Das staat­lich gestör­te Protestcamp – und die Feststellungsklage

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt wer­den. Unter einem Rechtsverhältnis sind die recht­li­chen Beziehungen zu ver­ste­hen, die sich aus einem kon­kre­ten Sachverhalt auf Grund einer öffent­lich-recht­li­chen Norm für das Verhältnis von natür­li­chen oder juris­ti­schen Personen unter­ein­an­der oder einer Person zu einer Sache erge­ben 1.

Das staat­lich gestör­te Protestcamp – und die Feststellungsklage

Gegenstand der Feststellungsklage kann auch ein ver­gan­ge­nes Rechtsverhältnis sein 2.

Die Beteiligten müs­sen über die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimm­ten, über­schau­ba­ren, gera­de auch den jewei­li­gen Kläger betref­fen­den Sachverhalt strei­ten und dür­fen den Verwaltungsgerichten nicht ledig­lich abs­trak­te Rechtsfragen, die sich auf der Grundlage eines nur erdach­ten oder als mög­lich vor­ge­stell­ten Sachverhalts stel­len, zur Klärung vor­le­gen 3.

Im vor­lie­gen­den Fall bejah­te das Bundesverwaltungsgericht in kon­kre­tes und damit fest­stel­lungs­fä­hi­ges Rechtsverhältnis in die­sem Sinne. Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bin­den­den tat­säch­li­chen Feststellungen über­flog ein Kampfflugzeug der Bundeswehr vom Typ Tornado am 5.06.2007 gegen 10:30 Uhr in einer Höhe von ca. 114 m das zur Unterkunft von Teilnehmern an Demonstrationen gegen das G8-Gipfeltreffen in Heiligendamm errich­te­te Camp Reddelich. Zu die­sem Zeitpunkt hielt sich dort auch der Kläger auf. Während des Überfluges wur­den Aufnahmen durch Kameras ange­fer­tigt, die an dem Kampfflugzeug befes­tigt waren.19 Luftbilder wur­den anschlie­ßend durch Bundeswehrmitarbeiter als für poli­zei­li­che Zwecke rele­vant aus­ge­wählt und an die Polizeidirektion Rostock zur Auswertung über­mit­telt. Bei einem Teil die­ser Aufnahmen han­del­te es sich um Übersichtsaufnahmen und Ausschnittvergrößerungen, auf denen das Camp Reddelich sowie Personengruppen abge­bil­det waren, die sich dort befan­den. Dieser Sachverhalt ist im Hinblick auf die mög­li­cher­wei­se berühr­ten Grundrechte aus Art. 8 Abs. 1 GG sowie Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geeig­net, im Sinne eines nach § 43 Abs. 1 VwGO fest­stel­lungs­fä­hi­gen Rechtsverhältnisses recht­li­che Beziehungen zwi­schen der Behörde, der die beschrie­be­nen Handlungen zuzu­rech­nen sind, und den­je­ni­gen Personen zu begrün­den, die sich – wie der Kläger – zum Zeitpunkt des Überflugs und der hier­bei gefer­tig­ten Aufnahmen in dem Camp auf­ge­hal­ten haben.

An dem Rechtsverhältnis, des­sen Bestehen fest­ge­stellt wer­den soll, ist das beklag­te Land betei­ligt. Dies gilt auch, soweit aus­schließ­lich Personal und tech­ni­sche Mittel der Bundeswehr ein­ge­setzt wor­den sind. Die von dem Feststellungsbegehren des Klägers im Einzelnen erfass­ten Realakte, also der Überflug des Camps Reddelich am 5.06.2007 durch ein Tornado-Kampfflugzeug der Bundeswehr sowie die in die­sem Zusammenhang erfolg­te Fertigung von Bildaufnahmen, sind Bestandteile einer ein­heit­li­chen poli­zei­li­chen Maßnahme, die nicht der unmit­tel­ba­ren Gefahrenabwehr, son­dern der wei­te­ren Aufklärung einer noch unge­wis­sen Gefahrenlage gedient hat. Vorliegend bestand der Zweck der Überflüge dar­in, unter Einsatz von Infrarot- und opti­schen Kameras Luftbildaufnahmen anzu­fer­ti­gen, um mög­li­che Erddepots zu erken­nen sowie etwai­ge Manipulationen an wich­ti­gen Straßenzügen zu erfas­sen. Die Anfertigung und Auswertung der Luftbilder soll­te es den für die Gefahrenabwehr zustän­di­gen Polizeibehörden des Beklagten ermög­li­chen, bereits im Vorfeld der Großdemonstrationen gegen das Gipfeltreffen der acht gro­ßen Industriestaaten in Heiligendamm mög­li­che Gefahren zu erken­nen, um hier­auf recht­zei­tig reagie­ren und die Begehung künf­ti­ger Straftaten wirk­sam ver­hin­dern zu kön­nen.

