Der Fall Uwe Bar­schel – Akten­nut­zungs­an­spruch bei Archiv­gut des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes

Das Bun­des­ar­chiv­ge­setz ermög­licht jeder­mann eine Benut­zung von Unter­la­gen auch dann, wenn die akten­füh­ren­de Stel­le die­se Unter­la­gen noch nicht dem Bun­des­ar­chiv als Archiv­gut ange­dient hat, sofern die Unter­la­gen älter als 30 Jah­re sind. Eine Ver­kür­zung die­ser Frist ist nicht vor­ge­se­hen. Das Grund­recht der Pres­se­frei­heit ver­pflich­tet die Behör­den zwar grund­sätz­lich, Pres­se­ver­tre­tern auf deren Fra­gen Aus­kunft zu geben. Die­ser Infor­ma­ti­ons­an­spruch führt aber grund­sätz­lich nicht zu einem Recht auf Nut­zung von Akten; sie müs­sen des­halb auch nicht zur Ein­sicht und zur Anfer­ti­gung von Kopi­en vor­ge­legt wer­den.

Der Fall Uwe Bar­schel – Akten­nut­zungs­an­spruch bei Archiv­gut des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes

Der Anspruch auf Nut­zung der Unter­la­gen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zu Uwe Bar­schel ist daher der­zeit weder aus Archiv­recht noch aus den grund­ge­setz­lich garan­tier­ten Rech­ten auf Frei­heit der Infor­ma­ti­on, auf Frei­heit der Pres­se oder auf Frei­heit der Wis­sen­schaft her­zu­lei­ten.

Archiv­recht[↑]

Zwar steht nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BArchG jeder­mann das Recht zu, Archiv­gut des Bun­des nach nähe­rer Maß­ga­be der Absät­ze 1 bis 7 des § 5 BArchG zu nut­zen. § 5 Abs. 1 Satz 1 BArchG ist aber auf die hier in Rede ste­hen­den Unter­la­gen weder unmit­tel­bar noch ent­spre­chend anwend­bar.

Die Unter­la­gen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zu Uwe Bar­schel sind kein Archiv­gut im Sin­ne des § 5 Abs. 1 Satz 1 BArchG.

Eine Legal­de­fi­ni­ti­on des zen­tra­len archiv­recht­li­chen Begriffs des Archiv­guts ent­hält das Bun­des­ar­chiv­ge­setz nicht; ledig­lich der all­ge­mei­ne regis­tra­tur­recht­li­che Begriff der Unter­la­ge wird in § 2 Abs. 8 BArchG umschrie­ben. Der Begriff des Archiv­guts mag mate­ri­ell ver­stan­den wer­den kön­nen, wenn es ledig­lich auf die Archiv­wür­dig­keit der zu archi­vie­ren­den Unter­la­gen ankom­men soll. Er hat dem­ge­gen­über einen (auch) for­mel­len Gehalt, wenn zusätz­lich auf die Über­ga­be der Unter­la­gen an bzw. deren Über­nah­me durch das Archiv abge­stellt wird1. Jeden­falls soweit es um den Anspruch auf Nut­zung von Archiv­gut nach § 5 Abs. 1 BArchG geht, legt das Bun­des­ar­chiv­ge­setz letz­te­res Begriffs­ver­ständ­nis – im Übri­gen in Ein­klang mit der all­ge­mein aner­kann­ten Begriffs­bil­dung im Archiv­recht2 – zugrun­de3. Unter­la­gen der in § 2 Abs. 1 BArchG genann­ten Stel­len wer­den danach erst dann zum Archiv­gut im Sin­ne von § 5 Abs. 1 BArchG, wenn sie dem Bun­des­ar­chiv ange­bo­ten, von die­sem über­nom­men und so in den Besitz des Bun­des­ar­chivs gelangt sind. Das Nut­zungs­be­geh­ren des Jour­na­lis­ten bezieht sich indes nur auf Unter­la­gen, die zwar archiv­fä­hig wären, aber sich noch in der Ver­fü­gungs­ge­walt des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes befin­den.

