Demos im Flug­ha­fen

Auch auf dem Gelän­de des Frank­fur­ter Flug­ha­fens gilt die Ver­samm­lungs­frei­heit. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat mit 7:1 Stim­men im vor­lie­gen­den Fall ent­schie­den, dass das erteil­te Demons­tra­ti­ons- und Mei­nungs­kund­ga­be­ver­bot für das Gelän­de des Flug­ha­fens Frank­furt rechts­wid­rig ist, und die Beschwer­de­füh­re­rin in ihren Grund­rech­ten der Mei­nungs­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG und der Ver­samm­lungs­frei­heit aus Art. 8 Abs. 1 GG ver­let­zen ist.

Demos im Flug­ha­fen

Die Fra­port AG, die den Frank­fur­ter Flug­ha­fen betreibt, ist gegen­über der Beschwer­de­füh­re­rin unmit­tel­bar an die Grund­rech­te gebun­den. Die Nut­zung zivil­recht­li­cher For­men ent­hebt die staat­li­che Gewalt nicht von ihrer Bin­dung an die Grund­rech­te gemäß Art. 1 Abs. 3 GG. Von der öffent­li­chen Hand beherrsch­te gemischt­wirt­schaft­li­che Unter­neh­men unter­lie­gen eben­so wie im Allein­ei­gen­tum des Staa­tes ste­hen­de öffent­li­che Unter­neh­men, die in den For­men des Pri­vat­rechts orga­ni­siert sind, einer unmit­tel­ba­ren Grund­rechts­bin­dung.

Gemäß Art. 1 Abs. 3 GG bin­den die Grund­rech­te Gesetz­ge­bung, voll­zie­hen­de Gewalt und Recht­spre­chung als unmit­tel­bar gel­ten­des Recht. Sie gel­ten nicht nur für bestimm­te Berei­che, Funk­tio­nen oder Hand­lungs­for­men staat­li­cher Auf­ga­ben­wahr­neh­mung, son­dern bin­den die staat­li­che Gewalt umfas­send und ins­ge­samt. Dabei trifft die unmit­tel­ba­re Grund­rechts­bin­dung nicht nur öffent­li­che Unter­neh­men, die voll­stän­dig im Eigen­tum der öffent­li­chen Hand ste­hen, son­dern auch gemischt­wirt­schaft­li­che Unter­neh­men, wenn die­se von der öffent­li­chen Hand beherrscht wer­den. Dies ist in der Regel der Fall, wenn mehr als die Hälf­te der Antei­le im Eigen­tum der öffent­li­chen Hand ste­hen.

Der Schutz­be­reich der Ver­samm­lungs­frei­heit ist nach Mei­nung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts eröff­net. Die Ver­samm­lungs­frei­heit gewähr­leis­tet den Grund­rechts­trä­gern unter ande­rem das Recht, über den Ort der Ver­an­stal­tung frei zu bestim­men. Sie ver­schafft ihnen damit aller­dings kein Zutritts­recht zu belie­bi­gen Orten. Ins­be­son­de­re kön­nen Ver­samm­lun­gen nicht ohne Wei­te­res auf frei gewähl­ten Pri­vat­grund­stü­cken durch­ge­führt wer­den. Aller­dings ist die Ver­samm­lungs­frei­heit auch nicht auf den öffent­li­chen Stra­ßen­raum begrenzt. Viel­mehr ver­bürgt sie die Durch­füh­rung von Ver­samm­lun­gen auch an ande­ren Orten, wo ein öffent­li­ches Unter­neh­men einen all­ge­mei­nen öffent­li­chen Ver­kehr eröff­net hat. Wenn heu­te die Kom­mu­ni­ka­ti­ons­funk­ti­on der öffent­li­chen Stra­ßen zuneh­mend durch wei­te­re Foren wie Ein­kaufs­zen­tren oder sons­ti­ge Begeg­nungs­stät­ten ergänzt wird, kann die Ver­samm­lungs­frei­heit für die Ver­kehrs­flä­chen sol­cher Ein­rich­tun­gen nicht aus­ge­nom­men wer­den, soweit eine unmit­tel­ba­re Grund­rechts­bin­dung besteht oder Pri­va­te im Wege der mit­tel­ba­ren Dritt­wir­kung in Anspruch genom­men wer­den kön­nen. Dies gilt unab­hän­gig davon, ob die Flä­chen sich in eige­nen Anla­gen befin­den oder in Ver­bin­dung mit Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen ste­hen, über­dacht oder im Frei­en ange­sie­delt sind.