Für die­se Maßnahme der Gefahrerforschung muss­ten nicht die Voraussetzungen der in Mecklenburg-Vorpommern gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fort­gel­ten­den Vorschrift des § 19a i.V.m. § 12a Abs. 1 VersammlG erfüllt sein. Danach darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffent­li­chen Versammlungen nur anfer­ti­gen, wenn tat­säch­li­che Anhaltspunkte die Annahme recht­fer­ti­gen, dass von ihnen erheb­li­che Gefahren für die öffent­li­che Sicherheit oder Ordnung aus­ge­hen; die Maßnahmen dür­fen auch durch­ge­führt wer­den, wenn Dritte unver­meid­bar betrof­fen wer­den. Diese ver­samm­lungs­recht­li­che Eingriffsermächtigung erfasst jedoch nur die ziel­ge­rich­te­te Erhebung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten. Hieran fehlt es im vor­lie­gen­den Fall. Denn nach den Feststellungen des Berufungsurteils wur­den bei dem Überflug des Tornado-Kampfflugzeugs am 5.06.2007 über das Camp Reddelich ledig­lich Übersichtsaufnahmen ange­fer­tigt, auf denen ins­be­son­de­re auch der Kläger man­gels aus­rei­chen­der Tiefenschärfe bzw. Auflösung nicht erkenn­bar war und wel­che selbst mit tech­ni­schen Hilfsmitteln kei­ne Personenidentifizierung zulie­ßen. An die­se tat­säch­li­chen Feststellungen ist das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebun­den, da die Revision ihnen nicht mit Verfahrensrügen ent­ge­gen­ge­tre­ten ist.

Die Gefahrerforschungsmaßnahme konn­te jedoch grund­sätz­lich auf die in § 13 des Gesetzes über die öffent­li­che Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern 4 in der hier noch anwend­ba­ren Fassung der Bekanntmachung vom 25.03.1998 5, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 10.07.2006 6, ent­hal­te­ne poli­zei- und ord­nungs­recht­li­che Generalklausel gestützt wer­den. Dem ste­hen die Vorschriften des Versammlungsgesetzes nicht ent­ge­gen, da die­ses Gesetz ins­be­son­de­re für poli­zei­li­che Befugnisse im Vorfeld von Versammlungen kei­ne abschlie­ßen­den Regelungen für die Abwehr aller mög­li­cher­wei­se auf­tre­ten­den Gefahren ent­hält 7.

Nach § 13 SOG M‑V haben die Ordnungsbehörden und die Polizei im Rahmen der gel­ten­den Gesetze die nach pflicht­ge­mä­ßem Ermessen not­wen­di­gen Maßnahmen zu tref­fen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzu­weh­ren, durch die die öffent­li­che Sicherheit oder Ordnung bedroht wird. Diese all­ge­mei­ne Befugnis umfasst auch Eingriffsmaßnahmen zur Klärung einer Gefahrensituation, wenn die Polizei auf­grund objek­ti­ver Umstände das Vorliegen einer Gefahr zwar für mög­lich, aber nicht für sicher hält 8. Ein sol­cher Fall des Gefahrenverdachts konn­te hier im Hinblick auf die Feststellung des Berufungsurteils, dass es bereits im Vorfeld zu zahl­rei­chen, auch gewalt­tä­ti­gen Aktionen von Gegnern des G8-Gipfeltreffens gekom­men war, ange­nom­men wer­den. Die zustän­di­ge Polizeibehörde des Beklagten hat­te den Sachverhalt daher gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG soweit von Amts wegen zu ermit­teln, dass sie sich über das tat­säch­li­che Vorliegen oder Nichtvorliegen einer Gefahr eine eige­ne Überzeugung bil­den konn­te.

