Der “Dublin-Bescheid” – und seine Aufrechterhaltung nach Ablauf der Überstellungsfrist

Ein sog. “Dublin-Bescheid” kann nach Ablauf der Überstellungsfrist nicht in eine ablehnende Entscheidung über einen Zweitantrag gemäß § 71a AsylVfG umgedeutet werden. Ein nach Ablauf der Überstellungsfrist aufrecht erhaltener “Dublin-Bescheid” verletzt den Ausländer dann in seinen subjektiven Rechten, wenn deswegen sein Asylbegehren in keinem Mitgliedstaat materiell geprüft wird.

Der “Dublin-Bescheid” – und seine Aufrechterhaltung nach Ablauf der Überstellungsfrist

Der Dublin-Bescheid ist mit Ablauf der Überstellungsfrist objektiv rechtswidrig geworden. Die Asylanträge waren danach nicht mehr gemäß § 27a AsylVfG wegen der Zuständigkeit eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union unzulässig, weil der Fristablauf nach den anzuwendenden europarechtlichen Vorschriften den Übergang der Zuständigkeit auf die Bundesrepublik begründet hat. Der Anordnung der Abschiebung nach Polen gemäß § 34a AsylVfG ist damit ebenfalls die Grundlage entzogen.

Die Bestimmung des für die Prüfung der Asylbegehren zuständigen Mitgliedstaats richtet sich hier nach der Dublin II-VO, weil diese zum Zeitpunkt der Antragstellung im Mai 2013 – und damit vor Inkrafttreten der Verordnung EU Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.06.2013 (Dublin III-VO) – die gültige Verordnung zur Zuständigkeitsbestimmung war, Art. 1, 29 Dublin II-VO. Gemäß Art.20 Abs. 1 lit. d) Dublin II-VO hat die Überstellung in den zuständigen Mitgliedstaat binnen einer Frist von sechs Monaten nach der Annahme des Antrags auf Wiederaufnahme durch einen anderen Mitgliedstaat oder der Entscheidung über den Rechtsbehelf, wenn dieser aufschiebende Wirkung hat, zu erfolgen. Wird die Überstellung nicht innerhalb dieser Frist durchgeführt, so geht die Zuständigkeit gemäß Art.20 Abs. 2 Satz 1 Dublin II-VO auf den Mitgliedsstaat über, in dem der Asylantrag eingereicht wurde. Der Zuständigkeitsübergang auf die Behörde ist erfolgt.

Die Republik Polen war zunächst der nach Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Dublin II-VO zuständige Mitgliedsstaat, weil die Kläger dort von Weißrussland kommend die Außengrenze der Europäischen Union illegal, da jedenfalls ohne Visum, überschritten hatten. Die Frist zur Überstellung in diesen Mitgliedstaat war zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, § 77 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG, abgelaufen – unabhängig von der Frage, ob der Fristbeginn an die Wiederaufnahmebestätigung durch die polnischen Behörde vom 05.11.2013 oder an die ablehnende Entscheidung im Eilrechtsschutzverfahren vom 22.01.2014 anknüpft.

Mit dem Zuständigkeitsübergang auf die Behörde ist auch die Grundlage für die auf § 34a AsylVfG gestützte Abschiebungsanordnung nach Polen als den für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Mitgliedstaat entfallen. Dass Polen ausnahmsweise nach Fristablauf weiterhin zur Wiederaufnahme bereit wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Obgleich die Behörde angegeben hat, aus der Abschiebungsanordnung nach Ablauf der Überstellungsfrist nicht mehr vollstrecken zu wollen, ist der Bescheid insoweit schon aus Gründen der Rechtsklarheit aufzuheben. Zu bedenken ist dabei insbesondere, dass für die Durchsetzung der Abschiebungsanordnung nicht die Behörde selbst, sondern die jeweilige Ausländerbehörde zuständig ist, die möglicherweise keine Kenntnis von der in diesem Verfahren geäußerten Rechtsansicht der Behörde hat.

