Be­wer­tung ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen im Staatsexamen

Die Frage, ob der Be­wer­tung einer ein­zel­nen Prü­fungs­leis­tung Re­ge­lungs­qua­li­tät im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG zu­kommt, ist aus­schlie­ß­lich an­hand der je­wei­li­gen Prü­fungs­ord­nung zu klä­ren. Im Falle eines ge­spal­te­nen Wi­der­spruchs­be­scheids, mit dem einem Be­geh­ren eines Prüf­lings nach Neu­be­wer­tung bzw. Prü­fungs­wie­der­ho­lung hin­sicht­lich ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen statt­ge­ge­ben und hin­sicht­lich an­de­rer Prü­fungs­leis­tun­gen nicht statt­ge­ge­ben wird, ist es der Wi­der­spruchs­be­hör­de ver­wehrt, den ab­schlä­gi­gen Teil zum Ge­gen­stand einer ei­gen­stän­dig be­stands­kraft­fä­hi­gen Re­ge­lung zu ma­chen, die dem Prüf­ling bei Ver­säu­mung der ge­setz­li­chen Kla­ge­frist die Mög­lich­keit neh­men würde, die be­tref­fen­den Be­wer­tun­gen in eine spä­ter gegen den ab­schlie­ßen­den Prü­fungs­be­scheid ge­rich­te­te Klage ein­zu­be­zie­hen.

Be­wer­tung ein­zel­ner Prü­fungs­leis­tun­gen im Staatsexamen

Akte öffentlicher Gewalt, gegen die der hierdurch belastete Bürger gerichtlich vorgeht, sind grundsätzlich vom Gericht umfassend, d.h. unter Berücksichtigung sämtlicher sie tragender rechtlicher und tatsächlicher Gründe, daraufhin zu überprüfen, ob sie dessen Rechte verletzen. Diese Maßgabe gilt auch, wenn ein Prüfling sich gegen einen Prüfungsbescheid wendet, mit dem in sein Grundrecht auf Berufswahlfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG eingegriffen wird. Unerheblich ist hierbei, dass dem Rechtsschutzinteresse des Prüflings regelmäßig am besten durch Erhebung einer Verpflichtungsklage in der Form der Bescheidungsklage statt durch Erhebung einer Anfechtungsklage gedient ist. Die vom Prüfling erstrebte, auf Neubewertung oder Wiederholung von Prüfungsleistungen gerichtete Bescheidung wird vom Gericht nur ausgesprochen, soweit die bisherigen Bewertungen sich als rechtsfehlerhaft erweisen. Insofern schließt das Bescheidungsbegehren ein Anfechtungsbegehren ein1. Wird Letzteres nicht isoliert verfolgt, folgt hieraus kein stichhaltiger Grund, den gerichtlichen Kontrollumfang im Ansatz abweichend zu bemessen.

Klammert ein Gericht von vornherein die Bewertungen einzelner Prüfungsleistungen und mithin tragende Gründe des Verwaltungshandelns, gegen das der Prüfling vorgeht und von dessen Rechtmäßigkeit der Erfolg seiner Bescheidungsklage abhängt, von der Überprüfung aus und behandelt sie als unabänderlich feststehend, so verkürzt dies den durch Art.19 Abs. 4 GG gewährleisteten Anspruch des Prüflings auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes. Dies bedarf zu seiner Rechtmäßigkeit einer den Anforderungen dieser Norm genügenden Rechtfertigung. Hieran fehlt es im vorliegenden Fall, soweit der Verwaltungsgerichtshof den Standpunkt eingenommen hat, die Klägerin könne die Bewertungen ihrer Aufsichtsarbeiten im Klageverfahren gegen den Prüfungsbescheid vom 24.01.2007 nicht mehr angreifen. Mit diesem Prüfungsbescheid wurde der Klägerin neben der Bewertung ihrer neuerlich angefertigten Hausarbeit als abschließendes Ergebnis des Prüfungsverfahrens mitgeteilt, sie habe die erste juristische Staatsprüfung nicht bestanden. Dieses Ergebnis ergab sich unter anderem aufgrund der Bewertungen ihrer Aufsichtsarbeiten, auch wenn der Beklagte auf diese in der Begründung des Bescheids nicht gesondert eingegangen ist. Eine rechtliche Grundlage dafür, dass diese Bewertungen von der gerichtlichen Überprüfung des Bescheids ausgenommen worden sind, ist nicht ersichtlich.

