Der For­schungs­re­ak­tor und die Fest­set­zung von Flug­rou­ten

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG hat das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung bei der Pla­nung von Flug­ver­fah­ren grund­sätz­lich auch zu beach­ten, ob und in wel­chem Umfang das Flug­ver­fah­ren unter dem Aspekt eines Flug­un­falls oder eines aus der Luft began­ge­nen Ter­ror­an­schlags zu einer Gefahr für am Boden befind­li­che Anla­gen mit erheb­li­chem Risi­ko­po­ten­ti­al führt. Dies gilt nicht nur, wenn ein sol­cher Bereich in den Blick genom­men wer­den muss, weil er in gerin­ger Ent­fer­nung von der Start­bahn über­flo­gen wird, son­dern auch dann, wenn sich das Erfor­der­nis einer Risi­ko­ana­ly­se für eine nicht mehr im nähe­ren Umfeld des Flug­ha­fens gele­ge­ne sen­si­ble Anla­ge wie den For­schungs­re­ak­tor BER II infol­ge von Gut­ach­ten oder Hin­wei­sen ande­rer Fach­be­hör­den – hier: der Atom­auf­sichts­be­hör­de – im Flug­rou­ten­fest­set­zungs­ver­fah­ren auf­drängt.

Der For­schungs­re­ak­tor und die Fest­set­zung von Flug­rou­ten

Der vom Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung für erfor­der­lich und aus­rei­chend erach­te­te Sicher­heits­ab­stand zwi­schen der sog. Wann­see­rou­te und dem For­schungs­re­ak­tor BER II beruht nicht auf belast­ba­ren Erkennt­nis­sen. Aus dem Ermitt­lungs­de­fi­zit folgt ein Abwä­gungs­man­gel.

Die Fest­le­gung der ange­grif­fe­nen Abflug­ver­fah­ren durch die 247. Durch­füh­rungs­ver­ord­nung zur Luft­ver­kehrs-Ord­nung fin­det, wie in der Ver­ord­nung nach § 80 Abs. 1 Satz 3 GG ange­ge­ben, in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 8, Abs. 4 c Satz 1 und 2 LuftVG in Ver­bin­dung mit § 27 a Abs. 1 und 2 Satz 1 LuftVO ihre Rechts­grund­la­ge. Danach ist das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung im Rah­men der ihm von dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Ver­kehr, Bau- und Woh­nungs­we­sen über­tra­ge­nen Zustän­dig­keit unter ande­rem ermäch­tigt, bei An- und Abflü­gen zu und von Flug­plät­zen mit Flug­ver­kehrs­kon­trol­le und bei Flü­gen nach Instru­men­ten­flug­re­geln die Flug­ver­fah­ren ein­schließ­lich der Flug­we­ge, Flug­hö­hen und Mel­de­punk­te durch Rechts­ver­ord­nung fest­zu­le­gen.

Die 247. Durch­füh­rungs­ver­ord­nung ist im allein maß­geb­li­chen Zeit­punkt der münd­li­chen Ver­hand­lung ord­nungs­ge­mäß ver­öf­fent­licht gewe­sen. Der Senat kann offen las­sen, ob die in die­sem Zusam­men­hang erho­be­ne Rüge der Klä­ger greift, dass die Durch­füh­rungs­ver­ord­nung gegen den Bestimmt­heits­grund­satz ver­sto­ße, weil die Koor­di­na­ten der Weg­punk­te zunächst nicht in der Ver­ord­nung selbst, son­dern im Luft­fahrt­hand­buch auf­ge­lis­tet wer­den soll­ten. Maß­geb­lich ist, dass die Beklag­te im Lau­fe des ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­rens die Ver­wei­sungs­tech­nik auf das Luft­fahrt­hand­buch auf­ge­ge­ben und die Weg­punk­te in § 4 Abs. 2 Nr. 5 der 1. Ände­rungs­ver­ord­nung zur 247. Durch­füh­rungs­ver­ord­nung vom 31.07.2012 publi­ziert hat. Soweit die Beklag­te vor Erlass der 1. Ände­rungs­ver­ord­nung eine erneu­te Beneh­mens­her­stel­lung (§ 32 Abs. 4c Satz 2 LuftVG) mit dem Umwelt­bun­des­amt für ent­behr­lich gehal­ten hat, ist dies nicht zu bean­stan­den. Eine sol­che wäre nur dann erfor­der­lich gewe­sen, wenn mit der 1. Ände­rungs­ver­ord­nung eine sub­stan­ti­el­le Ände­rung der Fest­set­zung der Flug­ver­fah­ren ein­her­ge­gan­gen wäre. Dies ist jedoch ersicht­lich nicht der Fall, da in der 1. Ände­rungs­ver­ord­nung ledig­lich die­je­ni­gen Weg­punkt­ko­or­di­na­ten auf­ge­lis­tet wor­den sind, die auch für eine Ver­öf­fent­li­chung im Luft­fahrt­hand­buch vor­ge­se­hen waren.

