Bericht des Bundesrechnungshofs – und der Anspruch auf Widerruf und Richtigstellung

Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Äußerungen in einem Bericht des Bundesrechnungshofs orientiert sich an den Grundsätzen für die Rechtmäßigkeit amtlicher Äußerungen. Widerruf oder Richtigstellung von Werturteilen in einem Bericht des Bundesrechungshofs können nicht verlangt werden. Eine unrichtige Tatsachenbehauptung ist hingegen zu widerrufen oder richtigzustellen, es sei denn, der Bundesrechnungshof durfte im Zeitpunkt der Erstellung des Berichts die objektiv unrichtige Tatsache für richtig halten.

Dies setzt voraus, dass der Bundesrechnungshof die die Feststellung des Sachverhalts sichernden Verfahrensvorschriften eingehalten hat. Besondere Bedeutung kommt der Beteiligung der Betroffenen zu. Abweichende Angaben der angehörten Personen oder Stellen zum Sachverhalt muss der Bundesrechnungshof im Bericht offenlegen.

Als Rechtsgrundlage für Ansprüche auf Widerruf und Richtigstellung kommt allein der öffentlich-rechtliche Folgenbeseitigungsanspruch in Betracht. Nach diesem in den Grundrechten und dem rechtsstaatlichen Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung wurzelnden Anspruch kann jemand, der durch öffentlich-rechtliches Handeln der Verwaltung in seinen Rechten verletzt wird, verlangen, dass diese die andauernden unmittelbaren Folgen ihres rechtswidrigen Vorgehens rückgängig macht¹. Voraussetzung für den Folgenbeseitigungsanspruch ist, dass durch einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht ein noch andauernder rechtswidriger Zustand geschaffen worden ist².

Der Folgenbeseitigungsanspruch kann sich auch gegen den Bundesrechnungshof richten. Als subjektive Rechtsposition kommt das allgemeine Persönlichkeitsrecht in Betracht, in welches durch eine Person betreffende Äußerungen staatlicher Stellen eingegriffen werden kann. Das Bestehen des Folgenbeseitigungsanspruchs setzt des Weiteren voraus, dass der äußerungsbedingte Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht nicht gerechtfertigt werden kann und der rechtswidrige Zustand noch andauert. Liegen die Voraussetzungen des Folgenbeseitigungsanspruchs vor, kann er auf der Rechtsfolgenseite einen Anspruch auf Widerruf und Richtigstellung von Äußerungen staatlicher Stellen umfassen. 

Ein Folgenbeseitigungsanspruch kann sich auch auf die Beseitigung der Folgen von Handlungen des Bundesrechnungshofs richten. Der Bundesrechnungshof als oberste Bundesbehörde (§ 1 Abs. 1 BRHG) nimmt im Rahmen des verfassungsrechtlich in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG erteilten Mandats ebenso wie bei Erfüllung der auf der Grundlage des Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG einfachgesetzlich in § 88 Abs. 2 Satz 1 Bundeshaushaltsordnung (BHO) vom 19.08.1969³ i. d. F. des Art. 1 des Gesetzes vom 22.09.1994⁴ zugewiesenen Beratungstätigkeit staatliche Aufgaben wahr, auch wenn diese Tätigkeiten weder der Rechtsprechung im Sinne des Art. 92 GG noch der gesetzgebenden Gewalt zuzurechnen sind⁵.

Als subjektive Rechtsposition im Rahmen des Folgenbeseitigungsanspruchs kommt unter anderem das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG in Betracht. Dieses schützt, ohne seinem Träger einen Anspruch darauf zu vermitteln, nur so dargestellt zu werden, wie es ihm genehm ist, nicht nur die Ehre, sondern auch weitere Aspekte des sozialen Geltungsanspruchs einer Person. Namentlich umfasst es den Schutz vor Äußerungen, die – ohne im engeren Sinn ehrverletzend zu sein – geeignet sind, sich abträglich auf das Ansehen des Einzelnen in der Öffentlichkeit auszuwirken⁶. Dafür bedarf es keiner namentlichen Nennung des Betroffenen; es genügt, wenn dieser etwa anhand einer Funktionsbezeichnung ohne weiteres erkennbar ist. Der soziale Achtungsanspruch des Einzelnen ist nicht erst dann betroffen, wenn eine ehrverletzende Äußerung in einer öffentlichen und allgemein zugänglichen Quelle wie etwa einem Presseartikel wiedergegeben wird, sondern es genügt die Ansehensminderung der Person in den Augen Dritter⁷. Soweit es um Äußerungen in einem Bericht des Bundesrechnungshofs geht, ist die Berufung auf den Schutz des Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG auch einem Funktionsträger der von der Prüfung bzw. Erhebung betroffenen Stelle möglich. Denn hiermit nimmt dieser ein subjektiv-öffentliches Recht in Anspruch, das seiner individuellen Rechtssphäre angehört, und tritt nicht als Sachwalter der Interessen der betroffenen Stelle auf⁸.

Einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht können neben gezielten staatlichen Maßnahmen auch mittelbare und faktische Beeinträchtigungen darstellen. Bei Äußerungen staatlicher Stellen kann ein derartiger Eingriff zum einen durch eine ausdrückliche Äußerung, zum anderen aber auch durch das Hervorrufen eines Eindrucks im Sinne einer zwischen den Zeilen herauszulesenden zusätzlichen Aussage geschehen⁹. Bei Berichten des Bundesrechnungshofs ist insoweit zu beachten, dass eine effektive Prüfungs- und Beratungstätigkeit nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG i. V. m. § 88 Abs. 2 BHO weitgehend unmöglich gemacht würde, wenn der Bundesrechnungshof bei jeder Äußerung mitbedenken müsste, welche zusätzlichen Aussagen dieser bei ungünstigster Betrachtung entnommen werden könnten. Kommen neben dem beanstandeten Eindruck vernünftigerweise auch noch andere – nicht zu beanstandende – Deutungen in Betracht, scheidet daher ein Folgenbeseitigungsanspruch regelmäßig aus. Anderenfalls müsste der Bundesrechnungshof damit rechnen, selbst dann Ansprüchen ausgesetzt zu sein, wenn aus seinen Äußerungen vernünftigerweise auch vollkommen beanstandungsfreie Schlussfolgerungen gezogen werden können. Es liegt auf der Hand, dass dies eine offene und konstruktive Prüfungs- und Beratungstätigkeit über Gebühr belasten und ihren Sinn in Zweifel ziehen würde.

Die Eingriffsqualität von Äußerungen in einem Bericht des Bundesrechnungshofs ist im Übrigen auch nicht zu verneinen, wenn dieser allein staatlichen Stellen – hier etwa dem Haushaltsausschuss, dem Bundesbeauftragten, dem Bundesministerium der Finanzen und dem Prüfungsamt des Bundes – übersandt worden ist. Weder ein zwischen Parlament und Bundesrechnungshof bestehendes Beratungsverhältnis noch eine vertrauliche Weiterleitung an den Haushaltsausschuss rechtfertigen die Annahme, ein Bericht könne infolge seines Verbleibs im innerstaatlichen Bereich keine Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte auslösen. Denn mit seiner Zuleitung gibt der Bundesrechnungshof das abschließende Ergebnis seiner Prüfung bzw. seine abschließenden Empfehlungen gegenüber dem Verfassungsorgan Bundestag kund und schließt damit seine Tätigkeit ab¹⁰.

Die weitere Voraussetzung für das Bestehen eines Folgenbeseitigungsanspruchs, die Schaffung eines rechtswidrigen Zustandes, ist erfüllt, wenn der Eingriff in die subjektive Rechtsposition nicht gerechtfertigt werden kann. Bei Eingriffen in das allgemeine Persönlichkeitsrecht ist zugrunde zu legen, dass dieses nicht uneingeschränkt gewährleistet ist, sondern nach Art. 2 Abs. 1 GG durch die verfassungsmäßige Ordnung einschließlich der Rechte anderer eingeschränkt werden kann¹¹. Grundlage einer Einschränkung dieses Rechts durch eine Äußerung in einem Bericht des Bundesrechnungshofs können dabei auch die Bestimmungen über dessen Beratungskompetenzen nach Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG i. V. m. § 88 Abs. 2, 89 ff. BHO sein.

Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer Äußerung in einem Bericht des Bundesrechnungshofs nach § 88 Abs. 2 BHO ist damit zum einen, dass die konkrete Äußerung von dieser Kompetenzgrundlage gedeckt, d. h. von dem jeweils eröffneten Prüfungsumfang umfasst ist, zum anderen, dass bei einer Abwägung der betroffenen Rechtsgüter die ansehensschädigende Äußerung nicht hinzunehmen ist.

