Demos im Flughafen

Auch auf dem Gelände des Frankfurter Flughafens gilt die Versammlungsfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht hat mit 7:1 Stimmen im vorliegenden Fall entschieden, dass das erteilte Demonstrations- und Meinungskundgabeverbot für das Gelände des Flughafens Frankfurt rechtswidrig ist, und die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG und der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzen ist.

Demos im Flughafen

Die Fraport AG, die den Frankfurter Flughafen betreibt, ist gegenüber der Beschwerdeführerin unmittelbar an die Grundrechte gebunden. Die Nutzung zivilrechtlicher Formen enthebt die staatliche Gewalt nicht von ihrer Bindung an die Grundrechte gemäß Art. 1 Abs. 3 GG. Von der öffentlichen Hand beherrschte gemischtwirtschaftliche Unternehmen unterliegen ebenso wie im Alleineigentum des Staates stehende öffentliche Unternehmen, die in den Formen des Privatrechts organisiert sind, einer unmittelbaren Grundrechtsbindung.

Gemäß Art. 1 Abs. 3 GG binden die Grundrechte Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht. Sie gelten nicht nur für bestimmte Bereiche, Funktionen oder Handlungsformen staatlicher Aufgabenwahrnehmung, sondern binden die staatliche Gewalt umfassend und insgesamt. Dabei trifft die unmittelbare Grundrechtsbindung nicht nur öffentliche Unternehmen, die vollständig im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, sondern auch gemischtwirtschaftliche Unternehmen, wenn diese von der öffentlichen Hand beherrscht werden. Dies ist in der Regel der Fall, wenn mehr als die Hälfte der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen.

Der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit ist nach Meinung des Bundesverfassungsgerichts eröffnet. Die Versammlungsfreiheit gewährleistet den Grundrechtsträgern unter anderem das Recht, über den Ort der Veranstaltung frei zu bestimmen. Sie verschafft ihnen damit allerdings kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten. Insbesondere können Versammlungen nicht ohne Weiteres auf frei gewählten Privatgrundstücken durchgeführt werden. Allerdings ist die Versammlungsfreiheit auch nicht auf den öffentlichen Straßenraum begrenzt. Vielmehr verbürgt sie die Durchführung von Versammlungen auch an anderen Orten, wo ein öffentliches Unternehmen einen allgemeinen öffentlichen Verkehr eröffnet hat. Wenn heute die Kommunikationsfunktion der öffentlichen Straßen zunehmend durch weitere Foren wie Einkaufszentren oder sonstige Begegnungsstätten ergänzt wird, kann die Versammlungsfreiheit für die Verkehrsflächen solcher Einrichtungen nicht ausgenommen werden, soweit eine unmittelbare Grundrechtsbindung besteht oder Private im Wege der mittelbaren Drittwirkung in Anspruch genommen werden können. Dies gilt unabhängig davon, ob die Flächen sich in eigenen Anlagen befinden oder in Verbindung mit Infrastruktureinrichtungen stehen, überdacht oder im Freien angesiedelt sind.

Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs, die neben dem öffentlichen Straßenraum für die Durchführung von Versammlungen in Anspruch genommen werden können, sind zunächst nur solche, die der Öffentlichkeit allgemein geöffnet und zugänglich sind. Ausgeschlossen sind demgegenüber zum einen Orte, zu denen der Zugang individuell kontrolliert und nur für einzelne, begrenzte Zwecke gestattet wird. Zum anderen beantwortet sich die Frage, ob ein solcher außerhalb öffentlicher Straßen, Wege und Plätze liegender Ort als ein öffentlicher Kommunikationsraum zu beurteilen ist, nach dem Leitbild des öffentlichen Forums. Dieses ist dadurch charakterisiert, dass auf ihm eine Vielzahl von verschiedenen Tätigkeiten und Anliegen verfolgt werden kann und hierdurch ein vielseitiges und offenes Kommunikationsgeflecht entsteht. Die von der Beschwerdeführerin beabsichtigten Zusammenkünfte fallen in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit, da sie auch Bereiche des Frankfurter Flughafens betreffen, die als Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs ausgestaltet sind.

Die angegriffenen Entscheidungen greifen in die Versammlungsfreiheit ein. Grundsätzlich finden als Rechtsgrundlagen für Eingriffe durch die Versammlungsbehörden und die Vollzugspolizei auch im Frankfurter Flughafen die Vorschriften des Versammlungsgesetzes Anwendung. Daneben können Eingriffe durch die Flughafenbetreiberin aber auch auf das privatrechtliche Hausrecht gemäß § 903 Satz 1, § 1004 BGB als ein die Versammlungsfreiheit beschränkendes Gesetz im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG gestützt werden. Versammlungen an Orten allgemeinen kommunikativen Verkehrs sind Versammlungen unter freiem Himmel im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG. Dies gilt unabhängig davon, ob die der Allgemeinheit geöffneten Orte als solche in der freien Natur oder in geschlossenen Gebäuden liegen. Maßgeblich ist, dass Versammlungen an solchen Orten ihrerseits in einem öffentlichen Raum, das heißt inmitten eines allgemeinen Publikumsverkehrs stattfinden und von diesem nicht räumlich getrennt sind.

