Das Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren wegen einer woh­nungs­recht­li­che Zweckentfremdungssatzung

In Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren betref­fend eine woh­nungs­recht­li­che Zweck­ent­frem­dungs­sat­zung kann von einer münd­li­chen Ver­hand­lung regel­mä­ßig nicht gem. § 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO abge­se­hen werden. 

Das Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren wegen einer woh­nungs­recht­li­che Zweckentfremdungssatzung

Andern­falls weist der Beschluss des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts (bzw. hier des Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs1) einen Ver­fah­rens­man­gel auf. Die­ser besteht in der Nicht­durch­füh­rung der gebo­te­nen münd­li­chen Ver­hand­lung, die auch nicht des­halb unter­blei­ben konn­te, weil der Antrag wegen feh­len­den Rechts­schutz­in­ter­es­ses offen­sicht­lich unzu­läs­sig ist oder über ihn sonst ohne münd­li­che Ver­hand­lung ent­schie­den wer­den durf­te. Der ange­foch­te­ne Beschluss beruht auch auf dem Ver­fah­rens­man­gel. Im Inter­es­se der Ver­fah­rens­be­schleu­ni­gung ver­wies das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt die vor­lie­gen­de Sache daher gemäß § 133 Abs. 6 VwGO unter Auf­he­bung des ange­foch­te­nen Beschlus­ses zur ander­wei­ti­gen Ver­hand­lung und Ent­schei­dung zurück. 

Die Beschwer­de ist begrün­det, soweit sie mit der Ver­fah­rens­rüge gel­tend macht, der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hät­te über den Nor­men­kon­troll­an­trag nicht durch Beschluss ohne münd­li­che Ver­hand­lung ent­schei­den dür­fen. Der Beschluss des Nor­men­kon­troll­ge­richts ver­stößt gegen § 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO in Ver­bin­dung mit Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Kon­ven­ti­on zum Schutz der Men­schen­rech­te und Grund­frei­hei­ten (Euro­päi­sche Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on – EMRK)2, die inner­staat­lich im Ran­ge eines Bun­des­ge­set­zes gilt. Das Nor­men­kon­troll­ge­richt hät­te auf­grund münd­li­cher Ver­hand­lung über den Nor­men­kon­troll­an­trag des Antrag­stel­lers ent­schei­den müssen.

Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO ent­schei­det das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt durch Urteil oder, wenn es eine münd­li­che Ver­hand­lung nicht für erfor­der­lich hält, durch Beschluss. Dar­über, ob eine münd­li­che Ver­hand­lung ent­behr­lich ist, ent­schei­det es nach rich­ter­li­chem Ermes­sen. Die­ses Ver­fah­ren­ser­mes­sen wird jedoch durch Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK ein­ge­schränkt3. Danach hat jede Per­son einen Anspruch dar­auf, „dass über Strei­tig­kei­ten in Bezug auf ihre zivil­recht­li­chen Ansprü­che und Ver­pflich­tun­gen oder über eine gegen sie erho­be­ne straf­recht­li­che Ankla­ge von einem unab­hän­gi­gen und unpar­tei­ischen, auf Gesetz beru­hen­den Gericht in einem fai­ren Ver­fah­ren, öffent­lich und inner­halb ange­mes­se­ner Frist ver­han­delt wird“.

