Bür­ger­be­geh­rung in Bay­ern – und die dort woh­nen­den EU-Uni­ons­bür­ger

Uni­ons­bür­gern muss nicht die Teil­nah­me an Bür­ger­be­geh­ren und Bür­ger­ent­schei­den in Bay­ern ermög­licht wer­den.

Bür­ger­be­geh­rung in Bay­ern – und die dort woh­nen­den EU-Uni­ons­bür­ger

Uni­ons- und bun­des­recht­li­che Grund­la­gen[↑]

Der am 7.02.1992 in Maas­tricht unter­zeich­ne­te Ver­trag über die Euro­päi­sche Uni­on sieht das akti­ve und pas­si­ve Wahl­recht von Uni­ons­bür­ge­rin­nen und ‑bür­gern bei den Kom­mu­nal­wah­len in dem Mit­glied­staat, in dem sie ihren Wohn­sitz haben, zu den­sel­ben Bedin­gun­gen wie für die Ange­hö­ri­gen des betref­fen­den Mit­glied­staa­tes vor (Art. 8b Abs. 1 EGV bezie­hungs­wei­se Art.19 Abs. 1 EGV, nun­mehr Art.20 Abs. 2 Satz 2 Buch­sta­be b, Art. 22 Abs. 1 AEUV).

Um die inner­staat­li­che Ver­fas­sungs­rechts­la­ge an die­se Ver­trags­än­de­rung anzu­pas­sen1, wur­de mit Ände­rungs­ge­setz vom 21.12 1992 in Art. 28 Abs. 1 GG fol­gen­der neu­er Satz 3 ein­ge­fügt2:

Bei Wah­len in Krei­sen und Gemein­den sind auch Per­so­nen, die die Staats­an­ge­hö­rig­keit eines Mit­glied­staa­tes der Euro­päi­schen Gemein­schaft besit­zen, nach Maß­ga­be von Recht der Euro­päi­schen Gemein­schaft wahl­be­rech­tigt und wähl­bar.

Die Richt­li­nie 94/​80/​EG des Rates vom 19.12 1994 über die Ein­zel­hei­ten der Aus­übung des akti­ven und pas­si­ven Wahl­rechts bei den Kom­mu­nal­wah­len für Uni­ons­bür­ger mit Wohn­sitz in einem Mit­glied­staat, des­sen Staats­an­ge­hö­rig­keit sie nicht besit­zen3, legt die Ein­zel­hei­ten fest (vgl. Art. 22 Abs. 1 Satz 1 AEUV), nach denen Uni­ons­bür­ger in einem Mit­glied­staat, des­sen Staats­an­ge­hö­rig­keit sie nicht besit­zen, das akti­ve und pas­si­ve Wahl­recht bei den Kom­mu­nal­wah­len aus­üben kön­nen (vgl. Art. 1 Abs. 1 der Richt­li­nie 94/​80/​EG des Rates vom 19.12 1994 über die Ein­zel­hei­ten der Aus­übung des akti­ven und pas­si­ven Wahl­rechts bei den Kom­mu­nal­wah­len für Uni­ons­bür­ger mit Wohn­sitz in einem Mit­glied­staat, des­sen Staats­an­ge­hö­rig­keit sie nicht besit­zen). Als Kom­mu­nal­wah­len defi­niert die Richt­li­nie die all­ge­mei­nen, unmit­tel­ba­ren Wah­len, die dar­auf abzie­len, die Mit­glie­der der Ver­tre­tungs­kör­per­schaft und gege­be­nen­falls gemäß den Rechts­vor­schrif­ten jedes Mit­glied­staa­tes den Lei­ter und die Mit­glie­der des Exe­ku­tiv­or­gans einer loka­len Gebiets­kör­per­schaft der Grund­stu­fe zu bestim­men (Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Richt­li­nie 94/​80/​EG des Rates vom 19.12 1994 über die Ein­zel­hei­ten der Aus­übung des akti­ven und pas­si­ven Wahl­rechts bei den Kom­mu­nal­wah­len für Uni­ons­bür­ger mit Wohn­sitz in einem Mit­glied­staat, des­sen Staats­an­ge­hö­rig­keit sie nicht besit­zen).

Rechts­ent­wick­lung in Bay­ern[↑]

Zur Umset­zung die­ser Richt­li­nie wur­de in Bay­ern mit Gesetz vom 26.07.19954 das Gemein­de- und Land­kreis­wahl­ge­setz geän­dert. Art. 1 Abs. 1 GLKrWG lau­te­te sodann:

Art. 1 Vor­aus­set­zun­gen des Wahl­rechts

(1) Wahl­be­rech­tigt bei Gemein­de- und Land­kreis­wah­len sind alle Deut­schen im Sinn des Art. 116 Abs. 1 des Grund­ge­set­zes sowie alle Staats­an­ge­hö­ri­gen der übri­gen Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on (Uni­ons­bür­ger), die am Wahl­tag

  1. das 18. Lebens­jahr voll­endet haben,
  2. sich seit min­des­tens drei Mona­ten in der Gemein­de, bei Land­kreis­wah­len im Land­kreis, mit dem Schwer­punkt ihrer Lebens­be­zie­hun­gen auf­hal­ten. Die­ser Auf­ent­halt wird dort ver­mu­tet, wo die Per­son gemel­det ist. Ist eine Per­son in meh­re­ren Gemein­den gemel­det, wird der Schwer­punkt der Lebens­be­zie­hun­gen dort ver­mu­tet, wo sie mit der Haupt­woh­nung gemel­det ist,
  3. nicht nach Art. 2 vom Wahl­recht aus­ge­schlos­sen sind.

In der der­zei­ti­gen Fas­sung bestimmt Art. 1 GLKrWG Fol­gen­des:

Art. 1 Wahl­recht

(1) Wahl­be­rech­tigt bei Gemein­de- und Land­kreis­wah­len sind alle Per­so­nen, die am Wahl­tag

  1. Uni­ons­bür­ger sind,
  2. das 18. Lebens­jahr voll­endet haben,
  3. sich seit min­des­tens zwei Mona­ten im Wahl­kreis mit dem Schwer­punkt ihrer Lebens­be­zie­hun­gen auf­hal­ten,
  4. nicht nach Art. 2 vom Wahl­recht aus­ge­schlos­sen sind.
  5. (2) Uni­ons­bür­ger sind alle Deut­schen im Sinn des Art. 116 Abs. 1 des Grund­ge­set­zes sowie die Staats­an­ge­hö­ri­gen der übri­gen Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on.

    […]

Durch einen Volks­ent­scheid vom 01.10.1995 wur­den in Bay­ern auf Gemein­de- und Land­kreis­ebe­ne Bür­ger­be­geh­ren und Bür­ger­ent­schei­de ein­ge­führt5. Art. 7 BV erhielt durch die Ände­rung sei­nes Absat­zes 2 fol­gen­de Fas­sung:

(1) Staats­bür­ger ist ohne Unter­schied der Geburt, der Ras­se, des Geschlechts, des Glau­bens und des Berufs jeder Staats­an­ge­hö­ri­ge, der das 18. Lebens­jahr voll­endet hat.

(2) Der Staats­bür­ger übt sei­ne Rech­te aus durch Teil­nah­me an Wah­len, Bür­ger­be­geh­ren und Bür­ger­ent­schei­den sowie Volks­be­geh­ren und Volks­ent­schei­den.

(3) Die Aus­übung die­ser Rech­te kann von der Dau­er eines Auf­ent­halts bis zu einem Jahr abhän­gig gemacht wer­den.

BV wur­de um fol­gen­den Absatz 3 ergänzt:

(3) Die Staats­bür­ger haben das Recht, Ange­le­gen­hei­ten des eige­nen Wir­kungs­krei­ses der Gemein­den und Land­krei­se durch Bür­ger­be­geh­ren und Bür­ger­ent­scheid zu regeln. Das Nähe­re regelt ein Gesetz., /​p

Zudem wur­den durch den Volks­ent­scheid Rege­lun­gen zum Bür­ger­be­geh­ren und Bür­ger­ent­scheid in die Gemein­de- (Art. 18a GO) und Land­kreis­ord­nung (Art. 12a LKrO) auf­ge­nom­men. Danach steht die Teil­nah­me an Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den, die auf Ange­le­gen­hei­ten des eige­nen Wir­kungs­krei­ses beschränkt sind, allen Gemein­de- (vgl. Art. 18a Abs. 1, 5, 6 und 10 Satz 3 GO) bezie­hungs­wei­se Kreis­bür­gern (Art. 12a Abs. 1, 5 Satz 1 und 2, Abs. 6, 7 Satz 1 und 2 und Abs. 10 Satz 3 LKrO) offen. Gemein­de- bezie­hungs­wei­se Kreis­bür­ger sind gemäß Art. 15 Abs. 2 GO bezie­hungs­wei­se Art. 11 Abs. 2 LKrO alle Gemein­de- bezie­hungs­wei­se Kreis­an­ge­hö­ri­gen, die bei den jewei­li­gen Kom­mu­nal­wah­len wahl­be­rech­tigt sind. Daher sind in Bay­ern auch Uni­ons­bür­ger ande­rer Mit­glied­staa­ten zur Teil­nah­me an Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den berech­tigt. Gemäß Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO bezie­hungs­wei­se Art. 12a Abs. 12 Satz 1 LKrO hat ein Bür­ger­ent­scheid die Wir­kung eines Beschlus­ses des Gemein­de­rats bezie­hungs­wei­se Kreis­tags.

Popu­lark­la­ge vor dem Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof[↑]

Mit ihrer Popu­lark­la­ge rüg­ten die Beschwer­de­füh­rer, dass die Mit­wir­kung von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den gegen Art. 2, Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 und Art. 101 BV ver­sto­ße.

Mit Beschluss vom 12.06.20136 hat der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof fest­ge­stellt, dass die lan­des­ge­setz­li­chen Rege­lun­gen, die Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten das Recht zur Teil­nah­me an kom­mu­na­len Bür­ger­be­geh­ren und Bür­ger­ent­schei­den ein­räu­men, ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den sind.

