Bebau­ungs­plan, Rück­sicht­nah­me­ge­bot und Kon­flikt­be­wäl­ti­gung im Bau­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren

Eine Kon­flikt­be­wäl­ti­gung auf der Grund­la­ge des Rück­sicht­nah­me­ge­bots (§ 15 Abs. 1 BauN­VO) setzt vor­aus, dass der Be­bau­ungs­plan für sie noch offen ist (stRspr). Ein in­fol­ge der An­wen­dung der §§ 214, 215 Bau­GB als wirk­sam zu be­han­deln­der Be­bau­ungs­plan ist für die Kon­flikt­be­wäl­ti­gung im Ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren auch dann „noch offen“, wenn eine pla­ne­ri­sche Be­wäl­ti­gung des Kon­flikts recht­lich ge­bo­ten war, tat­säch­lich aber nicht statt­ge­fun­den hat.

Bebau­ungs­plan, Rück­sicht­nah­me­ge­bot und Kon­flikt­be­wäl­ti­gung im Bau­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren

Das im Abwä­gungs­ge­bot des § 1 Abs. 7 Bau­GB wur­zeln­de Gebot der Kon­flikt­be­wäl­ti­gung ver­langt, dass jeder Bebau­ungs­plan grund­sätz­lich die von ihm selbst geschaf­fe­nen oder ihm sonst zure­chen­ba­ren Kon­flik­te zu lösen hat, indem die von der Pla­nung berühr­ten Belan­ge zu einem gerech­ten Aus­gleich gebracht wer­den. Die Pla­nung darf nicht dazu füh­ren, dass Kon­flik­te, die durch sie her­vor­ge­ru­fen wer­den, zu Las­ten Betrof­fe­ner letzt­lich unge­löst blei­ben 1. Dies schließt eine Ver­la­ge­rung von Pro­blem­lö­sun­gen aus dem Bau­leit­plan­ver­fah­ren auf nach­fol­gen­des Ver­wal­tungs­han­deln indes nicht aus. Fest­set­zun­gen eines Bebau­ungs­plans kön­nen auch Aus­druck einer "pla­ne­ri­schen Zurück­hal­tung" sein 2.

Davon ist grund­sätz­lich auch im Hin­blick auf Inter­es­sen­kon­flik­te, die auf der Grund­la­ge der Fest­set­zun­gen des Bebau­ungs­plans im Ein­zel­fall auf­tre­ten kön­nen, aus­zu­ge­hen. Dabei kommt dem in § 15 Abs. 1 BauN­VO ent­hal­te­nen Rück­sicht­nah­me­ge­bot eine beson­de­re Bedeu­tung zu. Es ergänzt die Fest­set­zun­gen des Bebau­ungs­plans und bewirkt im Ergeb­nis, dass ein Bebau­ungs­plan nicht schon des­halb als unwirk­sam ange­se­hen wer­den muss, weil er selbst noch kei­ne Lösung für bestimm­te Kon­flikt­si­tua­tio­nen ent­hält 3.

Die Gemein­de kann sich im Rah­men ihrer pla­ne­ri­schen Gestal­tungs­frei­heit hin­sicht­lich der Art der bau­li­chen Nut­zung grund­sätz­lich des­halb auch mit der Fest­set­zung eines Bau­ge­biets begnü­gen 4. Die Gren­zen zuläs­si­ger Kon­flikt­ver­la­ge­rung auf die Ebe­ne des Plan­voll­zugs sind aller­dings über­schrit­ten, wenn bereits im Pla­nungs­sta­di­um abseh­bar ist, dass sich der offen gelas­se­ne Inter­es­sen­kon­flikt in einem nach­fol­gen­den Ver­fah­ren nicht sach­ge­recht wird lösen las­sen 5.

Im Übri­gen rich­tet sich das erfor­der­li­che Maß der Kon­kre­ti­sie­rung der pla­ne­ri­schen Fest­set­zun­gen danach, was nach den Umstän­den des Ein­zel­falls für die städ­te­bau­li­che Ord­nung erfor­der­lich ist und dem Gebot gerech­ter Abwä­gung der kon­kret berühr­ten pri­va­ten Inter­es­sen und öffent­li­chen Belan­ge ent­spricht 6. Je inten­si­ver der Wider­spruch zwi­schen plan­ge­mä­ßer Nut­zung und Umge­bungs­nut­zung wird, des­to höhe­re Anfor­de­run­gen sind auch an die Kon­flikt­be­wäl­ti­gung im Rah­men der Bau­leit­pla­nung und damit an den Detail­lie­rungs­grad der jewei­li­gen Fest­set­zun­gen zu stel­len.

