Be­wer­tung von Prü­fungs­leis­tun­gen im ver­wal­tungs­in­ter­nen Über­den­kens­ver­fah­ren

Das in Art. 12 Abs. 1 GG ver­an­ker­te Er­for­der­nis der ei­gen­stän­di­gen und un­ab­hän­gi­gen Ur­teils­bil­dung der Prü­fer wird durch eine Ver­fah­rens­ge­stal­tung ver­letzt, die den Prü­fern im Rah­men des Über­den­kens­ver­fah­rens er­mög­licht, eine ge­mein­sa­me Stel­lung­nah­me zu den Ein­wän­den des Prüf­lings auf Grund­la­ge eines ent­spre­chen­den, vom Erst­prü­fer ge­fer­tig­ten Ent­wurfs und einer nach­fol­gen­den Be­ra­tung zwi­schen ihnen ab­zu­ge­ben, die statt­fin­det, ohne dass die Prü­fer zuvor das Er­geb­nis ihres Über­den­kens schrift­lich nie­der­ge­legt haben.

Be­wer­tung von Prü­fungs­leis­tun­gen im ver­wal­tungs­in­ter­nen Über­den­kens­ver­fah­ren

Wie das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in stän­di­ger Recht­spre­chung betont, bean­sprucht das Grund­recht der Berufs­frei­heit Gel­tung auch für die Durch­füh­rung berufs­be­zo­ge­ner Abschluss­prü­fun­gen und ist der inso­weit gewähr­leis­te­te Grund­rechts­schutz auch durch die Gestal­tung des Ver­fah­rens zu bewir­ken 1. Wegen der Inten­si­tät, mit der sol­che Prü­fun­gen in die Frei­heit der Berufs­wahl ein­grei­fen, und weil der nach­träg­li­chen gericht­li­chen Kon­trol­le – vor allem wegen der unab­ding­ba­ren Ent­schei­dungs­frei­räu­me der Prü­fer in Bezug auf prü­fungs­spe­zi­fi­sche Wer­tun­gen – Gren­zen gesetzt sind, bedarf es einer objek­ti­vi­täts- und neu­tra­li­täts­si­chern­den Gestal­tung des Bewer­tungs­ver­fah­rens 2. Die­ses Erfor­der­nis wird zusätz­lich dadurch unter­mau­ert, dass die Bür­ger all­ge­mein – als Kern grund­recht­li­cher Ver­fah­rens­ga­ran­ti­en – über die Mög­lich­keit ver­fü­gen müs­sen, ihren Stand­punkt wirk­sam ver­tre­ten und Ein­wän­de gegen das Ver­wal­tungs­han­deln wirk­sam vor­brin­gen zu kön­nen, spe­zi­ell bei Staats­prü­fun­gen der Kan­di­dat jedoch meist erst nach Erlass des Prü­fungs­be­schei­des in aus­rei­chen­dem Umfang erfährt, wie sei­ne Leis­tun­gen im Ein­zel­nen bewer­tet wor­den und wel­che Erwä­gun­gen dafür maß­ge­bend gewe­sen sind 3. Vor die­sem Hin­ter­grund besteht ein grund­recht­lich fun­dier­ter Anspruch von Prüf­lin­gen, bereits im Rah­men eines ver­wal­tungs­in­ter­nen Kon­troll­ver­fah­rens ihre Ein­wän­de gegen die Bewer­tun­gen der Prü­fer vor­zu­brin­gen, um deren wirk­sa­me Nach­prü­fung zu errei­chen 2.

