FC St. Pauli vs. Hansa Rostock – Blau Weiss Rot gegen polizeiliches Kartenverbot

Angesichts der gewaltsamen Auseinandersetzungen bei den vorangegangenen Fußballspielen zwischen dem FC Hansa Rostock und dem FC St. Pauli ist bei der Durchführung der Demonstration voraussichtlich mit schwerwiegenden Gefahren für die Individualrechtsgüter Leib, Leben und Gesundheit zu rechnen. Daher ist die Entscheidung der Innenbehörde, eine Demonstration abzulehnen vorraussichtlich rechtmäßig.

FC St. Pauli vs. Hansa Rostock – Blau Weiss Rot gegen polizeiliches Kartenverbot

Mit dieser Begründung hat das Verwaltungsgericht Hamburg den Eilantrag eines Rostocker Fanclubs abgelehnt, mit dem dieser die Zulassung seiner für den kommenden Sonntag angemeldeten Demonstration vom Altonaer Bahnhof in die Nähe des Millerntorstadions erreichen möchte. Der Fanclub will mit dieser Demonstration gegen das polizeiliche Verkaufsverbot für Eintrittskarten an Anhänger des Vereins FC Hansa Rostock zum Spiel gegen den FC St. Pauli am kommenden Sonntag protestieren. In einem Bescheid vom 17. April 2012 hat die Behörde für Inneres diese Demonstration mit einer Abschlusskundgebung an der U-Bahn Feldstraße oder am Millerntorplatz untersagt und lediglich eine stationäre Kundgebung am Hauptbahnhof auf der Freifläche zwischen Kunsthalle und Hauptbahnhof zugelassen.

Zur Begründung der Ablehnung des Eilantrages hat das Verwaltungsgericht Hamburg ausgeführt: Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 17. April 2012 auf der Grundlage des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in einer den formalen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet. Die Begründung lässt mit ihrer Bezugnahme auf die vorstehend zur Auflage Nr. 1 dargelegten erheblichen Gefahren und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung er-kennen, dass nach Auffassung der Antragsgegnerin jene Gefahren nicht abgewendet werden könnten, sollte ein Widerspruch gegen den Bescheid aufschiebende Wirkung haben. Eine weitergehende Begründung war nicht erforderlich. Es lag auf der Hand, dass der gefahrenabwehrrechtliche Zweck der Verfügung wegen der unmittelbar bevorstehenden Demonstration am 22. April 2012 bei Eintritt eines länger andauernden Suspensiveffekts vereitelt werden würde.

Nach der im Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein möglichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung dürfte das öffentliche Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides vom 17. April 2012 das private Interesse des Antragstellers, bis zur Entscheidung über seinen Widerspruch vom 18. April 2012 von den Auflagen des Bescheides im Hinblick auf die für den 22. April 2012 geplante Demonstration verschont zu bleiben, überwiegen.

Nach den derzeit erkennbaren Umständen ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin mit der Auflage Nr. 1 den von dem Antragsteller beantragten Aufzug auf einer Route vom Bahnhof Altona / Paul-Nevermann-Platz Richtung Osten durch die Stadtteile Altona-Altstadt und St. Pauli zur Feldstraße bzw. Millerntorplatz nicht zugelassen und dem Antragssteller eine stationäre Versammlung am Hauptbahnhof auferlegt hat, um einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu begegnen. Die Durchführung der Versammlung an einem Ort statt als Aufzug ist als Auflage verhältnismäßig und verletzt das Grundrecht des Antragstellers aus Art. 8 Abs. 1 GG nicht. Gleiches gilt für die Auflage Nr. 2, den Versammlungsteilnehmern die Auflage Nr. 1 vor Beginn der Versammlung bekannt zu geben. Hierin liegt eine nur geringfügige Einschränkung des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG, die die wirksame Durchsetzung der ersten Auflage unterstützt und daher verhältnismäßig ist.

Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen. Der Schutzbereich des Grundrechts ist nicht nur betroffen, wenn eine Versammlung verboten oder aufgelöst wird, sondern auch, wenn die Art und Weise der Durchführung durch staatliche Maßnahmen beschränkt wird1. Beschränkungen der Versammlungsfreiheit bedürfen gem. Art. 8 Abs. 2 GG einer gesetzlichen Grundlage. Das ist vorliegend die Vorschrift des § 15 Abs. 1 VersG. Danach kann ein Aufzug von bestimmten Auflagen abhängig gemacht werden, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit und Ordnung bei Durchführung des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist. Diese Tatbestandsvoraussetzungen sind unter Beachtung der grundrechtlichen Maßgaben auszulegen. Die Versammlungsfreiheit hat nur dann zurückzutreten, wenn eine Abwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechts ergibt, dass dies zum Schutz anderer, mindestens gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist2. Die beschränkende Verfügung soll Rechtsgütern dienen, deren Schutz im betroffenen Fall der Ausübung der Versammlungsfreiheit vorgeht, und sie soll den Gefahren auf eine Weise entgegenwirken, die stärker beeinträchtigende Maßnahmen, etwa ein Verbot, nicht erforderlich werden lassen. Unter Berücksichtigung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde bei dem Erlass von vorbeugenden Verfügungen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung müssen daher erkennbare Umstände dafür vorliegen, aus denen sich die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ergibt. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich3.

Im vorliegenden Fall stehen dem Anspruch des Antragstellers, seine Demonstration unter dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG durchführen zu können, gleichwertige Rechtsgüter, für die eine Gefährdung zu besorgen ist, gegenüber. Dabei geht das Gericht nicht davon aus, dass die Demonstration darauf ausgerichtet ist, dass aus ihr heraus Straftaten begangen werden sollen. Das Verwaltungsgericht lässt auch offen, ob die im Bescheid vom 17. April 2012 getroffene Regelung unter Nr. 1 als Verbot oder als Auflage im Sinne von § 15 Abs. 1 VersG einzustufen ist.

Grundsätzlich können Beschränkungen räumlicher oder (und) zeitlicher Art durch Auflagen erfolgen. Wenn eine geplante Versammlung für den vorgesehenen Ort oder die vorgesehene Zeit untersagt wird, liegt grundsätzlich kein Verbot, sondern lediglich eine Beschränkung der Gestaltungsfreiheit vor, da die Versammlung an einem anderen Ort bzw. zu einer anderen Zeit stattfinden darf. Eine zeitliche oder örtliche Verschiebung der Versammlung kommt nur dann einem Verbot gleich, wenn das mit der Versammlung verbundene Anliegen von einem bestimmten symbolhaften Zeitpunkt oder Ort unlösbar abhängig ist, so dass sie bei zeitlicher oder örtlicher Verlegung ihren Sinn verliert4.

Ob letzteres hier – wie von dem Antragsteller geltend gemacht – der Fall ist, ist zweifelhaft. Die Antragsgegnerin hat dem Antragsteller in dem als „Anmeldebestätigung mit beschränkender Verfügung“ bezeichneten Bescheid vom 17. April 2012 unter der Überschrift „Auflagen“ die Durchführung eines Aufzugs untersagt und ausgeführt, dass stattdessen eine Versammlung von 11:00 Uhr bis 13:30 Uhr auf der Freifläche am Hauptbahnhof durchgeführt werden könne. Damit wurde es dem Antragsteller zum einen verwehrt, sein Anliegen – „BLAU WEISS ROT GEGEN POLIZEILICHES KARTENVERBOT“ für das Auswärtsspiel beim FC St. Pauli – in unmittelbarer Nähe zum Austragungsort des Fußballspiels als insoweit symbolhaften Ort und zum anderen im Rahmen eines Aufzugs zu vertreten. Dies dürfte zur Folge haben, dass die Versammlung weniger Aufmerksamkeit erregen wird als bei einem Aufzug auf einer der drei beantragten Alternativrouten. Gleichwohl spricht einiges dafür, dass die Versammlung nach der Verlegung nicht ihren Sinn verlieren würde. Denn auch eine Versammlung eigens angereister Rostocker Anhänger an einem zentralen Ort in der Hamburger Innenstadt dürfte es dem Antragsteller ermöglichen, sein Anliegen gegenüber einer breiten Öffentlichkeit zu präsentieren.