Eine Kon­flikt­be­wäl­ti­gung auf der Grund­la­ge des Rück­sicht­nah­me­ge­bots setzt nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Senats vor­aus, dass der Bebau­ungs­plan für sie noch offen ist 7. Dar­an fehlt es, wenn der in Fra­ge ste­hen­de Nut­zungs­kon­flikt bereits auf der Ebe­ne des Bebau­ungs­plans abge­wo­gen wor­den ist; in die­sem Fall ist das Rück­sicht­nah­me­ge­bot bereits in der den Fest­set­zun­gen des Bebau­ungs­plans zugrun­de lie­gen­den Abwä­gung auf­ge­gan­gen, es ist von der pla­ne­ri­schen Abwä­gung gleich­sam "auf­ge­zehrt" 8. Eine Kon­flikt­be­wäl­ti­gung auf der Grund­la­ge des Rück­sicht­nah­me­ge­bots ist fer­ner dann aus­ge­schlos­sen, wenn pla­ne­ri­sche Fest­set­zun­gen – unge­ach­tet einer bereits auf der Ebe­ne der Bau­leit­pla­nung beab­sich­tig­ten Kon­flikt­be­wäl­ti­gung – so weit kon­kre­ti­siert sind, dass ein Aus­gleich der durch die Pla­nung auf­ge­wor­fe­nen Nut­zungs­kon­flik­te im Bau­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren auf eine Kor­rek­tur der pla­ne­ri­schen Fest­set­zun­gen hin­aus­lie­fe; je kon­kre­ter eine pla­ne­ri­sche Fest­set­zung, umso gerin­ger ist der Spiel­raum für die Anwen­dung des § 15 Abs. 1 BauN­VO 9. In bei­den Fäl­len hän­gen die für die Anwen­dung des § 15 Abs. 1 BauN­VO ver­blei­ben­den Spiel­räu­me mit­hin davon ab, inwie­weit die Gemein­de bereits eine posi­ti­ve pla­ne­ri­sche Ent­schei­dung getrof­fen hat. Nur für den Fall einer tat­säch­lich getrof­fe­nen pla­ne­ri­schen Ent­schei­dung bedarf die Gemein­de des Schut­zes vor einer unzu­läs­si­gen Kor­rek­tur ihrer Ent­schei­dung auf der Voll­zugs­ebe­ne. In allen ande­ren Fäl­len ist der Bebau­ungs­plan für eine Kon­flikt­be­wäl­ti­gung im Bau­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren auf der Grund­la­ge des Rück­sicht­nah­me­ge­bots dage­gen noch offen.

Löst der Bebau­ungs­plan von ihm auf­ge­wor­fe­ne Kon­flik­te nicht, obwohl ein Kon­flikt­lö­sungs­trans­fer unzu­läs­sig ist, so führt dies zur Feh­ler­haf­tig­keit der Abwä­gungs­ent­schei­dung nach § 1 Abs. 7 Bau­GB. Ein sol­cher Abwä­gungs­feh­ler wird – vor­be­halt­lich der Vor­schrif­ten über die Pla­ner­hal­tung gemäß §§ 214, 215 Bau­GB – grund­sätz­lich zur (Voll- oder Teil-)Unwirksamkeit des Bebau­ungs­plans füh­ren. Ein unwirk­sa­mer Bebau­ungs­plan kann aber in Bezug auf das Rück­sicht­nah­me­ge­bot kei­ne Sperr­wir­kung erzeu­gen. Es kommt dann dar­auf an, ob infol­ge der Unwirk­sam­keit des Bebau­ungs­plans ein gege­be­nen­falls frü­he­rer Bebau­ungs­plan wie­der Gel­tung bean­sprucht, ob die­ser sei­ner­seits wirk­sam ist und ob er nun­mehr in Bezug auf das Gebot der Rück­sicht­nah­me in der kon­kre­ten Situa­ti­on Sperr­wir­kung ent­fal­tet. Ist letz­te­res nicht der Fall oder liegt über­haupt kein wirk­sa­mer Bebau­ungs­plan vor, gibt es mit­hin kei­ne pla­ne­ri­sche Ent­schei­dung der Gemein­de, die des Schut­zes vor einer unzu­läs­si­gen Kor­rek­tur auf der Voll­zugs­ebe­ne bedarf, ist das Rück­sicht­nah­me­ge­bot, nach Maß­ga­be der vom Senat ent­wi­ckel­ten Grund­sät­ze 10, anwend­bar.

