Das vereinfachte Genehmigungsverfahren und die Rücknahme der Baugenehmigung

Eine Baugenehmigung, die im vereinfachten Verfahren nach dem Hamburgischen Gesetz zur Erleichterung des Wohnungsbaus (HmbWoBauErlG) erteilt worden ist, kann nicht nach § 48 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG aus Gründen zurückgenommen werden, die im Genehmigungsverfahren nicht Gegenstand der Prüfung waren.

Das vereinfachte Genehmigungsverfahren und die Rücknahme der Baugenehmigung

Im vereinfachten Genehmigungsverfahren nach dem Hamburgischen Gesetz zur Erleichterung des Wohnungsbaus ist die Prüfung eines Bauantrags gesetzlich auf die in § 2 Abs. 1 HmbWoBauErlG aufgeführten Vorschriften und Erfüllung der Erklärungs- und Nachweispflichten des Bauherrn aus § 3 HmbWoBauErlG beschränkt. Bauordnungs-rechtliche Anforderungen an die Beschaffenheit des öffentlichen Weges und des Grundstückszugangs zum Baugrundstück aus § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 sind – anders als die ausreichende bauplanungsrechtliche Erschließung – nicht Gegenstand der Prüfung.

Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Beklagte hat für die Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung, die im vereinfachten Genehmigungsverfahren nach dem inzwischen aufgehobenen Hamburgischen Gesetz zur Erleichterung des Wohnungsbaus (HmbWoBauErlG)1 ergangen ist, angeführt, dass es zum einen an der gesicherten verkehrlichen Erschließung des Vorhabens i.S.d. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB und zum anderen an den bauordnungsrechtlichen Voraussetzungen für die Bebaubarkeit der Grundstücke mit Gebäuden gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 19862 fehle. Mit diesen Erwägungen, die im hier entschiedenen Fall allein den Anlass für die Rücknahmeentscheidung gegeben haben, lässt sich die Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung jedoch nicht begründen.

Ob die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 gegeben sind, wonach der öffentliche Weg und der Zugang zum Grundstück so beschaffen sein müssen, dass die Ver- und Entsorgung, der Einsatz von Rettungs- und Löschgeräten sowie der durch die jeweilige Grundstücksnutzung hervorgerufene Verkehr ohne Schwierigkeiten möglich ist, ist für die Frage der Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung nicht von Bedeutung. Denn die Baugenehmigung beinhaltet nicht die Feststellung, dass diese Anforderungen erfüllt sind. Weder gehörte § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 zum Prüfungsprogramm des vereinfachten Genehmigungsverfahrens noch lässt der Bescheid sonst erkennen, dass die Vorschrift gleichwohl geprüft worden ist.

Gemäß § 2 Abs. 1 HmbWoBauErlG beschränkte sich die Prüfung der Bauvorlagen im vereinfachten Genehmigungsverfahren auf die Zulässigkeit des Vorhabens auf dem Grundstück nach den §§ 29 bis 37 BauGB, den auf Grund des Baugesetzbuchs erlassenen Vorschriften, insbesondere den Erhaltungsverordnungen nach § 172 BauGB, und nach den Festsetzungen eines naturschutzrechtlichen Landschaftsplans (Nummer 1), auf die Einhaltung der Anforderungen des § 22 BImSchG (Nummer 2) sowie auf die Vereinbarkeit des Vorhabens mit einer Reihe ausdrücklich genannter Vorschriften der Hamburgischen Bauordnung und auf deren Grundlage erlassener Bestimmungen (Nummer 3 bis 7). Die Vorschrift des § 4 HBauO 1986 mit ihren Regelungen über die Zugänglichkeit der Grundstücke als Voraussetzung ihrer Bebauung zählte nicht dazu. Dieser Katalog war abschließend und lässt entgegen der Auffassung der Behörde keinen Raum für die Auslegung, dass die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 gleichwohl zum Prüfungsprogramm des vereinfachten Genehmigungsverfahrens gehörten.