Zwar kann nach § 5 Abs. 8 BArchG in ent­spre­chen­der Anwen­dung der Absät­ze 1 bis 7 des § 5 BArchG ein Anspruch auf Nut­zung von Unter­la­gen bestehen, die sich noch in der Ver­fü­gungs­ge­walt einer Stel­le im Sin­ne des § 2 Abs. 1 BArchG befin­den.

§ 5 Abs. 8 BArchG setzt hier­für aber vor­aus, dass die­se Unter­la­gen älter als 30 Jah­re sind. Die­se Vor­aus­set­zung ist hier nicht erfüllt. Das wäre nur dann der Fall, wenn die Unter­la­gen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes zu Uwe Bar­schel aus dem Jah­re 1983 oder frü­her stamm­ten. Wie die Beklag­te glaub­haft angibt und der Jour­na­list selbst nicht bestrei­tet, sind die Unter­la­gen jün­ge­ren Datums.

Die Frist von 30 Jah­ren in § 5 Abs. 8 BArchG kann nicht ver­kürzt wer­den. Die Vor­schrif­ten ins­be­son­de­re der Absät­ze 2 und 5 des § 5 BArchG sind nach dem ein­deu­ti­gen, weder aus­le­gungs­fä­hi­gen noch aus­le­gungs­be­dürf­ti­gen Wort­laut des § 5 Abs. 8 Satz 1 BArchG auf die dort nor­mier­te Frist nicht anwend­bar. Ihre Anwend­bar­keit hängt viel­mehr umge­kehrt vom Ablauf die­ser Frist ab. Die Absät­ze 1 bis 7 des § 5 BArchG sind mit allen ihren Rege­lun­gen erst anwend­bar, wenn die Unter­la­gen in der Ver­fü­gungs­ge­walt der Stel­le im Sin­ne des § 2 Abs. 1 BArchG älter als 30 Jah­re sind. Erst nach Ablauf von 30 Jah­ren wer­den Unter­la­gen, über die noch die Stel­le im Sin­ne des § 2 Abs. 1 BArchG ver­fügt, dem Archiv­gut gleich­ge­stellt und ent­ste­hen archiv­recht­li­che Nut­zungs­an­sprü­che für die­se Unter­la­gen. Soweit zu die­sem Zeit­punkt noch Schutz­fris­ten im Sin­ne der § 5 Abs. 1 bis 5 BArchG bestehen, kommt die Ver­kür­zung (oder Ver­län­ge­rung) die­ser Fris­ten in Betracht. Die ent­spre­chen­de Anwen­dung nach § 5 Abs. 8 Satz 1 BArchG bezieht sich mit­hin auf die Schutz­fris­ten nach den Absät­zen 1 bis 7 und auf deren Ver­kür­zung oder Ver­län­ge­rung, nicht hin­ge­gen auf die Frist in § 5 Abs. 8 Satz 1 BArchG.

Das Bun­des­ar­chiv­ge­setz ent­hält kei­ne Frist, nach deren Ablauf die in § 2 Abs. 1 genann­ten Stel­len ver­pflich­tet wären, ihre Akten dem Bun­des­ar­chiv als Archiv­gut anzu­die­nen, mit der wei­te­ren Fol­ge, dass ihre Benut­zung dann jeder­mann offen­stün­de. Damit soll­te den viel­fäl­ti­gen und unter­schied­li­chen Belan­gen der akten­füh­ren­den und poten­ti­ell ablie­fe­rungs­pflich­ti­gen Stel­len an einer wei­te­ren eige­nen Nut­zung der Akten Rech­nung getra­gen wer­den. Die­se Inter­es­sen und Belan­ge hat der Gesetz­ge­ber mit der Frist von 30 Jah­ren zwar begrenzt, indem vom Ablauf die­ser Frist an auch die akten­füh­ren­de Stel­le archiv­recht­li­chen Ansprü­chen aus­ge­setzt ist; dadurch wird zugleich dar­auf hin­ge­wirkt, dass sie für sie ent­behr­li­che Akten auch tat­säch­lich dem Bun­des­ar­chiv andient. Bis zum Ablauf die­ser Frist hat der Gesetz­ge­ber aber die eige­nen Nut­zungs­in­ter­es­sen der akten­füh­ren­den Stel­le in einer pau­scha­lie­ren­den Wei­se berück­sich­tigt wis­sen wol­len und des­halb bewusst von der Mög­lich­keit abge­se­hen, eine Ver­kür­zung der Frist für die Anwend­bar­keit archiv­recht­li­cher Benut­zungs­re­ge­lun­gen nach Maß­ga­be einer auf den Ein­zel­fall bezo­ge­nen Inter­es­sen­ab­wä­gung zuzu­las­sen.

