Be­wer­tung ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen im Staats­ex­amen

Die Fra­ge, ob der Be­wer­tung einer ein­zel­nen Prü­fungs­leis­tung Re­ge­lungs­qua­li­tät im Sin­ne von § 35 Satz 1 VwVfG zu­kommt, ist aus­schlie­ß­lich an­hand der je­wei­li­gen Prü­fungs­ord­nung zu klä­ren. Im Fal­le eines ge­spal­te­nen Wi­der­spruchs­be­scheids, mit dem einem Be­geh­ren eines Prüf­lings nach Neu­be­wer­tung bzw. Prü­fungs­wie­der­ho­lung hin­sicht­lich ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen statt­ge­ge­ben und hin­sicht­lich an­de­rer Prü­fungs­leis­tun­gen nicht statt­ge­ge­ben wird, ist es der Wi­der­spruchs­be­hör­de ver­wehrt, den ab­schlä­gi­gen Teil zum Ge­gen­stand einer ei­gen­stän­dig be­stands­kraft­fä­hi­gen Re­ge­lung zu ma­chen, die dem Prüf­ling bei Ver­säu­mung der ge­setz­li­chen Kla­ge­frist die Mög­lich­keit neh­men wür­de, die be­tref­fen­den Be­wer­tun­gen in eine spä­ter gegen den ab­schlie­ßen­den Prü­fungs­be­scheid ge­rich­te­te Kla­ge ein­zu­be­zie­hen.

Be­wer­tung ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen im Staats­ex­amen

Akte öffent­li­cher Gewalt, gegen die der hier­durch belas­te­te Bür­ger gericht­lich vor­geht, sind grund­sätz­lich vom Gericht umfas­send, d.h. unter Berück­sich­ti­gung sämt­li­cher sie tra­gen­der recht­li­cher und tat­säch­li­cher Grün­de, dar­auf­hin zu über­prü­fen, ob sie des­sen Rech­te ver­let­zen. Die­se Maß­ga­be gilt auch, wenn ein Prüf­ling sich gegen einen Prü­fungs­be­scheid wen­det, mit dem in sein Grund­recht auf Berufs­wahl­frei­heit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG ein­ge­grif­fen wird. Uner­heb­lich ist hier­bei, dass dem Rechts­schutz­in­ter­es­se des Prüf­lings regel­mä­ßig am bes­ten durch Erhe­bung einer Ver­pflich­tungs­kla­ge in der Form der Beschei­dungs­kla­ge statt durch Erhe­bung einer Anfech­tungs­kla­ge gedient ist. Die vom Prüf­ling erstreb­te, auf Neu­be­wer­tung oder Wie­der­ho­lung von Prü­fungs­leis­tun­gen gerich­te­te Beschei­dung wird vom Gericht nur aus­ge­spro­chen, soweit die bis­he­ri­gen Bewer­tun­gen sich als rechts­feh­ler­haft erwei­sen. Inso­fern schließt das Beschei­dungs­be­geh­ren ein Anfech­tungs­be­geh­ren ein1. Wird Letz­te­res nicht iso­liert ver­folgt, folgt hier­aus kein stich­hal­ti­ger Grund, den gericht­li­chen Kon­troll­um­fang im Ansatz abwei­chend zu bemes­sen.