Insbesondere überzeugt nicht der Einwand der Behörde, dass § 2 Abs. 1 HmbWoBauErlG seinem Wortlaut nach lediglich die „Prüfung der Bauvorlagen“ auf die genannten Gegenstände beschränkt habe, sich die Beschaffenheit des öffentlichen Weges aber regelmäßig nicht aus den Bauvorlagen erschließe. Dem Einwand liegt offenbar die Vorstellung zugrunde, dass es sich bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 um eine ausschließlich am Ausbauzustand des öffentlichen Weges ausgerichtete abstrakt-generelle Beurteilung handelt, für die das konkrete Bauvorhaben unmaßgeblich ist. Das trifft jedoch so nicht zu. Die Beurteilung, ob der öffentliche Weg und der Zugang zum Grundstück so beschaffen sind, dass die Ver- und Entsorgung, der Einsatz von Rettungs- und Löschgeräten sowie der durch die jeweilige Grundstücksnutzung hervorgerufene Verkehr ohne Schwierigkeiten möglich ist, hat vielmehr nur in Ansehung des konkret zur Genehmigung gestellten Vorhabens zu erfolgen. Die Bauvorlagen, die das Vorhaben konkretisieren, spielen daher auch bezüglich der Anforderungen des § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 eine Rolle.

Zudem findet die Auffassung der Behörde, die auf die Bauvorlagen bezogene Formulierung des § 2 Abs. 1 WoBauErlG stehe einem abschließenden Charakter des in der Vorschrift normierten Prüfungsprogramms entgegen, in der Systematik des Gesetzes und in seiner Entstehungsgeschichte keine Stütze. Das Hamburgische Wohnungsbauerleichterungsgesetz ging ersichtlich von der Gesamtheit der materiellen Anforderungen an ein Bauvorhaben aus und ordnete diese verfahrensrechtlich zwei Kategorien zu: auf der einen Seite die Vorschriften, deren Einhaltung auch im vereinfachten Genehmigungsverfahren zu prüfen war, und auf der anderen Seite jene Vorschriften, deren Einhaltung ohne präventive Kontrolle allein der Eigenverantwortung des Bauherrn überlassen blieb. Die Regelung des § 3 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a)) HmbWoBauErlG bildete dabei das Gegenstück zum eingeschränkten Prüfungsprogramm, indem sie den Bauherrn verpflichtete, der Bauaufsichtsbehörde mit seinem Bauantrag eine Erklärung der bauvorlageberechtigten Person einzureichen, dass „die nicht nach § 2 Abs. 1 zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden, insbesondere die Vorschriften der Hamburgischen Bauordnung …“. Darüber hinaus hatte sich die Erklärung u.a. auch auf die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften des Bundesfernstraßengesetzes und des Luftverkehrsgesetzes zu beziehen und damit auf Gegenstände, die ebenfalls nur eingeschränkt einer Überprüfung anhand der Bauvorlagen zugänglich waren. In Anbetracht dieser eindeutigen Systematik besteht keinerlei Anhaltspunkt für die Annahme, dass außer den in § 2 Abs. 1 HmbWoBauErlG ausdrücklich genannten Vorschriften noch weitere Regelungen zum Prüfungsumfang gehört haben könnten. Auch den Gesetzesmaterialien ist dergleichen nicht zu entnehmen. Das hier einschlägige Hamburgische Wohnungsbauerleichterungsgesetz vom 18.07.2001 geht auf das im Wesentlichen wort- und inhaltsgleiche Hamburgische Wohnungsbauerleichterungsgesetz3 zurück, mit dem das vereinfachte Genehmigungsverfahren erstmals eingeführt worden war. Die Begründung zu jenem Gesetzentwurf4 gibt ebenfalls eindeutig zu verstehen, dass nicht nur die Prüfung anhand der Bauvorlagen eingeschränkt werden sollte, sondern die Prüfung der Vereinbarkeit der in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallenden Bauvorhaben mit den materiellen Anforderungen des öffentlichen Rechts schlechthin.