Orte all­ge­mei­nen kom­mu­ni­ka­ti­ven Ver­kehrs, die neben dem öffent­li­chen Stra­ßen­raum für die Durch­füh­rung von Ver­samm­lun­gen in Anspruch genom­men wer­den kön­nen, sind zunächst nur sol­che, die der Öffent­lich­keit all­ge­mein geöff­net und zugäng­lich sind. Aus­ge­schlos­sen sind dem­ge­gen­über zum einen Orte, zu denen der Zugang indi­vi­du­ell kon­trol­liert und nur für ein­zel­ne, begrenz­te Zwe­cke gestat­tet wird. Zum ande­ren beant­wor­tet sich die Fra­ge, ob ein sol­cher außer­halb öffent­li­cher Stra­ßen, Wege und Plät­ze lie­gen­der Ort als ein öffent­li­cher Kom­mu­ni­ka­ti­ons­raum zu beur­tei­len ist, nach dem Leit­bild des öffent­li­chen Forums. Die­ses ist dadurch cha­rak­te­ri­siert, dass auf ihm eine Viel­zahl von ver­schie­de­nen Tätig­kei­ten und Anlie­gen ver­folgt wer­den kann und hier­durch ein viel­sei­ti­ges und offe­nes Kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­flecht ent­steht. Die von der Beschwer­de­füh­re­rin beab­sich­tig­ten Zusam­men­künf­te fal­len in den Schutz­be­reich der Ver­samm­lungs­frei­heit, da sie auch Berei­che des Frank­fur­ter Flug­ha­fens betref­fen, die als Orte all­ge­mei­nen kom­mu­ni­ka­ti­ven Ver­kehrs aus­ge­stal­tet sind.

Die ange­grif­fe­nen Ent­schei­dun­gen grei­fen in die Ver­samm­lungs­frei­heit ein. Grund­sätz­lich fin­den als Rechts­grund­la­gen für Ein­grif­fe durch die Ver­samm­lungs­be­hör­den und die Voll­zugs­po­li­zei auch im Frank­fur­ter Flug­ha­fen die Vor­schrif­ten des Ver­samm­lungs­ge­set­zes Anwen­dung. Dane­ben kön­nen Ein­grif­fe durch die Flug­ha­fen­be­trei­be­rin aber auch auf das pri­vat­recht­li­che Haus­recht gemäß § 903 Satz 1, § 1004 BGB als ein die Ver­samm­lungs­frei­heit beschrän­ken­des Gesetz im Sin­ne des Art. 8 Abs. 2 GG gestützt wer­den. Ver­samm­lun­gen an Orten all­ge­mei­nen kom­mu­ni­ka­ti­ven Ver­kehrs sind Ver­samm­lun­gen unter frei­em Him­mel im Sin­ne des Art. 8 Abs. 2 GG. Dies gilt unab­hän­gig davon, ob die der All­ge­mein­heit geöff­ne­ten Orte als sol­che in der frei­en Natur oder in geschlos­se­nen Gebäu­den lie­gen. Maß­geb­lich ist, dass Ver­samm­lun­gen an sol­chen Orten ihrer­seits in einem öffent­li­chen Raum, das heißt inmit­ten eines all­ge­mei­nen Publi­kums­ver­kehrs statt­fin­den und von die­sem nicht räum­lich getrennt sind.

Der Ein­griff ist nicht gerecht­fer­tigt, weil das von den Zivil­ge­rich­ten bestä­tig­te Ver­bot unver­hält­nis­mä­ßig ist. Grund­sätz­lich kön­nen die zivil­recht­li­chen Befug­nis­se nicht so aus­ge­legt wer­den, dass sie über die den Ver­samm­lungs­be­hör­den ver­fas­sungs­recht­lich gesetz­ten Gren­zen hin­aus­rei­chen. Danach kommt die Unter­sa­gung einer Ver­samm­lung nur dann in Betracht, wenn eine unmit­tel­ba­re, aus erkenn­ba­ren Umstän­den her­leit­ba­re Gefahr für mit der Ver­samm­lungs­frei­heit gleich­wer­ti­ge, ele­men­ta­re Rechts­gü­ter vor­liegt. Dies hin­dert indes nicht, dass dem beson­de­ren Gefah­ren­po­ten­ti­al von Ver­samm­lun­gen in einem Flug­ha­fen in spe­zi­fi­scher Wei­se begeg­net und die Rech­te ande­rer Grund­rechts­trä­ger berück­sich­tigt wer­den kön­nen. Hier­bei recht­fer­tigt die beson­de­re Stör­an­fäl­lig­keit eines Flug­ha­fens in sei­ner pri­mä­ren Funk­ti­on als Stät­te zur Abwick­lung des Luft­ver­kehrs auch Ein­schrän­kun­gen, die nach Maß­ga­be der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im öffent­li­chen Stra­ßen­raum nicht hin­ge­nom­men wer­den müs­sen. Auch kann die Flug­ha­fen­be­trei­be­rin nach Maß­ga­be der ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen für die Wahr­neh­mung des Ver­samm­lungs­rechts im Flug­ha­fen trans­pa­ren­te Regeln schaf­fen, die an die räum­li­chen Gege­ben­hei­ten und ins­be­son­de­re an die spe­zi­fi­schen Funk­ti­ons­be­din­gun­gen wie Gefah­ren­la­gen ange­passt sind. Sol­che Regeln las­sen die hoheit­li­chen Befug­nis­se der Ver­samm­lungs­be­hör­den und der Ein­satz­kräf­te der Voll­zugs­po­li­zei vor Ort unbe­rührt.