Der Umfang der Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofs ergibt sich aus Art. 114 Abs. 2 GG und den Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung. Die Beratungstätigkeit gehört nicht unmittelbar zu der in Art. 114 Abs. 2 GG vorgesehenen Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs. Sie ist nicht verfassungsrechtlich verankert, sondern beruht vielmehr auf der Ermächtigung zur Regelung weiterer Befugnisse in Art. 114 Abs. 2 Satz 4 GG i. V. m. § 88 Abs. 2 BHO. Hiernach kann der Bundesrechnungshof auf Grund von Prüfungserfahrungen den Bundestag, den Bundesrat, die Bundesregierung und einzelne Bundesministerien beraten. Aus dem Erfordernis der Prüfungserfahrung folgt dabei, dass der Beratung im Kern eine Prüfung nach § 88 Abs. 1 BHO, d. h. der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, zugrunde liegen muss; eine Beratung im prüfungsfreien Raum ist nicht zulässig¹². Regelungen zum Gegenstand, Umfang und den Maßstäben dieser Prüfung ergeben sich aus den §§ 89 ff. BHO. Darüber hinaus kommt es für die Frage der Kompetenz des Bundesrechnungshofs nicht darauf an, ob eine in einem Bericht enthaltene Äußerung zutreffend oder sachgerecht ist. Die Annahme, mit unrichtigen oder auf nicht sachgerechten Wertungen beruhenden Prüfberichten nehme der Bundesrechnungshof keine öffentlichen Interessen wahr und bewege sich damit außerhalb seines Aufgabenbereichs, geht fehl. Damit ist die inhaltliche Richtigkeit der jeweiligen Äußerung angesprochen, nicht hingegen die Frage, ob der Bericht mit den darin enthaltenen Äußerungen von der Zuständigkeit des Bundesrechnungshofs gedeckt ist.

Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen¹³ sind der Abwägung zwischen dem Persönlichkeitsrecht des von der Äußerung Betroffenen und dem Erfordernis der effektiven Erfüllung der gesetzlichen Aufgabe des Bundesrechnungshofs nicht die zivilrechtlichen Grundsätze über die Rechtfertigung von Äußerungen in der Presse zugrunde zu legen. Vielmehr orientiert sich die Abwägung – ausgehend von Aufgaben und Funktion des Bundesrechnungshofs – an den öffentlich-rechtlichen Grundsätzen für die Rechtmäßigkeit amtlicher Äußerungen.

Die in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze für die Zulässigkeit der Presseberichterstattung sind bei der Beurteilung von Äußerungen in (Beratungs-)Berichten des Bundesrechnungshofs nicht heranzuziehen. Die Rolle der grundrechtlich geschützten Presse ist nicht mit der des Bundesrechnungshofs vergleichbar. Allein der Umstand, dass sowohl die Presse als auch der Bundesrechnungshof verfassungsrechtlich gewährleistete Kontrollfunktionen wahrnehmen – die im Übrigen in Zielrichtung sowie Art und Weise allenfalls begrenzt Übereinstimmungen aufweisen, reicht angesichts der erheblichen Unterschiede ihrer im Grundgesetz angelegten Rollen und Funktionen für eine weitgehende Übertragung der Prüfungsmaßstäbe nicht aus. Während die Presse grundrechtsberechtigt ist, ist der Bundesrechnungshof als Teil des Staates grundrechtsverpflichtet und unterliegt der rechtsstaatlichen Gesetzesbindung. Aus der grundrechtlich gewährleisteten Stellung der Presse folgt dabei, dass diese nach publizistischen Kriterien selbst bestimmen darf, was sie des öffentlichen Interesses für Wert hält und was nicht¹⁴. Demgegenüber kann der Bundesrechnungshof zwar auf der Grundlage von § 88 Abs. 2 BHO selbst entscheiden, ob und in welchem Umfang er beratend tätig wird und sonstige Sonderaufträge wahrnimmt¹⁵. Er ist aber insoweit auf die ihm von Gesetzes wegen zugewiesenen Aufgabenbereiche und Prüfungsmaßstäbe beschränkt und kann nicht frei wählen, wozu er sich äußert. Zudem hat er die für seine Tätigkeit bestehenden spezifischen Verfahrensvorschriften einzuhalten, für die es auf Seiten der Presse keine Entsprechung gibt. Aus der Meinungsfreiheit folgt weiter, dass Presseäußerungen auch überspitzt und polemisch sein dürfen¹⁶, während für den Bundesrechnungshof – wie für sämtliches Staatshandeln – das Sachlichkeitsgebot gilt¹⁷. Darüber hinaus bestehen wesentliche Unterschiede auch im Hinblick auf den Empfängerkreis. Die Presse wendet sich an die Öffentlichkeit, während Adressaten der Berichte des Bundesrechnungshofs grundsätzlich Gesetzgeber und Regierung sind (vgl. Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG). Die Heranziehung presserechtlicher Grundsätze auf die Beurteilung von Äußerungen in Berichten des Bundesrechnungshofs kommt daher allenfalls punktuell in Betracht, soweit dies mit der hoheitlichen Stellung des Bundesrechnungshofs in Einklang zu bringen ist.