Infor­ma­ti­ons­frei­heit[↑]

Es besteht kein Anspruch auf Nut­zung der streit­ge­gen­ständ­li­chen Unter­la­gen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG.

Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Halbs. GG ver­bürg­te Infor­ma­ti­ons­frei­heit ist schon des­we­gen nicht betrof­fen, weil die Behör­den­ak­ten, in die der Jour­na­list Ein­sicht neh­men will, kei­ne "all­ge­mein zugäng­li­chen Quel­len" im Sin­ne die­ser Vor­schrift sind. Eine Infor­ma­ti­ons­quel­le ist in der Regel dann all­ge­mein zugäng­lich, wenn sie tech­nisch geeig­net und bestimmt ist, der All­ge­mein­heit, d.h. einem indi­vi­du­ell nicht bestimm­ba­ren Per­so­nen­kreis, Infor­ma­tio­nen zu ver­schaf­fen4, mit ande­ren Wor­ten wenn sie öffent­lich im Sin­ne der her­ge­brach­ten juris­ti­schen Ter­mi­no­lo­gie ist5. Die Infor­ma­ti­ons­frei­heit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Halbs. GG, die den Zugang zu aus all­ge­mein zugäng­li­chen Quel­len stam­men­den Infor­ma­tio­nen schützt, gibt kei­nen ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­ren Zugang zu amt­li­chen Infor­ma­tio­nen. Viel­mehr kann der Staat im Rah­men sei­ner Auf­ga­ben und Befug­nis­se Art und Umfang, in dem er Infor­ma­ti­ons­quel­len all­ge­mein zugäng­lich macht, fest­le­gen6. Einen Anspruch dar­auf, amt­li­che Infor­ma­tio­nen all­ge­mein zugäng­lich zu machen, ver­leiht Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG dabei nicht.

Pres­se­frei­heit[↑]

Der Jour­na­list hat fer­ner nicht als Pres­se­ver­tre­ter einen Anspruch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auf Akten­ein­sicht.

Die Pres­se­frei­heit und die Frei­heit der Bericht­erstat­tung durch Rund­funk und Film wer­den nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewähr­leis­tet. Die­se Gewähr­leis­tung umfasst nicht nur ein Abwehr­recht gegen staat­li­che Ein­grif­fe, son­dern garan­tiert dar­über hin­aus in ihrem objek­tiv-recht­li­chen Gehalt die insti­tu­tio­nel­le Eigen­stän­dig­keit der Pres­se7. Der Gesetz­ge­ber ist hier­aus in der Pflicht, die Rechts­ord­nung in einer Wei­se zu gestal­ten, die der beson­de­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Bedeu­tung der Pres­se gerecht wird und ihr eine funk­ti­ons­ge­mä­ße Betä­ti­gung ermög­licht. Hier­zu zählt auch die Schaf­fung von behörd­li­chen Aus­kunfts­pflich­ten8, die es der Pres­se erleich­tern oder in Ein­zel­fäl­len sogar über­haupt erst ermög­li­chen, ihre Kon­troll- und Ver­mitt­lungs­funk­tio­nen zu erfül­len, die in der reprä­sen­ta­ti­ven Demo­kra­tie uner­läss­lich sind. Beim Erlass ent­spre­chen­der Aus­kunfts­re­geln steht dem Gesetz­ge­ber – wie in ande­ren Fäl­len der Umset­zung objek­tiv-recht­li­cher Grund­rechts­ge­hal­te – ein wei­ter Aus­ge­stal­tungs­spiel­raum zu. Er kann die aus sei­ner Sicht der Aus­kunfts­er­tei­lung ent­ge­gen­ste­hen­den pri­va­ten und öffent­li­chen Inter­es­sen berück­sich­ti­gen und gegen­über dem Aus­kunfts­in­ter­es­se der Pres­se bzw. der Öffent­lich­keit in Abwä­gung brin­gen9. Im Hin­blick auf die Gewich­tung und Aus­ta­rie­rung die­ser Inter­es­sen unter­liegt er deut­lich schwä­che­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Direk­ti­ven als beim Erlass von Rege­lun­gen, mit denen Ein­grif­fe in den abwehr­recht­li­chen Gewähr­leis­tungs­ge­halt von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ver­bun­den sind. So ist er im Grund­satz etwa nicht gehin­dert, bei Vor­lie­gen plau­si­bler Grün­de auch sol­chen Ver­trau­lich­keits­in­ter­es­sen im Ein­zel­fall Vor­rang ein­zu­räu­men, die bei abs­trak­ter Betrach­tung nicht das ver­fas­sungs­recht­li­che Gewicht auf­brin­gen, das der Pres­se­frei­heit zukommt; eben­so wenig ist er grund­sätz­lich gehin­dert, auf der Grund­la­ge typi­sie­ren­der bzw. pau­scha­lie­ren­der Inter­es­sens­ge­wich­tun­gen und ‑abwä­gun­gen bestimm­te behörd­li­che Funk­ti­ons­be­rei­che von der Pflicht zur Aus­kunfts­er­tei­lung ganz aus­zu­neh­men. Ent­schei­dend ist, dass die Aus­kunfts­re­ge­lun­gen ins­ge­samt hin­rei­chend effek­tiv sind, d.h. der Pres­se im prak­ti­schen Gesamt­ergeb­nis eine funk­ti­ons­ge­mä­ße Betä­ti­gung sichern10.