Nach der inso­weit maß­geb­li­chen Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te rich­tet sich der Begriff der „zivil­recht­li­chen Ansprü­che“ nicht nach der inner­staat­li­chen Rechts­weg­zu­wei­sung, son­dern erfasst über rein pri­vat­recht­li­che Ansprü­che hin­aus alle Ver­fah­ren, deren Ergeb­nis unmit­tel­ba­re Aus­wir­kun­gen auf zivil­recht­li­che Rech­te und Pflich­ten haben kann. Das bezieht sich zwar nicht auf Ver­fah­ren aus dem Kern­be­reich des öffent­li­chen Rechts4, wohl aber u.a. auf Strei­tig­kei­ten, die nach deut­schem Recht ver­wal­tungs­recht­li­cher Natur sind, sich aber auf das Recht am Grund­ei­gen­tum oder das Recht auf Unver­letz­lich­keit des Eigen­tums an Grund­stü­cken aus­wir­ken5. Dem­entspre­chend ist in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts aner­kannt, dass sich Ent­schei­dun­gen über die Gül­tig­keit von Bebau­ungs­plä­nen auf das Eigen­tum an im jewei­li­gen Plan­ge­biet gele­ge­nen Grund­stü­cken aus­wir­ken und dem­zu­fol­ge über den Nor­men­kon­troll­an­trag eines hier­von betrof­fe­nen Eigen­tü­mers auf­grund einer münd­li­chen Ver­hand­lung zu ent­schei­den ist6. Nichts ande­res gilt in Bezug auf die Gül­tig­keit von Zweck­ent­frem­dungs­sat­zun­gen nach Art. 1 Satz 1 des (baye­ri­schen) Zweck­ent­frem­dungs­ge­set­zes (ZwEWG) vom 10.12.20077, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 19.06.20178, soweit sich der Wohn­raum im räum­li­chen Gel­tungs­be­reich einer sol­chen Zweck­ent­frem­dungs­sat­zung befin­det. Ein in einer Zweck­ent­frem­dungs­sat­zung ent­hal­te­nes repres­si­ves, nur mit einer Befrei­ungs­mög­lich­keit ver­se­he­nes Ver­bot der Zweck­ent­frem­dung von Wohn­raum beein­träch­tigt die zum ver­fas­sungs­recht­li­chen Inhalt des Pri­vat­ei­gen­tums gehö­ren­de grund­sätz­li­che freie Ver­fü­gungs­be­fug­nis über den Eigen­tums­ge­gen­stand9. Ein sol­ches Ver­bot liegt hier vor. Nach § 4 Abs. 1 der Zweck­ent­frem­dungs­ver­bots­sat­zung (ZwEVS) der Stadt Nürn­berg vom 27.05.201910 darf Wohn­raum nur mit Geneh­mi­gung der Stadt ande­ren als Wohn­zwe­cken zuge­führt werden.

Die münd­li­che Ver­hand­lung konn­te nicht des­halb unter­blei­ben, weil sich der Nor­men­kon­troll­an­trag als offen­sicht­lich unzu­läs­sig erweist. Über unstatt­haf­te11 oder offen­sicht­lich unzu­läs­si­ge12 Nor­men­kon­troll­an­trä­ge braucht auch in Anse­hung von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK nicht münd­lich ver­han­delt zu wer­den. Der hier statt­haf­te Antrag ist nicht offen­sicht­lich unzu­läs­sig. Ins­be­son­de­re fehlt ihm ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs nicht offen­sicht­lich das erfor­der­li­che Rechtsschutzinteresse.

Im Aus­gangs­punkt zutref­fend ist der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof davon aus­ge­gan­gen, dass einem Antrag auf gericht­li­chen Rechts­schutz das Rechts­schutz­be­dürf­nis u.a. dann fehlt, wenn der Antrag­stel­ler sei­ne Rechts­stel­lung mit der begehr­ten gericht­li­chen Ent­schei­dung nicht ver­bes­sern kann und die Inan­spruch­nah­me des Gerichts des­halb für ihn als nutz­los erscheint. Das Erfor­der­nis des Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses soll ver­hin­dern, dass Gerich­te in eine Norm­prü­fung ein­tre­ten, deren Ergeb­nis für den Antrag­stel­ler wert­los ist, wobei nicht erfor­der­lich ist, dass die begehr­te Erklä­rung einer Norm als unwirk­sam unmit­tel­bar zum eigent­li­chen Rechts­schutz­ziel führt13.

Unzu­tref­fend ist aller­dings die Annah­me des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, der Nor­men­kon­troll­an­trag bie­te dem Antrag­stel­ler der­zeit kei­nen Nut­zen im Sin­ne einer Ver­bes­se­rung sei­ner Rechts­stel­lung. Dies lei­tet der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof dar­aus ab, dass die der­zei­ti­ge Nut­zung der bei­den im Eigen­tum des Antrag­stel­lers ste­hen­den Dach­ge­schoss­woh­nun­gen zu Zwe­cken der Fremd­be­her­ber­gung zumin­dest for­mell bau­rechts­wid­rig sei und auch kei­ne Anhalts­punk­te dafür bestün­den, dass der Antrag­stel­ler eine Bau­ge­neh­mi­gung für die Nut­zung der Woh­nun­gen als Feri­en­woh­nun­gen bean­tragt habe oder in abseh­ba­rer Zeit bean­tra­gen wer­de. Die Nut­zung der frag­li­chen Woh­nun­gen als Feri­en­woh­nun­gen blie­be daher nach wie vor – bau­recht­lich – illegal.

