Das Bür­ger­be­geh­ren im Bau­pla­nungs­recht – und die Rechts­po­si­ti­on der Ver­trau­ens­leu­te

Ver­trau­ens­leu­te eines Bür­ger­be­geh­rens kön­nen sich als in einer Art organ­schaft­li­chem Ver­hält­nis zur betref­fen­den Gemein­de ste­hen­de "Amts­wal­ter" nicht auf Art.19 Abs. 4 GG beru­fen. Auch das hes­si­sche Kom­mu­nal­recht räumt den Ver­trau­ens­leu­ten im Übri­gen kei­ne Rechts­po­si­ti­on ein.

Das Bür­ger­be­geh­ren im Bau­pla­nungs­recht – und die Rechts­po­si­ti­on der Ver­trau­ens­leu­te

Ver­trau­ens­leu­te eines Bür­ger­be­geh­rens – und die Rechts­schutz­ga­ran­tie[↑]

Abs. 4 GG garan­tiert dem Ein­zel­nen bei Rechts­ver­let­zun­gen durch die öffent­li­che Gewalt effek­ti­ven Rechts­schutz als Grund­recht 1. Die Rechts­schutz­ga­ran­tie ver­mit­telt dem Bür­ger einen sub­stan­ti­el­len Anspruch auf eine auch tat­säch­lich wirk­sa­me gericht­li­che Kon­trol­le 2, ohne den gericht­li­chen Kon­troll­auf­trag dabei zu ver­ab­so­lu­tie­ren 3.

Auf Gebiets­kör­per­schaf­ten und deren Orga­ne fin­det Art.19 Abs. 4 GG jedoch grund­sätz­lich kei­ne Anwen­dung.

Zwar gel­ten die Grund­rech­te nach Art.19 Abs. 3 GG auch für inlän­di­sche juris­ti­sche Per­so­nen, soweit sie ihrem Wesen nach auf die­se anwend­bar sind. Dies gilt jedoch grund­sätz­lich nicht für inlän­di­sche juris­ti­sche Per­so­nen des öffent­li­chen Rechts 4, weil es mit dem Wesen der Grund­rech­te nicht ver­ein­bar wäre, wenn der Staat über Art.19 Abs. 3 GG selbst zum Teil­ha­ber oder Nutz­nie­ßer der Grund­rech­te wür­de. Sein Han­deln dient der Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben und voll­zieht sich nicht in Wahr­neh­mung unab­ge­lei­te­ter ursprüng­li­cher Frei­heit, son­dern auf­grund von Kom­pe­ten­zen, die vom posi­ti­ven Recht zuge­ord­net und inhalt­lich bemes­sen und begrenzt wer­den. Kom­pe­tenz­zu­wei­sun­gen und die Ent­schei­dung aus ihnen resul­tie­ren­der Kon­flik­te sind nicht Gegen­stand der Grund­rech­te. Sie fal­len daher auch nicht in den Schutz­be­reich der Rechts­schutz­ga­ran­tie von Art.19 Abs. 4 GG 5.

Das gilt auch für Gemein­den und ihre Orga­ne 6. Sie sind ledig­lich beson­de­re Erschei­nungs­for­men einer ein­heit­lich ver­stan­de­nen Staats­ge­walt. Soweit sie eine Ver­let­zung ihnen zuge­wie­se­ner Rech­te gel­tend machen, han­delt es sich um Strei­tig­kei­ten über die funk­tio­na­le Zustän­dig­keits­ord­nung, denen es an dem not­wen­di­gen Bezug zur indi­vi­du­el­len – in der Regel grund­recht­lich radi­zier­ten – Selbst­be­stim­mung fehlt 7.

Die den Ver­trau­ens­per­so­nen eines Bür­ger­be­geh­rens durch das Kom­mu­nal­recht zuge­wie­se­nen Rech­te sind Teil der kom­mu­na­len Wil­lens­bil­dung. Sie betref­fen die poli­ti­sche Wil­lens­bil­dung in der Gemein­de und begren­zen zugleich die Rech­te der Gemein­de­ver­tre­tung. Ein zuge­las­se­nes Bür­ger­be­geh­ren ist Teil des insti­tu­tio­nel­len Gefü­ges der Gemein­de, mit dem die Bür­ger­schaft an der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung in der Gemein­de teil­hat. Sei­ne Ver­trau­ens­leu­te neh­men inso­weit eine organ­schaft­li­che Funk­ti­on wahr 8. Als "Organ" der Gemein­de fal­len sie nicht in den Schutz­be­reich von Art.19 Abs. 4 GG.

Die Ver­trau­ens­leu­te im hes­si­sches Kom­mu­nal­recht[↑]

Vor die­sem Hin­ter­grund kommt es nicht dar­auf an, dass der Gesetz­ge­ber kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht­li­che Strei­tig­kei­ten um die funk­tio­na­le Zustän­dig­keits­ver­tei­lung zwi­schen den Orga­nen einer Gemein­de durch­aus den Gerich­ten zuwei­sen kann, dies nach der für die Kam­mer bin­den­den 9 Aus­le­gung der Hes­si­schen Gemein­de­ord­nung jedoch auf den Zeit­punkt begrenzt hat, zu dem ein Beschluss des Gemein­de­vor­stands über die früh­zei­ti­ge Betei­li­gung der Öffent­lich­keit (§ 3 Abs. 1 Bau­GB), der Behör­den und sons­ti­gen Trä­ger öffent­li­cher Belan­ge (§ 4 Abs. 1 Bau­GB) gefasst und öffent­lich bekannt­ge­macht wor­den ist, das Bür­ger­be­geh­ren inso­weit also über kei­ne Rechts­po­si­ti­on mehr ver­fügt. Art.19 Abs. 4 GG gewähr­leis­tet nicht selbst den sach­li­chen Bestand oder Inhalt einer als ver­letzt behaup­te­ten Rechts­stel­lung; die­se rich­tet sich viel­mehr nach der Rechts­ord­nung im Übri­gen. Art.19 Abs. 4 GG setzt mit­hin sub­jek­ti­ve Rech­te vor­aus und begrün­det sie nicht 10.