Bleibt der zustän­di­ge Gesetz­ge­ber untä­tig, muss unmit­tel­bar auf das Grund­recht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als Rechts­grund­la­ge für pres­se­spe­zi­fi­sche Aus­kunfts­pflich­ten zurück­ge­grif­fen wer­den. Ohne einen sol­chen Rück­griff, der – was nach der Ver­fas­sungs­ord­nung die Aus­nah­me bleibt – den objek­tiv-recht­li­chen Gewähr­leis­tungs­ge­halt des Grund­rechts in einen sub­jek­tiv-recht­li­chen Anspruch umschlägt, lie­fe die Pres­se­frei­heit in ihrem objek­tiv-recht­li­chen Gewähr­leis­tungs­ge­halt leer. Die Anwen­dung des ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­ren Aus­kunfts­an­spruchs muss jedoch in einer Wei­se vor­ge­nom­men wer­den, die nicht die Aus­ge­stal­tungs­prä­ro­ga­ti­ve des Gesetz­ge­bers unter­läuft, indem sie auf Grund­la­ge von Inter­es­sens­ge­wich­tun­gen und ‑abwä­gun­gen erfolgt, die nach der Ver­fas­sungs­ord­nung nur der Gesetz­ge­ber vor­zu­neh­men befugt ist. Die Posi­ti­on von Behör­den oder Gerich­ten, die über die Berech­ti­gung eines gel­tend gemach­ten ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­ren Aus­kunfts­an­spruchs zu ent­schei­den haben, ist schon im Ansatz nicht ver­gleich­bar mit der Posi­ti­on des Gesetz­ge­bers, der in Umset­zung des Gestal­tungs­auf­trags aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gesetz­li­che Rege­lun­gen zu tref­fen hat. Dies zwingt dazu, den ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­ren Aus­kunfts­an­spruch auf das Niveau eines "Mini­mal­stan­dards" zu begren­zen, den auch der Gesetz­ge­ber nicht unter­schrei­ten dürf­te. Danach endet das ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­re Aus­kunfts­recht von Pres­se­ver­tre­tern dort, wo berech­tig­te schutz­wür­di­ge Inter­es­sen Pri­va­ter oder öffent­li­cher Stel­len an der Ver­trau­lich­keit von Infor­ma­tio­nen ent­ge­gen­ste­hen. Sind sol­che schutz­wür­di­gen Inter­es­sen nicht erkenn­bar, wäre auch eine gesetz­li­che Bestim­mung, wel­che der Pres­se die Aus­kunft ver­wehr­te, mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und den hier­in ange­leg­ten Aus­ge­stal­tungs­di­rek­ti­ven nicht ver­ein­bar. Berech­tig­te schutz­wür­di­ge Inter­es­sen der hier in Rede ste­hen­den Art sind bei­spiel­haft in den Lan­des­pres­se­ge­set­zen auf­ge­führt, deren inso­weit ein­schlä­gi­ge Bestim­mun­gen (vgl. etwa § 4 Abs. 2 Bln­PrG) im hier inter­es­sie­ren­den Zusam­men­hang frei­lich nicht als abschlie­ßend ver­stan­den wer­den dür­fen11.