Ein Ver­stoß gegen das Rechts­staats­prin­zip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) unter dem Gesichts­punkt der Ver­let­zung bun­des­recht­li­cher Vor­schrif­ten, hier des Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG, sei nicht gege­ben. Prü­fungs­maß­stab im Popu­lark­la­ge­ver­fah­ren sei allein die Baye­ri­sche Ver­fas­sung. Ver­sto­ße eine Vor­schrift des Lan­des­rechts gegen Bun­des­recht, kön­ne dies im Popu­lark­la­ge­ver­fah­ren nur inso­weit ent­schei­dungs­er­heb­lich wer­den, als dar­in zugleich ein Ver­stoß gegen das Rechts­staats­prin­zip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV lie­ge. Das Rechts­staats­prin­zip der Baye­ri­schen Ver­fas­sung erstre­cke sei­ne Schutz­wir­kung aber nicht in den Bereich des Bun­des­rechts mit der Fol­ge, dass jeder for­mel­le oder inhalt­li­che Ver­stoß einer lan­des­recht­li­chen Vor­schrift gegen Bun­des­recht zugleich eine Ver­let­zung des Rechts­staats­prin­zips der Baye­ri­schen Ver­fas­sung dar­stell­te. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV sei viel­mehr erst dann ver­letzt, wenn der Wider­spruch des baye­ri­schen Lan­des­rechts zum Bun­des­recht offen zuta­ge tre­te und dar­über hin­aus auch inhalt­lich nach sei­nem Gewicht als schwer­wie­gen­der, beson­ders kras­ser Ein­griff in die Rechts­ord­nung zu wer­ten sei. Unter Beach­tung die­ser Prü­fungs­schran­ken kön­ne ein Ver­stoß gegen das Rechts­staats­prin­zip nicht fest­ge­stellt wer­den. Zwar wür­den von den in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG in Bezug genom­me­nen Rege­lun­gen des Uni­ons­rechts nach nahe­zu ein­hel­li­ger Ansicht in der Lite­ra­tur nur Wah­len erfasst, nicht auch Abstim­mun­gen über Sach­fra­gen, so dass sich die Rege­lung im Grund­ge­setz allein auf die Teil­nah­me an Kom­mu­nal­wah­len bezie­he. Hier­aus wer­de in der Lite­ra­tur teil­wei­se gefol­gert, dass lan­des­recht­li­che Rege­lun­gen, die Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten auch die Teil­nah­me an kom­mu­na­len Sach­ent­schei­dun­gen eröff­ne­ten, gegen das Grund­ge­setz ver­stie­ßen. Nach der in der Lite­ra­tur eben­falls ver­tre­te­nen Gegen­mei­nung jedoch zwin­ge die Tat­sa­che, dass der ver­fas­sungs­än­dern­de Gesetz­ge­ber die kom­mu­na­len Abstim­mun­gen in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG nicht gere­gelt habe, nicht zu dem Schluss, dass er die Teil­nah­me von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen habe aus­schlie­ßen wol­len. Auch ohne aus­drück­li­che Ein­be­zie­hung in das Grund­ge­setz und das Uni­ons­recht bestehe auf Lan­des­ebe­ne aus­rei­chen­der Spiel­raum, nicht­deut­schen Uni­ons­bür­gern über das kom­mu­na­le Wahl­recht hin­aus ein Recht zur Teil­nah­me an kom­mu­na­len (Sach-)Abstimmungen ein­zu­räu­men. Durch die Auf­nah­me der in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG ent­hal­te­nen Öff­nungs­klau­sel kön­ne der Gemein­de­rat nun­mehr von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten mit­ge­wählt wer­den und sogar aus sol­chen bestehen. Die Ein­be­zie­hung der­sel­ben Uni­ons­bür­ger in das akti­ve Stimm­recht bei Gemein­de­rats­be­schlüs­sen gleich­ste­hen­den Bür­ger­ent­schei­den und bei Bür­ger­be­geh­ren stel­le kei­nen Ver­stoß gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG dar, da die demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­ons­grund­la­ge bei Wah­len und Abstim­mun­gen ein­heit­lich zu beur­tei­len sei. Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG sei dem­entspre­chend sys­te­ma­tisch-teleo­lo­gisch erwei­ternd zu inter­pre­tie­ren. Auf­grund die­ses Mei­nungs­stands bestehe jeden­falls kein offen zuta­ge tre­ten­der Wider­spruch der vor­lie­gend ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen zu Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG. Ein Ver­stoß gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV kön­ne daher nicht fest­ge­stellt wer­den.

Auch das Uni­ons­recht sei im Popu­lark­la­ge­ver­fah­ren nicht unmit­tel­ba­rer Prü­fungs­maß­stab. Die Fra­ge, ob das Uni­ons­recht wie Bun­des­recht über Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV mit­tel­bar Bedeu­tung erlan­gen kön­ne, habe der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof bis­her offen gelas­sen. Die­se Fra­ge kön­ne auch wei­ter­hin offen blei­ben. Vor­lie­gend sei ein Wider­spruch zu den maß­geb­li­chen Rege­lun­gen des pri­mä­ren und sekun­dä­ren Uni­ons­rechts schon ansatz­wei­se nicht erkenn­bar, da die­se die Mög­lich­keit zur Teil­nah­me von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen weder ver­lang­ten noch ver­bö­ten.

Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV sei­en eben­falls nicht ver­letzt. Staats­bür­ger im Sin­ne der Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 Satz 1 BV sei­en nach den maß­geb­li­chen Ver­fas­sungs­be­stim­mun­gen zunächst alle in Bay­ern wohn­haf­ten deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen. Die hier­aus abge­lei­te­te Auf­fas­sung, dass die Baye­ri­sche Ver­fas­sung allein eine Teil­ha­be deut­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger an der Staats­ge­walt zulas­se, bedür­fe jedoch ange­sichts der im kon­kre­ten Fall zugrun­de lie­gen­den Rechts­ent­wick­lung der Modi­fi­ka­ti­on. Eine Bewer­tung der Ver­fas­sungs­än­de­rung, mit der Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­de ver­fas­sungs­recht­lich ver­an­kert wor­den sei­en, anhand ihrer Ent­ste­hungs­ge­schich­te erge­be, dass Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 Satz 1 BV der Teil­nah­me nicht­deut­scher Uni­ons­bür­ger an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen nicht ent­ge­gen­stün­den.

Die Ver­fas­sungs­in­ter­pre­ta­ti­on die­ne der Besei­ti­gung von Unklar­hei­ten, die ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten anhaf­te­ten, mit dem Ziel, das zur Gel­tung zu brin­gen, was die Norm eigent­lich aus­drü­cken sol­le. Auf­ga­be des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs sei es, im Wege der Ver­fas­sungs­in­ter­pre­ta­ti­on die anzu­wen­den­de Ver­fas­sungs­norm in ein dem objek­ti­vier­ten Wil­len des Ver­fas­sungs­ge­bers zu ent­neh­men­des Begriffs- und Wert­sys­tem ein­zu­ord­nen und so ihren Sinn­ge­halt zu ermit­teln. Dabei stün­den dem Ver­fas­sungs­ge­richts­hof die übli­chen Aus­le­gungs­me­tho­den zur Ver­fü­gung. An dem Wort­laut einer Norm müs­se bei deren Aus­le­gung nicht unbe­dingt fest­ge­hal­ten wer­den. Die­se soge­nann­te gram­ma­ti­ka­li­sche Aus­le­gung sei nur eine von meh­re­ren sich gegen­sei­tig ergän­zen­den Metho­den. Dane­ben trä­ten beson­ders die Aus­le­gung der Norm aus ihrem Zusam­men­hang und die Aus­le­gung nach ihrem Zweck. Die Aus­le­gung der Norm müs­se auf die rea­len Gege­ben­hei­ten Bedacht neh­men, aus denen sie erwach­se und auf die sie bezo­gen sei; sie dür­fe an den kon­kre­ten Lebens­ver­hält­nis­sen nicht vor­über­ge­hen. Auch die Ent­ste­hungs­ge­schich­te einer Ver­fas­sungs­norm kön­ne bei der Aus­le­gung Berück­sich­ti­gung fin­den und Anhalts­punk­te geben.

Der Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Ver­fas­sungs­än­de­rung, mit der Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­de ver­an­kert wor­den sei­en, kom­me vor­lie­gend aus fol­gen­den Grün­den maß­geb­li­che Bedeu­tung zu:

Kom­mu­na­le Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­de sei­en durch Volks­ent­scheid vom 01.10.1995 ein­ge­führt wor­den. Art. 1 des dem Volks­ent­scheid zugrun­de lie­gen­den Geset­zes ent­hal­te Ände­run­gen des Art. 7 Abs. 2 und des Art. 12 BV. Durch Art. 2 und 3 des Geset­zes sei­en Rege­lun­gen zum Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­scheid in die Gemein­de- und die Land­kreis­ord­nung auf­ge­nom­men wor­den. Dem Volks­ent­scheid vor­ge­schal­tet gewe­sen sei das Volks­be­geh­ren „Mehr Demo­kra­tie in Bay­ern: Bür­ger­ent­schei­de in Gemein­den und Krei­sen”, das zusam­men mit den erfor­der­li­chen Unter­schrif­ten im Okto­ber 1994 beim Baye­ri­schen Staats­mi­nis­te­ri­um des Innern ein­ge­reicht wor­den sei.

Die durch den Volks­ent­scheid vor­ge­nom­me­nen Rechts­än­de­run­gen hät­ten zum einen zur Fol­ge gehabt, dass in Art. 7 Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 12 Abs. 3 BV ein Recht der Staats­bür­ger auf Teil­nah­me an Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den ver­an­kert wor­den sei. Zum ande­ren sei durch die ein­fach­ge­setz­li­chen Ände­run­gen der Gemein­de- und Land­kreis­ord­nung bewirkt wor­den, dass sich auch Uni­ons­bür­ger ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen betei­li­gen könn­ten. Die­se Kon­se­quenz des dem Volks­ent­scheid zugrun­de lie­gen­den Geset­zes sei beim Errei­chen des vor­ge­schal­te­ten Volks­be­geh­rens nicht abseh­bar gewe­sen, da zu die­sem Zeit­punkt nicht­deut­sche Uni­ons­bür­ger noch nicht berech­tigt gewe­sen sei­en, auf Gemein­de- und Kreis­ebe­ne an Kom­mu­nal­wah­len teil­zu­neh­men. Sie habe sich erst wäh­rend des Volks­ge­setz­ge­bungs­ver­fah­rens als Fol­ge der Ände­rung des Gemein­de- und Land­kreis­wahl­ge­set­zes vom 26.07.1995 erge­ben.

Vor dem Hin­ter­grund die­ser Ent­ste­hungs­ge­schich­te lie­ßen die Rege­lun­gen der Art. 7 Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 12 Abs. 3 BV die Betei­li­gung von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen zu.

Im Rah­men des Volks­ge­setz­ge­bungs­ver­fah­rens, das in den Volks­ent­scheid vom 01.10.1995 gemün­det sei, sei eine Reak­ti­on auf die sich gleich­zei­tig ändern­den recht­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen zur Teil­ha­be nicht­deut­scher Uni­ons­bür­ger auf der Ebe­ne der Gemein­den und Land­krei­se nicht mög­lich gewe­sen. Die Betei­li­gung des Vol­kes an der Gesetz­ge­bung kön­ne in aller Regel nur auf eine Ja- oder Nein, Ent­schei­dung hin­aus­lau­fen. Das Volk habe kei­ne Mit­wir­kungs­mög­lich­keit bei der Erar­bei­tung des Geset­zes­tex­tes. Anders als im par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren feh­le die Mög­lich­keit der ste­ti­gen Ver­bes­se­rung und Anpas­sung an geän­der­te tat­säch­li­che oder recht­li­che Rah­men­be­din­gun­gen. Nach der Begrün­dung des dem Volks­ent­scheid vom 01.10.1995 zugrun­de lie­gen­den Volks­be­geh­rens sei es Ziel der Initia­to­ren gewe­sen, mehr Demo­kra­tie in Bay­ern dadurch zu errei­chen, dass die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger einer Gemein­de sowie eines Land­krei­ses über bestimm­te Ange­le­gen­hei­ten selbst ent­schei­den könn­ten7. Die Schaf­fung einer in sich wider­sprüch­li­chen Rege­lung, die einer­seits – durch Ände­rung der Ver­fas­sung (Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 BV) – die Teil­nah­me an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen auf deut­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge beschrän­ke und ande­rer­seits – durch Ein­füh­rung ent­spre­chen­der ein­fach­recht­li­cher Rege­lun­gen in der Gemein­de- und Land­kreis­ord­nung – eben die­se Teil­ha­be auf nicht­deut­sche Uni­ons­bür­ger erstre­cke, habe dem ver­fas­sungs­än­dern­den Volks­ge­setz­ge­ber fern gele­gen. Es sei daher im Wege der Aus­le­gung sicher­zu­stel­len, dass dem erkenn­ba­ren Wil­len des Gesetz­ge­bers, der allen Gemein­de- und Land­kreis­bür­gern ein Mehr an direkt­de­mo­kra­ti­scher Betei­li­gung habe eröff­nen wol­len, mög­lichst weit­ge­hend Gel­tung ver­schafft wer­de. Dafür, dass der Volks­ge­setz­ge­ber die­se Teil­ha­be gege­be­nen­falls auf deut­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge habe beschrän­ken wol­len, sei­en kei­ne Anhalts­punk­te ersicht­lich.

