Das schleswig-holsteinische Beherbergungverbot vor dem Bundesverfassungsgericht

Das Bundesverfassungsgericht hat einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt, mit der ein landesrechtliches Beherbergungsverbot als Maßnahme zur Bekämpfung der Corona-Pandemie außer Vollzug gesetzt werden sollte.

Das schleswig-holsteinische Beherbergungverbot vor dem Bundesverfassungsgericht

Der Antrag sei bereits unzulässig, befand das Bundesverfassungsgericht, weil die erforderlichen Darlegungen fehlen. Die Antragsteller haben sich weder vertieft mit der Regelung selbst noch mit den Argumenten auseinandergesetzt, die für und gegen ein sachlich und zeitlich beschränktes Beherbergungsverbot sprechen. So haben die Antragsteller auch nicht begründet, warum es ihnen nicht möglich wäre, einen Test in Bezug auf eine Infektion mit dem Coronavirus zu erlangen. Insgesamt bewirkt ein Beherbergungsverbot zwar schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte insbesondere der Beherbergungsbetriebe, die nur gerechtfertigt werden können, wenn sie als Maßnahme der Pandemiebekämpfung verhältnismäßig sind. Ob das hier angegriffene landesrechtliche Verbot deshalb außer Vollzug zu setzen wäre, hatte das Bundesverfassungsgericht hier ebenso wenig zu entscheiden wie über die Vereinbarkeit von Beherbergungsverboten mit dem Grundgesetz.

Die Antragsteller leben in Tübingen und wollen in den Herbstferien vom 26.10.bis 1.11.2020 Urlaub in einer für diesen Zeitraum angemieteten Ferienwohnung auf Sylt machen. Sie wenden sich mit ihrem Eilantrag gegen das in § 17 Abs. 2 der Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-Cov-2 Schleswig-Holstein (CoronaBekämpfVO) geregelte Beherbergungsverbot. Danach dürfen Personen nicht zu touristischen Zwecken beherbergt werden, die sich innerhalb der letzten 14 Tage in einem Gebiet aufgehalten haben, in welchem innerhalb von sieben Tagen die Rate der Neuinfektionen mit dem Coronavirus höher als 50 von 100.000 ist. Eine Ausnahme von diesem Beherbergungsverbot gilt, wenn bei Ankunft dem Betrieb gegenüber schriftlich bestätigt wird, dass ein nicht mehr als 48 Stunden vor Ankunft festgestelltes negatives Testergebnis über eine Infektion mit dem Coronavirus vorliegt.

Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei gelten, selbst wenn eine Verfassungsbeschwerde in der Sache Aussicht auf Erfolg haben sollte, für den Erlass einer einstweiligen Anordnung durch das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der insoweit grundsätzlich maßgeblichen Folgenabwägung strenge Maßstäbe1. Ein zulässiger Antrag nach § 32 Abs. 1 BVerfGG erfordert zudem zu allen Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung hinreichend substantiierte Darlegungen2. Dazu gehört eine Antragsbegründung, auf deren Grundlage das Bundesverfassungsgericht wenigstens summarisch verantwortbar beurteilen kann, ob eine noch zu erhebende Verfassungsbeschwerde nicht von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist3.

Diesen Anforderungen wird der vorliegende Antrag nicht gerecht.

Die Antragsteller sind allerdings nicht darauf verwiesen, in Bezug auf § 17 Abs. 2 CoronaBekämpfVO zunächst verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Das Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein hat mit Beschluss vom 15.10.2020 – 3 MR 45/20 – im verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutzverfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO entschieden, dass die hier angegriffene Norm nicht außer Vollzug gesetzt wird. Damit erscheint es gegenwärtig unzumutbar, den Antragstellern abzuverlangen, dort zwar nun in eigener Sache, aber zu identischen Rechtsfragen um verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz nachzusuchen4.

Ihr Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist aber nicht hinreichend substantiiert.

Die Antragsteller setzen sich mit der angegriffenen Regelung und den Zielen des hier handelnden Verordnungsgebers auf der einen Seite und den allerdings nicht unerheblichen rechtlichen Zweifeln an einem Beherbergungsverbot in vergleichbaren Regelungen auch anderer Länder nicht weiter auseinander. Die Entscheidung des Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein vom 15.10.2020 – 3 MR 45/20 – nehmen sie nur insoweit in den Blick, als sie deshalb in eigener Sache den Rechtsweg nicht beschreiten müssten. Auf andere fachgerichtliche Entscheidungen5 wird schlicht verwiesen. Zu Fragen der Ermächtigungsgrundlage, des Zitiergebots und der Bestimmtheit, die in den Ländern von den befassten Fachgerichten unterschiedlich beurteilt wurden6, die auch für eine im Eilverfahren vorzunehmende summarische Prüfung der Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde erforderlich wären, wird nicht vorgetragen. Ob und warum gerade im hier zu entscheidenden Fall ernsthafte Zweifel an der formellen oder materiellen Rechtmäßigkeit der Verordnung bestehen und ob darüber hinaus schwerwiegende Gründe vorliegen, diese vorläufig außer Vollzug zu setzen, wird nicht substantiiert. So bleibt unberücksichtigt, inwiefern nicht die Infektionsrisiken in Beherbergungsbetrieben, sondern erhöhte Mobilität und neue soziale Kontakte derartige Regelungen tragen, ob unterschiedliche Regionen hier unterschiedliche Maßnahmen in Kraft setzen können und was auch insoweit für oder gegen die hier konkret angegriffene Regelung in Schleswig-Holstein spricht. Für Länder, die ohnehin Ziel von Tagesausflügen sind, können andere Gesichtspunkte eine Rolle spielen als für Orte, die vorrangig für längere Urlaube besucht werden, ebenso wie das Infektionsgeschehen, die Bevölkerungsdichte oder die medizinische Infrastruktur einen Unterschied machen können.

