Das staatlich gestörte Protestcamp – und die Feststellungsklage

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben1.

Das staatlich gestörte Protestcamp – und die Feststellungsklage

Gegenstand der Feststellungsklage kann auch ein vergangenes Rechtsverhältnis sein2.

Die Beteiligten müssen über die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, überschaubaren, gerade auch den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt streiten und dürfen den Verwaltungsgerichten nicht lediglich abstrakte Rechtsfragen, die sich auf der Grundlage eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts stellen, zur Klärung vorlegen3.

Im vorliegenden Fall bejahte das Bundesverwaltungsgericht in konkretes und damit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis in diesem Sinne. Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen überflog ein Kampfflugzeug der Bundeswehr vom Typ Tornado am 5.06.2007 gegen 10:30 Uhr in einer Höhe von ca. 114 m das zur Unterkunft von Teilnehmern an Demonstrationen gegen das G8-Gipfeltreffen in Heiligendamm errichtete Camp Reddelich. Zu diesem Zeitpunkt hielt sich dort auch der Kläger auf. Während des Überfluges wurden Aufnahmen durch Kameras angefertigt, die an dem Kampfflugzeug befestigt waren.19 Luftbilder wurden anschließend durch Bundeswehrmitarbeiter als für polizeiliche Zwecke relevant ausgewählt und an die Polizeidirektion Rostock zur Auswertung übermittelt. Bei einem Teil dieser Aufnahmen handelte es sich um Übersichtsaufnahmen und Ausschnittvergrößerungen, auf denen das Camp Reddelich sowie Personengruppen abgebildet waren, die sich dort befanden. Dieser Sachverhalt ist im Hinblick auf die möglicherweise berührten Grundrechte aus Art. 8 Abs. 1 GG sowie Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geeignet, im Sinne eines nach § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses rechtliche Beziehungen zwischen der Behörde, der die beschriebenen Handlungen zuzurechnen sind, und denjenigen Personen zu begründen, die sich – wie der Kläger – zum Zeitpunkt des Überflugs und der hierbei gefertigten Aufnahmen in dem Camp aufgehalten haben.

An dem Rechtsverhältnis, dessen Bestehen festgestellt werden soll, ist das beklagte Land beteiligt. Dies gilt auch, soweit ausschließlich Personal und technische Mittel der Bundeswehr eingesetzt worden sind. Die von dem Feststellungsbegehren des Klägers im Einzelnen erfassten Realakte, also der Überflug des Camps Reddelich am 5.06.2007 durch ein Tornado-Kampfflugzeug der Bundeswehr sowie die in diesem Zusammenhang erfolgte Fertigung von Bildaufnahmen, sind Bestandteile einer einheitlichen polizeilichen Maßnahme, die nicht der unmittelbaren Gefahrenabwehr, sondern der weiteren Aufklärung einer noch ungewissen Gefahrenlage gedient hat. Vorliegend bestand der Zweck der Überflüge darin, unter Einsatz von Infrarot- und optischen Kameras Luftbildaufnahmen anzufertigen, um mögliche Erddepots zu erkennen sowie etwaige Manipulationen an wichtigen Straßenzügen zu erfassen. Die Anfertigung und Auswertung der Luftbilder sollte es den für die Gefahrenabwehr zuständigen Polizeibehörden des Beklagten ermöglichen, bereits im Vorfeld der Großdemonstrationen gegen das Gipfeltreffen der acht großen Industriestaaten in Heiligendamm mögliche Gefahren zu erkennen, um hierauf rechtzeitig reagieren und die Begehung künftiger Straftaten wirksam verhindern zu können.