Klam­mert ein Gericht von vorn­her­ein die Bewer­tun­gen ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen und mit­hin tra­gen­de Grün­de des Ver­wal­tungs­han­delns, gegen das der Prüf­ling vor­geht und von des­sen Recht­mä­ßig­keit der Erfolg sei­ner Beschei­dungs­kla­ge abhängt, von der Über­prü­fung aus und behan­delt sie als unab­än­der­lich fest­ste­hend, so ver­kürzt dies den durch Art.19 Abs. 4 GG gewähr­leis­te­ten Anspruch des Prüf­lings auf Gewäh­rung effek­ti­ven Rechts­schut­zes. Dies bedarf zu sei­ner Recht­mä­ßig­keit einer den Anfor­de­run­gen die­ser Norm genü­gen­den Recht­fer­ti­gung. Hier­an fehlt es im vor­lie­gen­den Fall, soweit der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof den Stand­punkt ein­ge­nom­men hat, die Klä­ge­rin kön­ne die Bewer­tun­gen ihrer Auf­sichts­ar­bei­ten im Kla­ge­ver­fah­ren gegen den Prü­fungs­be­scheid vom 24.01.2007 nicht mehr angrei­fen. Mit die­sem Prü­fungs­be­scheid wur­de der Klä­ge­rin neben der Bewer­tung ihrer neu­er­lich ange­fer­tig­ten Haus­ar­beit als abschlie­ßen­des Ergeb­nis des Prü­fungs­ver­fah­rens mit­ge­teilt, sie habe die ers­te juris­ti­sche Staats­prü­fung nicht bestan­den. Die­ses Ergeb­nis ergab sich unter ande­rem auf­grund der Bewer­tun­gen ihrer Auf­sichts­ar­bei­ten, auch wenn der Beklag­te auf die­se in der Begrün­dung des Bescheids nicht geson­dert ein­ge­gan­gen ist. Eine recht­li­che Grund­la­ge dafür, dass die­se Bewer­tun­gen von der gericht­li­chen Über­prü­fung des Bescheids aus­ge­nom­men wor­den sind, ist nicht ersicht­lich.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hält ein Unter­las­sen der Über­prü­fung der Bewer­tung von Prü­fungs­leis­tun­gen im gericht­li­chen Ver­fah­ren inso­weit im Regel­fall für zuläs­sig, als ein Prüf­ling dort die Bewer­tung nicht durch Erhe­bung sub­stan­ti­ier­ter Ein­wen­dun­gen in Fra­ge stellt und damit eine Ver­let­zung sei­ner Rech­te nicht gel­tend macht2. Im vor­lie­gen­den Fall hat aller­dings, wie auch der Beklag­te nicht in Abre­de stellt, die Klä­ge­rin die Bewer­tun­gen ihrer Auf­sichts­ar­bei­ten in den Vor­in­stan­zen mit sub­stan­ti­ier­ten Ein­wen­dun­gen ange­grif­fen.

Eine gericht­li­che Über­prü­fung fin­det nicht statt, soweit es sich bei einem ange­grif­fe­nen Ver­wal­tungs­han­deln um einen in Bestands­kraft erwach­se­nen Ver­wal­tungs­akt han­delt. Das Insti­tut der Bestands­kraft, das sich aus dem Ziel der Rechts­si­cher­heit recht­fer­tigt und im Ver­wal­tungs­pro­zess­recht über die Nor­mie­rung von Wider­spruchs- und Kla­ge­fris­ten für Anfech­tungs- und Ver­pflich­tungs­be­geh­ren im Nähe­ren aus­ge­stal­tet wird, ist mit Art.19 Abs. 4 GG ver­ein­bar3. Aller­dings stel­len die Bewer­tun­gen der Auf­sichts­ar­bei­ten der Klä­ge­rin kei­ne Rege­lun­gen im Sin­ne von § 35 Satz 1 VwVfG dar und sind somit der Bestands­kraft nicht fähig.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat wie­der­holt aus­ge­spro­chen, dass die Beno­tun­gen ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen regel­mä­ßig kei­ne selb­stän­di­ge recht­li­che Bedeu­tung haben, son­dern ledig­lich eine Grund­la­ge der behörd­li­chen Ent­schei­dung über das Bestehen und Nicht­be­stehen der Prü­fung bil­den, die ihrer­seits eine recht­li­che Rege­lung ent­hält und daher den Ver­wal­tungs­akt dar­stellt, der im ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren auf sei­ne Recht­mä­ßig­keit hin über­prüft wer­den kann4. Fer­ner hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt her­vor­ge­ho­ben, dass der Bewer­tung einer ein­zel­nen Prü­fungs­leis­tung in der jewei­li­gen Prü­fungs­ord­nung auf­grund einer beson­de­ren Aus­ge­stal­tung des Prü­fungs­ver­fah­rens eine selb­stän­di­ge recht­li­che Bedeu­tung zuer­kannt sein kann5. Der vor­lie­gen­de Fall gibt dem Senat Gele­gen­heit zu der Klar­stel­lung, dass die Fra­ge, ob einer Ein­zel­no­te Rege­lungs­qua­li­tät im Sin­ne von § 35 Satz 1 VwVfG zukommt, aus­schließ­lich anhand der jewei­li­gen Prü­fungs­ord­nung zu klä­ren ist. Feh­len dort aus­drück­li­che Fest­le­gun­gen, ist sie mit­hil­fe der übli­chen Aus­le­gungs­me­tho­den zu beant­wor­ten. Das Bun­des­recht ent­hält dies­be­züg­lich – vom Aus­nah­me­fall bun­des­recht­lich nor­mier­ter Prü­fungs­ver­fah­ren abge­se­hen – kei­ne Vor­ga­ben, auch nicht im Sin­ne einer hilfs­wei­se anzu­wen­den­den Ver­mu­tungs­re­gel, wonach „im Zwei­fel“ von einer feh­len­den selb­stän­di­gen Rege­lungs­qua­li­tät von Ein­zel­no­ten aus­zu­ge­hen wäre. Für sol­che Vor­ga­ben ist ein bun­des­recht­li­cher Gel­tungs­grund nicht ersicht­lich. Er ergibt sich ins­be­son­de­re nicht aus der bun­des­recht­li­chen Nor­mie­rung der Begriffs­merk­ma­le des Ver­wal­tungs­akts in § 35 Satz 1 VwVfG, die auch den ver­wal­tungs­pro­zes­sua­len Bedeu­tungs­ge­halt des Begriffs prägt und über § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zur Revi­si­bi­li­tät wort­laut­glei­cher lan­des­ver­fah­rens­recht­li­cher Bestim­mun­gen führt. Ob ein Ver­wal­tungs­han­deln die­se Begriffs­merk­ma­le erfüllt, kann nicht der Rege­lung in § 35 Satz 1 VwVfG selbst, son­dern nur dem jeweils ein­schlä­gi­gen Fach­recht ent­nom­men wer­den, unbe­scha­det des Umstands, dass des­sen Aus­le­gung sodann für die Anwen­dung des bun­des­recht­li­chen Begriffs des Ver­wal­tungs­akts bestim­mend wird6.