Für die Auf­fas­sung, dass Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV die Teil­nah­me von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen zulie­ßen, spre­che auch der Gedan­ke der Sys­tem­ge­rech­tig­keit und Fol­ge­rich­tig­keit.

Auf­grund uni­ons­recht­li­cher Rege­lun­gen sei der natio­na­le Gesetz­ge­ber ver­pflich­tet, eine Berech­ti­gung nicht­deut­scher Uni­ons­bür­ger zur Teil­nah­me an den Kom­mu­nal­wah­len ein­zu­füh­ren. Der Frei­staat Bay­ern sei die­ser Ver­pflich­tung durch Ergän­zung von Art. 1 GLKrWG nach­ge­kom­men. Die Umset­zung der euro­pa­recht­li­chen Vor­ga­ben habe damit zur Fol­ge, dass Uni­ons­bür­ger ande­rer Mit­glied­staa­ten den Gemein­de­rat und den Kreis­tag mit­wäh­len und die­sen Gre­mi­en auch ange­hö­ren könn­ten. Sie sei­en gege­be­nen­falls an Beschlüs­sen des Gemein­de­rats und des Kreis­tags betei­ligt und hät­ten gemäß Art. 18a Abs. 8 Satz 1 GO, Art. 12a Abs. 8 Satz 1 LKrO sogar über die Zuläs­sig­keit von Bür­ger­be­geh­ren mit­zu­ent­schei­den. Es lie­ge auf der Hand, dass eine Rege­lung, die den­sel­ben Bür­gern die Mit­wir­kung an der Ent­schei­dung einer ein­zel­nen Sach­fra­ge durch – gemäß Art. 18a Abs. 13 Satz 1 GO, Art. 12a Abs. 12 Satz 1 LKrO einem Gemein­de­rats- bezie­hungs­wei­se Kreis­tags­be­schluss gleich­ste­hen­den – Bür­ger­ent­scheid ver­weh­re, sys­te­ma­ti­sche Brü­che auf­wei­se.

Auch sei es nicht nach­voll­zieh­bar, inwie­fern für Wah­len und Abstim­mun­gen auf der­sel­ben (kom­mu­na­len) Ebe­ne ver­schie­de­ne Teil­neh­mer­krei­se und damit unter­schied­li­che Legi­ti­ma­ti­ons­sub­jek­te maß­geb­lich sein soll­ten. Es erschei­ne inkon­se­quent, eine Auf­spal­tung der kom­mu­na­len demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­ons­grund­la­ge anzu­neh­men, je nach­dem, ob die von den Bür­gern her­zu­lei­ten­den Ent­schei­dun­gen einer­seits von den gewähl­ten Ver­tre­tun­gen bezie­hungs­wei­se Bür­ger­meis­tern oder Land­rä­ten und ihren Ver­wal­tun­gen oder ande­rer­seits von den Bür­gern selbst getrof­fen wür­den. Wenn bei einem Bür­ger­ent­scheid die Bür­ger eine Sach­fra­ge selbst ent­schie­den, dann wechs­le ledig­lich die Form, in der Staats­ge­walt auf kom­mu­na­ler Ebe­ne aus­ge­übt wer­de. Das Legi­ti­ma­ti­ons­sub­jekt kön­ne durch die­sen For­men­wech­sel bei Aus­übung der­sel­ben Staats­ge­walt nicht von Ver­fas­sungs wegen zwin­gend anders gewor­den sein, näm­lich ein auf die Deut­schen im Sin­ne von Art. 116 Abs. 1 GG beschränk­ter Kreis.

Die­ser Beur­tei­lung ste­he nicht ent­ge­gen, dass nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV Ände­run­gen der Ver­fas­sung, die den demo­kra­ti­schen Grund­ge­dan­ken der Ver­fas­sung wider­sprä­chen, unzu­läs­sig sei­en. Zwar bedeu­te die Grund­ent­schei­dung der Baye­ri­schen Ver­fas­sung für ein demo­kra­ti­sches Staats­we­sen (Art. 2 Abs. 1, Art. 4, 5 Abs. 1 BV), dass staat­li­che Herr­schaft grund­sätz­lich durch das Volk, das heißt die deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen, legi­ti­miert sein müs­se. Dies schlie­ße jedoch nicht aus, dass auf kom­mu­na­ler Ebe­ne Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten die Mög­lich­keit der Teil­ha­be sowohl an Wah­len als auch an Abstim­mun­gen ein­ge­räumt wer­de. Für die Teil­nah­me an Kom­mu­nal­wah­len erge­be sich eine ent­spre­chen­de Klar­stel­lung im Hin­blick auf die ver­gleich­ba­re bun­des­staat­li­che Rege­lung des Art. 79 Abs. 3 GG aus der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 31.10.19908. Dafür, dass die Betei­li­gung an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen nicht abwei­chend beur­teilt wer­den kön­ne, sprä­chen die bereits dar­ge­leg­ten Erwä­gun­gen.

Eben­so wenig ste­he das Homo­ge­ni­täts­ge­bot des Grund­ge­set­zes der Aus­le­gung ent­ge­gen, dass Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 Satz 1 BV die Teil­nah­me von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen zulie­ßen. Gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG müs­se die ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Ord­nung in den Län­dern unter ande­rem den Grund­sät­zen des demo­kra­ti­schen Rechts­staats im Sin­ne des Grund­ge­set­zes ent­spre­chen. Danach bestehe eine Bin­dung hin­sicht­lich der demo­kra­ti­schen Orga­ni­sa­ti­on und Legi­ti­ma­ti­on von Staats­ge­walt. Art. 28 Abs. 1 GG wol­le das­je­ni­ge Maß an struk­tu­rel­ler Homo­ge­ni­tät zwi­schen Gesamt­staat und Glied­staat gewähr­leis­ten, das für das Funk­tio­nie­ren eines Bun­des­staa­tes uner­läss­lich sei. Er wol­le aber nicht für Uni­for­mi­tät sor­gen. Das Grund­ge­setz gehe im Gegen­teil von der grund­sätz­li­chen Ver­fas­sungs­au­to­no­mie der Län­der aus. Es for­de­re nur ein Min­dest­maß an Homo­ge­ni­tät, das auf die in Art. 28 Abs. 1 GG genann­ten Staats­struk­tur- und Staats­ziel­be­stim­mun­gen und inner­halb die­ser wie­der­um auf deren Grund­sät­ze beschränkt sei. Zu die­sen auch von den Län­dern zu beach­ten­den demo­kra­ti­schen Grund­prin­zi­pi­en gehö­re, dass die Teil­nah­me an Wah­len und Abstim­mun­gen als Aus­übung von Staats­ge­walt grund­sätz­lich die Eigen­schaft als Deut­scher vor­aus­set­ze. Aller­dings ent­hal­te das Grund­ge­setz selbst in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG eine Aus­nah­me für Wah­len in Krei­sen und Gemein­den, bei denen nach Maß­ga­be des Uni­ons­rechts auch Per­so­nen, die die Staats­an­ge­hö­rig­keit eines Mit­glied­staa­tes der Euro­päi­schen Uni­on besä­ßen, wahl­be­rech­tigt und wähl­bar sei­en. Art. 28 Abs. 1 GG akzep­tie­re im Hin­blick auf die genann­ten Wah­len somit auch Uni­ons­bür­ger ande­rer Mit­glied­staa­ten als demo­kra­tisch legi­ti­ma­ti­ons­be­fä­higt. Auf­grund die­ser Aus­wei­tung der demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­ons­grund­la­ge auf kom­mu­na­ler Ebe­ne kön­ne es dem Lan­des­ge­setz­ge­ber nicht ver­wehrt sein, sol­che Legi­ti­ma­ti­ons­kraft auch der eng damit ver­bun­de­nen ple­bis­zi­tä­ren Betei­li­gung nicht­deut­scher Uni­ons­bür­ger zuzu­er­ken­nen.

Aus der Staats­fun­da­men­tal­norm des Art. 2 BV, die durch wei­te­re ein­schlä­gi­ge Ver­fas­sungs­nor­men, wie die bereits als Prü­fungs­maß­stab her­an­ge­zo­ge­nen Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV, näher aus­ge­stal­tet wer­de, erge­be sich kei­ne ande­re Bewer­tung.

Ein Ver­stoß gegen Art. 101 BV sei eben­falls nicht gege­ben. Die von den Beschwer­de­füh­rern geheg­ten Befürch­tun­gen, es wer­de zu Bür­ger­ent­schei­den kom­men, die ihrer­seits frei­heits­be­schrän­ken­den Cha­rak­ter hät­ten, könn­ten nicht begrün­den, dass die Rechts­grund­la­gen für die Teil­nah­me von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den gegen Art. 101 BV ver­stie­ßen. Es han­de­le sich inso­weit ledig­lich um mit­tel­ba­re Aus­wir­kun­gen der ange­grif­fe­nen Rechts­nor­men, wie sie sich grund­sätz­lich auch aus Ent­schei­dun­gen der gewähl­ten Orga­ne der Gemein­den oder des Land­krei­ses erge­ben könn­ten.

Die Ent­schei­dung wur­de dem Ver­fah­rens­be­voll­mäch­tig­ten der Beschwer­de­füh­rer am 17.06.2013 zuge­stellt.

Hier­ge­gen erho­ben die Beschwer­de­füh­rer eine Anhö­rungs­rü­ge, auf die Ihnen der Prä­si­dent des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs mit Schrei­ben vom 03.07.2013 mit­teil­te, dass eine Anhö­rungs­rü­ge gegen die Ent­schei­dung vom 12.06.2013 nicht statt­haft sei. Die Vor­schrif­ten über die Anhö­rungs­rü­ge, die für fach­ge­richt­li­che Ent­schei­dun­gen kon­zi­piert sei­en, fän­den auf Ent­schei­dun­gen des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs kei­ne ent­spre­chen­de Anwen­dung. Habe der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit einer lan­des­recht­li­chen Rechts­vor­schrift fest­ge­stellt, so sei die Rechts­la­ge geklärt und es müs­se dabei grund­sätz­lich sein Bewen­den haben. Es sei daher auch nicht beab­sich­tigt, die Spruch­grup­pe, die am 12.06.2013 ent­schie­den habe, erneut mit der Ange­le­gen­heit zu befas­sen.

Mit ihrer dar­auf­hin erho­be­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügen die Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung von Art. 103 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art.19 Abs. 4 GG durch die Ent­schei­dung des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs vom 12.06.2013 sowie dar­über hin­aus eine Ver­let­zung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art.19 Abs. 4 GG und dem all­ge­mei­nen Jus­tiz­ge­währ­leis­tungs­an­spruch durch das Schrei­ben des Prä­si­den­ten des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs vom 03.07.2013.

Die Enschei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die zuläs­si­ge Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men, da sie kei­ne grund­sätz­li­che Bedeu­tung habe. Auch sei ihre Annah­me nicht zur Durch­set­zung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genann­ten Rech­te ange­zeigt (§ 93a Abs. 2 BVerfGG).

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist, so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, teil­wei­se unzu­läs­sig, im Übri­gen unbe­grün­det.

Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen die Ent­schei­dung eines Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Die Ent­schei­dung des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs vom 12.06.2013 sowie das Schrei­ben des Prä­si­den­ten des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs vom 03.07.2013 sind taug­li­che Gegen­stän­de einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de.

