Beschrän­kung der Zahl zuläs­si­ger Bau­vor­ha­ben im Son­der­ge­biet

Eine Beschrän­kung der Zahl zuläs­si­ger Vor­ha­ben in einem sons­ti­gen Son­der­ge­biet (§ 11 Abs. 1 BauN­VO) ist man­gels Rechts­grund­la­ge unwirk­sam.

Beschrän­kung der Zahl zuläs­si­ger Bau­vor­ha­ben im Son­der­ge­biet

Dies ent­schied jetzt das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, nach­dem es die­se Fra­ge zuletzt noch im Jahr 2012 1 noch offen gelas­sen hat­te. Soll­te dem Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 10.11.2011 2 Gegen­tei­li­ges ent­nom­men wer­den kön­nen, hält das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt dar­an nicht fest.

§ 11 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BauN­VO schei­det als Rechts­grund­la­ge aus.

§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO greift mit der Vor­ga­be, dass die Zweck­be­stim­mung und die Art der Nut­zung dar­zu­stel­len und fest­zu­set­zen sind, das Rege­lungs­mus­ter der §§ 2 bis 10 BauN­VO auf. Dar­stel­lung und Fest­set­zung der Zweck­be­stim­mung haben für die sons­ti­gen Son­der­ge­bie­te die glei­che Auf­ga­be, die für die Bau­ge­bie­te nach den §§ 2 bis 10 BauN­VO dem jewei­li­gen ers­ten Absatz die­ser Vor­schrif­ten zukommt 3. Sie die­nen dazu, die Funk­ti­on des Son­der­ge­biets fest­zu­le­gen. Wel­che Vor­ha­ben im Son­der­ge­biet kon­kret zuläs­sig sein sol­len, ist nach dem Vor­bild der Absät­ze 2 ff. der §§ 2 bis 10 BauN­VO als Art der Nut­zung fest­zu­set­zen 4. Das Sche­ma, das die §§ 2 bis 10 BauN­VO prägt, darf die Gemein­de beim Zugriff auf § 11 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO nicht ver­las­sen.

Eine Beschrän­kung der Zahl zuläs­si­ger Vor­ha­ben lässt sich nicht als Fest­set­zung der Zweck­be­stim­mung ver­ste­hen. Die Zweck­be­stim­mung setzt den Rah­men für die Zuläs­sig­keit von Nut­zun­gen. Sie umschreibt den Zweck, dem ein bestimm­tes Bau­ge­biet dient. In wel­cher Anzahl der Art nach zuläs­si­ge Vor­ha­ben in einem sol­chen Gebiet ver­wirk­licht wer­den, spielt für die­sen Zweck kei­ne Rol­le und kann daher auch nicht im Wege der Zweck­be­stim­mung fest­ge­setzt wer­den. Dies gilt auch, wenn die Zweck­be­stim­mung, wie dies bei Gebie­ten für Ein­kaufs­zen­tren nach § 11 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO der Fall ist, einen Anla­gen- und Betriebs­be­zug unmit­tel­bar her­stellt.

Als Bestim­mung der Art der Nut­zung eines sons­ti­gen Son­der­ge­biets ist die Beschrän­kung der Zahl zuläs­si­ger Vor­ha­ben eben­falls nicht mög­lich.

Im Rah­men des § 11 BauN­VO unter­liegt die Gemein­de zwar gerin­ge­ren Beschrän­kun­gen als bei der Fest­set­zung von Bau­ge­bie­ten nach den §§ 2 bis 10 BauN­VO. Sie ist weder an bestimm­te Nut­zungs­ar­ten noch gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 BauN­VO an die Vor­schrif­ten über beson­de­re Fest­set­zun­gen nach den § 1 Abs. 4 bis 10 BauN­VO gebun­den. Viel­mehr liegt die Defi­ni­ti­ons­macht dar­über, wel­che Anla­gen zuläs­sig oder aus­nahms­wei­se zulas­sungs­fä­hig sind, bei ihr 5. Sie muss aber die vor­ha­ben­be­zo­ge­ne Typi­sie­rung beach­ten, die den §§ 2 bis 10 BauN­VO zugrun­de liegt. Die Absät­ze 2 und 3 der §§ 2 bis 9 BauN­VO dif­fe­ren­zie­ren danach, wel­che Vor­ha­ben (Anla­gen, Betrie­be und sons­ti­ge Ein­rich­tun­gen) auf den über­plan­ten Flä­chen all­ge­mein oder aus­nahms­wei­se zuläs­sig sind. Ähn­li­ches gilt für die in § 10 BauN­VO gere­gel­ten Son­der­ge­bie­te, die der Erho­lung die­nen 6.