In Anknüp­fung an die­se Ver­fas­sungs­recht­spre­chung hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt 4 aus­ge­spro­chen, dass das eigen­stän­di­ge ver­wal­tungs­in­ter­ne Kon­troll­ver­fah­ren zur Über­prü­fung der Ein­wän­de des Prüf­lings „einen uner­läss­li­chen Aus­gleich für die unvoll­kom­me­ne Kon­trol­le von Prü­fungs­ent­schei­dun­gen durch die Ver­wal­tungs­ge­rich­te (dar­stellt) und damit zugleich – in Ergän­zung des gericht­li­chen Rechts­schut­zes – eine Kom­ple­men­tär­funk­ti­on für die Durch­set­zung des Grund­rechts der Berufs­frei­heit (erfüllt)“. Damit das Ver­fah­ren des Über­den­kens der Prü­fungs­ent­schei­dung sei­nen Zweck, das Grund­recht der Berufs­frei­heit des Prüf­lings effek­tiv zu schüt­zen, kon­kret erfül­len kann, muss – wie der Senat in die­sem Urteil prä­zi­sie­rend aus­ge­führt hat – gewähr­leis­tet sein, dass die Prü­fer ihre Bewer­tun­gen hin­rei­chend begrün­den, dass der Prüf­ling sei­ne Prü­fungs­ak­ten mit den Kor­rek­tur­be­mer­kun­gen der Prü­fer ein­se­hen kann, dass die dar­auf­hin vom Prüf­ling erho­be­nen sub­stan­ti­ier­ten Ein­wän­de den betei­lig­ten Prü­fern zuge­lei­tet wer­den, dass die Prü­fer sich mit den Ein­wän­den des Prüf­lings aus­ein­an­der­set­zen und, soweit die­se berech­tigt sind, ihre Bewer­tung der betrof­fe­nen Prü­fungs­leis­tung kor­ri­gie­ren sowie als­dann auf die­ser – mög­li­cher­wei­se ver­än­der­ten – Grund­la­ge erneut über das Ergeb­nis der Prü­fung ent­schei­den 5.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat betont, die zur Objek­ti­vi­täts- bzw. Neu­tra­li­täts­si­che­rung des Bewer­tungs­ver­fah­rens gebo­te­nen Rege­lun­gen beträ­fen auch „die Aus­wahl der Prü­fer, ihre Zahl und ihr Ver­hält­nis zuein­an­der, ins­be­son­de­re bei Bewer­tungs­dif­fe­ren­zen“ 6. Den Anfor­de­run­gen des Art. 12 Abs. 1 GG wird viel­fach nur dann genügt sein, wenn Prü­fungs­leis­tun­gen, durch deren Bewer­tung inten­siv in die Frei­heit der Berufs­wahl ein­ge­grif­fen wird, einer Bewer­tung durch zwei oder mehr Prü­fer zuge­führt wer­den 7. Zudem ist es gebo­ten, dass sämt­li­che mit einer Bewer­tung betrau­ten Prü­fer ihre Beur­tei­lung der Prü­fungs­leis­tung eigen­stän­dig und unab­hän­gig von­ein­an­der vor­neh­men 8. Der objek­ti­vi­täts­stei­gern­de Effekt der Ein­schal­tung einer Prü­fer­mehr­heit wür­de andern­falls zu einem erheb­li­chen Teil wie­der zunich­te gemacht wer­den. Das Erfor­der­nis der eigen­stän­di­gen und unab­hän­gi­gen Urteils­bil­dung gilt auch im Sta­di­um des Über­den­kens­ver­fah­rens, das gera­de hier­durch die nöti­ge Kon­troll­ef­fi­zi­enz gewinnt. Es wird selbst dann nicht obso­let, wenn sich der Zweit­prü­fer im Rah­men des ers­ten Bewer­tungs­durch­gangs der Bewer­tung des Erst­prü­fers ohne ein­ge­hen­de inhalt­li­che Begrün­dung ange­schlos­sen hat­te 9. Ein Zweit­prü­fer, der sich die Bewer­tung des Erst­prü­fers voll­stän­dig zu eigen macht, erklärt hier­mit nicht sein Ein­ver­ständ­nis mit sämt­li­chen von die­sem vor­ge­nom­me­nen prü­fungs­spe­zi­fi­schen Wer­tun­gen, weil die­se Wer­tun­gen – was in der Natur der Sache liegt – in der schrift­li­chen Bewer­tungs­be­grün­dung des Erst­prü­fers zwangs­läu­fig nicht sämt­lich zur Abbil­dung gelan­gen kön­nen; zudem besteht die Mög­lich­keit, dass bei­de Prü­fer die vom Prüf­ling im Über­den­kens­ver­fah­ren vor­ge­brach­ten Ein­wän­de in jeweils unter­schied­li­chem Umfang für begrün­det erach­ten 10. Auch in die­ser Kon­stel­la­ti­on kommt es somit auf die eigen­stän­di­ge und unab­hän­gi­ge Urteils­bil­dung des Zweit­prü­fers an.