Die ange­grif­fe­ne Flug­rou­ten­fest­set­zung über den Wann­see ist mate­ri­ell rechts­wid­rig und ver­letzt die Klä­ger in ihren Rech­ten. Sie lei­det an einem erheb­li­chen Ermitt­lungs­de­fi­zit, weil die Beklag­te im Rah­men des Flug­rou­ten­fest­set­zungs­ver­fah­rens kei­ne Risi­ko­ana­ly­se in Bezug auf den For­schungs­re­ak­tor BER II vor­ge­nom­men hat. Infol­ge des­sen muss­te auch die Abwä­gungs­ent­schei­dung defi­zi­tär blei­ben.

Das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung hat bei der Fest­le­gung von Abflug­stre­cken durch eine Flug­ver­fah­rens­ver­ord­nung eine Abwä­gungs­ent­schei­dung zu tref­fen. In wel­chem Umfang es dabei einer Abwä­gungs­pflicht unter­liegt, rich­tet sich nach den gesetz­li­chen Vor­ga­ben und im Übri­gen nach dem rechts­staat­lich für jede Abwä­gung unab­ding­bar Gebo­te­nen. Bei der Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren han­delt es sich nach der gesetz­ge­be­ri­schen Kon­zep­ti­on in ers­ter Linie um ein sicher­heits­recht­li­ches Instru­ment, das der Ver­hal­tens­steue­rung ins­be­son­de­re bei An- und Abflü­gen zu und von näher bezeich­ne­ten Flug­plät­zen dient und an den Luft­fahr­zeug­füh­rer adres­siert ist. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG ist es Auf­ga­be der Luft­fahrt­be­hör­den, zu denen auch das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung zählt, betriebs­be­ding­te Gefah­ren für die Sicher­heit des Luft­ver­kehrs sowie für die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung durch die Luft­fahrt abzu­weh­ren. Der über­ra­gen­den Bedeu­tung die­ses Aspekts wird auch in § 27 c Abs. 1 LuftVG Rech­nung getra­gen, wonach die Flug­si­che­rung der siche­ren, geord­ne­ten und flüs­si­gen Abwick­lung des Luft­ver­kehrs dient. Die­ser im eigent­li­chen Kern sicher­heits­recht­li­che Cha­rak­ter ver­bie­tet es, die im Fach­pla­nungs­recht zum Abwä­gungs­ge­bot ent­wi­ckel­ten Grund­sät­ze unbe­se­hen auf die Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren zu über­tra­gen [1].