Soweit das mate­ri­el­le Recht den Ver­trau­ens­leu­ten eines Bür­ger­be­geh­rens daher kei­ne sub­jek­ti­ve Rechts­stel­lung zuweist, kommt eine Ver­let­zung von Art.19 Abs. 4 GG von vorn­her­ein nicht in Betracht. Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen wer­den durch den Beschluss des Gemein­de­vor­stands und sei­ne Bestä­ti­gung durch den Ver­wal­tungs­ge­richts­hof nicht in ihren Rech­ten betrof­fen. Da sie als Ver­trau­ens­leu­te des Bür­ger­be­geh­rens tätig gewor­den sind, machen sie nicht die Beein­träch­ti­gung ihnen als natür­li­chen Per­so­nen zuste­hen­der Rech­te gel­tend, son­dern eine Ver­let­zung der mit dem Bür­ger­be­geh­ren ver­bun­de­nen Kom­pe­ten­zen. Inso­weit han­delt es sich um eine kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht­li­che Strei­tig­keit.

Ver­trau­ens­leu­te eines Bür­ger­be­geh­rens – und das Will­kür­ver­bot[↑]

Als Ver­trau­ens­per­so­nen eines Bür­ger­be­geh­rens kön­nen sich die Beschwer­de­füh­re­rin­nen gleich­falls nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG beru­fen. Zwar ist das Will­kür­ver­bot auch mit Blick auf Trä­ger öffent­li­cher Gewalt zu berück­sich­ti­gen 11. Dog­ma­ti­sche Grund­la­ge dafür ist jedoch das Rechts­staats­prin­zip und gege­be­nen­falls auch das Bun­des­staats­prin­zip, nicht hin­ge­gen das Grund­recht des Art. 3 Abs. 1 GG 12.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 22. Febru­ar 2019 – 2 BvR 2203/​18

  1. vgl. BVerfGE 129, 1, 20; BVerfGK 18, 74, 80[]
  2. vgl. BVerfGE 35, 263, 274; 40, 272, 275; 84, 34, 49[]
  3. vgl. BVerfGE 116, 1, 18 ff.[]
  4. vgl. BVerfGE 21, 363, 368 f.[]
  5. vgl. BVerfGE 39, 302, 312 ff.; BVerfG, Beschluss vom 08.02.2006 – 2 BvR 575/​05 12[]
  6. vgl. BVerfGE 129, 108, 118; BVerfG, Beschluss vom 06.09.2016 – 1 BvR 1305/​1320; offen­ge­las­sen in BVerfGE 61, 82, 109; 140, 99, 109 f. Rn.19[]
  7. vgl. BVerfGE 21, 362, 370 f.; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/​Dürig, GG, Art.19 Abs. 4, Rn. 147 f., Juli 2014[]
  8. vgl. OVG Bre­men, Beschluss vom 02.03.2004 – 1 B 79/​04, NVwZ-RR 2005, S. 54, 54 f., zu Art. 87 Lan­des­ver­fas­sung der Frei­en Han­se­stadt Bre­men und dem Gesetz über das Ver­fah­ren beim Bür­ger­an­trag, Bre­men; Nie­der­säch­si­sches OVG, Beschluss vom 08.12 1997 – 10 M 5396/​97 2, zu § 22b Nie­der­säch­si­sche Gemein­de­ord­nung a.F.; Urteil vom 15.02.2011 – 10 LB 79/​10 30, zu § 22b Nie­der­säch­si­sche Gemein­de­ord­nung a.F.; OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 – 15 B 522/​04 zu § 26 Gemein­de­ord­nung Nord­rhein-West­fa­len; OVG Rhein­land-Pfalz, Beschluss vom 01.12 1994 – 7 B 12954/​94 16; Urteil vom 06.02.1996 – 7 A 12861/​95 32; Beschluss vom 10.10.2003 – 7 B 11392/​03 8, jeweils zu § 17 Gemein­de­ord­nung Rhein­land-Pfalz; OVG Saar­land, Urteil vom 12.06.2008 – 1 A 3/​08 77, zu § 21a Abs. 2 Satz 2 Kom­mu­nal­selbst­ver­wal­tungs­ge­setz, Saar­land; Säch­si­sches OVG, Beschluss vom 06.02.1997 – 3 S 680/​96, NVwZ-RR 1998, S. 253, 253 f., zu § 24 f. Gemein­de­ord­nung für den Frei­staat Sach­sen a.F.[]
  9. vgl. BVerfGK 18, 74, 80[]
  10. BVerfGK 18, 74, 80 m.w.N.[]
  11. vgl. BVerfGE 21, 362, 369 f.; 23, 353, 372 f.; 26, 228, 244 f.; 35, 263, 271 f.; 76, 107, 119; 83, 363, 393; 86, 148, 251; 89, 132, 141; 113, 167, 262; 137, 108, 154 Rn. 107; BVerfGK 4, 75, 77 f.; BVerfG, Beschluss vom 10.05.2016 – 1 BvR 2871/​13 5; Urteil vom 19.09.2018 – 2 BvF 1/​15 210 – 214[]
  12. vgl. BVerfGE 21, 362, 369 f.; 26, 228, 244 f.; 137, 108, 154 Rn. 107; BVerfG, Urteil vom 19.09.2018 – 2 BvF 1/​15 210 – 214[]