Das in Art. 12 Abs. 1 GG ver­an­ker­te Erfor­der­nis der eigen­stän­di­gen und unab­hän­gi­gen Urteils­bil­dung der Prü­fer wird durch eine Ver­fah­rens­ge­stal­tung ver­letzt, die – wie im vor­lie­gen­den Fall – den Prü­fern im Rah­men des Über­den­kens­ver­fah­rens die Mög­lich­keit eröff­net, eine gemein­sa­me Stel­lung­nah­me zu den Ein­wän­den des Prüf­lings auf Grund­la­ge eines ent­spre­chen­den, vom Erst­prü­fer gefer­tig­ten Ent­wurfs und einer nach­fol­gen­den Bera­tung zwi­schen ihnen abzu­ge­ben, die statt­fin­det, ohne dass die Prü­fer zuvor das Ergeb­nis ihres Über­den­kens schrift­lich nie­der­ge­legt haben.

Das Über­den­ken der Prü­fungs­be­wer­tung fin­det für jeden betei­lig­ten Prü­fer sei­nen Abschluss erst mit der schrift­li­chen Nie­der­le­gung des Ergeb­nis­ses. Es ent­spricht all­ge­mei­ner Lebens­er­fah­rung, dass die schrift­li­che Fixie­rung eige­ner Über­le­gun­gen bzw. ihres Ergeb­nis­ses noch zu Ände­run­gen füh­ren kann. Tau­schen sich die betei­lig­ten Prü­fer vor die­sem Zeit­punkt unter­ein­an­der aus, eröff­net dies zwangs­läu­fig die Mög­lich­keit, dass der Aus­tausch in ihre hier noch nicht abge­schlos­se­ne Urteils­bil­dung ein­fließt 11. Die Eigen­stän­dig­keit und Unab­hän­gig­keit der Urteils­bil­dung des Zweit­prü­fers wird durch die mit einem sol­chen Aus­tausch ver­bun­de­nen Ein­wir­kungs­mög­lich­kei­ten deut­lich stär­ker als dadurch in Fra­ge gestellt, dass er – ent­spre­chend den Gepflo­gen­hei­ten einer sog. offe­nen Zweit­kor­rek­tur 12 – zu Beginn sei­ner eige­nen Befas­sung die schrift­li­che Begrün­dung der Über­den­kens­ent­schei­dung des Erst­prü­fers zur Kennt­nis nimmt; noch stär­ker wird natur­ge­mäß die Eigen­stän­dig­keit und Unab­hän­gig­keit der Urteils­bil­dung des Erst­prü­fers in Fra­ge gestellt, des­sen Befas­sung in Unkennt­nis der Bewer­tung des Zweit­prü­fers ein­setz­te. Dass nicht in jedem Ein­zel­fall ein sol­cher Aus­tausch die Betei­lig­ten in ihrer per­sön­li­chen Urteils­bil­dung tat­säch­lich beein­flusst, ändert nichts dar­an, dass die frag­li­che Ver­fah­rens­ge­stal­tung eine dahin­ge­hen­de Gefahr begrün­det. Die­ser Gefahr schon im Ansatz zu begeg­nen, ist im Prü­fungs­ver­fah­ren in Anbe­tracht der begrenz­ten inter­sub­jek­ti­ven Nach­voll­zieh­bar­keit prü­fungs­spe­zi­fi­scher Wer­tun­gen ein beson­ders gewich­ti­ges Anlie­gen.

Die vom Prü­fungs­amt im vor­lie­gen­den Fall gewähl­te Ver­fah­rens­wei­se dien­te offen­kun­dig dem Ziel, auf eine Annä­he­rung der bei­der­sei­ti­gen Über­den­kens­er­geb­nis­se oder zumin­dest der ihnen zugrun­de­lie­gen­den, schrift­lich zu fixie­ren­den Begrün­dun­gen hin­zu­wir­ken. Soweit der Beklag­te hier­mit die Absicht ver­folgt haben soll­te, die Kom­ple­xi­tät des Über­den­kens­ver­fah­rens zu redu­zie­ren und die nach­fol­gen­de Wider­spruchs­ent­schei­dung im Sin­ne von § 27 Abs. 1 JAG NW zu erleich­tern, wür­de dies kei­ne Ein­bu­ßen der Objek­ti­vi­täts­ge­währ des Ver­fah­rens recht­fer­ti­gen, wie sie mit die­ser Ver­fah­rens­wei­se nach dem Vor­ge­sag­ten ver­bun­den sind. Dem ver­fas­sungs­recht­li­chen Rang des Anspruchs des Prüf­lings auf ein wirk­sa­mes Über­den­ken der Prü­fer­be­wer­tun­gen ent­spricht es, dass Ein­bu­ßen der Objek­ti­vi­täts­ge­währ des Ver­fah­rens nur dann tole­ra­bel sind, wenn sie sich als struk­tu­rell alter­na­tiv­los erwei­sen, eine andern­falls dro­hen­de unzu­mut­ba­re Arbeits­be­las­tung der Prü­fungs­be­hör­de abwen­den oder einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen Ziel die­nen. Dass hier­von im vor­lie­gen­den Fall nicht aus­zu­ge­hen ist, belegt bereits die anders gear­te­te Prü­fungs­pra­xis ande­rer Prü­fungs­äm­ter.