Der Eingriff ist nicht gerechtfertigt, weil das von den Zivilgerichten bestätigte Verbot unverhältnismäßig ist. Grundsätzlich können die zivilrechtlichen Befugnisse nicht so ausgelegt werden, dass sie über die den Versammlungsbehörden verfassungsrechtlich gesetzten Grenzen hinausreichen. Danach kommt die Untersagung einer Versammlung nur dann in Betracht, wenn eine unmittelbare, aus erkennbaren Umständen herleitbare Gefahr für mit der Versammlungsfreiheit gleichwertige, elementare Rechtsgüter vorliegt. Dies hindert indes nicht, dass dem besonderen Gefahrenpotential von Versammlungen in einem Flughafen in spezifischer Weise begegnet und die Rechte anderer Grundrechtsträger berücksichtigt werden können. Hierbei rechtfertigt die besondere Störanfälligkeit eines Flughafens in seiner primären Funktion als Stätte zur Abwicklung des Luftverkehrs auch Einschränkungen, die nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit im öffentlichen Straßenraum nicht hingenommen werden müssen. Auch kann die Flughafenbetreiberin nach Maßgabe der verfassungsrechtlichen Anforderungen für die Wahrnehmung des Versammlungsrechts im Flughafen transparente Regeln schaffen, die an die räumlichen Gegebenheiten und insbesondere an die spezifischen Funktionsbedingungen wie Gefahrenlagen angepasst sind. Solche Regeln lassen die hoheitlichen Befugnisse der Versammlungsbehörden und der Einsatzkräfte der Vollzugspolizei vor Ort unberührt.

Das vorliegende Verbot untersagt der Beschwerdeführerin jedoch ohne konkrete Gefahrenprognose auf unbegrenzte Zeit die Durchführung jeglicher Versammlungen in allen Bereichen des Flughafens, sofern diese nicht vorher nach Maßgabe einer grundsätzlich freien Entscheidung von der Fraport AG erlaubt werden. Dies ist mit der Versammlungsfreiheit nicht vereinbar.

Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführerin auch in ihrer Meinungsfreiheit. Anders als im Fall des Art. 8 Abs. 1 GG ist die Meinungskundgabe aber schon ihrem Schutzbereich nach weiter und nicht auf öffentliche, der Kommunikation dienende Foren begrenzt. Denn im Gegensatz zur kollektiv ausgeübten Versammlungsfreiheit impliziert die Ausübung der Meinungsfreiheit als Recht des Einzelnen in der Regel keinen besonderen Raumbedarf und eröffnet auch nicht einen eigenen Verkehr, der typischerweise mit Belästigungen verbunden ist. Als Individualrecht steht sie dem Bürger vom Grundsatz her überall dort zu, wo er sich jeweils befindet.

Das von den Zivilgerichten bestätigte Verbot, das der Beschwerdeführerin untersagt, ohne die vorab einzuholende Erlaubnis der Fraport AG im Flughafen Flugblätter zu verteilen, ist unverhältnismäßig. Als legitimer Zweck zur Einschränkung der Meinungsfreiheit kann nicht der Wunsch herangezogen werden, eine „Wohlfühlatmosphäre“ in einer reinen Welt des Konsums zu schaffen, die von politischen Diskussionen und gesellschaftlichen Auseinandersetzungen frei bleibt. Ausgeschlossen sind gleichfalls Verbote, die dem Zweck dienen, bestimmte Meinungsäußerungen allein deshalb zu unterbinden, weil sie von der Flughafenbetreiberin nicht geteilt, inhaltlich missbilligt oder wegen kritischer Aussagen gegenüber dem betreffenden Unternehmen als geschäftsschädigend beurteilt werden. Demgegenüber kann die Nutzung der Flughafenflächen für die Verbreitung von Meinungen nicht anders als im öffentlichen Straßenraum auch nach Maßgabe funktionaler Gesichtspunkte zu Zwecken des Rechtsgüterschutzes begrenzt und geordnet werden. Dabei müssen die Einschränkungen allerdings dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen. Dies schließt es jedenfalls aus, das Verteilen von Flugblättern im Flughafen allgemein und damit auch für die als öffentliche Foren ausgestalteten Bereiche zu verbieten oder generell von einer Erlaubnis abhängig zu machen. Demgegenüber sind Beschränkungen, die sich auf bestimmte Orte, Arten oder Zeitpunkte der Meinungskundgabe im Flughafen beziehen, zur Verhinderung von Störungen nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Diesen Anforderungen genügen die angegriffenen Entscheidungen jedoch nicht.

Die Beschwerdeführerin ist in ihren Grundrechten verletzt. Die Sache ist zur erneuten Entscheidung an das Amtsgericht Frankfurt am Main zurückverwiesen worden.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 22. Januar 2011 – 1 BvR 699/06