Unter dem Grund­ge­setz ver­fü­gen die Län­der über eine weit­ge­hen­de Ver­fas­sungs­au­to­no­mie. Das Grund­ge­setz ent­hält in Art. 28 Abs. 1 GG nur weni­ge Vor­ga­ben für die Ver­fas­sun­gen der Län­der. Im Übri­gen kön­nen sie, soweit das Grund­ge­setz nicht beson­de­re Anfor­de­run­gen sta­tu­iert, ihr Ver­fas­sungs­recht und auch ihre Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit nach eige­nem Ermes­sen ord­nen9. Daher muss der Bereich der Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit der Län­der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt mög­lichst unan­ge­tas­tet blei­ben; auch darf die Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit nicht in grö­ße­re Abhän­gig­keit von der Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit gebracht wer­den, als es nach dem Grund­ge­setz unver­meid­bar ist10.

Nach den Rege­lun­gen des Grund­ge­set­zes ist gegen Ent­schei­dun­gen der Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te aller­dings eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de zum Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt statt­haft (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG), weil Art. 1 Abs. 3 und Art.20 Abs. 3 GG auch die Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te an die Grund­rech­te und grund­rechts­glei­chen Gewähr­leis­tun­gen des Grund­ge­set­zes bin­den, zu deren Schutz das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Wege der Ver­fas­sungs­be­schwer­de nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a, § 90 Abs. 1 BVerfGG ange­ru­fen wer­den kann. Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts sind daher Ent­schei­dun­gen der Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te Akte „öffent­li­cher Gewalt”, die mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de ange­grif­fen wer­den kön­nen11. Dies gilt nur inso­weit nicht, als die Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te Strei­tig­kei­ten in der Sache abschlie­ßend ent­schei­den. Denn das Grund­ge­setz erkennt aus­weis­lich von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG a.E. an, dass ein Land bestimm­te Strei­tig­kei­ten ohne jede bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Ein­wir­kung in der Sache selbst ent­schei­den kann12. Popu­lark­la­ge­ver­fah­ren im Sin­ne von Art. 98 Satz 4 BV gehö­ren dazu nicht13.

Beschwer­de­be­fug­nis[↑]

Jedoch sind die Beschwer­de­füh­rer nur teil­wei­se beschwer­de­be­fugt.

Soweit sie mit der nur ein­ge­schränk­ten Über­prü­fung der Ver­ein­bar­keit eines Lan­des­ge­set­zes mit dem Grund­ge­setz im Rah­men der Popu­lark­la­ge eine Ver­let­zung von Art.19 Abs. 4 GG rügen, erscheint die­se von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen. Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG gewähr­leis­tet effek­ti­ven Rechts­schutz, wenn jemand behaup­tet, durch die öffent­li­che Gewalt in sei­nen Rech­ten ver­letzt zu sein14. Ein Ver­stoß gegen Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG setzt eine im Inter­es­se des Ein­zel­nen bestehen­de Rechts­po­si­ti­on vor­aus15, gewähr­leis­tet aber nicht selbst Bestand oder Inhalt des als ver­letzt gerüg­ten Rechts16. Da die Beschwer­de­füh­rer im Popu­lark­la­ge­ver­fah­ren vor dem Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof jedoch nicht die Ver­let­zung eige­ner Rech­te gel­tend gemacht haben und eine sol­che auch nicht ersicht­lich ist, schei­det eine Ver­let­zung von Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG durch die ange­grif­fe­ne Ent­schei­dung vom 03.07.2013 von vorn­her­ein aus17.

Nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen ist aller­dings die Mög­lich­keit einer Ver­let­zung von ver­fas­sungs­be­schwer­de­fä­hi­gen Rech­ten der Beschwer­de­füh­rer durch die ange­grif­fe­ne Ent­schei­dung und das ange­grif­fe­ne Schrei­ben des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs inso­weit, als sie rügen, dass im Ver­fah­ren vor dem Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof das Recht auf recht­li­ches Gehör und der Anspruch auf den gesetz­li­chen Rich­ter ver­letzt wor­den sei­en. Auch im (Popularklage-)Verfahren vor den Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­ten gel­ten die Pro­zess­grund­rech­te des Grund­ge­set­zes18. Das­sel­be gilt, soweit die Ver­fas­sungs­be­schwer­de eine Ver­let­zung von Art.19 Abs. 4 GG bezie­hungs­wei­se des Rechts­staats­prin­zips in Ver­bin­dung mit Art. 103 Abs. 1 GG dar­in erblickt, dass die Beschwer­de­füh­rer im Rah­men des Popu­lark­la­ge­ver­fah­rens beim Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof kei­ne Anhö­rungs­rü­ge gegen die gel­tend gemach­te Ver­let­zung ihres Anspruchs auf recht­li­ches Gehör erhe­ben konn­ten.

Eben­falls beschwer­de­be­fugt sind die Beschwer­de­füh­rer, soweit sie eine Ver­let­zung von Art. 3 Abs. 1 GG durch die vom Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof vor­ge­nom­me­ne Aus­le­gung von Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV und die auf die­ser Grund­la­ge ange­nom­me­ne Ver­ein­bar­keit von Art. 18a GO und Art. 12a LKrO mit der Baye­ri­schen Ver­fas­sung rügen.

Zwar sind im Rah­men der Popu­lark­la­ge im Sin­ne von Art. 98 Satz 4 BV Prü­fungs­maß­stab allein Vor­schrif­ten der baye­ri­schen Ver­fas­sung. Die Län­der sind, abge­se­hen von Art. 28 Abs. 1 GG, der nur ein gewis­ses Maß an Homo­ge­ni­tät der Bun­des­ver­fas­sung und der Lan­des­ver­fas­sun­gen (im mate­ri­el­len Sinn) for­dert, zudem frei in der Aus­ge­stal­tung ihrer Ver­fas­sung, soweit das Grund­ge­setz nichts ande­res vor­schreibt19. Dies bedeu­tet auch, dass sie – abge­se­hen vom Fal­le des Art. 99 GG – auch durch eine eige­ne Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit über die Ver­ein­bar­keit von Lan­des­ge­set­zen mit der Lan­des­ver­fas­sung ent­schei­den und die­se in den oben beschrie­be­nen Gren­zen grund­sätz­lich ohne (inhalt­li­che) Kon­trol­le durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus­le­gen kön­nen20. Die von die­sen getrof­fe­nen Fest­stel­lun­gen prüft das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht voll­um­fäng­lich nach. Es ist kei­ne zwei­te Instanz über den Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­ten21, son­dern an die Aus­le­gung einer Norm der Lan­des­ver­fas­sung durch ein Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt grund­sätz­lich gebun­den22.

Prü­fungs­maß­stab bei Ent­schei­dun­gen der Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te[↑]

Gren­zen der Ent­schei­dungs­ge­walt der Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te erge­ben sich jedoch aus den Grund­rech­ten und den ande­ren für den Lan­des­ver­fas­sungs­ge­ber unmit­tel­bar bin­den­den Bestim­mun­gen des Grund­ge­set­zes (Art.20 Abs. 3, Art. 1 Abs. 3 GG), so dass Aus­le­gung und Anwen­dung der Lan­des­ver­fas­sun­gen die­sen Vor­ga­ben nicht wider­spre­chen dür­fen23. Daher über­prüft das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Ent­schei­dung eines Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts über die Ver­ein­bar­keit einer Norm des Lan­des­rechts mit der Lan­des­ver­fas­sung und die dabei vor­ge­nom­me­ne Aus­le­gung – wie die Ent­schei­dun­gen der Fach­ge­rich­te – auch auf ihre Ver­ein­bar­keit mit dem in Art. 3 Abs. 1 GG ver­an­ker­ten Will­kür­ver­bot24.

Der Prü­fungs­maß­stab für die vor­lie­gen­de Ver­fas­sungs­be­schwer­de ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1, Art. 103 Abs. 1, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art.19 Abs. 4 GG sowie aus Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Nicht dar­un­ter fällt das Homo­ge­ni­täts­ge­bot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und die es kon­kre­ti­sie­ren­den Rege­lun­gen in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 bis 4 GG. Die­se legen den Län­dern Pflich­ten gegen­über dem Bund auf und bezie­hen sich inso­weit nur auf das bun­des­staat­li­che Rechts­ver­hält­nis zwi­schen Bund und Län­dern. Als Homo­ge­ni­täts­ge­bot gilt Art. 28 Abs. 1 GG für die Län­der, nicht in ihnen25. Er ver­mit­telt den Beschwer­de­füh­rern kein sub­jek­ti­ves Recht, des­sen Ver­let­zung im Rah­men einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de fest­ge­stellt wer­den könn­te26.

Will­kür­ver­bot, Art. 3 Abs. 1 GG[↑]

Die Ent­schei­dung des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs vom 12.06.2013 ver­stößt nicht gegen das in Art. 3 Abs. 1 GG ver­an­ker­te Will­kür­ver­bot.

Ein sol­cher Ver­stoß liegt nur vor, wenn eine feh­ler­haf­te Rechts­an­wen­dung bei ver­stän­di­ger Wür­di­gung der das Grund­ge­setz beherr­schen­den Gedan­ken nicht mehr ver­ständ­lich ist und sich daher der Schluss auf­drängt, dass sie auf sach­frem­den Erwä­gun­gen beruht27. Das ist anhand objek­ti­ver Kri­te­ri­en fest­zu­stel­len28. Will­kür liegt vor, wenn eine offen­sicht­lich ein­schlä­gi­ge Norm nicht berück­sich­tigt oder der Inhalt einer Norm in kras­ser Wei­se miss­deu­tet wird. Von einer der­ma­ßen will­kür­li­chen Miss­deu­tung kann jedoch nicht gespro­chen wer­den, wenn das Gericht sich mit der Rechts­la­ge ein­ge­hend aus­ein­an­der­setzt und sei­ne Auf­fas­sung nicht jedes sach­li­chen Grun­des ent­behrt29. Die Aus­le­gung eines Geset­zes ist will­kür­lich, wenn sie das gesetz­ge­be­ri­sche Anlie­gen grund­le­gend ver­fehlt, indem dem Gesetz ein Sinn unter­legt wird, den der Gesetz­ge­ber offen­sicht­lich nicht hat ver­wirk­li­chen wol­len, den er nicht aus­ge­drückt hat und den das Gesetz auch nicht im Ver­lauf einer Rechts­ent­wick­lung auf­grund gewan­del­ter Anschau­un­gen erhal­ten hat30.

Die Aus­le­gung von Art. 28 Abs. 1 GG in Ver­bin­dung mit Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV und Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV, dass die­se einer Teil­nah­me von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen nicht ent­ge­gen­ste­hen, ver­stößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Bei der Aus­le­gung von Art. 28 Abs. 1 GG ist eine Ver­let­zung des Will­kür­ver­bots nicht fest­stell­bar.