Darüber hinaus kommt durchaus in Betracht, dass der Gesetzgeber bewusst davon abgesehen hat, § 4 Absatz 1 Satz 3 HBauO 1986 in das Prüfungsprogramm des vereinfachten Genehmigungsverfahrens aufzunehmen. Gemessen an Sinn und Zweck des Hamburgischen Wohnungsbauerleichterungsgesetzes, das Genehmigungsverfahren auf jene Punkte zu konzentrieren, deren Prüfung unerlässlich war5, spricht hierfür jedenfalls, dass das vereinfachte Genehmigungsverfahren grundsätzlich nur für das Errichten und Ändern von Wohngebäuden geringer und mittlerer Höhe galt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 HmbWoBauErlG), dass die gesicherte bauplanungsrechtliche Erschließung auch weiterhin zum Prüfungsprogramm gehörte (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 HmbWoBauErlG) und dass die Unterschiede zwischen den bauplanungsrechtlichen Anforderungen an die gesicherte verkehrsmäßige Erschließung und den bauordnungsrechtlichen Anforderungen an die Zugänglichkeit der Grundstücke bei Bauvorhaben der in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallenden Art in aller Regel nicht zum Tragen kommen. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber den Prüfungskatalog mit dem Hamburgischen Wohnungsbauerleichterungsgesetz vom 18.07.2001 gegenüber der vorherigen Fassung des Gesetzes u.a. um den Nachweis der Rettungswege auf dem Grundstück (§ 5 Abs. 1 bis 4 HBauO 1986) erweitert hatte. Das vereinfachte Genehmigungsverfahren beinhaltete daher fortan auch die Prüfung, ob vom öffentlichen Weg ein ausreichender Zu- oder Durchgang für Rettungs- und Löscharbeiten vorhanden war. Vor diesem Hintergrund liegt es eher fern anzunehmen, dass die Anforderungen an den öffentlichen Weg selbst aus dem Blickfeld geraten sind und der Gesetzgeber es nur versehentlich unterlassen hat, die hinreichende Beschaffenheit des öffentlichen Weges u.a. für den Einsatz von Rettungs- und Löschgeräten ebenfalls zum Prüfungspunkt zu erklären.

Ebenso wenig führt der Einwand der Behörde weiter, dass ein Verzicht auf eine präventive Kontrolle nur dort ihre Berechtigung habe, wo ein Verstoß gegen nicht zu prüfende Normen nachträglich durch den Bauherrn beseitigt werden könne, was bei einem unzureichenden Ausbauzustand des öffentlichen Weges gerade nicht der Fall sei. Denn selbst wenn entgegen den vorstehenden Ausführungen eine planwidrige Gesetzeslücke vorliegen sollte, könnte diese nicht durch eine extensive Auslegung des § 2 Abs. 1 HmbWoBauErlG geschlossen werden. Eine Erweiterung des Prüfungskatalogs um die Anforderungen des § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 würde in Anbetracht der ersichtlich abschließend konzipierten Regelung des § 2 Abs. 1 HmbWoBauErlG dem Gebot der Normenklarheit widersprechen. Diesem Gebot kommt im vorliegenden Zusammenhang auch deshalb besondere Bedeutung zu, weil das Prüfungsprogramm des vereinfachten Genehmigungsverfahrens zugleich die Reichweite der Feststellungswirkung einer in diesem Verfahren erteilten Baugenehmigung bestimmt. Von daher sind klare Regelungen unerlässlich.

