Berufs­fach­schu­le für Phy­sio­the­ra­peu­ten – und die staat­li­che Aner­ken­nung

In Nie­der­sach­sen exis­tiert kei­ne Rechts­grund­la­ge für einen Ver­wal­tungs­akt, mit dem die staat­li­che Aner­ken­nung einer Berufs­fach­schu­le für Phy­sio­the­ra­pie nach­träg­lich geän­dert oder ergänzt wird.

Berufs­fach­schu­le für Phy­sio­the­ra­peu­ten – und die staat­li­che Aner­ken­nung

Jeder Ver­wal­tungs­akt, der die Rech­te des von ihm Betrof­fe­nen gestal­tet, bedarf einer gesetz­li­chen Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge. Die­ser Grund­satz vom Vor­be­halt des Geset­zes folgt aus dem Rechts­staats­prin­zip und dem Demo­kra­tie­prin­zip des Grund­ge­set­zes 1 und ist nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die Ver­wal­tung der Län­der ver­bind­lich. Ihm wird nur dann Rech­nung getra­gen, wenn eine gesetz­li­che Rege­lung vor­han­den ist, die den in Fra­ge ste­hen­den Sach­ver­halt des behörd­li­chen Tätig­wer­dens nach all­ge­mei­nen Grund­sät­zen der Geset­zes­aus­le­gung erfasst und dabei inhalt­lich ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genügt. Die­ser Grund­satz vom Vor­be­halt des Geset­zes ver­pflich­tet danach auch den Lan­des­ge­setz­ge­ber, in grund­rechts­re­le­van­ten Berei­chen die wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen selbst zu tref­fen und nicht der Ver­wal­tung zu über­las­sen, wobei es dem Gesetz­ge­ber aller­dings nicht von vorn­her­ein ver­wehrt ist, Gene­ral­klau­seln zu ver­wen­den und Spiel­räu­me zu eröff­nen 2.

Dies gilt auch für die Grund­rechts­re­le­vanz behörd­li­cher Rege­lun­gen der Sta­tus­an­ge­le­gen­hei­ten von Pri­vat­schu­len, an denen nach § 9 Satz 2 des Geset­zes über die Beru­fe in der Phy­sio­the­ra­pie (Mas­seur- und Phy­sio­the­ra­peu­ten­ge­setz – MPhG) 3 eine Aus­bil­dung durch­ge­führt wer­den kann, wel­che zur Ertei­lung der Erlaub­nis des Füh­rens der Berufs­be­zeich­nung "Phy­sio­the­ra­peu­tin" oder "Phy­sio­the­ra­peut" führt. Die durch eine Behör­de ver­lie­he­ne staat­li­che Aner­ken­nung sol­cher Schu­len wird in § 9 Satz 2 MPhG vor­aus­ge­setzt. Sie ist damit zwin­gen­der Bestand­teil der auf­grund des Bun­des­ge­set­zes gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gere­gel­ten Berufs­aus­bil­dung von Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten und schränkt im Ver­hält­nis zu den Berufs­be­wer­be­rin­nen und ‑bewer­bern die Frei­heit der Wahl des so bezeich­ne­ten Berufs durch die Vor­ga­be einer bestimm­ten Schul­art ein. Im Ver­hält­nis zum Schul­trä­ger schränkt das Erfor­der­nis einer staat­li­chen Aner­ken­nung von Schu­len, die errich­tet wer­den, um Schü­le­rin­nen und Schü­ler für den Beruf mit der Bezeich­nung "Phy­sio­the­ra­peu­tin" bzw. "Phy­sio­the­ra­peut" aus­zu­bil­den, unmit­tel­bar das Grund­recht der Pri­vat­schul­frei­heit aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG ein. § 9 Satz 2 MPhG setzt mit der staat­li­chen Aner­ken­nung einen behörd­li­chen Rechts­akt vor­aus, mit wel­chem die­sen Schu­len der Sta­tus von Aus­bil­dungs­stät­ten für die in den §§ 9 ff. MPhG gere­gel­te Berufs­aus­bil­dung ver­lie­hen wird. Der Grund­satz vom Vor­be­halt des Geset­zes ver­langt des­halb, dass durch ein Gesetz oder auf­grund eines Geset­zes durch Ver­ord­nung gere­gelt wird, wel­che Behör­de über die staat­li­che Aner­ken­nung die­ser Schu­len ent­schei­det und wel­che inhalt­li­chen Vor­aus­set­zun­gen, die sich nicht bereits aus den bun­des­recht­li­chen Aus­bil­dungs­re­ge­lun­gen erge­ben, für die Ver­lei­hung der Eigen­schaft einer staat­lich aner­kann­ten Schu­le erfüllt sein müs­sen.

