Das Vor­kaufs­recht in der Sit­zung des Gemein­de­rats

Wenn eine gene­rel­le Rege­lung, wonach Grund­stücks­an­ge­le­gen­hei­ten in nicht­öf­fent­li­cher Sit­zung des Gemein­de­rats zu behan­deln sind, fehlt, hat ein Gemein­de­rat grund­sätz­lich in öffent­li­cher Sit­zung über die Aus­übung eines Vor­kaufs­rechts und den zu zah­len­den Betrag zu ver­han­deln und zu beschlie­ßen. Ent­schei­det der Gemein­de­rat in nicht­öf­fent­li­cher Sit­zung, hat die Gemein­de im Pro­zess die beson­de­ren Umstän­de dar­zu­le­gen und zu bewei­sen, die den Aus­schluss der Öffent­lich­keit im kon­kre­ten Fall gerecht­fer­tigt haben.

Das Vor­kaufs­recht in der Sit­zung des Gemein­de­rats

Auch wenn das Vor­kaufs­recht nach § 28 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB durch Ver­wal­tungs­akt aus­zu­üben ist, war der Gemein­de­rat das für die Ent­schei­dung über die Aus­übung des Vor­kaufs­rechts zustän­di­ge Organ der Antrags­geg­ne­rin, weil die Aus­übung des Vor­kaufs­rechts und die Bestim­mung des zu zah­len­den Betrags kei­ne Geschäf­te der lau­fen­den Ver­wal­tung waren, die gemäß § 44 Abs. 2 S. 1 GemO in die Zustän­dig­keit des Bür­ger­meis­ters fal­len.

Neben der finan­zi­el­len Bedeu­tung spricht ins­be­son­de­re die sach­li­che Bedeu­tung der Aus­übung des Vor­kaufs­rechts gegen ein Geschäft der lau­fen­den Ver­wal­tung. Die Aus­übung des Vor­kaufs­rechts bedarf einer sorg­fäl­ti­gen Abwä­gung der Inter­es­sen des öffent­li­chen Wohls und der Inter­es­sen des Ein­zel­nen im Rah­men der Pla­nung und Boden­po­li­tik. Die­ses Ergeb­nis hebt eine sol­che Ent­schei­dung aus den Geschäf­ten der lau­fen­den Ver­wal­tung her­aus und zwingt min­des­tens bei klei­nen und mitt­le­ren Gemein­den in der Regel zu einer Beschluss­fas­sung des unmit­tel­bar wil­lens­bil­den­den Organs [1].

Die Sit­zun­gen des Gemein­de­rats sind grund­sätz­lich öffent­lich (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO). Die Öffent­lich­keit der Sit­zun­gen des Gemein­de­rats gehört zu den wesent­lichs­ten Grund­sät­zen der Gemein­de­ver­wal­tung. Sie hat die Funk­ti­on, dem Gemein­de­bür­ger Ein­blick in die Tätig­keit der Ver­tre­tungs­kör­per­schaf­ten und ihrer ein­zel­nen Mit­glie­der zu ermög­li­chen und dadurch eine auf eige­ner Kennt­nis und Beur­tei­lung beru­hen­de Grund­la­ge für eine sach­ge­rech­te Kri­tik sowie die Wil­lens­bil­dung zu schaf­fen, den Gemein­de­rat der all­ge­mei­nen Kon­trol­le der Öffent­lich­keit zu unter­zie­hen und dazu bei­zu­tra­gen, der unzu­läs­si­gen Ein­wir­kung per­sön­li­cher Bezie­hun­gen, Ein­flüs­se und Inter­es­sen auf die Beschluss­fas­sung des Gemein­de­rats vor­zu­beu­gen [2]. Der Grund­satz der Öffent­lich­keit gilt nament­lich auch für Sit­zun­gen des Gemein­de­ra­tes, in denen über die Aus­übung eines Vor­kaufs­rechts gemäß §§ 24 f. Bau­GB zu ver­han­deln und zu beschlie­ßen und in denen u.a. auch die Fra­ge zu prü­fen ist, ob die Aus­übung durch das Wohl der All­ge­mein­heit gerecht­fer­tigt ist (§ 24 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB, der für Vor­kaufs­rech­te nach § 25 Bau­GB ent­spre­chend gilt [3]).

Vor­lie­gend bestand objek­tiv kein Anlass, von dem Grund­satz der Öffent­lich­keit der Sit­zun­gen des Gemein­de­rats eine Aus­nah­me zu machen. Nicht­öf­fent­lich darf näm­lich nur ver­han­delt wer­den, wenn es das öffent­li­che Wohl oder berech­tig­te Inter­es­sen Ein­zel­ner erfor­dern; über Gegen­stän­de, bei denen die­se Vor­aus­set­zun­gen vor­lie­gen, muss nicht­öf­fent­lich ver­han­delt wer­den (§ 35 Abs. 1 Satz 2 GemO).

Berech­tig­te Inter­es­sen Ein­zel­ner im Sin­ne des § 35 Abs. 1 S. 2 GemO kön­nen recht­lich geschütz­te oder sons­ti­ge schutz­wür­di­ge Inter­es­sen sein. Sie erfor­dern den Aus­schluss der Öffent­lich­keit in der Gemein­de­rats­sit­zung, wenn im Ver­lauf der Sit­zung per­sön­li­che oder wirt­schaft­li­che Ver­hält­nis­se zur Spra­che kom­men kön­nen, an deren Kennt­nis­nah­me schlecht­hin kein berech­tig­tes Inter­es­se der All­ge­mein­heit bestehen kann und deren Bekannt­ga­be dem Ein­zel­nen nach­tei­lig sein könn­te [4].