Dies kann hier jedoch nach Ansicht des Verwaltungsgerichts Hamburg dahinstehen, da bei der Durchführung des Aufzugs die Gefahren für die Individualrechtsgüter Leib, Leben und Gesundheit so schwerwiegend sein dürften, dass deren Abwehr einen derartig erheblichen Eingriff in das Versammlungsrecht zu rechtfertigen vermag. Das Gericht folgt insoweit den Ausführungen im Beschluss vom 2. April 20125 , die sich die Antragsgegnerin im Bescheid vom 17. April 2012 für die Darlegung einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu Eigen gemacht hat:

„Es ist mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass es beim Aufeinandertreffen von Problemfangruppen beider Vereine anlässlich des Spiels am 22. April 2012 zu Ausschreitungen kommen wird, die zu Verletzungen von Personen und damit zu Verstößen gegen §§ 223 ff. StGB sowie zu Sachschäden unter Verwirklichung des Straftatbestandes des § 303 StGB führen werden. Grundlage dieser Prognose sind die entsprechenden, einem durchweg gleichen Muster folgenden Vorkommnisse bei den Begegnungen beider Vereine in den letzten Jahren:…Die Ereignisse anlässlich der letzten fünf Begegnungen der Mannschaften des Antragstellers und des FC Hansa Rostock lassen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erwarten, dass es anlässlich des Spiels am 22. April 2012 erneut zu einer Mobilisierung von mehreren hundert Problemfans kommen wird, die sowohl Angehörige des jeweils rivalisierenden Fanlagers als auch die eingesetzten Polizeikräfte gewalttätig angreifen werden. Dabei erscheint die von der Antragsgegnerin genannte Schätzung von bis zu 400 Problemfans aus der Rostocker und bis zu 350 Problemfans aus der Hamburger Szene angesichts der in der Vergangenheit mobilisierten Zahl von Problemfans, insbesondere beim Heimspiel des Antragstellers am 6. März 2009, jedenfalls plausibel. Insbesondere bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass es bei dem bevorstehenden Spiel ausnahmsweise zu einer deutlich geringeren Präsenz der Problemfangruppen kommen wird.

Bei den zu prognostizierenden Ausschreitungen werden diese Fangruppen aller Voraussicht nach wie auch in der Vergangenheit Flaschen, Steine, pyrotechnische Erzeugnisse und Reizgas als Waffen gegen Personen einsetzen. Die vorangegangenen Ereignisse anlässlich der Begegnungen beider Vereine rechtfertigen diesen Schluss auch, obwohl es nicht möglich ist, konkrete Prognosen über die Verhaltensweisen individualisierbarer Einzelpersonen oder kleinerer Gruppen zu treffen. Insbesondere gibt es nach Aktenlage keine Ankündigungen bestimmter Personen oder Gruppen, bei der anstehenden Fußballpartie entsprechende Taten zu begehen. Entscheidend für die Prognose ist indes, dass die beschriebenen Vorkommnisse in der Vergangenheit – mit Ausnahme der atypischen Begegnung am 28. März 2010 – eine Serie mit stets identischen Merkmalen bilden, die den Schluss erlaubt, dass sie sich bei dem Spiel am 22. April 2012 fortsetzen wird: Die Begegnung beider Fußballvereine war immer durch eine erhebliche Mobilisierung von Problemfans beider Seiten gekennzeichnet. Der Verlauf der gewalttätigen Auseinandersetzungen folgt dem gleichbleibenden Muster, dass die Problemfangruppen versuchen, einander zu attackieren und polizeiliche Maßnahmen der Fantrennung gewalttätig zu überwinden. Dabei setzen sie immer wieder die oben beschriebenen gefährlichen Gegenstände als Waffen gegen andere Fans und Polizeikräfte ein. Bei nahezu allen Begegnungen wurde deshalb eine erhebliche Zahl von Menschen, hauptsächlich zum Schutz der Fans eingesetzte Polizistinnen und Polizisten, verletzt.“