Aller­dings muss die Aus­ge­stal­tung prü­fungs­recht­li­cher Bestim­mun­gen mit den bun­des­recht­li­chen Vor­ga­ben aus Art. 3, Art. 12 Abs. 1 und Art.19 Abs. 4 GG ver­ein­bar sein. Von daher wird der Norm­ge­ber im Prü­fungs­recht, sofern er Ein­zel­be­no­tun­gen als selb­stän­di­ge, der Bestands­kraft fähi­ge Rege­lun­gen im Sin­ne von § 35 Satz 1 VwVfG aus­zu­ge­stal­ten beab­sich­tigt, jen­seits von pro­zess­öko­no­mi­schen Aspek­ten zu erwä­gen haben, ob die sich hier­aus für den Prüf­ling in pro­zes­sua­ler Hin­sicht erge­ben­den Oblie­gen­hei­ten ver­hält­nis­mä­ßig wären.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat in dem ange­foch­te­nen Urteil nicht auf­ge­zeigt, dass die Bewer­tun­gen ein­zel­ner Auf­sichts­ar­bei­ten in der ers­ten juris­ti­schen Staats­prü­fung nach dem ein­schlä­gi­gen Prü­fungs­recht des Lan­des Hes­sen als selb­stän­di­ge Rege­lun­gen im Sin­ne von § 35 Satz 1 VwVfG aus­ge­stal­tet wären, son­dern ist davon aus­ge­gan­gen, dass ihnen die­se Qua­li­tät abgeht. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt sieht kei­ne Ver­an­las­sung, die­sem Befund ent­ge­gen­zu­tre­ten.

Die Auf­sichts­ar­bei­ten der Klä­ge­rin durf­ten nicht des­halb von der gericht­li­chen Über­prü­fung des Prü­fungs­be­scheids vom 24.01.2007 aus­ge­nom­men wer­den, weil der Wider­spruchs­be­scheid vom 24.04.2006 eine dies erge­ben­de Rege­lung getrof­fen hät­te, die ihrer­seits dadurch in Bestands­kraft erwach­sen wäre, dass die Klä­ge­rin gegen den Wider­spruchs­be­scheid nicht inner­halb der gesetz­lich vor­ge­ge­be­nen Frist Kla­ge erho­ben hat.