Die Fest­set­zung von Flug­ver­fah­ren wird aller­dings nicht aus­schließ­lich von dem Aspekt der Sicher­heit des Luft­ver­kehrs bestimmt, son­dern hat im Rah­men der zu tref­fen­den Abwä­gungs­ent­schei­dung auch ande­ren Belan­gen Rech­nung zu tra­gen. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG dür­fen die Luft­fahrt­be­hör­den bei der Abwehr von Gefah­ren für die Sicher­heit des Luft­ver­kehrs nicht aus den Augen ver­lie­ren, dass Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung auch durch die Luft­fahrt dro­hen kön­nen [2]. Hier­aus folgt die grund­sätz­li­che Ver­pflich­tung des Bun­des­auf­sichts­am­tes für Flug­si­che­rung, bei der Pla­nung von Flug­ver­fah­ren auch zu beach­ten, ob und in wel­chem Umfang das Flug­ver­fah­ren unter dem Aspekt eines Flug­un­falls oder eines ter­ro­ris­tisch moti­vier­ten Ein­griffs in den Luft­ver­kehr zu einer Gefahr für Anla­gen mit erheb­li­chem Risi­ko­po­ten­ti­al am Boden führt [3]. Dies gilt nicht nur, wenn ein sol­cher Bereich in den Blick genom­men wer­den muss, weil er in gerin­ger Ent­fer­nung von der Start­bahn über­flo­gen wird, son­dern auch dann, wenn sich das Erfor­der­nis einer Risi­ko­ana­ly­se für eine nicht mehr im nähe­ren Umfeld des Flug­ha­fens gele­ge­ne sen­si­ble Anla­ge wie den For­schungs­re­ak­tor BER II infol­ge von Gut­ach­ten bzw. Hin­wei­sen ande­rer Fach­be­hör­den im Fest­set­zungs­ver­fah­ren auf­drän­gen muss­te. Daher ver­mag der Ein­wand der Beklag­ten, dass das Flug­rou­ten­fest­set­zungs­ver­fah­ren nicht der rich­ti­ge Ort sei, um eine im Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren unter­blie­be­ne Sicher­heits­ana­ly­se vor­zu­neh­men, mit Blick auf die sich aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erge­ben­de Ver­pflich­tung zur Abwehr von Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit, die durch die Luft­fahrt dro­hen kön­nen, nicht zu über­zeu­gen.

Etwas ande­res folgt auch nicht aus § 11 LuftVO, wonach das Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Ver­kehr, Bau- und Woh­nungs­we­sen Luft­sperr­ge­bie­te und Gebie­te mit Flug­be­schrän­kun­gen fest­legt, wenn dies zur Abwehr von Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung, ins­be­son­de­re für die Sicher­heit des Luft­ver­kehrs, erfor­der­lich ist. Die­ser Vor­schrift kann nicht ent­nom­men wer­den, dass Sach­ver­hal­te, die eine Maß­nah­me nach § 11 LuftVO recht­fer­ti­gen, nicht auch in die Flug­rou­ten­fest­set­zung ein­flie­ßen kön­nen. Inso­weit besteht kei­ne Kon­gru­enz der Rege­lungs­ge­gen­stän­de [4]. Soweit das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­ner Ent­schei­dung vom 03.07.2012 der nicht näher begrün­de­ten Auf­fas­sung ist, dass für das Risi­ko eines Flug­zeug­ab­stur­zes die Lage des Flug­ha­fens unab­hän­gig von den Flug­rou­ten kei­nen Zwangs­punkt dar­stel­le [5], ver­hält es sich nicht zu der Fra­ge, inwie­weit neben der Mög­lich­keit, Flug­be­schrän­kungs­ge­bie­te zu errich­ten, auch Flug­rou­ten­füh­run­gen eine Lösung zum Schutz der Atom­an­la­ge vor mög­li­chen Absturz­ri­si­ken dar­stel­len kön­nen. Dies gilt auch für die von dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ver­nein­te Fra­ge, ob das Risi­ko eines ter­ro­ris­ti­schen Anschlags auf den Reak­tor aus der Luft von den Flug­rou­ten abhängt.

Das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung geht in sei­nem die Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren für den Ver­kehrs­flug­ha­fen Ber­lin Bran­den­burg begrün­den­den Abwä­gungs­ver­merk vom 26.01.2012 davon aus, dass die pla­ne­ri­sche Gestal­tungs­frei­heit bei der Flug­ver­fah­rens­pla­nung inso­weit ein­ge­schränkt sei, als die Gewähr­leis­tung der Sicher­heit des Luft­ver­kehrs und die Ver­mei­dung von sons­ti­gen Gefah­ren für die öffent­li­che Sicher­heit als gesetz­li­che Rah­men­be­din­gung kei­ner Abwä­gung unter­lie­gen. Mit dem For­schungs­re­ak­tor des Helm­holtz-Zen­trum hat es sich im Rah­men der Bewer­tung des Gesamt­kon­zepts unter dem Glie­de­rungs­punkt „Kei­ne Ent­ste­hung von Gefah­ren für die Luft­ver­kehrs­si­cher­heit bzw. öffent­li­che Sicher­heit oder Ord­nung“ sowie bei der Ein­zel­ab­wä­gung bezüg­lich des Abflug­ver­fah­rens von der nörd­li­chen Pis­te in Betriebs­rich­tung (BR) 25 zum Punkt GERGA aus­drück­lich befasst. Die dor­ti­gen Erwä­gun­gen sind jedoch unzu­rei­chend. Ins­be­son­de­re fehlt es an einer Risi­ko­ana­ly­se, die die ange­nom­me­nen Ergeb­nis­se nach­voll­zieh­bar belegt. Soweit die Beklag­te, ohne dies im Fest­set­zungs­ver­fah­ren auch nur ansatz­wei­se über­prüft zu haben, sich im ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren auf den Stand­punkt stellt, dass die ange­grif­fe­ne Flug­rou­te nicht zu einem recht­lich rele­van­ten Risi­ko­zu­wachs bei dem For­schungs­re­ak­tors BER II füh­ren wer­de, kann das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg dem nicht fol­gen.