Die Antragsteller haben eigene schwere Nachteile nicht hinreichend dargelegt.

Tatsächlich bewirkt ein Beherbergungsverbot schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte, die insbesondere nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit zu rechtfertigen sein müssen. Eine solche Rechtfertigung lässt sich aber nicht von vornherein ausschließen. Die Antragsteller setzen sich damit nicht weiter auseinander. Ihr Bezug auf Art. 8 GG erscheint fernliegend. Ob mit dem Verbot in die von Art. 11 Abs. 1 GG garantierte Freizügigkeit eingegriffen wird, bedarf hier keiner Entscheidung7. Mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 GG wäre jedenfalls zu berücksichtigen, dass der Verordnungsgeber die Möglichkeit eines Tests einräumt, es sich also hier nicht um ein generelles Einreise- oder Urlaubsverbot handelt. Nach § 17 Abs. 2 Satz 3 und 4 CoronaBekämpfVO gilt das Beherbergungsverbot auch bei touristischen Reisen nicht für Personen, die bei Ankunft dem Betrieb gegenüber schriftlich bestätigen, dass sie über ein dokumentiertes negatives Testergebnis in Bezug auf eine Infektion mit dem Coronavirus verfügen und das Testergebnis nicht mehr als 48 Stunden vor Ankunft nach den aktuell geltenden Regeln festgestellt worden ist. Dem Argument, dass nur mit einem Test das Infektionsrisiko belastbar eingeschätzt werden kann und die Länder daher auf die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger angewiesen sind, setzen sie nichts entgegen. Es ist jedenfalls nicht hinreichend dargelegt, dass für sie ein solcher Negativtest in Tübingen oder in einem zumutbaren Umkreis nicht rechtzeitig oder nicht zumutbar zu erlangen wäre. Jenseits eines allgemeinen Verweises auf Medienberichterstattung haben die Antragsteller dazu nichts vorgetragen.

Bei einer Entscheidung über eine einstweilige Anordnung wären im Rahmen der Folgenabwägung insbesondere auch Folgen der angegriffenen Norm für die Beherbergungsbetriebe in den Blick zu nehmen. Gerade deren Belastungen wiegen schwer8. Diese Belastungen kann das Bundesverfassungsgericht aber nur einbeziehen, wenn die Antragsteller auch eigene schwere Nachteile hinreichend substantiiert vortragen9. Daran fehlt es. Ob zu rechtfertigen wäre, eine auf drei Wochen befristete Landesverordnung außer Kraft zu setzen, nicht nur weil der geplante Urlaub ohne Virustest nicht angetreten werden darf, sondern weil die Belastungen für die Betriebe das Interesse an einer Fortgeltung der Regel überwiegen könnten, war hier deshalb nicht zu entscheiden.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 22. Oktober 2020 – 1 BvQ 116/20

  1. vgl. BVerfGE 71, 158 <161> 88, 185 <186> 91, 252 <257 f.> 111, 147 <152 f.> stRspr[]
  2. vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.08.2017 – 1 BvR 1783/17, Rn. 9; Beschluss vom 18.03.2019 – 1 BvQ 90/18, Rn. 6 f.; Beschluss vom 28.09.2020 – 1 BvQ 106/20, Rn. 3[]
  3. vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.08.2020 – 1 BvQ 60/20 und 64/20, Rn. 6 m.w.N.[]
  4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.04.2020 – 1 BvR 755/20, Rn. 2 ff.[]
  5. OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.10.2020 – 13 MN 371/20; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.10.2020 – 1 S 3156/20[]
  6. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.10.2020 – 1 S 3156/20, Rn. 32 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.10.2020 – 13 MN 371/20, Rn. 49 ff.; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 20.10.2020 – 2 KM 702/20; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.10.2020 – 11 S 87/20 und 11 S 88/20; anders dagegen OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 15.10.2020 – 3 MR 45/20, Rn. 15 ff.[]
  7. dafür VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.10.2020 – 1 S 3156/20, Rn. 21; dagegen OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.10.2020 – 13 MN 371/20, Rn. 69[]
  8. vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15.10.2020 – 1 S 3156/20, Rn. 32 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.10.2020 – 13 MN 371/20, Rn. 49 ff., 63; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 20.10.2020 – 2 KM 702/20 OVG; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.10.2020 – 11 S 87/20 und 11 S 88/20[]
  9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 05.07.2013 – 1 BvR 1014/13, Rn. 2; Beschluss vom 08.04.2020 – 1 BvR 623/20, Rn. 2[]

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