Bestellung eines Beauftragten durch die Kommunalaufsicht des Landkreises

Mit den Voraussetzungen für die Einsetzung eines Beauftragten nach § 175 NKomVG durch den Landkreis als Kommunalaufsichtsbehörde hatte sich aktuell das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in Lüneburg zu befassen:

Bestellung eines Beauftragten durch die Kommunalaufsicht des Landkreises

§ 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG regelt einen Fall der sog. institutionellen Befangenheit, und dies auch noch sehr weitgehend. Denn danach ist bei einer „Beteiligung“ des Landkreises als Kommunalaufsichtsbehörde in der zu „entscheidenden Angelegenheit“ nicht lediglich eine Trennung der jeweils für die Kommunalaufsicht bzw. der für die Sachentscheidung in dem/den anderen Verfahren zuständige Abteilung oder Behörde innerhalb des Landkreises als an sich zuständigem Rechtsträger1 vorgesehen, sondern der Übergang auf einen anderen Rechtsträger – hier das für Inneres zuständige Ministerium als oberste Kommunalaufsichtsbehörde.

Mit diesem Inhalt stellt sich die Norm als Ausnahmevorschrift dar. Denn grundsätzlich kennt das deutsche Recht keine institutionelle Befangenheit, sondern geht von der Grundannahme aus, dass die gesamte öffentliche Hand bei ihrem Handeln allein das öffentliche Interesse und kein spezielles Eigeninteresse verfolgt2. Aus der vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung3 ergibt sich keine andere Bewertung, d.h. eine verfassungsrechtliche Pflicht zur extensiven Auslegung des § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG. Denn daraus ist nicht zu entnehmen, dass es abweichend von den Regelungen im übrigen Recht4 gerade zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie zwingend einer – zumal sehr weitgehenden – Regelung der institutionellen Befangenheit bedarf5; im Übrigen umschreibt das Bundesverfassungsgericht die einschlägigen Konstellationen mit den Worten „unmittelbare Kollisionsfälle“6. Ausgehend von diesem grundsätzlich engen Verständnis des § 171 Abs. 4 Satz 1 NKomVG spricht Überwiegendes dafür, dass die institutionelle Befangenheit wie die in § 41 Abs. 1 Satz 1 NKomVG geregelte personelle Befangenheit einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil für den Träger der Kommunalaufsichtsbehörde voraussetzt7.

Dabei wird nicht verkannt, dass es an dieser Voraussetzung bei der Einsetzung eines Beauftragten regelmäßig – wie hier – mangeln wird, da erst dessen Entscheidungen im Einzelfall eine solche Wirkung zukommen wird; ob der Beauftragte Weisungen des Landkreises unterliegt und hiergegen ggf. wiederum Rechtsschutz eröffnet wäre, ist hier nicht zu klären. Jedenfalls ist die Einsetzung eines solchen Beauftragten aber so selten, dass sie in der Praxis – wie hier – ohnehin in enger Abstimmung mit der obersten Kommunalaufsichtsbehörde erfolgt. Zudem spricht gegen die stattdessen vom Verwaltungsgericht befürwortete Anknüpfung an mögliche (konkrete) Interessenkollisionen (mit Selbstverwaltungsaufgaben), dass dieser Maßstab unpräzise ist und bei diesem weiten Verständnis regelmäßig auch bei dem dann stattdessen zur Entscheidung berufenen Land eine entsprechende Interessenkollision zu bejahen wäre, vorliegend insbesondere wegen der nach §§ 149 ff. NSchG vom Land zu gewährenden Finanzhilfe für Träger anerkannter Ersatzschulen.

Selbst wenn man jedoch von einem entsprechend weiten Verständnis der „Beteiligung“ ausgeht, so überzeugt doch jedenfalls dessen Verständnis des weiteren Begriffs der „zu entscheidenden Angelegenheit“ nicht. Das Verwaltungsgericht hat insoweit sinngemäß auf den Anlassfall bzw. das angenommene Motiv für die kommunalaufsichtliche Maßnahme abgestellt, d.h. auf subjektive Merkmale. Vorzugswürdig erscheint jedoch in Anlehnung an den Wortlaut der Norm ein objektives Verständnis, wonach sich die zu „entscheidende Angelegenheit“ nach dem Inhalt der Verfügung bestimmt, also zu fragen ist, ob der Landkreis in der Angelegenheit/den Angelegenheiten „beteiligt“ ist, für die nach der Verfügung ein Beauftragter bestellt wird. Eine solche Beteiligung im Sinne eines konkreten Interessenkonflikts ist aber für die im Bescheid getroffenen Anordnungen zu verneinen.

Nach § 175 Satz 1 NKomVG kann die Kommunalaufsichtsbehörde einen Beauftragten für einzelne Aufgaben der Kommune bestellen, wenn und solange nicht gewährleistet ist, dass sie ordnungsgemäß verwaltet wird und die Befugnisse der Kommunalaufsichtsbehörde nach den §§ 172 bis 174 NKomVG nicht ausreichen.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 19. August 2014 – 10 ME 90/13

  1. vgl. zu einer entsprechenden Gestaltung BVerwG, Urteil vom 24.11.2011 – 9 A 23/10, NVwZ 2010, 557, 559, Rn.20[]
  2. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20, Rn. 10, m. w. N.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 20, Rn. 8[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 21.06.1998 – 2 BvR 602 und 974/83, BVerfGE 78, 331 ff.[]
  4. vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 10.05.1996 – 7 B 74/96, Buchholz 428 § 28 VermG Nr. 4 2; Nds. OVG, Urteil vom 26.10.2011 – 7 OVG 4/10 36[]
  5. vgl. Mehlhorn, NLT-Informationen 2013, 172, 173 f. zur Rechtslage in anderen Ländern, in denen „mögliche Interessenkollisionen schlicht hingenommen werden“[]
  6. BVerfG, a. a. O., Rn. 31[]
  7. Häusler, in: KVR Nds/NKomVG, § 171, Rn. 6, m. w. N. auch zur Gegenansicht, hier zit. nach der Anlage zum Schriftsatz des Antragsgegners v. 24.07.2014; Thiele, NKomVG, § 171, Rn. 2[]