Stattdessen hat sich die Abwägung zwischen dem Persönlichkeitsrecht und der effektiven Aufgabenerfüllung des Bundesrechnungshofs an den Grundsätzen für die Rechtmäßigkeit amtlicher Äußerungen zu orientieren. Insoweit ist das Berufungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die besondere Funktion und Stellung des Bundesrechnungshofs im Rahmen der Abwägung gebührend zu berücksichtigen sind.

Die in Art. 114 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich verankerte externe Finanzkontrolle des Bundes ist eng mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes verbunden und Ausdruck der im parlamentarischen Regierungssystem gebotenen Verantwortung der Regierung gegenüber dem Parlament. Sie sichert das parlamentarische Budgetrecht aus Art. 110 GG ab. Der Bundesrechnungshof unterstützt das Parlament bei der Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion¹⁸. Die Tätigkeit des Bundesrechnungshofs dient damit einem Gemeinwohlziel von hohem Gewicht. Dies kommt in den einfachgesetzlichen Vorschriften über das – auch der Beratung nach § 88 Abs. 2 BHO zugrundeliegenden – Prüfungsverfahren und in der durch Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten richterlichen Unabhängigkeit seiner Mitglieder zum Ausdruck. Aus letzterer folgt, dass die Mitglieder des Bundesrechnungshofs innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Rahmens autonom über die Auswahl des Prüfungsgegenstands sowie die Art, die Form, den Umfang, den Zeitpunkt und die Dauer einer Prüfung bestimmen¹⁹. Sie haben dabei weitreichende Ermittlungsbefugnisse. So sind etwa nach § 95 Abs. 1 BHO dem Bundesrechnungshof Unterlagen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen. Auf der Grundlage von § 95 Abs. 2 BHO sind dem Bundesrechnungshof und seinen Beauftragten Auskünfte zu erteilen. Zur Durchsetzung dieser Befugnisse kann der Bundesrechnungshof Prüfungsanordnungen erlassen, die sofort vollziehbar sind (§ 95a BHO). Der auf diese Weise festgestellte Sachverhalt ist sodann in seinen finanzwirksamen Faktoren mit Blick auf die jeweiligen Anforderungen und Prüfungsmaßstäbe nachzuvollziehen und zu bewerten; daran anknüpfend sind ggf. Empfehlungen auszusprechen, die eine verbesserte Haushalts- und Wirtschaftsführung im Hinblick auf Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit zum Ziel haben. Dies ist nur dann effektiv möglich, wenn der Bundesrechnungshof in der Lage ist, den Sachverhalt umfassend zu würdigen, aus seiner Sicht bestehende Missstände aufzuzeigen und Verantwortlichkeiten hierfür konkret zu benennen.

Dabei lassen sich aus den beschriebenen Aufgaben auch inhaltliche Anforderungen an Äußerungen des Bundesrechnungshofs in seinen Berichten ableiten. Der Erfüllung seiner Aufgabe der externen Finanzkontrolle kann der Bundesrechnungshof nur mit inhaltlich zutreffenden Sachverhaltsdarstellungen nachkommen; mit unrichtigen Tatsachenfeststellungen wird er seiner Funktion hingegen nicht gerecht. Auch müssen sich seine Wertungen und Empfehlungen im Rahmen des Nachvollziehbaren und Vertretbaren halten; willkürliche Bewertungen sind nicht geeignet, zur Aufgabenerfüllung des Bundesrechnungshofs beizutragen. Diese Grenzen entsprechen im Wesentlichen den inhaltlichen Anforderungen an Äußerungen von Amtsträgern, die in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelt worden sind. Sie können daher zur Präzisierung der für Äußerungen des Bundesrechnungshofs bestehenden Grenzen herangezogen werden.