Dies folgt im vor­lie­gen­den Fall schon dar­aus, dass ein ent­spre­chen­der Rege­lungs­wil­le des Beklag­ten – so er denn sub­jek­tiv bestan­den hät­te – für die Klä­ge­rin nicht erkenn­bar gewor­den ist. Ob die Maß­nah­me einer Behör­de die Merk­ma­le eines Ver­wal­tungs­akts erfüllt, ins­be­son­de­re eine für den Betrof­fe­nen ver­bind­li­che, zur Rechts­be­stän­dig­keit füh­ren­de Rege­lung bil­den soll, ist danach zu beur­tei­len, wie der Emp­fän­ger sie unter Berück­sich­ti­gung der ihm erkenn­ba­ren Umstän­de ver­ste­hen muss; Unklar­hei­ten gehen zu Las­ten der Ver­wal­tung7. Die Klä­ge­rin muss­te auf­grund des Wider­spruchs­be­scheids nicht davon aus­ge­hen, dass der Beklag­te mit die­sem eine ver­bind­li­che, die ver­wal­tungs­pro­zes­sua­le Kla­ge­frist in Lauf set­zen­de ver­bind­li­che Ent­schei­dung des Inhalts tref­fen woll­te, wonach hin­sicht­lich der Auf­sichts­ar­bei­ten das Prü­fungs­ver­fah­ren been­det sei und ein Recht der Klä­ge­rin auf Neu­be­wer­tung oder Neu­an­fer­ti­gung ihrer Auf­sichts­ar­bei­ten nicht bestehe. Zwar wer­den in der Begrün­dung des Bescheids die Ein­wen­dun­gen der Klä­ge­rin gegen die Bewer­tun­gen ihrer Auf­sichts­ar­bei­ten als sach­lich nicht zutref­fend beur­teilt und ist hier davon die Rede, ihr Wider­spruch sei „als unbe­grün­det zurück­zu­wei­sen“. Auf der ande­ren Sei­te hat der Wider­spruchs­be­scheid im Tenor den ursprüng­li­chen Prü­fungs­be­scheid vom 03.05.2005 voll­um­fäng­lich auf­ge­ho­ben, kei­ne Rechts­be­helfs­be­leh­rung ent­hal­ten und die Kos­ten­last voll­stän­dig dem Beklag­ten auf­er­legt. Zudem wird in sei­ner Begrün­dung das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 16.03.19948 erwähnt, wel­ches – wie dar­ge­legt – unter ande­rem den Hin­weis ent­hält, dass der Bewer­tung ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen im Regel­fall die Ver­wal­tungs­akt­qua­li­tät und damit die Bestands­kraft­fä­hig­keit abgeht. In Anbe­tracht die­ses Gesamt­bil­des war aus der Emp­fän­ger­per­spek­ti­ve nicht dar­auf zu schlie­ßen, dass der Beklag­te mit dem Wider­spruchs­be­scheid hin­sicht­lich der Auf­sichts­ar­bei­ten – über die Mit­tei­lung hin­aus­ge­hend, dass deren Bewer­tung nicht zu bean­stan­den und von behörd­li­cher Sei­te daher nichts zu ver­an­las­sen sei – eine rechts­ver­bind­li­che Ent­schei­dung über das Nicht­be­stehen eines Anspruchs auf erneu­te Bewer­tung bzw. Prü­fungs­wie­der­ho­lung her­bei­füh­ren woll­te, gegen die zur Ver­mei­dung eines Ver­lusts des gericht­li­chen Über­prü­fungs­an­spruchs inner­halb der Jah­res­frist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO Kla­ge zu erhe­ben gewe­sen wäre.

Eine sol­che Rege­lung zu tref­fen wäre dem Beklag­ten auch ver­wehrt gewe­sen.

Stün­de der Prü­fungs­be­hör­de im Rah­men einer gespal­te­nen Wider­spruchs­ent­schei­dung, mit der dem Begeh­ren des Prüf­lings nach Neu­be­wer­tung bzw. Prü­fungs­wie­der­ho­lung hin­sicht­lich ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen ent­spro­chen wird, die Befug­nis zu, hin­sicht­lich der Bewer­tun­gen der übri­gen Prü­fungs­leis­tun­gen abschlä­gi­ge, eigen­stän­dig bestands­kraft­fä­hi­ge Ent­schei­dun­gen zu tref­fen, wür­de die mate­ri­ell­recht­li­che Fest­le­gung, wonach Ein­zel­be­wer­tun­gen eine selb­stän­di­ge Rege­lungs­qua­li­tät abgeht, im prak­ti­schen Ergeb­nis eben­so wie der pro­zess­recht­li­che Befund unter­lau­fen, dass das Insti­tut der Bestands­kraft an das Vor­lie­gen eines Ver­wal­tungs­akts anknüpft. Die Ein­zel­be­wer­tun­gen wür­den auf die­se Wei­se einen ähn­li­chen mate­ri­ell­recht­li­chen und pro­zess­recht­li­chen Sta­tus erlan­gen wie Rege­lun­gen, wel­che die Begriffs­merk­ma­le des § 35 Satz 1 VwVfG erfül­len. Dies hät­te zur Fol­ge, dass über das Ergeb­nis ein- und der­sel­ben Prü­fung unter Umstän­den unter­schied­li­che Ver­wal­tungs­streit­ver­fah­ren zu füh­ren wären.