Für diese Maßnahme der Gefahrerforschung mussten nicht die Voraussetzungen der in Mecklenburg-Vorpommern gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fortgeltenden Vorschrift des § 19a i.V.m. § 12a Abs. 1 VersammlG erfüllt sein. Danach darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen; die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden. Diese versammlungsrechtliche Eingriffsermächtigung erfasst jedoch nur die zielgerichtete Erhebung personenbezogener Daten. Hieran fehlt es im vorliegenden Fall. Denn nach den Feststellungen des Berufungsurteils wurden bei dem Überflug des Tornado-Kampfflugzeugs am 5.06.2007 über das Camp Reddelich lediglich Übersichtsaufnahmen angefertigt, auf denen insbesondere auch der Kläger mangels ausreichender Tiefenschärfe bzw. Auflösung nicht erkennbar war und welche selbst mit technischen Hilfsmitteln keine Personenidentifizierung zuließen. An diese tatsächlichen Feststellungen ist das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, da die Revision ihnen nicht mit Verfahrensrügen entgegengetreten ist.

Die Gefahrerforschungsmaßnahme konnte jedoch grundsätzlich auf die in § 13 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern4 in der hier noch anwendbaren Fassung der Bekanntmachung vom 25.03.19985, zuletzt geändert durch Gesetz vom 10.07.20066, enthaltene polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel gestützt werden. Dem stehen die Vorschriften des Versammlungsgesetzes nicht entgegen, da dieses Gesetz insbesondere für polizeiliche Befugnisse im Vorfeld von Versammlungen keine abschließenden Regelungen für die Abwehr aller möglicherweise auftretenden Gefahren enthält7.

Nach § 13 SOG M-V haben die Ordnungsbehörden und die Polizei im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird. Diese allgemeine Befugnis umfasst auch Eingriffsmaßnahmen zur Klärung einer Gefahrensituation, wenn die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorliegen einer Gefahr zwar für möglich, aber nicht für sicher hält8. Ein solcher Fall des Gefahrenverdachts konnte hier im Hinblick auf die Feststellung des Berufungsurteils, dass es bereits im Vorfeld zu zahlreichen, auch gewalttätigen Aktionen von Gegnern des G8-Gipfeltreffens gekommen war, angenommen werden. Die zuständige Polizeibehörde des Beklagten hatte den Sachverhalt daher gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG soweit von Amts wegen zu ermitteln, dass sie sich über das tatsächliche Vorliegen oder Nichtvorliegen einer Gefahr eine eigene Überzeugung bilden konnte.

In Erfüllung dieser polizeilichen Aufgabe hatte das Innenministerium des beklagten Landes im Vorfeld des G8-Gipfeltreffens das Bundesministerium der Verteidigung ersucht, die zur Gefahrerforschung für erforderlich gehaltenen Überflüge in der Umgebung des Austragungsortes im Wege der Amtshilfe durchzuführen. Seine rechtliche Grundlage findet dieses Vorgehen in Art. 35 Abs. 1 GG sowie §§ 4 ff. VwVfG bzw. den entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen. Nach Art. 35 Abs. 1 GG leisten sich alle Behörden des Bundes und der Länder gegenseitig Rechts- und Amtshilfe. Um Amtshilfe kann eine Behörde eine andere Behörde nach § 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG insbesondere dann ersuchen, wenn sie die Amtshandlung aus tatsächlichen Gründen nicht selbst vornehmen kann, etwa weil die zur Vornahme der Amtshandlung erforderlichen Dienstkräfte oder Einrichtungen fehlen. Auch im Fall der Inanspruchnahme von Amtshilfe bleibt die ersuchende Behörde jedoch “Herrin des Verfahrens”9. Die Gesamtverantwortung für die Recht- und Zweckmäßigkeit der zu verwirklichenden Maßnahme wird nicht auf die ersuchte Behörde übertragen. Deshalb sind die Amtshilfehandlungen der ersuchten Behörde, solange sie den Rahmen des Amtshilfeersuchens nicht eindeutig überschreiten, der ersuchenden Behörde zuzurechnen. So verhält es sich hier. Sowohl die Überflüge der – das Camp Reddelich einschließenden – Umgebung des Ortes, in dem der G8-Gipfel stattfinden sollte, durch Flugzeuge der Bundeswehr als auch die Fertigung von Bildaufnahmen sowie deren Weitergabe an die zuständige Landespolizeibehörde waren notwendige Bestandteile der durch das beklagte Land erbetenen Hilfe bei der Luftaufklärung. Eine Einschränkung der Zurechnung ist entgegen der Auffassung des Beklagten auch nicht in Bezug auf die operative Entscheidung der Bundeswehr gerechtfertigt, zum Zweck der Anfertigung der Aufnahmen die Flughöhe zu senken und das Camp Reddelich im “Tiefstflug” zu überfliegen. Der Beklagte macht selbst nicht geltend, der Bundeswehr im Rahmen des Amtshilfeersuchens Vorgaben zur Mindestflughöhe gemacht zu haben. Deshalb muss er sich die Durchführung der zur Gefahrerforschung für erforderlich gehaltenen Überflüge nach den Grundsätzen des Amtshilferechts auch insoweit zurechnen lassen.