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Das Bundesverwaltungsgericht hält ein Unterlassen der Überprüfung der Bewertung von Prüfungsleistungen im gerichtlichen Verfahren insoweit im Regelfall für zulässig, als ein Prüfling dort die Bewertung nicht durch Erhebung substantiierter Einwendungen in Frage stellt und damit eine Verletzung seiner Rechte nicht geltend macht2. Im vorliegenden Fall hat allerdings, wie auch der Beklagte nicht in Abrede stellt, die Klägerin die Bewertungen ihrer Aufsichtsarbeiten in den Vorinstanzen mit substantiierten Einwendungen angegriffen.

Eine gerichtliche Überprüfung findet nicht statt, soweit es sich bei einem angegriffenen Verwaltungshandeln um einen in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt handelt. Das Institut der Bestandskraft, das sich aus dem Ziel der Rechtssicherheit rechtfertigt und im Verwaltungsprozessrecht über die Normierung von Widerspruchs- und Klagefristen für Anfechtungs- und Verpflichtungsbegehren im Näheren ausgestaltet wird, ist mit Art.19 Abs. 4 GG vereinbar3. Allerdings stellen die Bewertungen der Aufsichtsarbeiten der Klägerin keine Regelungen im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG dar und sind somit der Bestandskraft nicht fähig.

Das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt ausgesprochen, dass die Benotungen einzelner Prüfungsleistungen regelmäßig keine selbständige rechtliche Bedeutung haben, sondern lediglich eine Grundlage der behördlichen Entscheidung über das Bestehen und Nichtbestehen der Prüfung bilden, die ihrerseits eine rechtliche Regelung enthält und daher den Verwaltungsakt darstellt, der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf seine Rechtmäßigkeit hin überprüft werden kann4. Ferner hat das Bundesverwaltungsgericht hervorgehoben, dass der Bewertung einer einzelnen Prüfungsleistung in der jeweiligen Prüfungsordnung aufgrund einer besonderen Ausgestaltung des Prüfungsverfahrens eine selbständige rechtliche Bedeutung zuerkannt sein kann5. Der vorliegende Fall gibt dem Senat Gelegenheit zu der Klarstellung, dass die Frage, ob einer Einzelnote Regelungsqualität im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG zukommt, ausschließlich anhand der jeweiligen Prüfungsordnung zu klären ist. Fehlen dort ausdrückliche Festlegungen, ist sie mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden zu beantworten. Das Bundesrecht enthält diesbezüglich – vom Ausnahmefall bundesrechtlich normierter Prüfungsverfahren abgesehen – keine Vorgaben, auch nicht im Sinne einer hilfsweise anzuwendenden Vermutungsregel, wonach „im Zweifel“ von einer fehlenden selbständigen Regelungsqualität von Einzelnoten auszugehen wäre. Für solche Vorgaben ist ein bundesrechtlicher Geltungsgrund nicht ersichtlich. Er ergibt sich insbesondere nicht aus der bundesrechtlichen Normierung der Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts in § 35 Satz 1 VwVfG, die auch den verwaltungsprozessualen Bedeutungsgehalt des Begriffs prägt und über § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zur Revisibilität wortlautgleicher landesverfahrensrechtlicher Bestimmungen führt. Ob ein Verwaltungshandeln diese Begriffsmerkmale erfüllt, kann nicht der Regelung in § 35 Satz 1 VwVfG selbst, sondern nur dem jeweils einschlägigen Fachrecht entnommen werden, unbeschadet des Umstands, dass dessen Auslegung sodann für die Anwendung des bundesrechtlichen Begriffs des Verwaltungsakts bestimmend wird6.