Das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung ist unter D.IV. sei­nes Abwä­gungs­ver­merks zu dem Ergeb­nis gelangt, dass die Ein­füh­rung der zur Fest­le­gung vor­ge­leg­ten Flug­ver­fah­ren kei­ne Gefah­ren für die Luft­ver­kehrs­si­cher­heit bzw. die öffent­li­che Sicher­heit oder Ord­nung begrün­de. Der äuße­re Rand des Flug­be­schrän­kungs­ge­bie­tes ED‑R 4 um den For­schungs­re­ak­tor Wann­see des Helm­holtz-Zen­trum Ber­lin für Mate­ria­li­en und Ener­gie (BER II) wer­de von dem nächst­ge­le­ge­nen Flug­ver­fah­ren, der hier streit­ge­gen­ständ­li­chen sog. Wann­see­rou­te, mit einer Ent­fer­nung von 3 km seit­lich pas­siert. Damit wer­de ein aus­rei­chen­der Sicher­heits­ab­stand auch unter Berück­sich­ti­gung denk­ba­rer navi­ga­to­ri­scher Unge­nau­ig­kei­ten beim Füh­ren von Luft­fahr­zeu­gen gewähr­leis­tet.

Es ist schon nicht fest­stell­bar, dass die Flug­rou­ten­fest­set­zung die­ser Vor­ga­be ent­spricht. Das Flug­be­schrän­kungs­ge­biet ED‑R 4 hat­te zum Zeit­punkt der Fest­le­gung des streit­ge­gen­ständ­li­chen Flug­ver­fah­rens einen Radi­us von 0,8 NM (= 1,4816 km). Ein Flug­rou­ten­ver­lauf von 4,48 km öst­lich des For­schungs­re­ak­tors BER II ist anhand des ein­schlä­gi­gen Kar­ten­ma­te­ri­als jedoch nicht nach­voll­zieh­bar. Die­ses legt viel­mehr einen Abstand von ca. 3 km nahe. Die­sen Wider­spruch ver­moch­te die Beklag­te in der münd­li­chen Ver­hand­lung nicht zu erklä­ren. Hier­von abge­se­hen erschließt sich nicht, wes­halb über­haupt an das – für den Instru­men­ten­flug­be­trieb nicht ver­bind­li­che – Flug­be­schrän­kungs­ge­biet ED‑R 4 ange­knüpft wur­de, und war­um bei der Bemes­sung des Sicher­heits­ab­stands der spä­ter vor­ge­nom­me­nen Ver­grö­ße­rung des Flug­be­schrän­kungs­ge­biets auf einen Radi­us von 2 NM (= 3,704 km), der nun­mehr durch das Flug­ver­fah­ren tan­giert wer­den dürf­te, nicht nach­träg­lich Rech­nung getra­gen wur­de. Vor allem aber lässt der Abwä­gungs­ver­merk nicht erken­nen, wel­che Distanz min­des­tens ein­zu­hal­ten ist, um von einem „aus­rei­chen­den“ Sicher­heits­ab­stand aus­ge­hen zu kön­nen, und wel­che tat­säch­li­chen Umstän­de das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung hier­für als maß­ge­bend ansieht. Es bleibt auch offen, von wel­chen denk­ba­ren navi­ga­to­ri­schen Unge­nau­ig­kei­ten beim Füh­ren von Luft­fahr­zeu­gen aus­ge­gan­gen wird. Inso­weit hat das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung auf die Anfra­ge, woher die Erkennt­nis­se zu navi­ga­to­ri­schen Unge­nau­ig­kei­ten stam­men, geant­wor­tet, dass es zu der gewähl­ten Rou­ten­füh­rung weder eine Alter­na­ti­ve gebe noch sta­tis­ti­sche Erfah­rungs­wer­te zugrun­de gelegt wor­den sei­en. Dies macht einer­seits deut­lich, dass die Fest­stel­lun­gen des Bun­des­auf­sichts­amts für Flug­si­che­rung zu einem aus­rei­chen­den Sicher­heits­ab­stand nicht auf belast­ba­ren Erkennt­nis­sen basie­ren. Der Abwä­gungs­ver­merk zeigt ande­rer­seits aber ein­deu­tig, dass das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung selbst einen Sicher­heits­ab­stand für erfor­der­lich gehal­ten hat.