Aus dem MPhG lässt sich eine ent­spre­chen­de gesetz­li­che Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge zum Erlass von Ver­wal­tungs­ak­ten, wel­che die Vor­aus­set­zun­gen einer staat­li­chen Aner­ken­nung in Bezug auf die Anfor­de­run­gen an die Beschäf­ti­gungs­ver­hält­nis­ses der Schul­lei­tun­gen und die Gestal­tung und Glie­de­rung der in der gemäß § 13 MPhG erlas­se­nen Aus­bil­dungs- und Prü­fungs­ord­nung für Phy­sio­the­ra­peu­ten (PhysTh-APrV) 4 im Ein­zel­fall ver­bind­lich regelt, nicht her­lei­ten. Das­sel­be gilt für die Fra­ge, wel­che Behör­de des Lan­des Nie­der­sach­sen für den Erlass sol­cher Ver­wal­tungs­ak­te zustän­dig wäre. Viel­mehr beschränkt sich der Bun­des­ge­setz­ge­ber in § 14 Abs. 1 und 2 MPhG dar­auf zu bestim­men, wel­ches Land jeweils die Ent­schei­dun­gen nach § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 4 MPhG und nach § 6 Abs. 2 oder § 12 MPhG zu tref­fen hat. Hat aber der Bun­des­ge­setz­ge­ber inso­weit von sei­ner Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr.19 GG kei­nen Gebrauch gemacht, ist die Rege­lung der Zulas­sung der Phy­sio­the­ra­peu­ten­schu­len sowie der Ein­griffs­mög­lich­kei­ten der Schul­auf­sicht gemäß Art. 72 Abs. 1 GG eine Auf­ga­be der Gesetz­ge­bung der Län­der, denen hin­sicht­lich der staat­li­chen Aner­ken­nung die Fach­auf­sicht für die Phy­sio­the­ra­peu­ten­schu­len obliegt.

In Nie­der­sach­sen fehlt es voll­stän­dig an einer gesetz­li­chen Rege­lung der staat­li­chen Schul­auf­sicht über die Berufs­fach­schu­len für Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten und deren Inhalt (Art. 7 Abs. 1 GG). Aus dem gemein­sa­men Rund­erlass des Nie­der­säch­si­schen Kul­tus­mi­nis­te­ri­ums und ande­rer obers­ter Lan­des­be­hör­den "Zustän­di­ge Behör­de für ande­re als ärzt­li­che Hilfs­be­ru­fe" 5 ergibt sich nur, dass die Nie­der­säch­si­sche Lan­des­schul­be­hör­de mit Ver­bind­lich­keit für die Pra­xis der Lan­des­ver­wal­tung zur zustän­di­gen Behör­de für die in § 14 MPhG genann­ten Gegen­stän­de der gegen­über den Aus­ge­bil­de­ten bzw. Aus­zu­bil­den­den zu tref­fen­den Erlaub­nis, Ver­kür­zungs- und Anrech­nungs­ent­schei­dun­gen und für die Anwen­dung der Aus­bil­dungs- und Prü­fungs­ord­nung für Phy­sio­the­ra­peu­ten bestimmt wor­den ist. Im Übri­gen exis­tiert auch eine Ver­wal­tungs­vor­schrift, wel­che die zustän­di­ge Behör­de über­gangs­wei­se bis zur Schaf­fung der gesetz­li­chen Grund­la­gen ermäch­ti­gen könn­te, die recht­li­chen Ver­hält­nis­se einer staat­lich aner­kann­ten Schu­le für Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten hoheit­lich zu gestal­ten, im Land Nie­der­sach­sen nicht.