In Erfüllung die­ser poli­zei­li­chen Aufgabe hat­te das Innenministerium des beklag­ten Landes im Vorfeld des G8-Gipfeltreffens das Bundesministerium der Verteidigung ersucht, die zur Gefahrerforschung für erfor­der­lich gehal­te­nen Überflüge in der Umgebung des Austragungsortes im Wege der Amtshilfe durch­zu­füh­ren. Seine recht­li­che Grundlage fin­det die­ses Vorgehen in Art. 35 Abs. 1 GG sowie §§ 4 ff. VwVfG bzw. den ent­spre­chen­den lan­des­recht­li­chen Bestimmungen. Nach Art. 35 Abs. 1 GG leis­ten sich alle Behörden des Bundes und der Länder gegen­sei­tig Rechts- und Amtshilfe. Um Amtshilfe kann eine Behörde eine ande­re Behörde nach § 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG ins­be­son­de­re dann ersu­chen, wenn sie die Amtshandlung aus tat­säch­li­chen Gründen nicht selbst vor­neh­men kann, etwa weil die zur Vornahme der Amtshandlung erfor­der­li­chen Dienstkräfte oder Einrichtungen feh­len. Auch im Fall der Inanspruchnahme von Amtshilfe bleibt die ersu­chen­de Behörde jedoch „Herrin des Verfahrens” 9. Die Gesamtverantwortung für die Recht- und Zweckmäßigkeit der zu ver­wirk­li­chen­den Maßnahme wird nicht auf die ersuch­te Behörde über­tra­gen. Deshalb sind die Amtshilfehandlungen der ersuch­ten Behörde, solan­ge sie den Rahmen des Amtshilfeersuchens nicht ein­deu­tig über­schrei­ten, der ersu­chen­den Behörde zuzu­rech­nen. So ver­hält es sich hier. Sowohl die Überflüge der – das Camp Reddelich ein­schlie­ßen­den – Umgebung des Ortes, in dem der G8-Gipfel statt­fin­den soll­te, durch Flugzeuge der Bundeswehr als auch die Fertigung von Bildaufnahmen sowie deren Weitergabe an die zustän­di­ge Landespolizeibehörde waren not­wen­di­ge Bestandteile der durch das beklag­te Land erbe­te­nen Hilfe bei der Luftaufklärung. Eine Einschränkung der Zurechnung ist ent­ge­gen der Auffassung des Beklagten auch nicht in Bezug auf die ope­ra­ti­ve Entscheidung der Bundeswehr gerecht­fer­tigt, zum Zweck der Anfertigung der Aufnahmen die Flughöhe zu sen­ken und das Camp Reddelich im „Tiefstflug” zu über­flie­gen. Der Beklagte macht selbst nicht gel­tend, der Bundeswehr im Rahmen des Amtshilfeersuchens Vorgaben zur Mindestflughöhe gemacht zu haben. Deshalb muss er sich die Durchführung der zur Gefahrerforschung für erfor­der­lich gehal­te­nen Überflüge nach den Grundsätzen des Amtshilferechts auch inso­weit zurech­nen las­sen.