Zugrunde zu legen ist damit der Grundsatz, dass Äußerungen staatlicher Stellen den allgemeinen Anforderungen an rechtsstaatliches Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen müssen²⁰. Hieraus folgt, dass Tatsachenbehauptungen von Amtsträgern nur rechtmäßig sind, wenn sie sich als wahr erweisen²¹. Nach den allgemeinen Regeln trägt dabei grundsätzlich die staatliche Stelle die Beweislast für die Richtigkeit der behaupteten Tatsache. Beansprucht der Staat das Recht, in einen durch ein Grundrecht geschützten Freiheitsbereich einzugreifen, trägt er grundsätzlich die Beweislast für die gesetzlichen Voraussetzungen dieses Eingriffs. Denn in der freiheitlichen Demokratie des Grundgesetzes bedarf der hoheitliche Eingriff in ein Grundrecht der Rechtfertigung; nicht ist umgekehrt die Ausübung von Grundrechten rechtfertigungsbedürftig²². Werturteile hingegen dürfen nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen, d. h. sie müssen bei verständiger Beurteilung auf einem im Wesentlichen zutreffenden oder zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen und dürfen den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten²³. Letzteres bedeutet unter anderem, dass unnötige Zuspitzungen und Übertreibungen zu unterbleiben haben²⁴. Das schließt die Zulässigkeit von Schmähkritik, Formalbeleidigungen und Angriffen auf die Menschenwürde aus.

Für den Folgenbeseitigungsanspruch ist weiter erforderlich, dass der rechtswidrige Zustand noch andauert. Insoweit reicht es aus, wenn – wie hier – ein schriftlich verfasster Bericht weiterhin existent und den Adressaten zugänglich ist²⁵.

Bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen kann der Betroffene die Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes verlangen. Hiervon ausgehend kann der Folgenbeseitigungsanspruch neben anderen Maßnahmen auch einen Anspruch auf Widerruf und Richtigstellung von Äußerungen staatlicher Stellen umfassen²⁶.

Dabei sind aber nur (unrichtige) Tatsachenbehauptungen einem Widerruf oder einer Richtigstellung zugänglich, nicht hingegen Werturteile²⁷. Niemand – auch nicht ein Hoheitsträger – kann im Wege der Zwangsvollstreckung gezwungen werden, eine Überzeugung aufzugeben oder eine Würdigung zurückzunehmen²⁸. Eine Abkehr von diesem Grundsatz ist auch nicht zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nach Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG geboten. Denn einer durch eine Äußerung in ihrem Persönlichkeitsrecht betroffenen Person steht grundsätzlich die Möglichkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes in Form einer auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der fraglichen Äußerung gerichteten Klage zur Verfügung²⁹. Der Streit darüber, ob mit einer amtlichen Äußerung unzulässig in ein Grundrecht der betroffenen Person eingegriffen worden ist, betrifft ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis³⁰. Da ein Betroffener auf diese Weise effektiven Rechtsschutz erlangen kann, ist eine Widerrufsmöglichkeit im Übrigen auch nicht zum Schutz öffentlicher Interessen erforderlich.

Die Unterscheidung zwischen Tatsachenbehauptungen und Werturteilen orientiert sich ebenfalls an den allgemeinen Grundsätzen, die auch auf amtliche Äußerungen Anwendung finden³¹. Während Tatsachenbehauptungen durch die objektive Beziehung zwischen der Äußerung und der Wirklichkeit geprägt werden und der Überprüfung mit Mitteln des Beweises zugänglich sind, handelt es sich bei einem Werturteil um eine Äußerung, die durch Elemente der Stellungnahme und des Dafürhaltens geprägt ist³². Für die Abgrenzung zwischen Tatsachenbehauptungen und Werturteilen kommt es insbesondere auf den objektiven Sinn einer Äußerung und ihren Gesamtkontext an. Entscheidend ist nicht die subjektive Absicht des Äußernden oder das subjektive Verständnis einzelner Adressaten, sondern das Verständnis, das ihr ein unvoreingenommenes Durchschnittspublikum beimisst³³. Sofern eine Äußerung durch die Elemente der Stellungnahme, des Dafürhaltens geprägt ist, ist sie als Werturteil zu betrachten, auch wenn sich diese Elemente, wie häufig, mit solchen einer Tatsachenmitteilung oder -behauptung verbinden oder vermischen, jedenfalls wenn sich beide nicht trennen lassen und der tatsächliche Gehalt gegenüber der Wertung in den Hintergrund tritt³⁴.