Nichts ande­res kann gel­ten, wenn ein abwä­gungs­feh­ler­haf­ter Bebau­ungs­plan im Hin­blick auf die Pla­ner­hal­tungs­vor­schrif­ten der §§ 214, 215 Bau­GB wirk­sam bleibt. Auch im Fal­le der Unbe­acht­lich­keit des Abwä­gungs­feh­lers hat eine pla­ne­ri­sche Kon­flikt­be­wäl­ti­gung, durch die das Rück­sicht­nah­me­ge­bot "auf­ge­zehrt" wor­den sein könn­te, nicht statt­ge­fun­den. Auch in die­sem Fall exis­tiert kei­ne pla­ne­ri­sche Ent­schei­dung über die Bewäl­ti­gung des Kon­flikts, die des Schut­zes vor einer unzu­läs­si­gen Kor­rek­tur auf der Voll­zugs­ebe­ne bedürf­te. Die unter­blie­be­ne pla­ne­ri­sche Kon­flikt­lö­sung wird durch die Pla­ner­hal­tungs­vor­schrif­ten auch nicht etwa fin­giert. Ein man­gels pla­ne­ri­scher Kon­flikt­be­wäl­ti­gung zwar rechts­feh­ler­haf­ter, aber in sei­ner Gel­tung erhal­te­ner Bebau­ungs­plan ist des­halb für eine Kon­flikt­be­wäl­ti­gung auf der Voll­zugs­ebe­ne grund­sätz­lich eben­falls noch offen. Die vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ver­tre­te­ne gegen­tei­li­ge Auf­fas­sung lie­fe zudem auf einen Wer­tungs­wi­der­spruch hin­aus: Ist ein Bebau­ungs­plan in beacht­li­cher Wei­se abwä­gungs­feh­ler­haft und des­halb unwirk­sam, ist das Rück­sicht­nah­me­ge­bot – wie dar­ge­legt – grund­sätz­lich anwend­bar mit der Fol­ge, dass der Nut­zungs­kon­flikt im Bau­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren bewäl­tigt wer­den kann. Ist der Abwä­gungs­feh­ler dem­ge­gen­über auf­grund der Pla­ner­hal­tungs­vor­schrif­ten unbe­acht­lich, blie­be der Nut­zungs­kon­flikt unter Zugrun­de­le­gung der Auf­fas­sung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts gänz­lich unbe­wäl­tigt. Das im Rück­sicht­nah­me­ge­bot auf­ge­fan­ge­ne nach­bar­schaft­li­che Gemein­schafts­ver­hält­nis kann indes nicht von dem aus Sicht des betrof­fe­nen Nach­barn gleich­sam zufäl­li­gen Umstand der Pla­ner­hal­tung abhän­gen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 12. Sep­tem­ber 2013 – 4 C 8.12

  1. BVerwG, Beschluss vom 14.07.1994 – 4 NB 25.94, Buch­holz 406.11 § 1 Bau­GB Nr. 75 S. 11 m.w.N.[]
  2. BVerwG, Urteil vom 05.08.1983 – 4 C 96.79, BVerw­GE 67, 334, 338 m.w.N.[]
  3. BVerwG, Beschluss vom 06.03.1989 – 4 NB 8.89, Buch­holz 406.11 § 30 BBauG/​BauGB Nr. 27 S. 2[]
  4. BVerwG, Urteil vom 11.03.1988 – 4 C 56.84, Buch­holz 406.11 § 9 BBauG Nr. 30 S. 4 ff.[]
  5. BVerwG, Urteil vom 11.03.1988 a.a.O. und Beschluss vom 14.07.1994 a.a.O.[]
  6. BVerwG, Urteil vom 11.03.1988 a.a.O.[]
  7. z.B. BVerwG, Beschluss vom 06.03.1989 a.a.O.[]
  8. BVerwG, Beschluss vom 27.12.1984 – 4 B 278.84, Buch­holz 406.11 § 30 BBauG Nr. 21 S. 2 f.[]
  9. BVerwG, Beschluss vom 06.03.1989 a.a.O. – Park­haus[]
  10. z.B. BVerwG, Urteil vom 29.11.2012 – 4 C 8.11, BVerw­GE 145, 145 Rn. 16[]