Die Zurechnung der Amtshilfehandlungen der Bundeswehr entfällt nicht im Hinblick auf die verbreitete Ansicht, dass der in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten betroffene Bürger Rechtsmittel gegen denjenigen Rechtsträger richten muss, dessen Behörde ihm gegenüber unmittelbar gehandelt hat, z.B. einen Verwaltungsakt erlassen, eine Zwangsmaßnahme getroffen oder eine Information weitergegeben hat10. Ob dieser Auffassung zu folgen ist, kann dahingestellt bleiben. Denn für einen unmittelbaren, rechtsförmigen und zielgerichteten staatlichen Eingriff in Grundrechte des Klägers bestehen keine Anhaltspunkte. Der Kläger macht geltend, durch die von dem Überflug und der Anfertigung der Übersichtsaufnahmen ausgehende Einschüchterungswirkung in der Ausübung seiner Grundrechte beeinträchtigt worden zu sein. Dieser Vortrag kann allenfalls die Annahme eines faktischen Grundrechtseingriffs rechtfertigen. Jedenfalls in derartigen Fällen, in denen die Amtshilfehandlung nicht zu einem finalen Eingriff in Grundrechte führt, kann die gerichtliche Überprüfung der Amtshilfehandlung im Rahmen eines Rechtsmittels gegen die Hauptmaßnahme der ersuchenden Behörde erfolgen.

Der Kläger hat auch das in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung.

Das berechtigte Interesse schließt jedes als schutzwürdig anzu Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein11. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition des Klägers in den genannten Bereichen zu verbessern12. Ob die insoweit anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr oder des Rehabilitierungsinteresses hier einschlägig sind, kann dahingestellt bleiben. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der das Bundesverwaltungsgericht folgt, kann auch die Art des mit der Klage gerügten Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem durch Art.19 Abs. 4 GG garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, die Anerkennung eines Feststellungsinteresses erfordern, wenn sich die unmittelbare Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt auf eine Zeitspanne beschränkt, in der die Entscheidung des Gerichts kaum zu erlangen ist13.

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der Kläger macht geltend, sowohl durch den Überflug des Tornado-Flugzeugs über das Camp Reddelich als auch durch das Anfertigen von Übersichtsaufnahmen in Grundrechten verletzt worden zu sein. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts gehört er zu denjenigen Personen, die sich zum Zeitpunkt des Überflugs und der hierbei gefertigten Aufnahmen in dem Camp aufgehalten haben und deshalb von den Auswirkungen des Überflugs konkret betroffen waren. Zwar kann ein Eingriff in das Grundrecht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ausgeschlossen werden, weil mit den Aufnahmen nach den bindenden tatsächlichen Feststellungen keine personenbezogenen Daten des Klägers erfasst worden sind und eine Personenidentifizierung auch mit technischen Hilfsmitteln nicht möglich ist. Im Hinblick auf den geltend gemachten Eingriff in die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) reicht jedoch die Möglichkeit aus, dass der Kläger bei einer Tätigkeit, die aufgrund der Vorwirkungen des Grundrechts bereits dessen Schutz unterfiel, beeinträchtigt worden ist. Jedenfalls durch die Auswirkungen des Überflugs und die Befürchtung, von den hierbei angefertigten Aufnahmen als Gegenstand einer staatlichen Überwachungsmaßnahme erfasst worden zu sein, kann der Kläger daher in eigenen Rechten betroffen sein. Der Kläger hatte offensichtlich auch nicht die Möglichkeit, vor Beendigung des – für ihn nicht vorhersehbaren – Überflugs und der hierbei gefertigten Aufnahmen um Rechtsschutz dagegen nachzusuchen.