Die  Bestimmung des § 33 Abs. 2 PO-BRH a. F. führt nicht zu einer Modifikation der dargestellten Grundsätze. Insbesondere kann nicht angenommen werden, aus dieser Bestimmung folge, dass Tatsachenbehauptungen und Werturteile in Berichten des Bundesrechnungshofs nicht vermengt werden dürften und gegebenenfalls der Widerruf eines solchen Werturteils möglich sein müsse. § 33 Abs. 2 PO-BRH a. F. regelte lediglich Aufbau und Darstellungsweise einer Prüfungsmitteilung des Bundesrechnungshofs, nicht eines Berichts nach § 88 Abs. 2 BHO. Konsequenzen für die Reichweite des öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs lassen sich hieraus schon im Ansatz nicht ableiten.

Darüber hinaus kann der Widerruf oder die Richtigstellung unrichtiger Tatsachenbehauptungen nicht verlangt werden, wenn der Bundesrechnungshof im Zeitpunkt der Erstellung des Berichts die objektiv unrichtige Tatsache für richtig halten durfte.

Diese Einschränkung des Anspruchs auf Widerruf oder Richtigstellung gründet in der Rolle und Funktion des Bundesrechnungshofs im System der Finanzkontrolle. Ihm obliegt nach Art. 114 Abs. 2 GG und § 88 Abs. 2 BHO die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und die Beratung staatlicher Organe, wobei diese – bezogen auf den einzelnen Prüfungsgegenstand bzw. das einzelne Prüfungsthema – nicht fortlaufend erfolgt, sondern zu einem bestimmten Zeitpunkt abgeschlossen ist. Dabei hat der Bundesrechnungshof den zugrundeliegenden Sachverhalt aufzuklären, wofür ihm – wie dargestellt – umfassende Erhebungsbefugnisse zur Verfügung stehen. Die Feststellung des maßgeblichen Sachverhalts ist damit verfahrensrechtlich abgesichert. Naturgemäß kann der entsprechende Bericht bzw. die Prüfungsmitteilung aber nur den Erkenntnisstand zum Zeitpunkt des Abschlusses des Berichts bzw. der Mitteilung abbilden. Im Anschluss ergreifen die zuständigen Stellen ggf. erforderliche Maßnahmen. Im Hinblick auf die Aufgabe der effektiven Finanzkontrolle geht eine Verpflichtung des Bundesrechnungshofs, Äußerungen in Berichten und Prüfungsmitteilungen bei nachträglicher Unrichtigkeit von zugrundegelegten Tatsachen zu widerrufen oder richtigzustellen, ins Leere; mit der Mitteilung des Berichts oder des abschließenden Prüfungsergebnisses ist der Zweck der Prüfung bzw. Beratung erreicht. Dieser Rolle des Bundesrechnungshofs widerspräche es, einen Prüfungs- und Beratungsvorgang nicht durch das Absetzen eines Berichts als abgeschlossen zu betrachten, sondern gewissermaßen unbegrenzt offen zu halten. Darüber hinaus setzt die in Art. 114 Abs. 2 GG garantierte externe Finanzkontrolle eine effektive Prüfungs- und Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofs voraus. Eine solche wäre nicht möglich, wenn der Bundesrechnungshof sich zur Vermeidung von Widerrufs- oder Richtigstellungsansprüchen gehalten sehen müsste, nur Tatsachendarstellungen in einen Bericht aufzunehmen, die als unumstößlich richtig betrachtet werden können. Ein erneutes Tätigwerden des Bundesrechnungshofs nach Abschluss des Berichts durch einen Widerruf oder eine Richtigstellung kann daher nicht verlangt werden, wenn dieser im Zeitpunkt der Erstellung des Berichts die objektiv unrichtige Tatsache für richtig halten durfte.