Zwar ist zwei­fel­haft, ob die Annah­me, dass Ver­stö­ße von baye­ri­schem Lan­des­recht gegen Bun­des­recht nur dann als Ver­stoß gegen die Baye­ri­sche Ver­fas­sung anzu­se­hen sind, wenn der Wider­spruch offen zuta­ge tritt und als schwer­wie­gen­der, beson­ders kras­ser Ein­griff in die Rechts­ord­nung zu wer­ten ist31, auch im Hin­blick auf die Bestim­mun­gen des Grund­ge­set­zes ver­tret­bar ist, die die Ver­fas­sungs­au­to­no­mie der Län­der begren­zen, das heißt im Hin­blick auf das Homo­ge­ni­täts­ge­bot des Art. 28 Abs. 1 GG, die Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes32 sowie die in die Lan­des­ver­fas­sun­gen hin­ein­wir­ken­den Ele­men­te des Grund­ge­set­zes33. Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG sind auch Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te zur Vor­la­ge von Lan­des­recht an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­pflich­tet, wenn sie von der Ver­let­zung des Grund­ge­set­zes durch Lan­des­recht über­zeugt sind34. Die­se Über­zeu­gung setzt vor­aus, dass die Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te Lan­des­recht auch tat­säch­lich an den für sie ver­bind­li­chen Vor­ga­ben des Grund­ge­set­zes über­prü­fen und daher das Grund­ge­setz auch anwen­den und erfor­der­li­chen­falls aus­le­gen. Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG ist kei­ne Beschrän­kung auf offen­sicht­li­che und schwer­wie­gen­de Ver­stö­ße gegen das Grund­ge­setz zu ent­neh­men. Schließ­lich ver­pflich­tet Art. 100 Abs. 3 GG zu einer soge­nann­ten Diver­genz­vor­la­ge, wenn ein Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt bei der Aus­le­gung des Grund­ge­set­zes von der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts oder eines ande­ren Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts abwei­chen will. Auch dies impli­ziert, dass die Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te das Grund­ge­setz tat­säch­lich aus­le­gen; andern­falls wäre ein Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt nie­mals zu einer Diver­genz­vor­la­ge ver­pflich­tet. Dem trägt die vom Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof in stän­di­ger Recht­spre­chung prak­ti­zier­te ein­ge­schränk­te Kon­trol­le von Lan­des­recht am Maß­stab der auch für sie ver­bind­li­chen Rege­lun­gen des Grund­ge­set­zes nicht hin­rei­chend Rech­nung.

Das kann im vor­lie­gen­den Fall jedoch dahin­ste­hen, da die Aus­le­gung von Art. 28 Abs. 1 GG durch den Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof in der Sache nicht zu bean­stan­den ist. Der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof bejaht weder einen Ver­stoß einer baye­ri­schen Lan­des­vor­schrift gegen Art. 28 Abs. 1 GG, was ihn zu einer Vor­la­ge gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG ver­pflich­tet hät­te, noch weicht er von der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts oder ande­rer Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te zu die­ser Bestim­mung des Grund­ge­set­zes ab, was zu einer Vor­la­ge gemäß Art. 100 Abs. 3 GG hät­te füh­ren müs­sen. Denn ein­schlä­gi­ge ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Recht­spre­chung zu Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG, das heißt zu der Fra­ge, ob die­se Bestim­mung einer Abstim­mungs­be­rech­ti­gung von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten ent­ge­gen­steht, gibt es nicht. Unter die­sen Vor­aus­set­zun­gen war der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof berech­tigt, Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG selb­stän­dig aus­zu­le­gen, ohne die Rech­te der Beschwer­de­füh­rer aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zu ver­let­zen. Ob die Aus­le­gung zutref­fend ist, kann hier dahin­ste­hen, da die Kon­trol­le durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt inso­weit auf eine Will­kür­kon­trol­le beschränkt ist.

Die Annah­me, dass Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG eine Abstim­mungs­be­rech­ti­gung von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten bei kom­mu­na­len Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den nicht ver­bie­tet, ist jeden­falls nicht will­kür­lich.

Das Homo­ge­ni­täts­ge­bot des Art. 28 Abs. 1 GG for­dert ein Min­dest­maß an ver­fas­sungs­struk­tu­rel­ler und mate­ri­el­ler Homo­ge­ni­tät der Lan­des­ver­fas­sun­gen mit dem Grund­ge­setz, ohne das der Bun­des­staat nicht funk­tio­nie­ren könn­te35. Es gebie­tet jedoch kei­ne Uni­for­mi­tät36. Das Grund­ge­setz geht, im Gegen­teil, von der Ver­fas­sungs­au­to­no­mie der Län­der aus37. Die Direk­ti­ons­kraft von Art. 28 Abs. 1 GG ist auf die dort genann­ten Staats­struk­tur­prin­zi­pi­en beschränkt, und – soweit nicht Art. 28 Abs. 1 Satz 2 bis 4 GG etwas ande­res anord­nen – auch nur auf deren Grund­sät­ze, nicht auf die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung, die sie im Grund­ge­setz erfah­ren haben38. Das gilt nament­lich für die Grund­ent­schei­dung des Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG für Demo­kra­tie und Volks­sou­ve­rä­ni­tät sowie die dar­aus abzu­lei­ten­den Grund­sät­ze der demo­kra­ti­schen Orga­ni­sa­ti­on und Legi­ti­ma­ti­on der Staats­ge­walt39. Einer im Ver­gleich zur Bun­des­ebe­ne stär­ke­ren Aus­ge­stal­tung von ple­bis­zi­tä­ren Ver­fah­ren auf der Ebe­ne der Län­der steht Art. 28 Abs. 1 GG nicht ent­ge­gen40.

Das in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG ent­hal­te­ne Gebot, dass die ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Ord­nung in den Län­dern den Grund­sät­zen des demo­kra­ti­schen Staa­tes im Sin­ne des Grund­ge­set­zes ent­spre­chen müs­se, wird in den Sät­zen 2 bis 4 näher kon­kre­ti­siert. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ergänzt Satz 141, indem er die Ein­rich­tung einer Ver­tre­tung des Vol­kes in den Län­dern, Krei­sen und Gemein­den vor­schreibt und zugleich Wahl­grund­sät­ze bestimmt, die bei deren Wahl zu beach­ten sind. „Volk” im Sin­ne von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sind dabei wie im Rah­men von Art.20 Abs. 2 GG nur die (im jewei­li­gen Wahl­ge­biet ansäs­si­gen) deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen und die ihnen gleich­ge­stell­ten Per­so­nen im Sin­ne von Art. 116 Abs. 1 GG42.

Der mit Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 21.12 199243 ein­ge­füg­te heu­ti­ge Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG bestimmt, dass bei Wah­len in Krei­sen und Gemein­den auch Per­so­nen, die die Staats­an­ge­hö­rig­keit eines Mit­glied­staa­tes der Euro­päi­schen Gemein­schaft besit­zen, nach Maß­ga­be von Recht der Euro­päi­schen Gemein­schaft wahl­be­rech­tigt und wähl­bar sind. Die­se dyna­mi­sche Ver­wei­sung44 soll einen Wider­spruch zwi­schen deut­schem und unio­na­lem Recht ver­mei­den, das in der Richt­li­nie 94/​80/​EG des Rates vom 19.12 1994 über die Ein­zel­hei­ten der Aus­übung des akti­ven und pas­si­ven Wahl­rechts bei den Kom­mu­nal­wah­len für Uni­ons­bür­ger mit Wohn­sitz in einem Mit­glied­staat, des­sen Staats­an­ge­hö­rig­keit sie nicht besit­zen3 (vgl. Art. 22 Abs. 1 Satz 2 AEUV), die Ein­zel­hei­ten fest­legt. Danach kön­nen Uni­ons­bür­ger, die ihren Wohn­sitz in einem Mit­glied­staat haben, des­sen Staats­an­ge­hö­rig­keit sie nicht besit­zen, dort das akti­ve und das pas­si­ve Wahl­recht bei den Kom­mu­nal­wah­len aus­üben (Art. 1 Abs. 1 Richt­li­nie 94/​80/​EG). Als „Kom­mu­nal­wah­len” bezeich­net die Richt­li­nie die all­ge­mei­nen, unmit­tel­ba­ren Wah­len, die dar­auf abzie­len, die Mit­glie­der der Ver­tre­tungs­kör­per­schaft und gege­be­nen­falls gemäß den Rechts­vor­schrif­ten jedes Mit­glied­staa­tes den Lei­ter und die Mit­glie­der des Exe­ku­tiv­or­gans einer loka­len Gebiets­kör­per­schaft der Grund­stu­fe zu bestim­men (Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Richt­li­nie). Laut Anhang der Richt­li­nie gel­ten als loka­le Gebiets­kör­per­schaf­ten der Grund­stu­fe in Deutsch­land die kreis­frei­en Städ­te bezie­hungs­wei­se Stadt­krei­se, Krei­se, Gemein­den und Bezir­ke in der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg und im Land Ber­lin. Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG ver­pflich­tet die Län­der folg­lich, für Kom­mu­nal­wah­len über Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG hin­aus ein Wahl­recht für Uni­ons­bür­ger ande­rer Mit­glied­staa­ten vor­zu­se­hen45. Abstim­mun­gen im Sin­ne von Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG, das heißt Ent­schei­dun­gen über Sach­fra­gen, wer­den weder in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG noch im euro­päi­schen Pri­mär­recht oder in der Richt­li­nie 94/​80/​EG des Rates erwähnt.

Die Aus­le­gung von Art. 28 Abs. 1 GG durch den Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof ist zwar durch den Wort­laut der Norm nicht erfasst, ent­behrt aber nicht sach­li­cher Grün­de und ist daher nicht will­kür­lich im Sin­ne von Art. 3 Abs. 1 GG. Art. 28 Abs. 1 GG ent­hält kei­ne aus­drück­li­che Rege­lung über die Mit­wir­kung von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den; die Aus­nah­me­re­ge­lung in Satz 3 sieht ledig­lich eine Wahl­be­rech­ti­gung von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten bei Wah­len in Krei­sen und Gemein­den vor. Dar­aus könn­te man, gera­de weil das auch in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG ver­an­ker­te Prin­zip der Volks­sou­ve­rä­ni­tät allein das deut­sche Volk zum Legi­ti­ma­ti­ons­sub­jekt aller staat­li­chen Gewalt bestimmt und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG die Aus­übung von Staats­ge­walt in der Form der Abstim­mung eben­falls dem Staats­volk vor­be­hält, schlie­ßen, dass Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG eine Abstim­mungs­be­rech­ti­gung von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten in den Län­dern gene­rell ver­bie­tet46.

Zwin­gend ist dies jedoch nicht. Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG ord­net an, dass Uni­ons­bür­ger ande­rer Mit­glied­staa­ten bei der Wahl der Volks­ver­tre­tun­gen auf kom­mu­na­ler Ebe­ne wahl­be­rech­tigt sind. Damit kön­nen sie die per­so­nel­le Zusam­men­set­zung kom­mu­na­ler Volks­ver­tre­tun­gen unmit­tel­bar mit­be­stim­men und dadurch mit­tel­bar an den dort zu tref­fen­den Ent­schei­dun­gen mit­wir­ken. Soweit sie als Inha­ber des pas­si­ven Wahl­rechts zum Mit­glied einer Volks­ver­tre­tung gewählt sind, wir­ken sie auch unmit­tel­bar an den zu tref­fen­den Sach­ent­schei­dun­gen mit. Vor die­sem Hin­ter­grund erscheint es jeden­falls nicht will­kür­lich, Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG auch so aus­zu­le­gen, dass er einer Erstre­ckung der Mit­wir­kungs­rech­te bei kom­mu­na­len Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den auf Uni­ons­bür­ger ande­rer Mit­glied­staa­ten nicht ent­ge­gen­steht47.

Die Aus­le­gung von Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV lässt einen Ver­stoß gegen das Will­kür­ver­bot eben­falls nicht erken­nen.