Letz­te­res wird durch die Dar­le­gun­gen des Abwä­gungs­ver­merks noch­mals bestä­tigt, die aus­drück­lich fest­stel­len, dass der For­schungs­re­ak­tor nicht direkt über­flo­gen wer­de. Anschlie­ßend heißt es, dass ein Vor­bei­flug im Osten des Reak­tors auf dem kur­zen Weg nach GERGA als „weni­ger kri­tisch“ ange­se­hen wer­de als ein Vor­bei­flug im Wes­ten. Schließ­lich ist davon die Rede, dass eine „wei­te­re Risi­ko­mi­ni­mie­rung“ nicht mög­lich sei und ein Vor­bei­flie­gen am Reak­tor in einer „gewis­sen Ent­fer­nung“ nicht ver­mie­den wer­den kön­ne. Auch das zeigt deut­lich, dass das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung im Rechts­set­zungs­ver­fah­ren von einer recht­lich rele­van­ten Risi­ko­er­hö­hung in Abhän­gig­keit von der Distanz der Flug­rou­te zum Reak­tor aus­ge­gan­gen ist.

In dem Abwä­gungs­ver­merk fehlt jedoch eine Dar­le­gung, wie hoch das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung das Risi­ko ein­ge­schätzt hat, dass ein Flug­zeug oder Tei­le davon als Fol­ge eines Unfalls das Reak­tor­ge­bäu­de oder stör­fall­an­fäl­li­ge benach­bar­te Flä­chen tref­fen. Ent­spre­chen­de Fest­stel­lun­gen las­sen sich den Ver­wal­tungs­vor­gän­gen eben­falls nicht ent­neh­men. Auch die Deut­sche Flug­si­che­rung, der die fach­li­che Pla­nung der Flug­rou­ten über­tra­gen ist (vgl. § 27 c LuftVG; § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO), hat das Unfall­ri­si­ko in Bezug auf den For­schungs­re­ak­tor nicht näher unter­sucht. Sie hat in ihrem Abwä­gungs­ver­merk vom 31.05.2011 ledig­lich dar­auf hin­ge­wie­sen, dass mit der als Vor­zugs­va­ri­an­te aus­ge­wähl­ten Abflug­stre­cke der Betriebs­rich­tung 25 (= kur­zes Ver­fah­ren über den Wann­see) der For­de­rung der Flug­lärm­kom­mis­si­on (vgl. § 32 b LuftVG) nach­ge­kom­men wer­de, den For­schungs­re­ak­tor nicht zu über­flie­gen. Um auf der Ide­al­li­nie öst­lich der Auto­bahn A 115 die Spur­treue mög­lichst genau ein­hal­ten zu kön­nen, wer­de die Geschwin­dig­keit in der Rechts­kur­ve Rich­tung Nor­den bei Errei­chen des Abdreh­punk­tes nord­west­lich von Lud­wigs­fel­de auf 230 Kno­ten begrenzt [6].