us der Pflicht und Befugnis zur Ermittlung des maßgeblichen Sachverhalts folgt allerdings auch, dass der Bundesrechnungshof sich eine hinreichende Überzeugung von der Richtigkeit der seinem Bericht zugrundeliegenden Feststellungen bilden muss. Auf ungewisse Tatsachenfeststellungen darf er seine Berichte nicht stützen. Die erforderliche Überzeugungsbildung setzt zudem voraus, dass der Bundesrechnungshof die die Feststellung des Sachverhalts sichernden Verfahrensvorschriften eingehalten hat. Besondere Bedeutung kommt dabei der Beteiligung der Betroffenen zu. Insbesondere ist der Bundesrechnungshof nach § 96 Abs. 1 Satz 1 BHO verpflichtet, das vorläufig festgestellte Prüfungsergebnis den zuständigen Dienststellen zur Äußerung innerhalb einer von ihm zu bestimmenden Frist mitzuteilen. Darin drückt sich die im öffentlichen Interesse liegende Pflicht des Bundesrechnungshofs aus, das kontradiktorische Verfahren einzuleiten, um zu überprüfen, ob der relevante Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wurde. Darüber hinaus kann der Bundesrechnungshof nach § 96 Abs. 1 Satz 2 BHO das Prüfungsergebnis auch anderen Dienststellen, etwa den Erhebungsstellen, mitteilen, soweit er es für erforderlich erhält (s. a. § 33 Abs. 3 PO-BRH). Ein besonderer Grund hierfür kann darin liegen, dass von der Erhebungsstelle aufgrund ihrer Sachnähe ein wesentlicher Beitrag für das kontradiktorische Verfahren zu erwarten ist. Außerdem sieht § 9 Abs. 3 PO-BRH vor, dass der Bundesrechnungshof im Prüfungsverfahren Drittbetroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme gibt, wenn die Prüfungsmitteilungen, Berichte und Bemerkungen für sie – erstens – nachteilige Wertungen enthalten oder nachteilige Bewertungen erwarten lassen und – zweitens – in der Berichterstattung an das Parlament verwendet werden oder konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie veröffentlicht werden. Beschäftigte von geprüften Stellen oder Erhebungsstellen sind zwar nach der PO-BRH keine Drittbetroffenen; der Bundesrechnungshof kann sie aber gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 PO-BRH im Einzelfall wie Drittbetroffene behandeln. Ergeben sich aus den Stellungnahmen dieser – für die Richtigstellung etwaiger falscher Tatsachenbehauptungen besonders berufenen – Stellen oder Personen keine Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit einer Tatsachenfeststellung, kann der Bundesrechnungshof, soweit auch keine anderen für eine Unrichtigkeit sprechenden Umstände erkennbar sind, von der Richtigkeit der jeweiligen Feststellung ausgehen. Widersprechen die angehörten Stellen der Tatsachendarstellung des Bundesrechnungshofs, muss er, wenn er dennoch bei seiner eigenen Sachverhaltsdarstellung bleiben will, die abweichenden Angaben der angehörten Person oder Stelle im abschließenden Bericht offenlegen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. Juni 2022 – 6 C 11.20