Die num­me­ri­sche Beschrän­kung zuläs­si­ger Anla­gen trägt zur Kenn­zeich­nung der Art der zuläs­si­gen Nut­zung nichts bei. Sie qua­li­fi­ziert nicht einen Anla­gen­typ (hier: den Typ des Ein­kaufs­zen­trums), son­dern quan­ti­fi­ziert Nut­zungs­op­tio­nen. Sol­che Kon­tin­gen­tie­run­gen von Nut­zungs­mög­lich­kei­ten lässt die Bau­nut­zungs­ver­ord­nung nur in weni­gen, aus­drück­lich gere­gel­ten und hier nicht ein­schlä­gi­gen Aus­nah­me­fäl­len zu 7.

Ande­re Rechts­grund­la­gen sind nicht ersicht­lich. Die Beschrän­kung der Zahl der zuläs­si­gen Vor­ha­ben ist nicht gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 Bau­GB i.V.m. §§ 16 ff. BauN­VO als Bestim­mung des Maßes der zuläs­si­gen Nut­zung zuläs­sig; denn sie ist nicht mit Hil­fe einer der von § 16 Abs. 2 BauN­VO zuge­las­se­nen Para­me­ter, etwa der Grund­flä­che oder der Geschoss­flä­che, vor­ge­nom­men wor­den.

Im hier ent­schie­de­nen Fall konn­te das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt jedoch nicht beur­tei­len, ob die Unwirk­sam­keit der Beschrän­kung der Zahl zuläs­si­ger Ein­kaufs­zen­tren zur Gesamt­un­wirk­sam­keit oder zur Teil­un­wirk­sam­keit der Fest­set­zun­gen für die Son­der­ge­bie­te SO 1 und SO 2 führt. Er kann sich auch nicht dar­auf fest­le­gen, ob die Gesamt- oder Teil­un­wirk­sam­keit der Aus­wei­sung der Son­der­ge­bie­te SO 1 und SO 2 zur Unwirk­sam­keit des Ände­rungs­be­bau­ungs­plans ins­ge­samt führt oder auf die Son­der­ge­bie­te SO 1 und SO 2 beschränkt bleibt. Die­sen Fra­gen wird das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt nach­ge­hen müs­sen.

Die Antrag­stel­ler sind der Auf­fas­sung, dass das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt die Gesamt­un­wirk­sam­keit der auf die Son­der­ge­bie­te SO 1 und SO 2 bezo­ge­nen Fest­set­zun­gen selbst fest­stel­len kön­ne. Die vor­ha­ben­be­zo­ge­nen Ver­kaufs­flä­chen­be­schrän­kun­gen hät­ten sich wegen der Unwirk­sam­keit der Beschrän­kun­gen der Zahl zuläs­si­ger Ein­kaufs­zen­tren in bau­ge­biets­be­zo­ge­ne Ver­kaufs­flä­chen­be­schrän­kun­gen umge­wan­delt. Bau­ge­biets­be­zo­ge­ne Ver­kaufs­flä­chen­be­schrän­kun­gen sei­en nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts 8 man­gels Rechts­grund­la­ge grund­sätz­lich unzu­läs­sig. Eine Aus­nah­me habe das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zwar für den Fall aner­kannt, dass im Son­der­ge­biet ledig­lich ein ein­zi­ger Han­dels­be­trieb zuläs­sig sei; denn dann sei die gebiets­be­zo­ge­ne mit der vor­ha­ben­be­zo­ge­nen Ver­kaufs­flä­chen­be­gren­zung iden­tisch 9. Der Aus­nah­me­fall lie­ge hier jedoch nicht vor. In einem Son­der­ge­biet, in dem ein Ein­kaufs­zen­trum mit einer maxi­ma­len Ver­kaufs­flä­che von 16 500 m² zuläs­sig sei, sei­en auch drei klei­ne­re Ein­kaufs­zen­tren mit je 5 000 m² Ver­kaufs­flä­che denk­bar.