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Allerdings muss die Ausgestaltung prüfungsrechtlicher Bestimmungen mit den bundesrechtlichen Vorgaben aus Art. 3, Art. 12 Abs. 1 und Art.19 Abs. 4 GG vereinbar sein. Von daher wird der Normgeber im Prüfungsrecht, sofern er Einzelbenotungen als selbständige, der Bestandskraft fähige Regelungen im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG auszugestalten beabsichtigt, jenseits von prozessökonomischen Aspekten zu erwägen haben, ob die sich hieraus für den Prüfling in prozessualer Hinsicht ergebenden Obliegenheiten verhältnismäßig wären.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in dem angefochtenen Urteil nicht aufgezeigt, dass die Bewertungen einzelner Aufsichtsarbeiten in der ersten juristischen Staatsprüfung nach dem einschlägigen Prüfungsrecht des Landes Hessen als selbständige Regelungen im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG ausgestaltet wären, sondern ist davon ausgegangen, dass ihnen diese Qualität abgeht. Das Bundesverwaltungsgericht sieht keine Veranlassung, diesem Befund entgegenzutreten.

Die Aufsichtsarbeiten der Klägerin durften nicht deshalb von der gerichtlichen Überprüfung des Prüfungsbescheids vom 24.01.2007 ausgenommen werden, weil der Widerspruchsbescheid vom 24.04.2006 eine dies ergebende Regelung getroffen hätte, die ihrerseits dadurch in Bestandskraft erwachsen wäre, dass die Klägerin gegen den Widerspruchsbescheid nicht innerhalb der gesetzlich vorgegebenen Frist Klage erhoben hat.

Dies folgt im vorliegenden Fall schon daraus, dass ein entsprechender Regelungswille des Beklagten – so er denn subjektiv bestanden hätte – für die Klägerin nicht erkennbar geworden ist. Ob die Maßnahme einer Behörde die Merkmale eines Verwaltungsakts erfüllt, insbesondere eine für den Betroffenen verbindliche, zur Rechtsbeständigkeit führende Regelung bilden soll, ist danach zu beurteilen, wie der Empfänger sie unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung7. Die Klägerin musste aufgrund des Widerspruchsbescheids nicht davon ausgehen, dass der Beklagte mit diesem eine verbindliche, die verwaltungsprozessuale Klagefrist in Lauf setzende verbindliche Entscheidung des Inhalts treffen wollte, wonach hinsichtlich der Aufsichtsarbeiten das Prüfungsverfahren beendet sei und ein Recht der Klägerin auf Neubewertung oder Neuanfertigung ihrer Aufsichtsarbeiten nicht bestehe. Zwar werden in der Begründung des Bescheids die Einwendungen der Klägerin gegen die Bewertungen ihrer Aufsichtsarbeiten als sachlich nicht zutreffend beurteilt und ist hier davon die Rede, ihr Widerspruch sei „als unbegründet zurückzuweisen“. Auf der anderen Seite hat der Widerspruchsbescheid im Tenor den ursprünglichen Prüfungsbescheid vom 03.05.2005 vollumfänglich aufgehoben, keine Rechtsbehelfsbelehrung enthalten und die Kostenlast vollständig dem Beklagten auferlegt. Zudem wird in seiner Begründung das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.03.19948 erwähnt, welches – wie dargelegt – unter anderem den Hinweis enthält, dass der Bewertung einzelner Prüfungsleistungen im Regelfall die Verwaltungsaktqualität und damit die Bestandskraftfähigkeit abgeht. In Anbetracht dieses Gesamtbildes war aus der Empfängerperspektive nicht darauf zu schließen, dass der Beklagte mit dem Widerspruchsbescheid hinsichtlich der Aufsichtsarbeiten – über die Mitteilung hinausgehend, dass deren Bewertung nicht zu beanstanden und von behördlicher Seite daher nichts zu veranlassen sei – eine rechtsverbindliche Entscheidung über das Nichtbestehen eines Anspruchs auf erneute Bewertung bzw. Prüfungswiederholung herbeiführen wollte, gegen die zur Vermeidung eines Verlusts des gerichtlichen Überprüfungsanspruchs innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO Klage zu erheben gewesen wäre.

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Eine solche Regelung zu treffen wäre dem Beklagten auch verwehrt gewesen.