1. vgl. BVerwG, Urteil vom 29.07.2015 – 6 C 35.14, BVerwGE 152, 330 Rn. 8[↩]
2. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.02.2015 – 1 C 13.14, BVerwGE 151, 228 Rn. 24[↩]
3. BGBl. S. 1284[↩]
4. BGBl. S. 2605[↩]
5. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2019 – 6 C 1.18, BVerwGE 164, 368 Rn. 11 m. w. N.[↩]
6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.08.2010 – 1 BvR 2585/06 – NJW 2011, 511 Rn. 21 m. w. N.[↩]
7. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2019 – 6 C 1.18, BVerwGE 164, 368 Rn. 15[↩]
8. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2019 – 6 C 1.18, BVerwGE 164, 368 Rn. 17[↩]
9. vgl. BayVGH, Beschluss vom 18.06.2002 – 22 CE 02.815, NVwZ-RR 2003, 121 <122>[↩]
10. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2019 – 6 C 1.18, BVerwGE 164, 368 Rn. 16[↩]
11. vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.2021 – 1 BvR 1073/20 – NJW 2022, 680 Rn. 26[↩]
12. vgl. Mähring, in: Heuer/Scheller, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand Juni 2022, § 88 Leitsatz 8[↩]
13. OVG NRW, Urteil vom 04.06.2020 – 16 A 2447/12[↩]
14. vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1999 – 1 BvR 653/96, BVerfGE 101, 361 <389>, Beschluss vom 28.08.2000 – 1 BvR 1307/91 – NJW 2001, 503 <505> BVerwG, Urteil vom 16.03.2016 – 6 C 65.14, BVerwGE 154, 222 Rn.19[↩]
15. vgl. Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand Januar 2022, Art. 114 Rn. 122[↩]
16. vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 19.10.2006 – 1 BvR 361/00 [↩]
17. vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.06.2002 – 1 BvR 558/91 u. a., BVerfGE 105, 252 <272> BVerwG, Urteil vom 13.09.2017 – 10 C 6.16, BVerwGE 159, 327 Rn. 26[↩]
18. vgl. BVerwG, Urteil vom 12.05.2021 – 6 C 12.19, BVerwGE 172, 306 Rn. 13; und vom 28.10.2021 – 10 C 5.20, NVwZ 2022, 555 Rn. 25[↩]
19. vgl. BVerwG, Urteil vom 12.05.2021 – 6 C 12.19, BVerwGE 172, 306 Rn. 58[↩]
20. vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.11.2010 – 7 B 54.10 14; Urteil vom 13.09.2017 – 10 C 6.16, BVerwGE 159, 327 Rn. 27; BayVGH, Beschluss vom 13.11.2020 – 11 CE 20.19 56 16; OVG NRW, Beschluss vom 17.05.2021 – 13 B 331/21, NVwZ-RR 2021, 973 Rn. 8[↩]
21. vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 31.05.2021 – 1 B 150/21, NVwZ-RR 2021, 886 Rn. 15 und 20[↩]
22. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.05.2008 – 6 C 13.07, BVerwGE 131, 171 Rn. 41[↩]
23. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.08.1989 – 1 BvR 881/89 – NJW 1989, 3269 <3270> BVerwG, Urteile vom 07.08.1997 – 3 C 49.96, Buchholz 11 Art. 2 Nr. 79 S. 10 <12> und vom 13.09.2017 – 10 C 6.16, BVerwGE 159, 327 Rn. 27, Beschluss vom 11.11.2010 – 7 B 54.10 14; BayVGH, Beschluss vom 13.11.2020 – 11 CE 20.19 56 16; OVG Bremen, Beschluss vom 31.05.2021 – 1 B 150/21, NVwZ-RR 2021, 886 Rn. 15[↩]
24. vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 31.05.2021 – 1 B 150/21 – a. a. O. Rn. 32[↩]
25. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2019 – 6 C 1.18, BVerwGE 164, 368 Rn.19[↩]
26. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2019 – 6 C 1.18, BVerwGE 164, 368 Rn. 14; siehe auch Urteil vom 26.06.2013 – 6 C 4.12, Buchholz 402.7 BVerfSchG Nr. 15 Rn. 26[↩]
27. vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.11.2009 – 7 B 10.09, Buchholz 310 § 118 VwGO Nr. 5 Rn. 15; BVerfG, Beschluss vom 07.05.1997 – 1 BvR 1805/92 1; OVG Lüneburg, Beschluss vom 12.08.2010 – 10 LA 36/09 24[↩]
28. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.05.1997 – 1 BvR 1805/92 1; BVerwG, Beschluss vom 09.11.2009 – 7 B 10.09, Buchholz 310 § 118 VwGO Nr. 5 Rn. 15[↩]
29. vgl. BVerwG, Urteile vom 12.10.1971 – 6 C 99.67, BVerwGE 38, 336 <339> und vom 13.09.2017 – 10 C 6.16, BVerwGE 159, 327 Rn. 11 f.[↩]
30. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.09.2017 – 10 C 6.16, BVerwGE 159, 327 Rn. 12; siehe auch BVerwG, Urteil vom 12.10.1971 – 6 C 99.67, BVerwGE 38, 336 <339>[↩]
31. vgl. hierzu etwa BayVGH, Beschluss vom 24.09.2019 – 4 CE 19.337 14; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15.08.2018 – OVG 5 S 14.18 7; OVG Bremen, Beschluss vom 31.05.2021 – 1 B 150/21, NVwZ-RR 2021, 886 Rn.20[↩]
32. vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 04.08.2016 – 1 BvR 2619/13 13; und vom 16.03.2017 – 1 BvR 3085/15 – NJW-RR 2017, 1003 f. Rn. 13 m. w. N.[↩]
33. vgl. dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 16.03.2017 – 1 BvR 3085/15 – a. a. O. Rn. 13[↩]
34. vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.10.1988 – 1 BvR 1611/87 – NJW 1992, 1153[↩]