Die Berech­nung der Antrag­stel­ler ist schlüs­sig, vor allem, wenn, wovon die Betei­lig­ten in der münd­li­chen Ver­hand­lung über­ein­stim­mend aus­ge­gan­gen sind, es recht­lich zuläs­sig ist, meh­re­re Ein­kaufs­zen­tren in einem Gebäu­de­kom­plex, d.h. "unter einem Dach" unter­zu­brin­gen. Den­noch hält es das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt für mög­lich, dass die Unwirk­sam­keit der Beschrän­kung der Zahl zuläs­si­ger Vor­ha­ben nicht zur Unwirk­sam­keit der Ver­kaufs­flä­chen­be­schrän­kun­gen führt.

§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO eröff­net der Gemein­de die Mög­lich­keit, die höchst­zu­läs­si­ge Ver­kaufs­flä­che für das jewei­li­ge Grund­stück im Bebau­ungs­plan als Art der Nut­zung in der Form fest­zu­set­zen, dass die maxi­ma­le Ver­kaufs­flä­chen­grö­ße im Ver­hält­nis zur Grund­stücks­grö­ße durch eine Ver­hält­nis­zahl (z.B. 0,3/0,5 etc.) fest­ge­legt wird, soweit dadurch die Ansied­lung bestimm­ter Ein­zel­han­dels­ty­pen und damit die Art der bau­li­chen Nut­zung im Son­der­ge­biet gere­gelt wer­den soll 10. Für die Art der Nut­zung macht es frei­lich kei­nen Unter­schied, ob die Gemein­de für ein­zel­ne Bau­grund­stü­cke im Plan­ge­biet eine Ver­hält­nis­zahl oder eine abso­lu­te Zahl fest­setzt, die sich ihrer­seits durch den Bezug auf die Grund­stücks­grö­ße auch als Ver­hält­nis­zahl aus­drü­cken lie­ße. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO lässt es des­halb auch zu, die höchst­zu­läs­si­ge Ver­kaufs­flä­che für die Grund­stü­cke im Bebau­ungs­plan in der Form fest­zu­set­zen, dass die maxi­ma­le Ver­kaufs­flä­che für jeweils ein­zel­ne Grund­stü­cke fest­ge­legt wird, sofern dadurch die Ansied­lung bestimm­ter Ein­zel­han­dels­be­triebs­ty­pen und damit die Art der Nut­zung im Son­der­ge­biet gere­gelt wer­den soll.