Das vor­lie­gen­de Ver­bot unter­sagt der Beschwer­de­füh­re­rin jedoch ohne kon­kre­te Gefah­ren­pro­gno­se auf unbe­grenz­te Zeit die Durch­füh­rung jeg­li­cher Ver­samm­lun­gen in allen Berei­chen des Flug­ha­fens, sofern die­se nicht vor­her nach Maß­ga­be einer grund­sätz­lich frei­en Ent­schei­dung von der Fra­port AG erlaubt wer­den. Dies ist mit der Ver­samm­lungs­frei­heit nicht ver­ein­bar.

Die ange­grif­fe­nen Ent­schei­dun­gen ver­let­zen die Beschwer­de­füh­re­rin auch in ihrer Mei­nungs­frei­heit. Anders als im Fall des Art. 8 Abs. 1 GG ist die Mei­nungs­kund­ga­be aber schon ihrem Schutz­be­reich nach wei­ter und nicht auf öffent­li­che, der Kom­mu­ni­ka­ti­on die­nen­de Foren begrenzt. Denn im Gegen­satz zur kol­lek­tiv aus­ge­üb­ten Ver­samm­lungs­frei­heit impli­ziert die Aus­übung der Mei­nungs­frei­heit als Recht des Ein­zel­nen in der Regel kei­nen beson­de­ren Raum­be­darf und eröff­net auch nicht einen eige­nen Ver­kehr, der typi­scher­wei­se mit Beläs­ti­gun­gen ver­bun­den ist. Als Indi­vi­du­al­recht steht sie dem Bür­ger vom Grund­satz her über­all dort zu, wo er sich jeweils befin­det.

Das von den Zivil­ge­rich­ten bestä­tig­te Ver­bot, das der Beschwer­de­füh­re­rin unter­sagt, ohne die vor­ab ein­zu­ho­len­de Erlaub­nis der Fra­port AG im Flug­ha­fen Flug­blät­ter zu ver­tei­len, ist unver­hält­nis­mä­ßig. Als legi­ti­mer Zweck zur Ein­schrän­kung der Mei­nungs­frei­heit kann nicht der Wunsch her­an­ge­zo­gen wer­den, eine „Wohl­fühl­at­mo­sphä­re“ in einer rei­nen Welt des Kon­sums zu schaf­fen, die von poli­ti­schen Dis­kus­sio­nen und gesell­schaft­li­chen Aus­ein­an­der­set­zun­gen frei bleibt. Aus­ge­schlos­sen sind gleich­falls Ver­bo­te, die dem Zweck die­nen, bestimm­te Mei­nungs­äu­ße­run­gen allein des­halb zu unter­bin­den, weil sie von der Flug­ha­fen­be­trei­be­rin nicht geteilt, inhalt­lich miss­bil­ligt oder wegen kri­ti­scher Aus­sa­gen gegen­über dem betref­fen­den Unter­neh­men als geschäfts­schä­di­gend beur­teilt wer­den. Dem­ge­gen­über kann die Nut­zung der Flug­ha­fen­flä­chen für die Ver­brei­tung von Mei­nun­gen nicht anders als im öffent­li­chen Stra­ßen­raum auch nach Maß­ga­be funk­tio­na­ler Gesichts­punk­te zu Zwe­cken des Rechts­gü­ter­schut­zes begrenzt und geord­net wer­den. Dabei müs­sen die Ein­schrän­kun­gen aller­dings dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz ent­spre­chen. Dies schließt es jeden­falls aus, das Ver­tei­len von Flug­blät­tern im Flug­ha­fen all­ge­mein und damit auch für die als öffent­li­che Foren aus­ge­stal­te­ten Berei­che zu ver­bie­ten oder gene­rell von einer Erlaub­nis abhän­gig zu machen. Dem­ge­gen­über sind Beschrän­kun­gen, die sich auf bestimm­te Orte, Arten oder Zeit­punk­te der Mei­nungs­kund­ga­be im Flug­ha­fen bezie­hen, zur Ver­hin­de­rung von Stö­run­gen nicht grund­sätz­lich aus­ge­schlos­sen. Die­sen Anfor­de­run­gen genü­gen die ange­grif­fe­nen Ent­schei­dun­gen jedoch nicht.

Die Beschwer­de­füh­re­rin ist in ihren Grund­rech­ten ver­letzt. Die Sache ist zur erneu­ten Ent­schei­dung an das Amts­ge­richt Frank­furt am Main zurück­ver­wie­sen wor­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 22. Janu­ar 2011 – 1 BvR 699/​06