Eine gene­rel­le Rege­lung, wonach Grund­stücks­an­ge­le­gen­hei­ten in nicht­öf­fent­li­cher Sit­zung des Gemein­de­rats zu behan­deln sind, besteht für Baden-Würt­tem­berg und die hier bet­grof­fe­ne Gemein­de nicht [5]. Kauf­ver­trä­ge über Grund­stü­cke und damit auch die Aus­übung von Vor­kaufs­rech­ten im Hin­blick auf Grund­stü­cke gehö­ren zu den Ange­le­gen­hei­ten, deren ver­trau­li­che Behand­lung im Inter­es­se der Ver­trags­part­ner in Fra­ge kommt [6]. Nach­dem eine gene­rel­le Rege­lung für Baden-Würt­tem­berg fehlt, ist nach den Umstän­den des Ein­zel­falls fest­zu­stel­len, ob die Vor­aus­set­zun­gen des § 35 Abs. 1 S. 2 GemO vor­lie­gen und eine Ver­hand­lung in nicht­öf­fent­li­cher Sit­zung recht­fer­ti­gen.

Die Offen­le­gung des Kauf­prei­ses des Kauf­ver­trags zwi­schen dem Antrag­stel­ler und dem Käu­fer begrün­det kein berech­tig­tes Inter­es­se an einer Ver­hand­lung und Beschluss­fas­sung des Gemein­de­rats über die Aus­übung eines Vor­kaufs­rechts in nicht­öf­fent­li­cher Sit­zung [7] oder Belas­tun­gen des Grund­stücks, die aus dem Grund­buch und Kauf­ver­trag ersicht­lich waren. Nach­dem der Bür­ger­meis­ter der Antrags­geg­ne­rin im Rah­men der Vor­be­rei­tung der Gemein­de­rats­sit­zung nicht bei den Kauf­ver­trags­par­tei­en nach­ge­fragt hat, ob deren berech­tig­te Inter­es­sen die Aus­übung des Vor­kaufs­rechts in nicht­öf­fent­li­cher Sit­zung erfor­dern, sind auch außer­halb der Kauf­ver­trags­ur­kun­de kei­ner­lei Umstän­de ersicht­lich, die eine Behand­lung des Vor­kaufs­rechts der Antrags­geg­ne­rin in nicht­öf­fent­li­cher Sit­zung nach § 35 Abs. 1 S. 2 GemO gerecht­fer­tigt hät­te.

Der Ver­stoß gegen das Gebot der Öffent­lich­keit der Gemein­de­rats­sit­zun­gen begrün­det regel­mä­ßig eine schwer­wie­gen­de Ver­fah­rens­rechts­ver­let­zung [8].Die sich aus dem Ver­stoß gegen § 35 Abs. 1 S. 1 GemO erge­ben­de Rechts­wid­rig­keit der Gemein­de­rats­be­schlüs­se über die Aus­übung des beson­de­ren Vor­kaufs­rechts und die Fest­set­zung des Ver­kehrs­werts abwei­chend vom ver­ein­bar­ten Kauf­preis füh­ren zur Rechts­wid­rig­keit des Bescheids der Antrags­geg­ne­rin vom 01.09.2011. Die­ser Bescheid stellt näm­lich den Voll­zug der Beschlüs­se des Gemein­de­rats dar und hät­te nicht erge­hen dür­fen, weil der Bür­ger­meis­ter nur gesetz­mä­ßig gefass­te Beschlüs­se voll­zie­hen darf (§ 43 Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 GemO [9]).

Zwar kann nach § 46 LVwVfG die Auf­he­bung eines Ver­wal­tungs­akts, der nicht nach § 44 LVwVfG nich­tig ist, nicht allein des­halb bean­sprucht wer­den, weil er unter Ver­let­zung von Vor­schrif­ten über das Ver­fah­ren, die Form oder die ört­li­che Zustän­dig­keit zustan­de gekom­men ist, wenn kei­ne ande­re Ent­schei­dung in der Sache hät­te getrof­fen wer­den kön­nen. Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind hier aber offen­sicht­lich nicht erfüllt, denn die Ent­schei­dung des Gemein­de­rats dar­über, ob die Gemein­de von ihrem Vor­kaufs­recht Gebrauch machen soll, stell­te eine Ermes­sens­ent­schei­dung dar und hät­te auch in ver­nei­nen­dem Sin­ne erge­hen kön­nen [10]. Es ist daher nicht offen­sicht­lich, dass die Ver­let­zung des Prin­zips der Öffent­lich­keit der Gemein­de­rats­sit­zung die Ent­schei­dung in der Sache nicht beein­flusst hat (§ 46 LVwVfG).

Ober­lan­des­ge­richt Stutt­gart, Urteil vom 11. Novem­ber 2013 – 102 U 1/​13

  1. BGH, NJW 1960, 1805, 1806[]
  2. VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 18.06.1980 – II 503/​79 21, Die Jus­tiz 1981, 233[]
  3. VGH Baden-Würt­tem­berg aaO[]
  4. VGH Baden-Würt­tem­berg aaO Rn. 21 bis 24; VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 08.08.1990 – 3 S 132/​90 27 ff., NVwZ 1991, 284[]
  5. inso­weit abwei­chend für Rhein­land-Pfalz BVerwG, Beschluss vom 15.03.1995, 4 B 33/​95, NVwZ 1995, 897[]
  6. BVerwG aaO[]
  7. vgl. VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 16.06.1981 – 3 S 271/​81 29, NVwZ 1991, 284[]
  8. VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 25.02.2013 -1 S 2155/​12, VBlBW 2013, 269 8[]
  9. vgl. VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 08.08.1990 – 3 S 132/​90 31, NVwZ 1991, 284[]
  10. vgl. VGH Baden-Würt­tem­berg aaO[]