Der Antrags­geg­ne­rin geht es dar­um, dass in den Son­der­ge­bie­ten SO 1 und SO 2 nicht mehr als 16 500/​16 600 m² Ver­kaufs­flä­chen für Ein­kaufs­zen­tren zur Ver­fü­gung ste­hen. Da die Beschrän­kung der Zahl zuläs­si­ger Ein­kaufs­zen­tren auf ein Zen­trum je Son­der­ge­biet unwirk­sam ist, hat die Antrags­geg­ne­rin ihr Ziel im Gewand einer grund­stücks­be­zo­ge­nen Fest­set­zung erreicht, wenn es in den Son­der­ge­bie­ten SO 1 und SO 2 jeweils nur ein für die Art der Nut­zung "Ein­kaufs­zen­trum" geeig­ne­tes Bau­grund­stück gibt. Die unzu­läs­si­ge gebiets­be­zo­ge­ne Ver­kaufs­flä­chen­be­schrän­kung lässt sich dann pla­ner­hal­tend als zuläs­si­ge grund­stücks­be­zo­ge­ne Ver­kaufs­flä­chen­be­schrän­kung aus­le­gen. Die bis­he­ri­ge Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts steht dem nicht ent­ge­gen. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat es für die aus­nahms­wei­se Zuläs­sig­keit einer gebiets­be­zo­ge­nen Ver­kaufs­flä­chen­be­schrän­kung in der Ver­gan­gen­heit nicht aus­rei­chen las­sen, wenn "das Grund­ei­gen­tum" oder "alle" Grund­stü­cke im Plan­ge­biet im Zeit­punkt der Beschluss­fas­sung über den Plan in einer Hand lie­gen 11. Hin­ter­grund ist die Über­le­gung, dass beim Vor­han­den­sein meh­re­rer vor­ha­ben­ge­eig­ne­ter Bau­grund­stü­cke im Plan­ge­biet eine Kon­tin­gen­tie­rung der Ver­kaufs­flä­chen das Tor für soge­nann­te Wind­hund­ren­nen poten­ti­el­ler Inves­to­ren und Bau­an­trag­stel­ler mit der Mög­lich­keit öff­nen kann, dass Grund­ei­gen­tü­mer im Fal­le der Erschöp­fung des Kon­tin­gents von der kon­tin­gen­tier­ten Nut­zung aus­ge­schlos­sen sind, und die­ses Ergeb­nis dem der Bau­ge­biets­ty­po­lo­gie (§§ 2 bis 9 BauN­VO) zugrun­de lie­gen­den Rege­lungs­grund­satz wider­spricht, dem­zu­fol­ge im Gel­tungs­be­reich eines Bebau­ungs­plans jedes Bau­grund­stück für jede nach dem Nut­zungs­ka­ta­log der jewei­li­gen Bau­ge­biets­vor­schrift zuläs­si­ge Nut­zung soll in Betracht kom­men kön­nen 7. Besteht das Plan­ge­biet nur aus einem vor­ha­ben­ge­eig­ne­ten Bau­grund­stück, kön­nen sich die Eigen­tums­ver­hält­nis­se zwar auch ändern. Das Eigen­tum bleibt aber stets in der Hand eines Eigen­tü­mers. Er kann das Grund­stück in den Gren­zen der Ver­kaufs­flä­chen­be­schrän­kun­gen nut­zen und muss nicht befürch­ten, durch ande­re Eigen­tü­mer Abstri­che an sei­nen Nut­zungs­mög­lich­kei­ten hin­neh­men zu müs­sen. Der Mög­lich­keit einer Grund­stücks­tei­lung kommt recht­lich inso­weit kei­ne Bedeu­tung zu 12.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ver­steht die tatrich­ter­li­chen Fest­stel­lun­gen, die bei­den Son­der­ge­bie­te SO 1 und SO 2 bestün­den im Wesent­li­chen aus einem Grund­stück, dahin, dass es kei­ne ande­ren Grund­stü­cke in den jewei­li­gen Plan­ge­bie­ten gibt, die für die Errich­tung eines Ein­kaufs­zen­trums in Betracht kom­men. Ist die Fest­set­zung der Ver­kaufs­flä­chen­ober­gren­zen und der Ver­kaufs­flä­chen­un­ter­gren­ze wegen ihres Grund­stücks­be­zugs wirk­sam, so kön­nen auf jedem Bau­grund­stück aller­dings meh­re­re Ein­kaufs­zen­tren betrie­ben wer­den. Ob das dem Wil­len der Antrags­geg­ne­rin ent­spricht, wird das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zu klä­ren haben. Die Vor­in­stanz hat zwar fest­ge­stellt, dass die Antrags­geg­ne­rin in bei­den Son­der­ge­bie­ten die Fixie­rung auf eine Grund­ver­sor­gung in einem zusam­men­hän­gen­den Ein­kaufs­zen­trum errei­chen will. Die­se Fest­stel­lung zwingt aber nicht zu dem Schluss, dass die Antrags­geg­ne­rin an der bis­he­ri­gen Gestal­tung des Son­der­ge­biets fest­ge­hal­ten hät­te, wenn sie gewusst hät­te, dass die num­me­ri­sche Beschrän­kung der Zahl zuläs­si­ger Ein­kaufs­zen­tren unwirk­sam ist.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt wird auch die Aus­wir­kun­gen der Teil- oder Gesamt­un­wirk­sam­keit der Fest­set­zun­gen für die Son­der­ge­bie­te SO 1 und SO 2 auf die Fest­set­zun­gen für das Son­der­ge­biet SO 3, das Indus­trie­ge­biet und das Gewer­be­ge­biet zu ermit­teln haben.