Zu kei­nem ande­ren Ergeb­nis führt die Erwä­gung, dass sich die Ergeb­nis­rich­tig­keit des Über­den­kens­ver­fah­rens durch einen Aus­tausch der betei­lig­ten Prü­fer mit Blick dar­auf durch­aus auch erhö­hen kann, dass die gesprächs­wei­se Kon­fron­ta­ti­on mit ande­ren Stand­punk­ten viel­fach die gedank­li­che Durch­drin­gung eige­ner Posi­tio­nen zu ver­tie­fen geeig­net ist. Die­se Erwä­gung führt nicht in einen zwin­gen­den Wider­spruch zum Vor­ge­sag­ten, wie sich bereits anhand von § 14 Abs. 1 JAG NW illus­trie­ren lässt. Nach die­ser – auf das Sta­di­um der Erst­be­wer­tung bezo­ge­nen – Vor­schrift erfolgt bei abwei­chen­der Bewer­tung einer Auf­sichts­ar­beit eine Bera­tung der bei­den Prü­fer erst, nach­dem die­se die Auf­sichts­ar­beit „selb­stän­dig begut­ach­tet und bewer­tet“ haben. Bei einer sol­chen Gestal­tung kön­nen die funk­tio­nel­len Vor­zü­ge eines Prü­feraus­tauschs rea­li­siert wer­den, ohne die Objek­ti­vi­täts­ge­währ aufs Spiel zu set­zen, die dar­in liegt, dass die Prü­fer sich zunächst eigen­stän­dig und unab­hän­gig von­ein­an­der ein Urteil bil­den und die­ses sodann schrift­lich fixie­ren. Dem Prü­fungs­amt steht es frei, im Sta­di­um des Über­den­kens­ver­fah­rens eine ver­gleich­ba­re Gestal­tung zu ver­an­las­sen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 9. Okto­ber 2012 – 6 B 39.12

  1. vgl. nur BVerfG, Beschlüs­se vom 17.04.1991 – 1 BvR 1529/​84, 1 BvR 138/​87, BVerfGE 84, 59, 72 und vom sel­ben Tag – 1 BvR 419/​81, 1 BvR 213/​83, BVerfGE 84, 34, 45[]
  2. vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 – 1 BvR 419/​81, 1 BvR 213/​83 – a.a.O. S. 46[][]
  3. vgl. BVerfG, Beschlüs­se vom 17.04.1991 – 1 BvR 419/​81, 1 BvR 213/​83 – a.a.O. S. 46 und vom sel­ben Tag – 1 BvR 1529/​84, 1 BvR 138/​87 – a.a.O. S. 72 f.[]
  4. BVerwG, Urteil vom 24.02.1993 – 6 C 35.92, BVerw­GE 92, 132, 137 = Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr. 313 S. 262[]
  5. BVerwG, a.a.O. S. 137 bzw. 262; bestä­tigt durch BVerwG, Urteil vom 30.06.1994 – 6 C 4.93, Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr. 334 S. 34; seit­dem stRspr[]
  6. BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 – 1 BvR 419/​81, 1 BvR 213/​83, a.a.O. S. 46[]
  7. vgl. Niehues/​Fischer, Prü­fungs­recht, 5. Aufl.2010, S.196 f.[]
  8. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 16.01.1995 – 1 BvR 1505/​94; Niehues/​Fischer a.a.O. S.200[]
  9. zur Zuläs­sig­keit die­ses Vor­ge­hens: BVerwG, Urtei­le vom 09.12.1992 – 6 C 3.92, BVerw­GE 91, 262, 269 = Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr. 307 S. 231; und vom 16.03.1994 – 6 C 5.93, Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr. 329 S. 14[]
  10. vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.09.2012 – 6 B 35.12[]
  11. vgl. BVerwG, Urteil vom 03.12.1981 – 7 C 30. und 31.80, Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr. 157 S. 54 f.[]
  12. zu deren Zuläs­sig­keit: BVerwG, Beschluss vom 18.12.1997 – 6 B 69.97[]