Von jeher geht das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt davon aus, dass es für die Aus­le­gung einer Norm auf den in die­ser zum Aus­druck kom­men­den objek­ti­vier­ten Wil­len des Gesetz­ge­bers ankommt, so wie er sich aus dem Wort­laut der Vor­schrift und dem Sinn­zu­sam­men­hang ergibt, in den sie hin­ein­ge­stellt ist. Nicht ent­schei­dend ist dage­gen die sub­jek­ti­ve Vor­stel­lung der am Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren betei­lig­ten Orga­ne oder ein­zel­ner ihrer Mit­glie­der48. Der Ent­ste­hungs­ge­schich­te kommt für die Aus­le­gung zwar grund­sätz­lich nur inso­fern Bedeu­tung zu, als sie die Rich­tig­keit einer nach den ange­ge­be­nen Grund­sät­zen ermit­tel­ten Aus­le­gung bestä­tigt oder Zwei­fel behebt, die auf dem ange­ge­be­nen Weg allein nicht aus­ge­räumt wer­den kön­nen49. Vor­ar­bei­ten für ein Gesetz kön­nen daher in der Regel bloß unter­stüt­zend ver­wer­tet, die in den Gesetz­ge­bungs­ma­te­ria­li­en doku­men­tier­ten Vor­stel­lun­gen der gesetz­ge­ben­den Instan­zen nicht mit dem objek­ti­ven Geset­zes­in­halt gleich­ge­setzt wer­den50. Für die Erfas­sung des objek­ti­ven Wil­lens des Gesetz­ge­bers sind viel­mehr alle aner­kann­ten Aus­le­gungs­me­tho­den her­an­zu­zie­hen, das heißt die gram­ma­ti­ka­li­sche, sys­te­ma­ti­sche, teleo­lo­gi­sche und his­to­ri­sche Aus­le­gung. Die­se Metho­den ergän­zen sich gegen­sei­tig51, wobei kei­ne einen unbe­ding­ten Vor­rang vor einer ande­ren hat52.

Die Aus­le­gung von Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV durch den Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof lässt Defi­zi­te inso­weit nicht erken­nen. Vom Wort­laut aus­ge­hend hat er ins­be­son­de­re auf den Zusam­men­hang der Ände­rung von Art. 7 Abs. 2 BV und der Ein­fü­gung von Art. 12 Abs. 3 BV mit der gleich­zei­ti­gen Ein­füh­rung von Art. 18a GO und Art. 12a LKrO abge­stellt. Dabei hat er an Umstän­de und Gege­ben­hei­ten ange­knüpft, aus denen die Ände­rung von Art. 7 Abs. 2 BV und die Ein­fü­gung des Absat­zes 3 in Art. 12 BV erwach­sen und auf die sie bezo­gen sind. Dazu gehört, dass die in Rede ste­hen­den Bestim­mun­gen die gleich­zei­tig erlas­se­nen ein­fach­ge­setz­li­chen Rege­lun­gen der Art. 18a GO und Art. 12a LKrO (landes-)verfassungsrechtlich absi­chern soll­ten53, so dass es der teleo­lo­gi­schen Aus­le­gung ent­spricht, den Rege­lungs­ge­halt von Art. 18a GO und Art. 12a LKrO bei der Aus­le­gung der gleich­zei­tig erlas­se­nen Ver­fas­sungs­nor­men zu berück­sich­ti­gen. Ange­sichts der Gleich­zei­tig­keit von Erlass und Ände­rung im Rah­men ein und des­sel­ben Volks­be­geh­rens sowie der Tat­sa­che, dass mit der Ände­rung von Art. 7 Abs. 2 BV und der Ein­fü­gung von Absatz 3 in Art. 12 BV die Rege­lun­gen in Art. 18a GO und Art. 12a LKrO ver­fas­sungs­recht­lich abge­si­chert wer­den soll­ten53, war die Berück­sich­ti­gung von Art. 18a GO und Art. 12a LKrO bei der Aus­le­gung von Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 BV nahe­lie­gend und zur Ermitt­lung des gesetz­ge­be­ri­schen Wil­lens sogar gebo­ten.

Zwar dürf­te die Annah­me, dass die Abstim­mungs­be­rech­ti­gung von Uni­ons­bür­gern im Rah­men von Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den gemäß Art. 18a GO in Ver­bin­dung mit Art. 15 Abs. 2 GO, Art. 1 GLKrWG bezie­hungs­wei­se Art. 12a LKrO in Ver­bin­dung mit Art. 11 Abs. 2 LKrO, Art. 1 GLKrWG zum Zeit­punkt der Ein­rei­chung des Volks­be­geh­rens im Okto­ber 1994 nicht vor­her­seh­bar gewe­sen sei, ange­sichts der bereits im Jah­re 1992 erfolg­ten Anpas­sung des Grund­ge­set­zes an die uni­ons­recht­li­che Rechts­la­ge nach dem Ver­trag von Maas­tricht nicht zutref­fen; die­se Annah­me führt jedoch nicht dazu, dass der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Art. 7 und Art. 12 BV einen Sinn unter­ge­legt hät­te, den der (Volks-)Gesetzgeber offen­sicht­lich nicht hat ver­wirk­li­chen wol­len oder dass er die in Rede ste­hen­den Nor­men in kras­ser Wei­se miss­deu­tet hät­te.

Es sind – wie der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof fest­ge­stellt hat – kei­ne Anhalts­punk­te dafür ersicht­lich, dass der (Volks-)Gesetzgeber die Abstim­mungs­be­rech­ti­gung von Uni­ons­bür­gern hat aus­schlie­ßen wol­len. Anlie­gen des Volks­ent­scheids, der Art. 18a GO und Art. 12a LKrO im Jah­re 1994 ein­ge­führt, Art. 7 Abs. 2 BV geän­dert und Art. 12 BV ergänzt hat, war die Ermög­li­chung von mehr direk­ter Demo­kra­tie auf kom­mu­na­ler Ebe­ne7. Ein­schrän­kun­gen im Hin­blick auf die Wahl­be­rech­tig­ten wur­den nicht the­ma­ti­siert. Auch wenn man davon aus­gin­ge, dass der (Volks-)Gesetzgeber die Rol­le von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten im Rah­men des Volks­be­geh­rens nicht bedacht hat, ist zu berück­sich­ti­gen, dass der (Volks-)Gesetzgeber mit Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV und Art. 18a GO, Art. 12a LKrO ganz offen­sicht­lich in sich wider­spruchs­freie Rege­lun­gen tref­fen woll­te. Die Ände­run­gen von Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 BV soll­ten der ver­fas­sungs­recht­li­chen Absi­che­rung von Art. 18a GO und Art. 12a LKrO die­nen53, was – zumin­dest im Hin­blick auf Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­de – einen Gleich­lauf des Ver­ständ­nis­ses der Begrif­fe des „Gemein­de- oder Land­kreis­bür­gers” im Sin­ne von Art. 18a GO und Art. 12a LKrO und des „Staats­bür­gers” im Sin­ne von Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV vor­aus­setzt. Es ist daher kei­nes­falls will­kür­lich, wenn der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof auf­grund des engen Zusam­men­hangs von Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV mit Art. 18a, 15 Abs. 2 GO und Art. 12a, 11 Abs. 2 LKrO und der jeweils an Art. 1 GLKrWG anknüp­fen­den Abstim­mungs­be­rech­ti­gung ange­nom­men hat, dass Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV der Teil­nah­me von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten an kom­mu­na­len Abstim­mun­gen nicht ent­ge­gen­ste­hen.

Recht­li­ches Gehör, Art. 103 Abs. 1 GG[↑]

Die Ent­schei­dung des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs vom 12.06.2013 ver­letzt die Beschwer­de­füh­rer auch nicht in ihrem grund­rechts­glei­chen Recht aus Art. 103 Abs. 1 GG.

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts gewährt Art. 103 Abs. 1 GG den Betei­lig­ten eines gericht­li­chen Ver­fah­rens ein Recht dar­auf, im Ver­fah­ren zu Wort zu kom­men, Anträ­ge zu stel­len und Aus­füh­run­gen zu dem in Rede ste­hen­den Sach­ver­halt, den Beweis­ergeb­nis­sen sowie zur Rechts­la­ge zu machen54. Die­sem Recht der Betei­lig­ten auf Äuße­rung ent­spricht die Pflicht des Gerichts, Anträ­ge und Aus­füh­run­gen der Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten zur Kennt­nis zu neh­men und bei sei­ner Ent­schei­dung in Erwä­gung zu zie­hen55, soweit das Vor­brin­gen nicht aus Grün­den des for­mel­len oder mate­ri­el­len Rechts unbe­rück­sich­tigt gelas­sen wer­den darf56. Die Gerich­te sind jedoch nicht ver­pflich­tet, jedes Vor­brin­gen der Betei­lig­ten in den Grün­den der Ent­schei­dung aus­drück­lich zu beschei­den57. Viel­mehr ist grund­sätz­lich davon aus­zu­ge­hen, dass ein Gericht das von ihm ent­ge­gen­ge­nom­me­ne Vor­brin­gen der Betei­lig­ten zur Kennt­nis genom­men und in Erwä­gung gezo­gen hat. Ein Gehörs­ver­stoß kann des­halb nur fest­ge­stellt wer­den, wenn er sich aus den beson­de­ren Umstän­den des ein­zel­nen Fal­les deut­lich ergibt58. Eine gericht­li­che Ent­schei­dung kann zudem nur dann wegen eines Ver­sto­ßes gegen Art. 103 Abs. 1 GG auf­ge­ho­ben wer­den, wenn nicht aus­ge­schlos­sen wer­den kann, dass die Anhö­rung der Betei­lig­ten zu einer ande­ren, ihnen güns­ti­ge­ren Ent­schei­dung geführt hät­te59. Art. 103 Abs. 1 GG ver­pflich­tet die Gerich­te aller­dings nicht, der Rechts­an­sicht einer Par­tei zu fol­gen60.

Abs. 1 GG ver­bie­tet auch soge­nann­te Über­ra­schungs­ent­schei­dun­gen61. Da die Betei­lig­ten gemäß Art. 103 Abs. 1 GG Gele­gen­heit erhal­ten sol­len, sich zu dem für die Ent­schei­dung maß­geb­li­chen Sach­ver­halt, den Beweis­ergeb­nis­sen und den Rechts­auf­fas­sun­gen vor Erlass der Ent­schei­dung zu äußern, setzt eine den ver­fas­sungs­recht­li­chen Ansprü­chen genü­gen­de Gewäh­rung recht­li­chen Gehörs vor­aus, dass die Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten bei Anwen­dung der von ihnen zu ver­lan­gen­den Sorg­falt zu erken­nen ver­mö­gen, auf wel­chen Vor­trag es für die Ent­schei­dung ankom­men kann62. Es kann daher der Ver­hin­de­rung eines Vor­trags zur Rechts­la­ge gleich­kom­men, wenn das Gericht ohne vor­he­ri­gen Hin­weis auf einen bestimm­ten recht­li­chen Gesichts­punkt abstellt. Dabei ist aller­dings zu beach­ten, dass das Gericht grund­sätz­lich weder zu einem Rechts­ge­spräch noch zu einem Hin­weis auf sei­ne Rechts­auf­fas­sung ver­pflich­tet ist63; Art. 103 Abs. 1 GG sta­tu­iert kei­ne all­ge­mei­ne Fra­ge- und Auf­klä­rungs­pflicht des Rich­ters64. Ein Ver­fah­rens­be­tei­lig­ter muss daher, auch wenn die Rechts­la­ge umstrit­ten oder pro­ble­ma­tisch ist, grund­sätz­lich alle ver­tret­ba­ren recht­li­chen Gesichts­punk­te von sich aus in Betracht zie­hen und sei­nen Vor­trag dar­auf ein­stel­len65. Ein Ver­stoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG ist nur dann anzu­neh­men, wenn ein Gericht ohne vor­he­ri­gen Hin­weis Anfor­de­run­gen an den Sach­vor­trag stellt oder auf recht­li­che Gesichts­punk­te abstellt, mit dem bezie­hungs­wei­se mit denen auch ein gewis­sen­haf­ter und kun­di­ger Pro­zess­be­tei­lig­ter – selbst unter Berück­sich­ti­gung der Viel­falt ver­tret­ba­rer Rechts­auf­fas­sun­gen – nach dem bis­he­ri­gen Pro­zess­ver­lauf nicht zu rech­nen braucht66.