Für das Vor­lie­gen des Rechts­schutz­in­ter­es­ses spielt es indes kei­ne Rol­le, ob die Fremd­be­her­ber­gung im Ver­hält­nis zu der bau­recht­lich geneh­mig­ten Nut­zung als Wohn­ge­bäu­de bau­recht­lich eine geneh­mi­gungs­be­dürf­ti­ge Nut­zungs­än­de­rung dar­stellt, ob eine ent­spre­chen­de Geneh­mi­gung vor­liegt oder zumin­dest bean­tragt ist und ob sie sich der­zeit als (zumin­dest) for­mell ille­gal dar­stellt. Denn die Zweck­ent­frem­dungs­ver­bots­sat­zung knüpft nicht an die der­zeit aktu­el­le Nut­zung oder eine bau­recht­lich geneh­mig­te Nut­zungs­än­de­rung, son­dern dar­an an, dass es sich bei den frag­li­chen Räum­lich­kei­ten um Wohn­raum im Sin­ne von § 2 ZwEVS, also um Räum­lich­kei­ten han­delt, die objek­tiv zu Wohn­zwe­cken geeig­net und sub­jek­tiv hier­zu bestimmt sind. Dass dies hier nicht der Fall und die Zweck­ent­frem­dungs­ver­bots­sat­zung daher vor­lie­gend gar nicht anwend­bar sein könn­te, ergibt sich weder aus dem ange­foch­te­nen Beschluss, noch ist sonst etwas hier­für erkenn­bar. Ist die Sat­zung aber anwend­bar, unter­liegt der Antrag­stel­ler der in § 11 Abs. 1 ZwEVS ent­hal­te­nen Aus­kunfts­pflicht sowie ins­be­son­de­re dem in § 4 Abs. 1 ZwEVS genann­ten Geneh­mi­gungs­vor­be­halt, der in den in § 3 Abs. 1 ZwEVS genann­ten Fäl­len greift. Ohne Geneh­mi­gung ist ihm daher (unab­hän­gig von einer Nut­zung zur Fremd­be­her­ber­gung) etwa nicht gestat­tet, die Räum­lich­kei­ten mehr als drei Mona­te leer ste­hen zu las­sen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ZwEVS).

Das Rechts­schutz­be­dürf­nis kann dem Antrag auch nicht offen­sicht­lich mit Blick dar­auf abge­spro­chen wer­den, dass hier­für ein all­ge­mei­nes sub­jek­ti­ves Inter­es­se nicht aus­rei­che, sich durch den Nor­men­kon­troll­an­trag alle künf­ti­gen Ent­wick­lungs­mög­lich­kei­ten offen­zu­hal­ten, weil die Sat­zung jeden­falls in künf­ti­gen, den Antrag­stel­ler betref­fen­den Fäl­len zur Anwen­dung kom­men kön­ne. Viel­mehr hat das inso­weit vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof in Bezug genom­me­ne Ober­ver­wal­tungs­ge­richt des Saar­lan­des zwar die Antrags­be­fug­nis eines Gewer­be­trei­ben­den, der nicht zugleich Grund­stücks­ei­gen­tü­mer war, ver­neint, der sich durch den Nor­men­kon­troll­an­trag ganz all­ge­mein alle künf­ti­gen Ent­wick­lungs­mög­lich­kei­ten für den Gewer­be­be­trieb offen­hal­ten woll­te, zugleich aber das Rechts­schutz­be­dürf­nis eines Grund­stücks­ei­gen­tü­mers für die Durch­füh­rung des Nor­men­kon­troll­ver­fah­rens mit Blick auf nicht sat­zungs­kon­for­me künf­ti­ge Nut­zungs­ab­sich­ten (zutref­fend) aus­drück­lich bejaht14.

Schließ­lich fehlt ent­ge­gen der Ansicht der Vor­in­stanz das Rechts­schutz­be­dürf­nis auch nicht des­halb, weil der Antrag­stel­ler Popu­lar­kla­ge zum Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof erhe­ben könn­te (Art. 98 S. 4 der Ver­fas­sung des Frei­staa­tes Bay­ern15 i.V.m. Art. 55 des Geset­zes über den Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof16)) bzw. weil die Recht­mä­ßig­keit der Zweck­ent­frem­dungs­ver­bots­sat­zung der Antrags­geg­ne­rin der Inzi­dent­prü­fung in jedem ein­zel­nen Maß­nah­me­ver­fah­ren unter­liegt. Die­se Rechts­be­hel­fe stel­len gegen­über dem Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren kei­nes­falls ein­fa­che­re Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten dar, abge­se­hen davon, dass sie auch eine ande­re Ziel­rich­tung verfolgen.