Die Zurechnung der Amtshilfehandlungen der Bundeswehr ent­fällt nicht im Hinblick auf die ver­brei­te­te Ansicht, dass der in sei­nen sub­jek­tiv-öffent­li­chen Rechten betrof­fe­ne Bürger Rechtsmittel gegen den­je­ni­gen Rechtsträger rich­ten muss, des­sen Behörde ihm gegen­über unmit­tel­bar gehan­delt hat, z.B. einen Verwaltungsakt erlas­sen, eine Zwangsmaßnahme getrof­fen oder eine Information wei­ter­ge­ge­ben hat 10. Ob die­ser Auffassung zu fol­gen ist, kann dahin­ge­stellt blei­ben. Denn für einen unmit­tel­ba­ren, rechts­för­mi­gen und ziel­ge­rich­te­ten staat­li­chen Eingriff in Grundrechte des Klägers bestehen kei­ne Anhaltspunkte. Der Kläger macht gel­tend, durch die von dem Überflug und der Anfertigung der Übersichtsaufnahmen aus­ge­hen­de Einschüchterungswirkung in der Ausübung sei­ner Grundrechte beein­träch­tigt wor­den zu sein. Dieser Vortrag kann allen­falls die Annahme eines fak­ti­schen Grundrechtseingriffs recht­fer­ti­gen. Jedenfalls in der­ar­ti­gen Fällen, in denen die Amtshilfehandlung nicht zu einem fina­len Eingriff in Grundrechte führt, kann die gericht­li­che Überprüfung der Amtshilfehandlung im Rahmen eines Rechtsmittels gegen die Hauptmaßnahme der ersu­chen­den Behörde erfol­gen.

Der Kläger hat auch das in § 43 Abs. 1 VwGO vor­aus­ge­setz­te berech­tig­te Interesse an der begehr­ten Feststellung.

Das berech­tig­te Interesse schließt jedes als schutz­wür­dig anzu Interesse recht­li­cher, wirt­schaft­li­cher oder auch ide­el­ler Art ein 11. Entscheidend ist, dass die gericht­li­che Feststellung geeig­net erscheint, die Rechtsposition des Klägers in den genann­ten Bereichen zu ver­bes­sern 12. Ob die inso­weit aner­kann­ten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr oder des Rehabilitierungsinteresses hier ein­schlä­gig sind, kann dahin­ge­stellt blei­ben. Denn nach der stän­di­gen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der das Bundesverwaltungsgericht folgt, kann auch die Art des mit der Klage gerüg­ten Eingriffs, ins­be­son­de­re im grund­recht­lich geschütz­ten Bereich, ver­bun­den mit dem durch Art.19 Abs. 4 GG garan­tier­ten Anspruch auf effek­ti­ven Rechtsschutz, die Anerkennung eines Feststellungsinteresses erfor­dern, wenn sich die unmit­tel­ba­re Belastung durch den ange­grif­fe­nen Hoheitsakt auf eine Zeitspanne beschränkt, in der die Entscheidung des Gerichts kaum zu erlan­gen ist 13.

Diese Voraussetzungen lie­gen hier vor. Der Kläger macht gel­tend, sowohl durch den Überflug des Tornado-Flugzeugs über das Camp Reddelich als auch durch das Anfertigen von Übersichtsaufnahmen in Grundrechten ver­letzt wor­den zu sein. Nach den tat­säch­li­chen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts gehört er zu den­je­ni­gen Personen, die sich zum Zeitpunkt des Überflugs und der hier­bei gefer­tig­ten Aufnahmen in dem Camp auf­ge­hal­ten haben und des­halb von den Auswirkungen des Überflugs kon­kret betrof­fen waren. Zwar kann ein Eingriff in das Grundrecht des Klägers auf infor­ma­tio­nel­le Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG aus­ge­schlos­sen wer­den, weil mit den Aufnahmen nach den bin­den­den tat­säch­li­chen Feststellungen kei­ne per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten des Klägers erfasst wor­den sind und eine Personenidentifizierung auch mit tech­ni­schen Hilfsmitteln nicht mög­lich ist. Im Hinblick auf den gel­tend gemach­ten Eingriff in die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) reicht jedoch die Möglichkeit aus, dass der Kläger bei einer Tätigkeit, die auf­grund der Vorwirkungen des Grundrechts bereits des­sen Schutz unter­fiel, beein­träch­tigt wor­den ist. Jedenfalls durch die Auswirkungen des Überflugs und die Befürchtung, von den hier­bei ange­fer­tig­ten Aufnahmen als Gegenstand einer staat­li­chen Überwachungsmaßnahme erfasst wor­den zu sein, kann der Kläger daher in eige­nen Rechten betrof­fen sein. Der Kläger hat­te offen­sicht­lich auch nicht die Möglichkeit, vor Beendigung des – für ihn nicht vor­her­seh­ba­ren – Überflugs und der hier­bei gefer­tig­ten Aufnahmen um Rechtsschutz dage­gen nach­zu­su­chen.