Eine Umdeutung des Bescheids in eine ablehnende Entscheidung nach § 71a AsylVfG kommt nicht in Betracht.

Dagegen sprechen bereits prozessuale Gründe. Die Klage gegen den angegriffenen Dublin-Bescheid ist in Gestalt einer – statthaften – Anfechtungsklage erhoben worden. Im Fall einer Umdeutung des Dublin-Bescheids in eine Ablehnung eines Zweitantrags wäre das Klageziel hingegen die Verpflichtung der Behörde zur Asylanerkennung bzw. zur Zuerkennung des Flüchtlingsstatus. Mit der versuchten Umdeutung würde somit über den allein von der Klägerseite zu bestimmenden Streitgegenstand hinausgegriffen; diese muss sich von der Behörde jedoch keinen weiteren Streitgegenstand aufdrängen lassen1.

Eine Umdeutung scheitert ferner daran, dass die Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 VwVfG nicht vorliegen. Danach kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Die Rechtsfolgen dürfen dabei für den Betroffenen nicht ungünstiger sein, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwVfG. Das wäre bei der von der Behörde beabsichtigten Umdeutung jedoch der Fall.

Die Umdeutung des auf die Zuständigkeitsbestimmung begrenzten Dublin-Bescheids in eine ablehnende Entscheidung aufgrund eines Zweitantrags gemäß § 71a AsylVfG verliehe dem Verwaltungsakt eine über die ursprüngliche Regelung weit hinausgehende materiell-rechtliche Tragweite. Denn nach Ablauf der Überstellungsfrist entfaltet die Ablehnung des Zweitantrags eine entscheidend andere Rechtswirkung.

Die Entscheidung im Dublin Verfahren erschöpft sich in der Beantwortung der Zuständigkeitsfrage. Für § 27a AsylVfG kommt es nur darauf an, ob die Behörde nach dem Dublin-Regime für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Die gleiche Frage stellt sich zunächst auch bei § 71a Abs. 1 AsylVfG, der bestimmt, dass in Deutschland nur dann ein Zweitverfahren durchzuführen ist, wenn die Bundesrepublik für das Zweitverfahren zuständig ist. Insoweit deckt sich während des Laufs der Überstellungsfrist die materiell-rechtliche Tragweite beider Entscheidungen, denn der materiell-rechtliche Gehalt der Entscheidung würde sich in der Aussage erschöpfen, dass die Bundesrepublik Deutschland für das jeweilige Verfahren nicht zuständig ist. Daneben würde, ebenso wie bei § 27a AsylVfG, gemäß § 71a Abs. 4 i.V.m. § 34a Abs. 1 Satz 1 AsylVfG eine Abschiebungsanordnung in den zuständigen Mitgliedsstaat erfolgen. Dieses Deckungsverhältnis besteht aber nur, solange sichergestellt ist, dass die Behörde nicht zur Prüfung des Zweitantrags zuständig ist.

Sobald jedoch – wie hier – die Überstellungsfrist abgelaufen ist, kommt die von der Behörde beabsichtigte Umdeutung nicht in Betracht, denn sie verändert in maßgeblicher Hinsicht die materiell-rechtliche Tragweite der Entscheidung. Ab diesem Zeitpunkt verneint der Bescheid nämlich zugleich Wiederaufgreifensgründe und zielstaatsbezogene Abschiebungshindernisse. Die Behörde müsste nämlich im Rahmen des Zweitantrags nicht nur die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG, sondern gemäß § 71a Abs. 2 Satz 1 AsylVfG i.V.m. § 24 Abs. 2 AsylVfG auch die zielstaatsbezogenen Abschiebungsverbote des § 60 Abs. 5 und 7 AufenthG prüfen. Damit würde aber der Bescheid – ohne dass diese Prüfung vorgenommen worden wäre – ganz andere Rechtswirkungen erhalten als der ursprünglichen Ausgangsbescheid, in dem diese Vorgaben keine Rolle gespielt haben2.