Gemes­sen hier­an ist eine Ver­let­zung der Rech­te der Beschwer­de­füh­rer aus Art. 103 Abs. 1 GG nicht erkenn­bar.

Soweit die Ver­fas­sungs­be­schwer­de eine Ver­let­zung von Art. 103 Abs. 1 GG dar­in erblickt, dass der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof von der aus Sicht der Beschwer­de­füh­rer abwe­gi­gen und über­ra­schen­den Annah­me aus­ge­gan­gen ist, dass die Berech­ti­gung von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten zur Teil­nah­me an Bür­ger­be­geh­ren und ‑ent­schei­den bei Ein­rei­chung des Volks­be­geh­rens nicht abseh­bar gewe­sen sei, ist eine sol­che nicht erkenn­bar. Die Behaup­tung, eine rich­ter­li­che Tat­sa­chen­fest­stel­lung sei falsch, berührt nicht das von Art. 103 Abs. 1 GG ver­bürg­te Recht, sich im Ver­fah­ren äußern zu kön­nen und gehört zu wer­den, und ver­mag daher einen Vor­stoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG grund­sätz­lich nicht zu begrün­den67. Art. 103 Abs. 1 GG gewährt kei­nen Anspruch auf eine „rich­ti­ge” Ent­schei­dung.

Soweit die Ver­fas­sungs­be­schwer­de zur Begrün­dung eines Ver­sto­ßes gegen Art. 103 Abs. 1 GG vor­trägt, dass die Aus­füh­run­gen der Beschwer­de­füh­rer zu Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG nicht ange­mes­sen gewür­digt wor­den sei­en, ist eine Ver­let­zung des Anspruchs auf recht­li­ches Gehör eben­falls nicht ersicht­lich. Das­sel­be gilt, soweit vor­ge­tra­gen wird, dass der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof zumin­dest dar­auf hät­te hin­wei­sen müs­sen, dass die Aus­füh­run­gen der Beschwer­de­füh­rer zu Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG, ins­be­son­de­re zu sei­ner Ent­ste­hungs­ge­schich­te, für ihn ohne maß­geb­li­che Bedeu­tung sei­en.

Der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof hat sich in der ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung mit der Aus­le­gung von Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG aus­ein­an­der­ge­setzt und dabei auch die von den Beschwer­de­füh­rern ver­tre­te­ne Ansicht berück­sich­tigt, dass Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG eine eng aus­zu­le­gen­de Aus­nah­me­re­ge­lung sei. Er hat die­se Rechts­an­sicht sei­ner Prü­fung von Art. 18a GO und Art. 12a LKrO am Maß­stab von Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV zugrun­de gelegt und inso­fern in Erwä­gung gezo­gen. Der Gesichts­punkt, dass Abstim­mun­gen bewusst nicht in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG auf­ge­nom­men wor­den sei­en, spiel­te in die­sem Zusam­men­hang für den Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof auf­grund des zurück­ge­nom­me­nen Prü­fungs­maß­stabs bei Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV kei­ne ent­schei­den­de Rol­le. Das war auf­grund sei­ner stän­di­gen Recht­spre­chung auch vor­her­seh­bar. Vor die­sem Hin­ter­grund war es fol­ge­rich­tig, dass er nicht auf alle für die Inter­pre­ta­ti­on des Bun­des­rechts rele­van­ten Gesichts­punk­te ein­ge­gan­gen ist.

Der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof ist zudem – anders als die Ver­fas­sungs­be­schwer­de annimmt – kei­nes­wegs davon aus­ge­gan­gen, dass die durch das Volks­be­geh­ren 1994 ein­ge­führ­ten Rege­lun­gen des Art. 18a GO und Art. 12a LKrO sowie die gleich­zei­tig beschlos­se­nen Ände­run­gen von Art. 7 und Art. 12 BV Vor­ga­ben des Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG nach­voll­zo­gen hät­ten. Er hat ledig­lich fest­ge­stellt, dass die­se Grund­ge­setz­be­stim­mung – unge­ach­tet ihres auf Wah­len beschränk­ten Wort­lauts – einer Abstim­mungs­be­rech­ti­gung von Uni­ons­bür­gern ande­rer Mit­glied­staa­ten nicht (gene­rell) ent­ge­gen­ste­he.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist auch inso­weit unbe­grün­det, als sie rügt, dass der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof auf die Struk­tur­un­ter­schie­de zwi­schen Wah­len und Abstim­mun­gen nicht ein­ge­gan­gen sei. Der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof hat das Ver­hält­nis von Beschlüs­sen gewähl­ter kom­mu­na­ler Ver­tre­tungs­or­ga­ne und Bür­ger­ent­schei­den auf kom­mu­na­ler Ebe­ne aus­drück­lich behan­delt und sich inso­weit mit den – für die Popu­lark­la­ge rele­van­ten – Unter­schie­den zwi­schen Kom­mu­nal­wah­len und Bür­ger­ent­schei­den befasst. Er hat dar­ge­legt, aus wel­chen Grün­den er Beschlüs­se kom­mu­na­ler Ver­tre­tungs­or­ga­ne und Bür­ger­ent­schei­de für ver­gleich­bar hält und wes­halb es aus sei­ner Sicht inso­fern sys­tem­kon­form ist, die­sel­ben Per­so­nen als wahl- bezie­hungs­wei­se abstim­mungs­be­rech­tigt anzu­se­hen. Er hat damit zu erken­nen gege­ben, dass er den gegen­tei­li­gen Gedan­ken der Beschwer­de­füh­rer nicht folgt.

Schließ­lich ver­letzt die ange­grif­fe­ne Ent­schei­dung vom 12.06.2013 den Anspruch der Beschwer­de­füh­rer auf recht­li­ches Gehör auch nicht dadurch, dass der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof vor sei­ner Ent­schei­dung nicht dar­auf hin­ge­wie­sen hat, dass er der Ent­ste­hungs­ge­schich­te des geän­der­ten Art. 7 Abs. 2 BV und des neu ein­ge­füg­ten Art. 12 Abs. 3 BV maß­geb­li­che Bedeu­tung für deren Aus­le­gung zukom­men las­sen woll­te. Wie dar­ge­legt ist die vom Ver­fas­sungs­ge­richts­hof vor­ge­nom­me­ne Aus­le­gung von Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 3 BV metho­disch nicht zu bean­stan­den und liegt für einen gewis­sen­haf­ten und kun­di­gen Pro­zess­be­tei­lig­ten auch nicht außer­halb des Erkenn­ba­ren.

Soweit die Beschwer­de­füh­rer behaup­ten, durch die feh­len­de Mög­lich­keit, beim Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof eine Anhö­rungs­rü­ge erhe­ben zu kön­nen, in ihren Rech­ten aus Art. 103 Abs. 1 GG in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 3 GG bezie­hungs­wei­se Art.19 Abs. 4 GG ver­letzt zu sein, ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de eben­falls nicht zur Ent­schei­dung anzu­neh­men. Die Fra­ge, ob der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof in Über­tra­gung der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 30.04.2003 ver­pflich­tet gewe­sen wäre, das Popu­lark­la­ge­ver­fah­ren auf­grund der Anhö­rungs­rü­ge der Beschwer­de­füh­rer fort­zu­set­zen68, bedarf vor­lie­gend man­gels Ver­let­zung des Rechts der Beschwer­de­füh­rer aus Art. 103 Abs. 1 GG und wegen der dar­aus fol­gen­den Erfolg­lo­sig­keit eines Gehörs­rü­ge­ver­fah­rens kei­ner Ent­schei­dung.

Anhö­rungs­rü­ge und gesetz­li­cher Rich­ter, Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG[↑]

Die unter­blie­be­ne Wei­ter­lei­tung der Anhö­rungs­rü­ge an die Spruch­grup­pe des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs ver­letzt die Beschwer­de­füh­rer nicht in ihren Rech­ten aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

Das Gebot des gesetz­li­chen Rich­ters in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG bedeu­tet, dass kein ande­rer als der Rich­ter tätig wer­den und ent­schei­den soll, der in den all­ge­mei­nen Nor­men der Geset­ze und der Geschäfts­ver­tei­lungs­plä­ne der Gerich­te dafür vor­ge­se­hen ist69. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt inso­fern einen Anspruch auf den sich aus dem Gerichts­ver­fas­sungs­ge­setz, den Pro­zess­ord­nun­gen sowie den Geschäfts­ver­tei­lungs- und Beset­zungs­re­ge­lun­gen des Gerichts erge­ben­den Rich­ter70. Er setzt daher einen Bestand von Rechts­sät­zen vor­aus, die für jeden denk­ba­ren Streit­fall im Vor­aus den Rich­ter bezeich­nen, der für die Ent­schei­dung zustän­dig ist71 und ver­pflich­tet dazu, Rege­lun­gen zu tref­fen, aus denen sich der gesetz­li­che Rich­ter ergibt72. Gesetz­li­cher Rich­ter im Sin­ne die­ser Vor­schrift ist dabei nicht nur das Gericht als orga­ni­sa­to­ri­sche Ein­heit oder das Gericht als Spruch­kör­per, vor dem ver­han­delt und von dem die ein­zel­ne Sache ent­schie­den wird, son­dern auch der zur Ent­schei­dung im Ein­zel­fall beru­fe­ne kon­kre­te Rich­ter73. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt jedoch kein Recht auf einen Pro­zess und damit auch kein Recht auf einen bestimm­ten Rechts­be­helf oder ein bestimm­tes Rechts­mit­tel. Er setzt den Zugang zu Gericht viel­mehr vor­aus. Ob ein sol­cher bestehen muss, ist eine an Art.19 Abs. 4 GG bezie­hungs­wei­se dem all­ge­mei­nen Jus­tiz­ge­wäh­rungs­an­spruch gemäß Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 3 GG zu mes­sen­de Fra­ge74.

Durch die unter­blie­be­ne Befas­sung der Spruch­grup­pe des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs mit ihrer Anhö­rungs­rü­ge sind die Beschwer­de­füh­rer nicht in ihrem grund­rechts­glei­chen Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ver­letzt wor­den. Das Gesetz über den Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof sieht – anders als die Ver­fah­rens­ord­nun­gen für fach­ge­richt­li­che Ver­fah­ren (z.B. § 321a ZPO, § 152a VwGO oder § 33a StPO) – kei­nen Rechts­be­helf gegen eine ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Ent­schei­dung vor, auch kei­nen, im Rah­men des­sen die Ver­let­zung des Anspruchs auf recht­li­ches Gehör durch den Ver­fas­sungs­ge­richts­hof gerügt wer­den könn­te. Die Annah­me, dass die für fach­ge­richt­li­che Ver­fah­ren kon­zi­pier­ten Rege­lun­gen über die Anhö­rungs­rü­ge nicht auf das Ver­fah­ren vor dem Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof anwend­bar sind und eine Anhö­rungs­rü­ge inso­fern nicht statt­haft ist, ist ver­fas­sungs­recht­lich – ins­be­son­de­re unter Berück­sich­ti­gung des Gebots der Rechts­mit­tel­klar­heit75 – nicht zu bean­stan­den. Wenn aber schon kein Rechts­be­helf gege­ben ist, wur­den die Beschwer­de­füh­rer durch das die­se Rechts­la­ge erklä­ren­de Schrei­ben des Prä­si­den­ten des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs und die unter­blie­be­ne Befas­sung und Ent­schei­dung der Spruch­grup­pe des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs auch nicht ihrem gesetz­li­chen Rich­ter im Sin­ne von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ent­zo­gen.