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht schließ­lich nicht der Grundsatz der Subsidiarität ent­ge­gen. Der Kläger hät­te sei­ne Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage ver­fol­gen kön­nen (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Insbesondere hät­te er nicht mit einer Fortsetzungsfeststellungsklage ent­spre­chend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gegen den beim Bundesministerium der Verteidigung gestell­ten Antrag des Innenministeriums des beklag­ten Landes auf Amtshilfe in Gestalt von Überflügen der Region um den G8-Gipfel in Heiligendamm vor­ge­hen kön­nen. Das Amtshilfeersuchen ist sei­ner Rechtsnatur nach kein Verwaltungsakt, son­dern eine behörd­li­che Verfahrenshandlung in Gestalt einer nicht regeln­den Willenserklärung 14. Zudem wür­de die gericht­li­che Feststellung der Rechtswidrigkeit des Amtshilfeersuchens dem Rechtsschutzbegehren des Klägers nicht erschöp­fend Rechnung tra­gen. Denn es geht ihm im Kern um die kon­kre­ten Modalitäten des Überflugs und der Fertigung der Bildaufnahmen, also letzt­lich um die Art und Weise der Durchführung der Amtshilfe. Deren Rechtmäßigkeit könn­te im Rahmen eines iso­lier­ten Rechtsmittels gegen das Amtshilfeersuchen nicht geklärt wer­den.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 45.16

  1. stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 14.12 2016 – 6 A 9.14 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2016:?141216U6A9.14.0], BVerwGE 157, 8 Rn. 12; und vom 23.08.2007 – 7 C 2.07, BVerwGE 129, 199 Rn. 21
  2. BVerwG, Urteil vom 29.04.1997 – 1 C 2.95, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 S. 7
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2014 – 6 A 1.13, BVerwGE 149, 359 Rn.20 f.
  4. SOG M‑V
  5. GVOBl. M‑V S. 335
  6. GVOBl. M‑V S. 552
  7. BVerwG, Urteil vom 25.07.2007 – 6 C 39.06, BVerwGE 129, 142 Rn. 30
  8. vgl. Denninger, in: Lisken/​Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl.2012, D Polizeiaufgaben Rn. 48; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 15. Aufl.2013, § 6 Rn. 29 f.
  9. vgl. die Begründung des Entwurfs der Bundesregierung für ein Verwaltungsverfahrensgesetz, BT-Drs. 7/​910 S. 38
  10. vgl. Ramsauer, in: Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl.2017, § 7 Rn. 11; Schmitz, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, VwVfG, 8. Aufl.2014, § 7 Rn. 9; Shirvani, in: Mann/​Sennekamp/​Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl.2014, § 7 Rn. 16; Funke-Kaiser, in: Bader/​Ronellenfitsch, VwVfG, 2. Aufl.2016, § 7 Rn. 10; Schliesky, in: Knack/​Hennecke, VwVfG, 10. Aufl.2014, § 7 Rn. 13; Erbguth, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 35 Rn. 33
  11. stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 16.03.2016 – 6 C 66.14 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2016:?160316U6C66.14.0], Buchholz 422.1 Presserecht Nr. 15 Rn. 16; und vom 26.01.1996 – 8 C 19.94, BVerwGE 100, 262, 271
  12. vgl. BVerwG, Urteile vom 16.03.2016 – 6 C 66.14, Buchholz 422.1 Presserecht Nr. 15 Rn. 16; und vom 15.02.1989 – 6 A 2.87, BVerwGE 81, 258, 262
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 05.12 2001 – 2 BvR 527/​99 u.a., BVerfGE 104, 220, 233; BVerwG, Urteil vom 23.01.2008 – 6 A 1.07, BVerwGE 130, 180 Rn. 26 m.w.N.
  14. vgl. Schmitz, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, VwVfG, 8. Aufl.2014, § 4 Rn. 31; Ramsauer, in: Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl.2017, § 4 Rn. 14; Schliesky, in: Knack/​Hennecke, VwVfG, 10. Aufl.2014, § 4 Rn. 17