Eine Übertragung dieser Gefahrenprognose ist deswegen möglich, weil die Antragsgegnerin darauf verweisen kann, dass trotz des gerichtlich bestätigten Verbots, Eintrittskarten für das Spiel am 22. April 2012 an den FC Hansa Rostock abzugeben, die Fanszenen beider Vereine weiterhin hoch mobilisiert sind. Es ist daher weiterhin damit zu rechnen, dass etwa 400 bis 450 Problemfans aus Rostock anreisen werden, die auf etwa 270 Problemfans des FC St. Pauli treffen könnten.

Dieser Bewertung ist der Antragsteller nicht hinreichend entgegengetreten. Entgegen seiner Auffassung lassen sich die Schlussfolgerungen aus den im o.g. Beschluss herangezogenen Konfliktsituationen auch auf seinen Aufzug übertragen. Das Gericht teilt die im Beschluss vom 2. April 2012 geäußerte Auffassung, dass aus dem Verlauf der gewalttätigen Auseinandersetzungen ein gleichbleibendes Muster abzuleiten ist, wonach Problemfangruppen beider Vereine versuchen, einander zu attackieren und polizeiliche Maßnahmen der Fantrennung gewalttätig zu überwinden. Dieses Verhalten ist nicht auf den Ort eines Spiels beschränkt, sondern auch auf den An- und Abreisewegen zu dem Spiel zu beobachten. Der vom Antragsteller angemeldete Aufzug entspricht nach Zeit und Streckenführung einer Anreise zum Spiel am 22. April 2012 und würde nur wenige hundert Meter vor dem Austragungsort enden. Die bisherigen Erfahrungen mit den Problemfangruppen des FC St. Pauli und des FC Hansa Rostock sind daher auf den vom Antragsteller angemeldeten Aufzug übertragbar. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sich die Problemfangruppen beider Vereine in dieser Situation grundlegend anders verhalten würden, liegen dem Gericht nicht vor. Der Umstand, dass die bisher vom Antragsteller durchgeführten Versammlungen ohne größere Vorfälle geblieben sind, reicht für eine grundlegend andere Bewertung nicht aus. Die von ihm zu stellenden 40 Ordner dürften nicht ausreichen, der etwa zehnfachen Zahl an Problemfans wirksam entgegenzutreten.

Die örtliche Verlegung der Demonstration und deren Beschränkung auf eine stationäre Versammlung ist verhältnismäßig, da andere Maßnahmen zur Abwendung der unmittelbaren Gefährdung von Leib, Leben und Gesundheit von Versammlungsteilnehmern, Polizisten und Unbeteiligten nicht zur Verfügung stehen dürften. Insbesondere stellen sich jene Gefährdungen nicht als durch polizeiliche Maßnahmen derart hinreichend beherrschbar dar, dass die Demonstration weiterhin als Aufzug durch das Hamburger Stadtgebiet geführt werden könnte.

Insoweit ist zunächst in Rechnung zu stellen, dass bereits das Fußballspiel zwischen dem FC St. Pauli und dem FC Hansa Rostock selbst sowie das in unmittelbarer Nähe stattfindende Volksfest „Hamburger Dom“ Polizeikräfte in erheblichem Umfang binden wird. Die verbleibenden und unter Umständen aus anderen Ländern verstärkten Polizeikräfte dürften nicht dazu in der Lage sein, gewalttätige Übergriffe von Teilnehmern des Aufzugs auf Anhänger des FC St. Pauli, Dritte und die Polizei zu unterbinden. Zwar ist die Gefahrenabwehr bei einem Aufzug im Vergleich zur unkontrollierten und aus verschiedenen Richtungen erfolgenden Anreise zu einem Fußballstadion – wie sie ohne das von der Antragsgegnerin mit Verfügung vom 1. März 2012 erlassene Kartenverkaufsverbot erfolgt wäre – insofern erleichtert, als die Personen, von denen gewalttätige Übergriffe zu befürchten sind, sich dann voraussichtlich auf verhältnismäßig geringem Raum aufhalten würden und deshalb leichter zu überblicken wären. Insoweit kann hinsichtlich der mangelnden Beherrschbarkeit der Gefahren nur bedingt auf die Ausführungen der Antragsgegnerin in der Untersagungsverfügung vom 1. März 2012 zurückgegriffen werden.