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht schließlich nicht der Grundsatz der Subsidiarität entgegen. Der Kläger hätte seine Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen können (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Insbesondere hätte er nicht mit einer Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gegen den beim Bundesministerium der Verteidigung gestellten Antrag des Innenministeriums des beklagten Landes auf Amtshilfe in Gestalt von Überflügen der Region um den G8-Gipfel in Heiligendamm vorgehen können. Das Amtshilfeersuchen ist seiner Rechtsnatur nach kein Verwaltungsakt, sondern eine behördliche Verfahrenshandlung in Gestalt einer nicht regelnden Willenserklärung14. Zudem würde die gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit des Amtshilfeersuchens dem Rechtsschutzbegehren des Klägers nicht erschöpfend Rechnung tragen. Denn es geht ihm im Kern um die konkreten Modalitäten des Überflugs und der Fertigung der Bildaufnahmen, also letztlich um die Art und Weise der Durchführung der Amtshilfe. Deren Rechtmäßigkeit könnte im Rahmen eines isolierten Rechtsmittels gegen das Amtshilfeersuchen nicht geklärt werden.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 45.16

  1. stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 14.12 2016 – 6 A 9.14 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2016:?141216U6A9.14.0], BVerwGE 157, 8 Rn. 12; und vom 23.08.2007 – 7 C 2.07, BVerwGE 129, 199 Rn. 21 []
  2. BVerwG, Urteil vom 29.04.1997 – 1 C 2.95, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 S. 7 []
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2014 – 6 A 1.13, BVerwGE 149, 359 Rn.20 f. []
  4. SOG M-V []
  5. GVOBl. M-V S. 335 []
  6. GVOBl. M-V S. 552 []
  7. BVerwG, Urteil vom 25.07.2007 – 6 C 39.06, BVerwGE 129, 142 Rn. 30 []
  8. vgl. Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl.2012, D Polizeiaufgaben Rn. 48; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 15. Aufl.2013, § 6 Rn. 29 f. []
  9. vgl. die Begründung des Entwurfs der Bundesregierung für ein Verwaltungsverfahrensgesetz, BT-Drs. 7/910 S. 38 []
  10. vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl.2017, § 7 Rn. 11; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl.2014, § 7 Rn. 9; Shirvani, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl.2014, § 7 Rn. 16; Funke-Kaiser, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2. Aufl.2016, § 7 Rn. 10; Schliesky, in: Knack/Hennecke, VwVfG, 10. Aufl.2014, § 7 Rn. 13; Erbguth, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 35 Rn. 33 []
  11. stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 16.03.2016 – 6 C 66.14 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2016:?160316U6C66.14.0], Buchholz 422.1 Presserecht Nr. 15 Rn. 16; und vom 26.01.1996 – 8 C 19.94, BVerwGE 100, 262, 271 []
  12. vgl. BVerwG, Urteile vom 16.03.2016 – 6 C 66.14, Buchholz 422.1 Presserecht Nr. 15 Rn. 16; und vom 15.02.1989 – 6 A 2.87, BVerwGE 81, 258, 262 []
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 05.12 2001 – 2 BvR 527/99 u.a., BVerfGE 104, 220, 233; BVerwG, Urteil vom 23.01.2008 – 6 A 1.07, BVerwGE 130, 180 Rn. 26 m.w.N. []
  14. vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl.2014, § 4 Rn. 31; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl.2017, § 4 Rn. 14; Schliesky, in: Knack/Hennecke, VwVfG, 10. Aufl.2014, § 4 Rn. 17 []