Die Unwirk­sam­keit eines Teils einer Sat­zungs­be­stim­mung hat nur dann nicht die Gesamt­un­wirk­sam­keit zur Fol­ge, wenn die Rest­be­stim­mung auch ohne den nich­ti­gen Teil sinn­voll bleibt (Grund­satz der Teil­bar­keit) und mit Sicher­heit anzu­neh­men ist, dass sie auch ohne die­sen Teil erlas­sen wor­den wäre (Grund­satz des mut­maß­li­chen Wil­lens des Norm­ge­bers) 13.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ist davon über­zeugt, dass der Ände­rungs­be­bau­ungs­plan mit der Fol­ge teil­bar ist, dass die Feh­ler­haf­tig­keit der Aus­wei­sun­gen der Son­der­ge­bie­te SO 1 und SO 2 nicht die Feh­ler­haf­tig­keit der Fest­set­zun­gen für das Son­der­ge­biet SO 3, das Indus­trie­ge­biet und das Gewer­be­ge­biet nach sich zieht. Obwohl für das gesam­te Plan­ge­biet die Ziel­set­zung gilt, dass künf­tig eine wei­te­re Aus­deh­nung des zen­tren­re­le­van­ten Ein­zel­han­dels und groß­flä­chi­ger Betrie­be mit nicht zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­ten ver­mie­den wer­den soll, tra­gen die Fest­set­zun­gen des Plans für das Son­der­ge­biet SO 3, das Indus­trie­ge­biet und das Gewer­be­ge­biet jeweils für sich genom­men zu einer sinn­vol­len städ­te­bau­li­chen Ord­nung bei. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt kann aber nicht sicher pro­gnos­ti­zie­ren, dass die Antrags­geg­ne­rin den Ein­zel­han­del im Indus­trie­ge­biet und im Gewer­be­ge­biet auch dann aus­ge­schlos­sen hät­te, wenn sie die Feh­ler­haf­tig­keit der Fest­set­zun­gen für die Son­der­ge­bie­te SO 1 und SO 2 gekannt hät­te. Das wird das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zu klä­ren haben und dabei ver­mut­lich das Ein­zel­han­dels­kon­zept 2009 der Antrags­geg­ne­rin aus­wer­ten müs­sen, des­sen Umset­zung der Ände­rungs­be­bau­ungs­plan dient. Dem Kon­zept mögen sich Gesichts­punk­te dafür ent­neh­men las­sen, ob und inwie­weit die Fest­set­zun­gen für die ein­zel­nen Gebie­te auf­ein­an­der bezo­gen und von­ein­an­der abhän­gig sind.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 17. Okto­ber 2019 – 4 CN 8.18

  1. BVerwG, Beschluss vom 13.11.2012 – 4 BN 30.12[]
  2. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011 – 4 CN 9.10, BVerw­GE 141, 144 Rn. 18[]
  3. BVerwG, Urtei­le vom 18.02.1983 – 4 C 18.81, BVerw­GE 67, 23, 24; und vom 28.05.2009 – 4 CN 2.08, BVerw­GE 134, 117 Rn. 14[]
  4. vgl. Söf­ker, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­GB, Stand Mai 2019, § 11 BauN­VO Rn. 29[]
  5. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 – 4 CN 3.07, BVerw­GE 131, 86 Rn. 16[]
  6. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 a.a.O. Rn. 15[]
  7. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 – 4 CN 3.07, BVerw­GE 131, 86 Rn. 17[][]
  8. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 – 4 CN 3.07, BVerw­GE 131, 86 Rn. 14 ff., Beschluss vom 11.11.2009 – 4 BN 63.09DVBl 2010, 124 und Urteil vom 24.03.2010 – 4 CN 3.09, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 178 Rn. 23[]
  9. BVerwG, Urteil vom 24.03.2010 a.a.O. Rn. 24[]
  10. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 – 4 CN 3.07, BVerw­GE 131, 86 Rn. 16 unter Beru­fung auf OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 11.07.2002 – 1 C 10098/​02, NVwZ-RR 2003, 93, 96[]
  11. BVerwG, Beschluss vom 11.11.2009 – 4 BN 63.09DVBl 2010, 124 Rn. 3 und Urteil vom 24.03.2010 – 4 CN 3.09, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 178 Rn. 24[]
  12. BVerwG, Beschluss vom 11.11.2009 – 4 BN 63.09DVBl 2010, 124 Rn. 3[]
  13. BVerwG, Beschluss vom 08.08.1989 – 4 NB 2.89, Buch­holz 406.11 § 10 BBauGB/​BauGB Nr. 17 S. 12; Urteil vom 03.04.2008 – 4 CN 3.07, BVerw­GE 131, 86 Rn. 30[]