Auf die im Nie­der­säch­si­schen Schul­ge­setz (NSchG) ver­an­ker­ten Rege­lun­gen über die von den Schul­be­hör­den wahr­ge­nom­me­ne staat­li­che Schul­auf­sicht (§§ 120, 167 NSchG) kann als gesetz­li­che Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für die nach­träg­li­che Ände­rung und Ergän­zung der staat­li­chen Aner­ken­nung von Phy­sio­the­ra­peu­ten­schu­len nicht zurück­ge­grif­fen wer­den. Sie sind, soweit das NSchG in sei­nem Elf­ten Teil bestimm­te Anfor­de­run­gen an die Schul­lei­tun­gen und den Unter­richt an Schu­len in frei­er Trä­ger­schaft stellt, auf die Rechts­ver­hält­nis­se von Schu­len im Sin­ne von § 9 Satz 2 MPhG weder unmit­tel­bar noch ent­spre­chend anzu­wen­den. Bezüg­lich der staat­lich aner­kann­ten Phy­sio­the­ra­peu­ten­schu­len A. ‑Schu­len G. und Schu­len F. E. besteht zwar die Beson­der­heit, dass das Rechts­ver­hält­nis zwi­schen der Betrei­be­rin und dem Land Nie­der­sach­sen durch das Urteil des Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts vom 28.11.2001 6 inso­weit rechts­kräf­tig geklärt ist, als es sich bei bei­den Schu­len um Ersatz­schu­len im Sin­ne von Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG han­delt, für die das Land Nie­der­sach­sen rechts­wid­rig nicht den Zugang zu einem Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG, 4 Abs. 3 Nds. Ver­fas­sung (NV) eröff­net hat. Dar­aus allein ergibt sich aber noch nicht die Mög­lich­keit einer ana­lo­gen Anwen­dung der Rege­lun­gen des NSchG auf die staat­li­che Schul­auf­sicht über die Berufs­fach­schu­len für Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten. Denn der Lan­des­ge­setz­ge­ber hat in § 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 NSchG aus­drück­lich fest­ge­legt, dass das NSchG auf die­se Schu­len kei­ne Anwen­dung fin­det. Mit der abschlie­ßen­den Auf­zäh­lung der in § 1 Abs. 5 Satz 2 NSchG nament­lich genann­ten Rück­aus­nah­men ist das Gesetz in die­sem Punkt auch nicht lücken­haft, denn der Lan­des­ge­setz­ge­ber hat sich bei der Ein­füh­rung der Rege­lung des § 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 NSchG durch das Gesetz zur Ver­bes­se­rung von Bil­dungs­qua­li­tät und zur Siche­rung von Schul­stand­or­ten 7 bewusst dafür ent­schie­den, die vor­han­de­nen Schu­len für Phy­sio­the­ra­pie nicht in den Gel­tungs­be­reich des NSchG ein­zu­be­zie­hen. Er hat die bis zum Erlass jenes Geset­zes gel­ten­de Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung zur Ein­be­zie­hung die­ser Schu­len in den Gel­tungs­be­reich des NSchG auf­ge­ho­ben, um zu ver­hin­dern, dass sich Schul­trä­ger "in den Gel­tungs­be­reich des NSchG ein­kla­gen und damit erheb­li­che Finanz­hil­fe­an­sprü­che aus­lö­sen" 8.