Schließ­lich ist nicht erkenn­bar, dass die münd­li­che Ver­hand­lung des­halb ent­behr­lich gewe­sen ist, weil die Rechts­sa­che ledig­lich Rechts- oder Tat­sa­chen­fra­gen auf­wirft, die sich unter Her­an­zie­hung der Akten und der schrift­li­chen Erklä­run­gen der Par­tei­en ange­mes­sen lösen las­sen. Zwar ver­langt Art. 6 Abs. 1 EMRK in einem der­ar­ti­gen Fall nach der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te17 und des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on18 nicht die Durch­füh­rung einer münd­li­chen Ver­hand­lung19. Dass die­se Vor­aus­set­zun­gen hier vor­lie­gen, ergibt sich jedoch weder aus dem ange­foch­te­nen Beschluss des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs noch aus den Grün­den sei­nes Nicht­ab­hil­fe­be­schlus­ses vom 01.03.2021. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ver­weist nur abs­trakt auf den oben genann­ten Aus­nah­me­fall, befasst sich hin­sicht­lich der kon­kre­ten Umstän­de des Streit­fal­les aber aus­schließ­lich mit den bereits behan­del­ten Aspek­ten der Durch­füh­rung einer münd­li­chen Ver­hand­lung u.a. im Lich­te von Art. 6 Abs. 1 EMRK sowie der Unzu­läs­sig­keit des Nor­men­kon­troll­an­trags wegen feh­len­den Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses. Dass dar­über hin­aus ande­re Gesichts­punk­te eine Ent­schei­dung nach Akten­la­ge ohne Durch­füh­rung einer münd­li­chen Ver­hand­lung recht­fer­ti­gen könn­ten, ist weder vor­ge­tra­gen noch sonst ersichtlich.

Das durch die Pro­zess­ord­nung nicht gedeck­te Abse­hen von einer münd­li­chen Ver­hand­lung stellt einen abso­lu­ten Revi­si­ons­grund dar (§ 138 Nr. 3 VwGO), ohne dass es dar­auf ankommt, was der Antrag­stel­ler in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor­ge­tra­gen hät­te und ob die­ses ent­schei­dungs­er­heb­lich gewe­sen wäre20.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 2. Juni 2021 – 5 BN 1.21

  1. BayVGH, Beschluss vom 16.12.2020 – VGH 12 N 19.1179[]
  2. vom 04.11.1950 in der Bekannt­ma­chung der Neu­fas­sung vom 22.10.2010, BGBl.2010 II S. 1198, nun­mehr i.d.F. des Pro­to­kolls Nr. 15 vom 24.06.2013, BGBl.2014 II S. 1034[]
  3. BVerwG, Urteil vom 16.12.1999 – 4 CN 9.98, BVerw­GE 110, 203 <205>[]
  4. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.07.2019 – 1 B 58.19 11 m.w.N.[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.1999 – 4 CN 9.98, BVerw­GE 110, 203 <206> m.w.N.[]
  6. BVerwG, Urteil vom 16.12.1999 – 4 CN 9.98, BVerw­GE 110, 203 <206 ff.> und Beschluss vom 26.02.2008 – 4 BN 51.07, Buch­holz 140 Art. 6 EMRK Nr. 11 S. 2[]
  7. GVBl. S. 864[]
  8. GVBl. S. 182[]
  9. BVerfG, Beschluss vom 04.02.1975 – 2 BvL 5/​74, BVerfGE 38, 348 <370>[]
  10. ABl. S. 185[]
  11. BVerwG, Beschluss vom 12.11.2019 – 6 BN 2.19, NVwZ-RR 2020, 236 Rn. 8[]
  12. BVerwG, Urteil vom 16.12.1999 – 4 CN 9.98, BVerw­GE 110, 203 <215> und Beschluss vom 26.02.2008 – 4 BN 51.07, Buch­holz 140 Art. 6 EMRK Nr. 11 S. 2[]
  13. BVerwG, Urteil vom 29.10.2020 – 4 CN 2.19 – NWVBl 2021, 149 Rn. 11 m.w.N.[]
  14. OVG Saar­land, Urteil vom 12.12.2012 – 2 C 320/​11 22, 28[]
  15. in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 15.12.1998 , die zuletzt durch Geset­ze vom 11.11.2013 geän­dert wor­den ist[]
  16. vom 10.05.1990 , das zuletzt durch Art. 73a Abs. 1 des Geset­zes vom 22.03.2018 geän­dert wor­den ist[]
  17. BVerwG, Urteil vom 12.11.2002 – Nr. 28394/​95 – Döry/​Schweden Rn. 37[]
  18. BVerwG, Urteil vom 26.07.2017 – C‑348/​16 [ECLI:?EU:?C:?2017:?591], Sacko 47[]
  19. vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 30.07.2019 – 1 B 58.19 8[]
  20. BVerwG, Urteil vom 16.12.1999 – 4 CN 9.98, BVerw­GE 110, 203 <215>[]

Bild­nach­weis:

  • Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt Leip­zig: Robert Windisch