Eine sol­che Befug­nis ergibt sich nicht aus der Bestim­mung in § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO, die im Fal­le einer gespal­te­nen gericht­li­chen Ent­schei­dung über die Begründ­etheit von Ein­wen­dun­gen gegen ver­schie­de­ne Prü­fungs­be­wer­tun­gen zu der Kon­se­quenz führt, dass eine im Beschei­dungs­ur­teil kund­ge­t­a­ne Rechts­auf­fas­sung, wonach ein­zel­ne die­ser Prü­fungs­leis­tun­gen rechts­feh­ler­frei bewer­tet wor­den sind, in Rechts­kraft erwach­sen kann. Eine ver­gleich­ba­re Vor­schrift hat der Gesetz­ge­ber für das Wider­spruchs­ver­fah­ren nicht erlas­sen. Gegen eine ent­spre­chen­de Anwen­dung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO im Wider­spruchs­ver­fah­ren spre­chen bereits in grund­sätz­li­cher Hin­sicht die unter­schied­li­chen recht­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen von gericht­li­cher und wider­spruchs­be­hörd­li­cher Ent­schei­dungs­tä­tig­keit. Die Vor­schrift trägt dem Erfor­der­nis der Wah­rung von Ent­schei­dungs­prä­ro­ga­ti­ven der Exe­ku­ti­ve ins­be­son­de­re in Fäl­len admi­nis­tra­ti­ver Ermes­sens- und Beur­tei­lungs­spiel­räu­me Rech­nung und damit einem Gesichts­punkt, der sich auf das Ver­hält­nis zwi­schen Wider­spruchs- und Aus­gangs­be­hör­de in aller Regel nicht über­tra­gen lässt. Hin­zu kommt, dass der Ver­lust des Anspruchs auf (wei­te­re) gericht­li­che Über­prü­fung grund­recht­lich schwe­rer wiegt, wenn er bereits im vor­pro­zes­sua­len Sta­di­um ein­tritt. Die Fra­ge, ob § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO in bestimm­ten Kon­stel­la­tio­nen den­noch einer ent­spre­chen­den Anwen­dung im Wider­spruchs­ver­fah­ren zugäng­lich ist, bedarf im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren indes kei­ner abschlie­ßen­den Klä­rung. Jeden­falls muss eine sol­che Anwen­dung dann aus­schei­den, wenn sie – wie hier – die Maß­ga­be des Norm­ge­bers im Prü­fungs­recht leer­lau­fen lie­ße, wonach Ein­zel­be­wer­tun­gen kei­ne selb­stän­di­ge Rege­lungs­qua­li­tät zukommt. Mit die­ser Maß­ga­be ist die wei­ter­ge­hen­de kon­zep­tio­nel­le Vor­stel­lung ver­knüpft, dass der gericht­li­che Rechts­schutz auf den abschlie­ßen­den Prü­fungs­be­scheid zu kon­zen­trie­ren ist und – als Kehr­sei­te hier­von – dass für den Prüf­ling kei­ne Oblie­gen­heit bestehen soll, par­al­lel zur Fort­set­zung des Prü­fungs­ver­fah­rens bereits Ver­wal­tungs­streit­ver­fah­ren betrei­ben zu müs­sen, sofern er sich mit dem abschlä­gi­gen Teil einer gespal­te­nen Wider­spruchs­ent­schei­dung nicht zufrie­den gibt. Die­ses Kon­zept zu rela­ti­vie­ren, ist dem Norm­ge­ber vor­be­hal­ten.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 23. Mai 2012 – 6 C 8.11

  1. vgl. Niehues/​Fischer, Prü­fungs­recht, 5. Aufl.2010, S. 305 Rn. 828
  2. BVerwG, Urteil vom 16.03.1994 – 6 C 5.93, Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr. 329 S. 9
  3. BVerfG, Beschluss vom 20.04.1982 – 2 BvL 26/​81, BVerfGE 60, 253, 269
  4. vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.03.2003 – 6 B 8.03, Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr. 404 S. 60; Urteil vom 16.03.1994 a.a.O. S. 8 f.
  5. BVerwG, Beschluss vom 25.03.2003 a.a.O. S. 60 f.
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.04.1976 – 7 B 6.76, Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr. 74 S. 40
  7. BVerwG, Urtei­le vom 20.11.1990 – 1 C 8.89, Buch­holz 402.24 § 9 Aus­lG Nr. 7 S. 6 und vom 17.08.1995 – 1 C 15.94, BVerw­GE 99, 101, 103 = Buch­holz 437.1 BetrAVG Nr. 14 S. 47; vgl. auch Kopp/​Ramsauer, Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz, 12. Aufl.2011, § 35 Rn. 54 m.w.N.
  8. BVerwG, a.a.O.