Außer­halb des Anwen­dungs­be­reichs des NSchG gibt es eben­falls kei­ne Rechts­sät­ze, wel­che die Beklag­te dazu ermäch­tig­ten, den frei­en Trä­gern von Berufs­fach­schu­len für Phy­sio­the­ra­peu­tin­nen und Phy­sio­the­ra­peu­ten im Wege des Ver­wal­tungs­akts bestimm­te Min­dest­an­for­de­run­gen in Gestalt von haupt­be­ruf­lich täti­gen Schul­lei­tun­gen, fer­ner die Beach­tung des Erlas­ses des Nie­der­säch­si­schen Kul­tus­mi­nis­te­ri­ums vom 13.04.2010 9 oder eine bestimm­te Gestal­tung und Glie­de­rung der gesetz­lich vor­ge­ge­be­nen Lehr­gän­ge auf­zu­ge­ben.

Der den schul­be­hörd­li­chen Beschei­den über die Ver­lei­hung der Eigen­schaft staat­lich aner­kann­ter Schu­len – zum Teil nach­träg­lich – bei­gefüg­te all­ge­mei­ne Vor­be­halt der nach­träg­li­chen Auf­nah­me, Ände­rung oder Ergän­zung einer Auf­la­ge, "sofern es im Inter­es­se der Aus­bil­dung der Teil­neh­me­rin­nen und Teil­neh­mer oder im sons­ti­gen Inter­es­se gebo­ten sei", lässt sich als Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für die inhalt­li­che Ände­rung und Ergän­zung der staat­li­chen Aner­ken­nun­gen nicht her­an­zie­hen. Mit der Erklä­rung, dass einem begüns­ti­gen­den Ver­wal­tungs­akt nach § 36 Abs. 2 Nr. 5 Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz (VwVfG) in Ver­bin­dung mit § 1 Abs. 1 Nds. Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz (NVwVfG) ein Auf­la­gen­vor­be­halt bei­gefügt wird, wird kei­ne selb­stän­di­ge Rechts­grund­la­ge für die Ände­rung oder Ergän­zung des Ver­wal­tungs­akts geschaf­fen. Mit einem Auf­la­gen­vor­be­halt bringt die Behör­de in recht­li­cher Hin­sicht nur zum Aus­druck, dass sich der Begüns­tig­te im Fall einer nach­träg­lich ver­füg­ten Auf­la­ge gegen­über der damit ver­bun­de­nen Ein­schrän­kung sei­ner Rechts­stel­lung nicht auf Ver­trau­ens­schutz (§ 48 Abs. 2 Satz 1 und 2 VwVfG) beru­fen kann 10.

Ver­wal­tungs­ge­richt Han­no­ver, Urteil vom 28. Mai 2014 – 6 A 6162/​13

  1. BVerfG, Beschl. vom 09.05.1972, BVerfGE 33, 125 ff., 163 = DÖV 1972 S. 748[]
  2. vgl. BVerfG, Urt. vom 24.05.2006 – 2 BvR 669/​04 –, BVerfGE 116, 24 ff. = NVwZ 2006 S. 807 ff.[]
  3. vom 26.05.1994, BGBl. I S. 1084, zuletzt geän­dert durch Arti­kel 45 des Geset­zes vom 06.12.2011, BGBl. I S. 2515[]
  4. vom 06.12.1994, BGBl. I S. 3786; zuletzt geän­dert durch Art. 13 der Ver­ord­nung vom 02.08.2013, BGBl. I S. 3005[]
  5. vom 23.11.2004, Nds. MBl. S. 866[]
  6. Nds. OVG, Urteil vom 28.11.2001 – 13 L 2847/​00[]
  7. vom 02.07.2003, Nds. GVBl. S. 244[]
  8. vgl. Nds. Land­tag, Gesetz­ent­wurf der Frak­tio­nen von CDU und FDP vom 10.03.2003, LT-Drs. 15/​30 S. 15[]
  9. Nds. MBl. S. 553[]
  10. vgl. Stelkens/​Bonk/​Sachs, Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz, 8. Auf­la­ge 2014, § 36 Rdnr. 89[]