Der im vor­ste­hend beschrie­be­nen Umfang durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewähr­leis­te­te Infor­ma­ti­ons­zu­gang umfasst grund­sätz­lich nicht eine Akten­nut­zung durch Ein­sicht­nah­me in Behör­den­ak­ten oder einer Kopie von Behör­den­ak­ten.

Wis­sen­schafts­frei­heit[↑]

Der Jour­na­list (hier: der Chef­re­por­ter der BILD-Zei­tung) hat schließ­lich kei­nen Anspruch auf Akten­nut­zung aus dem Grund­recht auf Frei­heit von Wis­sen­schaft und For­schung aus Art. 5 Abs. 3 GG.

Die Wei­ge­rung, dem Jour­na­lis­ten Ein­sicht in die begehr­ten Archiv­un­ter­la­gen zu gewäh­ren, beruht nicht auf einer Ver­ken­nung der in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG grund­recht­lich gewähr­leis­te­ten Wis­sen­schafts­frei­heit. Dem Jour­na­lis­ten geht es hier weder um die Abwehr eines Ein­griffs in die­ses Frei­heits­recht noch um die Teil­ha­be am staat­li­chen Wis­sen­schafts­be­trieb. Er begehrt viel­mehr zu einem For­schungs­vor­ha­ben, des­sen Gegen­stand eine staat­li­che Ein­rich­tung ist, die Hil­fe­stel­lung eben die­ser Ein­rich­tung. Als For­schungs­ob­jekt spielt der Staat aber kei­ne Son­der­rol­le wie im Wis­sen­schafts­be­trieb; er ist einer unter vie­len ande­ren mög­li­chen For­schungs­ge­gen­stän­den. Aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG lässt sich daher kein Anspruch des Jour­na­lis­ten auf Unter­stüt­zung sei­ner For­schung durch Gewäh­rung von Akten­ein­sicht ablei­ten12.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 27. Novem­ber 2013 – 6 A 5.2013

  1. vgl. Schoch/​Kloepfer/​Garstka, Archiv­ge­setz, ArchG-Pro­fE, 2007, § 3 Rn. 9 []
  2. sie­he hier­zu Man­egold, Archiv­recht, 2002, S. 167 []
  3. BVerwG, Beschluss vom 27.05.2013 – 7 B 43.12NJW 2013, 2538 []
  4. BVerfGE 27, 71, 83 []
  5. Gra­ben­wer­ter, in: Maunz/​Dürig, Rn. 90 zu Art. 5 Abs. 1 und 2 GG; BVerfG, Urteil vom 30.01.1986 – 1 BvR 1352/​85 []
  6. vgl. BVerfG, Urteil vom 24.01.2001 – 1 BvR 2623/​95 u.a., BVerfGE 103, 44, 60 f. []
  7. BVerfG, Urteil vom 05.08.1966 – 1 BvR 586/​62 u.a., BVerfGE 20, 162, 175 f.; BVerwG, Urteil vom 13.12 1984 – 7 C 139.81, BVerw­GE 70, 310, 311 = Buch­holz 422.1 Pres­se­recht Nr. 3 S. 7 []
  8. vgl. BVerfG, Urteil vom 05.08.1966 a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 13.12 1984 a.a.O. S. 314 bzw. S. 10 []
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12 1984 a.a.O. S. 315 bzw. S. 10 []
  10. BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 – 6 A 2.12, NVwZ 2013, 1006 Rn. 27 []
  11. BVerwG a.a.O. Rn. 29 []
  12. BVerfG, Urteil vom 30.01.1986 – 1 BvR 1352/​85 []