Entscheidend ist jedoch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die vom Antragsteller angemeldeten Routen kurz vor Spielbeginn mitten durch St. Pauli bis an das Millerntor-Stadion heranführen. Auch bei massiver Polizeipräsenz wäre angesichts dieser zeitlichen und örtlichen Umstände ein Zusammentreffen mit Anhängern des FC St. Pauli, die sich entweder auf der Anreise zum Fußballspiel befinden oder sogar gezielt die Auseinandersetzung mit den Rostocker Anhängern suchen, selbst bei einem massiven Polizeiaufgebot nicht zu vermeiden. Die von der Antragsgegnerin dargelegten Ereignisse aus der Vergangenheit haben gezeigt, dass dann nicht nur massive Stein- und Glasflaschenwürfe über Polizeiketten hinweg, sondern auch Versuche, die Polizeiketten zu durchbrechen, zu befürchten wären.

Soweit durch den Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. April 2012 auch die Versammlungsfreiheit von Versammlungsteilnehmern beschränkt wird, die nicht die Absicht haben, sich an gewalttätigen Aktionen zu beteiligen, ist dies daher nach den Grundsätzen des polizeilichen Notstandes ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Rechtsfigur des polizeilichen Notstands setzt voraus, dass die Gefahr nicht auf andere Weise abgewehrt werden kann und die Verwaltungsbehörde nicht über ausreichende eigene, eventuell durch Amts- oder Vollzugshilfe ergänzte Mittel und Kräfte verfügt, um die betroffenen Rechtsgüter wirksam zu schützen. Ein polizeilicher Notstand kann auch dann angenommen werden, wenn sich die Masse der Versammlungsteilnehmer ordnungsgemäß verhält und nur eine Minderheit rechtswidrig agiert. Entscheidend ist allein, in welchem Maße diese Minderheit gegen geltendes Recht verstoßen wird und inwieweit es Polizeikräften möglich sein wird, die Minderheit von ihrem rechtswidrigen Tun abzuhalten6.

Eine Folgenabwägung für die betroffenen Rechtsgüter ergibt nicht, dass das Anliegen des Antragstellers, die Demonstration auf der von ihm gewünschten Marschroute durchzuführen, stärker zu gewichten ist als das öffentliche Interesse, andere betroffene Rechtsgüter zu schützen, die aus Anlass der Demonstration gefährdet sein könnten. Das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters über Gegenstand, Zeitpunkt und Ort der Versammlung ist beschränkt, soweit seine Ausführungen zur Kollision mit Rechtsgütern anderer führt7. In einem derartigen Fall kann praktische Konkordanz beim Rechtsgüterschutz dadurch hergestellt werden, dass die Modalitäten der Versammlungsdurchführung durch Auflagen verändert werden. Dies ist hier geschehen.

Verwaltungsgericht Hamburg, Beschluss vom 19. April 2012 – 11 E 1040/12

  1. BVerfG, Beschl. v. 19.12.2007 – 1 BvR 2793/04 []
  2. vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.04.1998, NVwZ 1998, 834 ff []
  3. BVerfG, Beschluss vom 19.12.2007 a.a.O. []
  4. vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, VersG, 15. Auflage 2008, § 15, Rn. 47 m.w.N. []
  5. VG Hamburg, Beschluss vom 02.04.2012 – 15 E 756/12 []
  6. vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 29.05.2008 – 11 LC 138/06 []
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.10.2001, BVerfGE 104, 92, 111; Beschluss vom 26.03. 2001, NVwZ 2001, 1411 []