Stünde der Prüfungsbehörde im Rahmen einer gespaltenen Widerspruchsentscheidung, mit der dem Begehren des Prüflings nach Neubewertung bzw. Prüfungswiederholung hinsichtlich einzelner Prüfungsleistungen entsprochen wird, die Befugnis zu, hinsichtlich der Bewertungen der übrigen Prüfungsleistungen abschlägige, eigenständig bestandskraftfähige Entscheidungen zu treffen, würde die materiellrechtliche Festlegung, wonach Einzelbewertungen eine selbständige Regelungsqualität abgeht, im praktischen Ergebnis ebenso wie der prozessrechtliche Befund unterlaufen, dass das Institut der Bestandskraft an das Vorliegen eines Verwaltungsakts anknüpft. Die Einzelbewertungen würden auf diese Weise einen ähnlichen materiellrechtlichen und prozessrechtlichen Status erlangen wie Regelungen, welche die Begriffsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG erfüllen. Dies hätte zur Folge, dass über das Ergebnis ein- und derselben Prüfung unter Umständen unterschiedliche Verwaltungsstreitverfahren zu führen wären.

Eine solche Befugnis ergibt sich nicht aus der Bestimmung in § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO, die im Falle einer gespaltenen gerichtlichen Entscheidung über die Begründetheit von Einwendungen gegen verschiedene Prüfungsbewertungen zu der Konsequenz führt, dass eine im Bescheidungsurteil kundgetane Rechtsauffassung, wonach einzelne dieser Prüfungsleistungen rechtsfehlerfrei bewertet worden sind, in Rechtskraft erwachsen kann. Eine vergleichbare Vorschrift hat der Gesetzgeber für das Widerspruchsverfahren nicht erlassen. Gegen eine entsprechende Anwendung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO im Widerspruchsverfahren sprechen bereits in grundsätzlicher Hinsicht die unterschiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen von gerichtlicher und widerspruchsbehördlicher Entscheidungstätigkeit. Die Vorschrift trägt dem Erfordernis der Wahrung von Entscheidungsprärogativen der Exekutive insbesondere in Fällen administrativer Ermessens- und Beurteilungsspielräume Rechnung und damit einem Gesichtspunkt, der sich auf das Verhältnis zwischen Widerspruchs- und Ausgangsbehörde in aller Regel nicht übertragen lässt. Hinzu kommt, dass der Verlust des Anspruchs auf (weitere) gerichtliche Überprüfung grundrechtlich schwerer wiegt, wenn er bereits im vorprozessualen Stadium eintritt. Die Frage, ob § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO in bestimmten Konstellationen dennoch einer entsprechenden Anwendung im Widerspruchsverfahren zugänglich ist, bedarf im vorliegenden Verfahren indes keiner abschließenden Klärung. Jedenfalls muss eine solche Anwendung dann ausscheiden, wenn sie – wie hier – die Maßgabe des Normgebers im Prüfungsrecht leerlaufen ließe, wonach Einzelbewertungen keine selbständige Regelungsqualität zukommt. Mit dieser Maßgabe ist die weitergehende konzeptionelle Vorstellung verknüpft, dass der gerichtliche Rechtsschutz auf den abschließenden Prüfungsbescheid zu konzentrieren ist und – als Kehrseite hiervon – dass für den Prüfling keine Obliegenheit bestehen soll, parallel zur Fortsetzung des Prüfungsverfahrens bereits Verwaltungsstreitverfahren betreiben zu müssen, sofern er sich mit dem abschlägigen Teil einer gespaltenen Widerspruchsentscheidung nicht zufrieden gibt. Dieses Konzept zu relativieren, ist dem Normgeber vorbehalten.

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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. Mai 2012 – 6 C 8.11

  1. vgl. Niehues/Fischer, Prüfungsrecht, 5. Aufl.2010, S. 305 Rn. 828[]
  2. BVerwG, Urteil vom 16.03.1994 – 6 C 5.93, Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 329 S. 9[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 20.04.1982 – 2 BvL 26/81, BVerfGE 60, 253, 269[]
  4. vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.03.2003 – 6 B 8.03, Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 404 S. 60; Urteil vom 16.03.1994 a.a.O. S. 8 f.[]
  5. BVerwG, Beschluss vom 25.03.2003 a.a.O. S. 60 f.[]
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.04.1976 – 7 B 6.76, Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 74 S. 40[]
  7. BVerwG, Urteile vom 20.11.1990 – 1 C 8.89, Buchholz 402.24 § 9 AuslG Nr. 7 S. 6 und vom 17.08.1995 – 1 C 15.94, BVerwGE 99, 101, 103 = Buchholz 437.1 BetrAVG Nr. 14 S. 47; vgl. auch Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 12. Aufl.2011, § 35 Rn. 54 m.w.N.[]
  8. BVerwG, a.a.O.[]