Aus dem gleichen Grund kann auch die Abschiebungsanordnung in den ursprünglich zuständigen Mitgliedsstaat nach § 34a AsylVfG nicht in eine – aus Sicht der Kläger vergleichsweise ungünstigere – Abschiebungsandrohung gemäß § 34 AsylVfG in das Herkunftsland umgedeutet werden (Ziffer 2). Ein so umgedeuteter Verwaltungsakt wäre überdies nicht mehr auf das gleiche Ziel gerichtet.

Der rechtswidrige Bescheid verletzt die Kläger in ihren Rechten. Die Rechtsverletzung folgt allerdings nicht unmittelbar aus dem Ablauf der Überstellungsfrist und dem damit erfolgten Zuständigkeitsübergang auf die Behörde. Denn die Bestimmungen der Dublin II-VO als objektive Zuständigkeitsregularien begründen grundsätzlich keine subjektiven Rechte der Antragsteller auf Durchführung des Asylverfahrens in einem bestimmten Mitgliedstaat3. Allerdings berührt dieses Zuständigkeitssystem nicht das subjektive Recht eines jeden Asylbewerbers auf Durchführung eines Asylverfahrens. Sowohl nach nationalem Recht, Art. 16a Abs. 1 GG, als auch nach europarechtlichen Vorschriften, Art. 18 GRCh bzw. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 Dublin II-VO, hat ein Ausländer, der einen Asylantrag stellt, ein subjektives öffentliches Recht darauf, dass sein Asylbegehren in der Sache bzw. nach den geltenden Vorschriften geprüft wird4. Das Zuständigkeitsbestimmungsverfahren nach der Dublin II-VO dient dazu, dieser Rechtsposition Geltung zu verschaffen; so soll die Verordnung die “rasche Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaates ermöglichen, um den effektiven Zugang zu den Verfahren zur Bestimmung der Flüchtlingseigenschaft zu gewährleisten” (Erwägungsgrund (4) der Dublin II-VO).

In diesem Recht sind die Kläger durch das Festhalten der Behörde an dem rechtswidrigen Bescheid verletzt. Denn der ablehnende Bescheid steht der bei Aufhebung von Amts wegen veranlassten Pflicht zur Entscheidung über die Asylanträge im Rahmen des Entscheidungsprogramms des § 31 Abs. 2 und 3 AsylVfG, entgegen. In der Folge würde das Asylbegehren der Kläger weder in Polen noch in Deutschland materiell geprüft werden.

Für eine Anwendung der von der Behörde angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Asylfolgeverfahren5, nach der das Gericht die Spruchreife herbeizuführen habe, ist von vornherein kein Raum, da die Gestaltungswirkung der Anfechtungsklage auf die Aufhebung des angegriffenen Bescheids begrenzt ist.

Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 12. März 2015 – 17 A 5306/13

  1. OVG Saarland, Beschluss vom 12.09.2014, 2 A 191/14 11; VG Regensburg, GB v.03.11.2014, a.a.O. Rn. 27 und GB v. 24.10.2014, a.a.O. Rn. 21 []
  2. zur Umdeutung: VG Regensburg, Urteil vom 14.11.2014, RN 5 K 14.30304 35 ff. []
  3. zur Rechtsprechung des VG Hamburg s. nur: Beschluss vom 17.06.2014, a.a.O.; Beschluss vom 8.04.2014, a.a.O.; vgl. auch: EuGH, Urteil vom 10.12.2013, – C-394/12 (Abdullahi), NVwZ 2014, 208 []
  4. so auch: VG Hamburg, Beschluss vom 8.04.2014, a.a.O.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 30.01.2015, 2a K 3534/14.A 16; zu Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG a.F.: BVerfG, Urteil vom 2.07.1980, 1 BvR 147/80, NJW 1980, 2641 []
  5. BVerwG, Urteil vom 10.02.1998, 9C 28/07, BVerwGE 106, 171 []