Demo­kra­tie­prin­zip[↑]

Die Ent­schei­dung des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs ver­stößt schließ­lich auch nicht gegen den aus Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 28 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 79 Abs. 3 GG ver­an­ker­ten Anspruch der Beschwer­de­füh­rer auf Demo­kra­tie76. Obwohl das Demo­kra­tie­prin­zip durch eine unzu­läs­si­ge Aus­deh­nung der Wahl­be­rech­tig­ten durch­aus ver­letzt wer­den kann77, wird der durch den Anspruch auf Demo­kra­tie gemäß Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 28 Abs. 1 und Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­te Men­schen­wür­de­ge­halt poli­ti­scher Selbst­be­stim­mung in der Regel nicht allein dadurch berührt, dass die­ses Recht zu Unrecht auch Drit­ten ein­ge­räumt wird78.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 31. März 2016 – 2 BvR 1576/​13

  1. vgl. BT-Drs. 12/​3338, S. 5
  2. BGBl I S.2086
  3. ABl EG Nr. L 368 vom 31.12 1994, S. 38 ff.
  4. GVBl S. 371
  5. Gesetz vom 27.10.1995, GVBl S. 730
  6. Bay­VerfGH, Beschluss vom 12.06.2013 – Vf. 11-VII-11
  7. vgl. LTDrucks 13/​1252, S. 1
  8. BVerfGE 83, 37, 59
  9. vgl. BVerfGE 4, 178, 189; 36, 342, 361; 60, 175, 207 f.; 96, 345, 368 f.
  10. vgl. BVerfGE 36, 342, 357; 41, 88, 119; 60, 175, 209; 96, 231, 242; 107, 1, 10
  11. vgl. BVerfGE 6, 445, 447; 13, 132, 140; 42, 312, 325; 85, 148, 157; 96, 231, 242; BVerfGK 8, 169, 171; 17, 131, 131; BVerfG, Beschluss vom 25.07.1990 – 1 BvR 1438/​89 1; BVerfG, Beschluss vom 19.04.1993 – 1 BvR 744/​91, NVwZ 1994, S. 59, 60; BVerfG, Beschluss vom 08.01.1996 – 2 BvR 2604/​95 5; BVerfG, Beschluss vom 27.10.1997 – 1 BvR 1604/​97 u.a., NJW 1999, S. 1020, 1020; BVerfG, Beschluss vom 25.03.2004 – 2 BvR 596/​01, NVwZ 2004, S. 980; BVerfG, Beschluss vom 08.07.2008 – 2 BvR 1223/​08 3
  12. vgl. BVerfGE 96, 231, 242 f.; BVerfG, Beschluss vom 14.01.1998 – 2 BvR 2306/​96, NVwZ 1998, S. 387, 388; BVerfG, Beschluss vom 25.03.2004 – 2 BvR 596/​01, NVwZ 2004, S. 980; BVerfG, Beschluss vom 08.07.2008 – 2 BvR 1223/​08 3
  13. vgl. BVerfGE 96, 231, 243
  14. vgl. BVerfGE 13, 132, 151; 27, 297, 305
  15. vgl. BVerfGE 27, 297, 305; 83, 182, 194
  16. vgl. BVerfGE 61, 82, 110
  17. vgl. BVerfGE 13, 132, 151
  18. vgl. BVerfGE 13, 132, 140 ff.; 60, 175, 210 ff.; 69, 112, 120 ff.; 96, 231, 243 f.; vgl. auch BVerfGK 17, 131, 132; BVerfG, Beschluss vom 25.07.1990 – 1 BvR 1438/​89 1 ff.; BVerfG, Beschluss vom 19.04.1993 – 1 BvR 744/​91, NVwZ 1994, S. 59, 60; BVerfG, Beschluss vom 27.10.1997 – 1 BvR 1604/​97 u.a., NJW 1999, S. 1020, 1020
  19. vgl. BVerfGE 36, 342, 361
  20. vgl. BVerfGE 41, 88, 119; 97, 298, 314
  21. vgl. BVerfGE 6, 445, 449; 41, 88, 118 f.; 60, 175, 208 f.; BVerfGK 8, 169, 171 f.; 17, 131, 131 f.
  22. vgl. BVerfGE 42, 312, 325; 97, 298, 314
  23. vgl. BVerfGE 6, 445, 449; 42, 312, 325; BVerfG, Beschluss vom 30.06.2015 – 2 BvR 1282/​11, NVwZ 2015, S. 1434, 1434 ff., 1439 f.
  24. vgl. BVerfGE 60, 175, 209, 214
  25. vgl. BVerfGE 1, 208, 236 f.; 6, 104, 111
  26. vgl. BVerfGE 1, 208, 236; 6, 376, 383 f.; 99, 1, 8; BVerfGK 15, 186, 190; BVerfG, Beschluss vom 26.08.2013 – 2 BvR 441/​13, NVwZ 2013, S. 1540, 1541
  27. vgl. BVerfGE 4, 1, 7; 42, 64, 72 ff.; 54, 117, 125; 55, 72, 89 f.; 58, 163, 167 f.; 59, 128, 160 f.; 62, 189, 192; 70, 93, 97; 80, 48, 51; 81, 132, 137
  28. vgl. BVerfGE 42, 64, 73; 58, 163, 167 f.; 70, 93, 97; 87, 273, 279; 96, 189, 203
  29. vgl. BVerfGE 87, 273, 279; 89, 1, 14; 96, 189, 203
  30. vgl. BVerfGE 86, 59, 64
  31. vgl. auch Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 20.06.2008 – Vf. 14-VII/00, NJW-RR 2008, S. 1403, 1405; Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 23.10.2008 – Vf. 10-VII-07, NVwZ 2009, S. 716, 716; Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 24.05.2012 – Vf. 1‑VII-10, NVwZ-RR 2012, S. 665, 667
  32. vgl. BVerfGE 42, 312, 325; 97, 298, 314 f.
  33. vgl. BVerfGE 1, 208, 232 f.; 27, 44, 55; 103, 332, 352 f.
  34. vgl. BVerfGE 36, 342, 356; 69, 112, 117 f.
  35. vgl. BVerfGE 36, 342, 361; 90, 60, 84
  36. vgl. BVerfGE 9, 268, 279
  37. vgl. BVerfGE 36, 342, 361; 90, 60, 84 f.
  38. vgl. BVerfGE 90, 60, 84 f.
  39. vgl. BVerfGE 9, 268, 281; 47, 253, 272; 83, 60, 71; 93, 37, 66
  40. vgl. Bar­ley, Das Kom­mu­nal­wahl­recht für Aus­län­der nach der Neu­ord­nung des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG, 1999, S. 68; Meh­de, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 28 Abs. 1 Rn. 64 ff., Dezem­ber 2014; Tettinger/​Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 28 Abs. 1 Rn. 47
  41. vgl. BVerfGE 83, 37, 58
  42. vgl. BVerfGE 83, 37, 53; 83, 60, 71; StGH Bre­men, Urteil vom 31.01.2014 – St 1/​13, Nor­dÖR 2014, 262, 263 ff.
  43. BGBl I S.2086
  44. vgl. Meh­de, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 28 Abs. 1 Rn. 123, Dezem­ber 2014
  45. vgl. Bar­ley, Das Kom­mu­nal­wahl­recht für Aus­län­der nach der Neu­ord­nung des Art. 28 Abs. 1 S. 3 GG, 1999, S. 72; Tettinger/​Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 28 Abs. 1 Rn. 118
  46. so z.B. Tettinger/​Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 28 Abs. 1 Rn. 121
  47. vgl. Engel­ken, NVwZ 1995, S. 432, 434; Meh­de, in: Maunz/​Dürig, Art. 28 Abs. 1 Rn. 124, Dezem­ber 2014
  48. vgl. BVerfGE 1, 299, 312; 10, 234, 244; 35, 263, 278; 105, 135, 157; 133, 168, 205 Rn. 66
  49. vgl. BVerfGE 1, 299, 312; 11, 126, 130 f.; 59, 128, 153; 119, 96, 179 im Rah­men eines Son­der­vo­tums; 119, 247, 290
  50. vgl. BVerfGE 11, 126, 130; 62, 1, 45
  51. vgl. BVerfGE 11, 126, 130; 133, 168, 205 Rn. 66
  52. vgl. BVerfGE 105, 135, 157; 133, 168, 205 Rn. 66
  53. vgl. LTDrucks 13/​1252, S. 5
  54. vgl. BVerfGE 6, 19, 20; 15, 303, 307; 36, 85, 87; 60, 175, 210; 64, 135, 143 f.; 65, 227, 234; 83, 24, 35; 86, 133, 144; stRspr
  55. vgl. BVerfGE 11, 218, 220; 14, 320, 323; 42, 364, 367 f.; 60, 250, 252; 83, 24, 35; 96, 205, 216; stRspr
  56. vgl. BVerfGE 18, 380, 383; 21, 191, 194; 69, 145, 148 f.; 70, 288, 294; 96, 205, 216; stRspr
  57. vgl. BVerfGE 5, 22, 24; 13, 132, 149; 22, 267, 274; 88, 366, 375; 96, 205, 216 f.; stRspr
  58. vgl. BVerfGE 22, 267, 274; 88, 366, 375 f.; 96, 205, 217; stRspr
  59. vgl. BVerfGE 7, 239, 241; 7, 275, 281; 9, 261, 267; 10, 177, 184; 13, 132, 145
  60. vgl. BVerfGE 64, 1, 12; 80, 269, 286; 87, 1, 33
  61. vgl. BVerfGE 107, 395, 410 unter Ver­weis auf BVerfGE 84, 188, 190; 86, 133, 144 f.; vgl. auch BVerfGK 14, 455, 456
  62. vgl. BVerfGE 84, 188, 190; 86, 133, 144 f.; BVerfG, Beschluss vom 20.09.2012 – 1 BvR 1633/​09 11; BVerfG, Beschluss vom 25.04.2015 – 1 BvR 2314/​12, NJW 2015, S. 1867, 1868 f.
  63. vgl. BVerfGE 74, 1, 6; 84, 188, 190; 86, 133, 145; 98, 218, 263; BVerfGK 14, 455, 456
  64. vgl. BVerfGE 66, 116, 147; 84, 188, 190
  65. vgl. BVerfGE 86, 133, 145; 98, 218, 263
  66. vgl. BVerfGE 84, 188, 190; 86, 133, 144 f.; 98, 218, 263; BVerfG, Beschluss vom 15.10.2009 – 1 BvR 3474/​08 64; BVerfG, Beschluss vom 14.10.2010 – 2 BvR 409/​0920; BVerfG, Beschluss vom 05.04.2012 – 2 BvR 2126/​11, NJW 2012, S. 2262, 2262; BVerfG, Beschluss vom 25.04.2015 – 1 BvR 2314/​12, NJW 2015, S. 1867, 1869
  67. vgl. BVerfGE 22, 267, 273
  68. vgl. BVerfGE 107, 395, 418
  69. vgl. BVerfGE 21, 139, 145; 48, 246, 254
  70. vgl. BVerfGE 89, 28, 36; 133, 168, 202 f. Rn. 62
  71. vgl. BVerfGE 2, 307, 319 f.; 19, 52, 60
  72. vgl. BVerfGE 19, 52, 60; 95, 322, 328
  73. vgl. BVerfGE 17, 294, 298 f.; 95, 322, 329
  74. vgl. BVerfGE 107, 395, 401 ff., 409; Clas­sen, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl.2010, Art. 101 Abs. 1 Rn. 9, 44
  75. vgl. BVerfGE 107, 395, 416 f.
  76. vgl. BVerfGE 135, 317, 386 Rn. 125
  77. vgl. BVerfGE 83, 37, 50 ff.; 83, 60, 71 ff.
  78. vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.01.1997 – 2 BvR 2862/​95, NVwZ 1998, S. 52, 53; BVerfG, Beschluss vom 19.02.1997 – 2 BvR 2621/​95, NVwZ 1998, S. 52