Der Baugenehmigungsbescheid lässt auch nicht erkennen, dass das Vorliegen der Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 gleichwohl geprüft und konkludent bejaht worden ist. Die mit dem Bauantrag eingereichte Baubeschreibung (Vorlage Nr. 8/12), in der in der Rubrik „Baugrundstück/Straßenbau“ die Variante „vorhanden“ angekreuzt ist, gehört nicht zu den zum Gegenstand der Baugenehmigung gemachten Vorlagen. Die im Lageplan (Vorlage 8/3) durch Grüneintragung auferlegte Verbreiterung des Wege-, Fahr- und Leitungsrechts und die in Ziffer 10 der Anlage 1 zum Baugenehmigungsbescheid enthaltene Auflage, bei Teilung des Grundstücks das Fahr- und Leitungsrecht durch eine Baulast entsprechend § 79 HBauO 1986 in einer Breite von 2,75 m zu sichern, sind im vorliegenden Zusammenhang ebenfalls nicht von Bedeutung. Auch wenn damit offensichtlich die bauordnungsrechtliche Zugänglichkeit des Grundstücks angesprochen ist, beschränken sich diese Regelungen aber jedenfalls darauf, die Vereinbarkeit des Vorhabens der Kläger mit den Vorschriften des § 4 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 2 HBauO 1986 herzustellen, wonach das Grundstück in ausreichender Breite von einem öffentlichen Weg aus unmittelbar zugänglich sein musste und eine Ausnahme von dem Erfordernis des unmittelbaren Zugangs bei Errichtung eines Wohnzwecken dienenden Einzel- oder Doppelhauses geringer Höhe mit nicht mehr als zwei Wohnungen zugelassen werden konnte, wenn ein den Anforderungen des Absatzes 1 Satz 2 im Übrigen entsprechender Zugang über ein anderes Grundstück durch Baulast nach § 79 HBauO 1986 gesichert war. Die Schlussfolgerung, dass auch die Anforderungen des § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 an die Beschaffenheit des öffentlichen Weges geprüft worden sind, lässt sich hieraus nicht ziehen.

Die Baugenehmigung vom 25.06.2002 enthält daher keine Aussage dazu, ob die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 erfüllt sind oder nicht. Daran würde sich selbst dann nichts ändern, wenn man die Bauaufsichtsbehörde im vereinfachten Genehmigungsverfahren nicht nur für berechtigt6, sondern sogar für verpflichtet hielte, einen Bauantrag abzulehnen, wenn dem Vorhaben andere, nicht zum Prüfungsumfang gehörende Vorschriften entgegenstehen. Denn selbst eine pflichtwidrige Missachtung der der Bauaufsichtbehörde übertragenen Aufgaben, namentlich des § 58 HBauO 1986, könnte der Baugenehmigung keinen Inhalt geben, der ihr nach den ausdrücklichen Verfahrensvorschriften nicht zukommen soll7 und den sie auch sonst erkennbar nicht hat. Eine Rechtswidrigkeit der den Klägern erteilten Baugenehmigung wegen eines Verstoßes gegen die Anforderungen des § 4 Abs. 1 Satz 3 HBauO 1986 scheidet damit unabhängig davon aus, wie die materielle Rechtslage zu beurteilen ist.

Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 30. März 2011 – 2 Bf 405/05

  1. vom 18.07.2001, HmbGVBl. S. 221, 223 []
  2. Hamburgische Bauordnung vom 01.07.1986, HmbGVBl. S. 183, i.d.F. des Gesetzes zur Änderung der Hamburgischen Bauordnung und anderer Gesetze vom 20.07.1994, HmbGVBl. S. 221 []
  3. vom 04.12.1990, HmbGVBl. S. 233 []
  4. Bü-Drs. 13/6717 []
  5. vgl. Bü-Drs. 13/6717 S. 1 []
  6. vgl. zum Meinungsstand das zwischen den Beteiligten ergangene Urteil des Berufungsgerichts vom heutigen Tage in der Sache 2 Bf 374/06 nebst dortigen Nachweisen []
  7. vgl. OVG Rhld.-Pf., Urteil vom 17.07.1996, AS RP-SL 26, 227 []