Zu einer Risi­ko­er­mitt­lung hät­te ins­be­son­de­re des­halb Anlass bestan­den, weil die Atom­auf­sichts­be­hör­de des Lan­des Ber­lin das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung sowie nach­richt­lich die Deut­sche Flug­si­che­rung im Lau­fe des Flug­rou­ten­fest­set­zungs­ver­fah­rens aus­drück­lich dar­auf hin­ge­wie­sen hat, dass der­zeit kei­ne Flug­rou­ten der Ver­kehrs­flug­hä­fen Ber­lin-Tegel oder Ber­lin-Schö­ne­feld über den For­schungs­re­ak­tor ver­lau­fen und es nur zu einer gerin­gen Zahl von Über­flü­gen kommt und dass der geplan­te Ver­lauf der Abflug­rou­te neue Risi­ko­un­ter­su­chun­gen nötig machen wür­de. Eine Mini­mie­rung der Absturz­wahr­schein­lich­kei­ten kann nach ihrer Auf­fas­sung nur dadurch erreicht wer­den, dass die Flug­rou­ten mög­lichst weit­räu­mig um den For­schungs­re­ak­tor her­um geführt wer­den. Nach Ein­schät­zung der Atom­auf­sichts­be­hör­de wäre eine grö­ße­re Ein­tritts­wahr­schein­lich­keit als 10–6 pro Jahr für ein Ereig­nis, das zur unkon­trol­lier­ten Frei­set­zung des gesam­ten im Kern des For­schungs­re­ak­tors BER II vor­han­de­nen radio­ak­ti­ven Inven­tars füh­ren wür­de, „kaum akzep­ta­bel“. Die von der Atom­auf­sichts­be­hör­de in Bezug genom­me­ne Stu­die des TÜV Süd­deutsch­land zur „Neu­be­wer­tung der Absturz­häu­fig­keit von Hub­schrau­bern und Flug­zeu­gen“ auf den For­schungs­re­ak­tor BER II aus dem Jahr 2002, wonach bei den errech­ne­ten Wer­ten von 10–8 bis 10–10 pro Jahr ein nen­nens­wer­tes Risi­ko nicht bestehe, bezieht sich aus­schließ­lich auf Starts und Lan­dun­gen am Flug­ha­fen Ber­lin-Tem­pel­hof, da die An- und Abflug­rou­ten der Ber­li­ner Flug­hä­fen Tegel und Schö­ne­feld das Gebiet des For­schungs­re­ak­tors nicht berühr­ten. Die Klä­ger bemän­geln zu Recht, dass die­se Stu­die ver­al­tet ist und damit kei­ne geeig­ne­te Grund­la­ge für eine aktu­el­le Risi­ko­be­trach­tung bie­ten kann. Schließ­lich unter­stellt auch der TÜV Rhein­land in sei­ner Son­der­über­prü­fung „Stress­test“ für den For­schungs­re­ak­tor BER II vom Okto­ber 2011, dass nach einer Ver­la­ge­rung des gesam­ten Flug­be­triebs zum Flug­ha­fen Ber­lin Bran­den­burg eine Ver­än­de­rung der anzu­neh­men­den Absturz­häu­fig­kei­ten ein­tre­ten kann. Er weist dar­auf hin, dass eine Aktua­li­sie­rung der Daten zu anzu­neh­men­den Absturz­häu­fig­kei­ten aus Sicht des Sach­ver­stän­di­gen vor dem Hin­ter­grund der vor­lie­gen­den Rand­be­din­gun­gen erst dann sinn­voll sei, wenn die end­gül­ti­gen Flug­rou­ten fest­lie­gen und ent­spre­chen­de Anga­ben zum Flug­be­trieb vor­lie­gen [7]. Es liegt nach Auf­fas­sung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts auf der Hand, dass die­se Über­le­gun­gen auf die Fol­gen, die ein Treib­stoff­brand auf die Brenn­ele­men­te-Lager­hal­le und die Lan­des­sam­mel­stel­le für klein- und mit­tel­ra­dio­ak­ti­ve Abfäl­le haben kann, über­trag­bar sind.

Auch wenn die poten­ti­el­len Scha­dens­fol­gen eher von der Atom­auf­sicht ein­ge­schätzt wer­den kön­nen, dürf­te die Beklag­te über die not­wen­di­ge Fach­kom­pe­tenz ver­fü­gen, Ursa­chen und Risi­ken mög­li­cher Unfäl­le und damit deren Wahr­schein­lich­keit in Abhän­gig­keit zu Abstand und Ver­lauf der Flug­rou­ten ein­zu­schät­zen oder ermit­teln zu las­sen. Da das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung der­ar­ti­ge Unter­su­chun­gen nicht ange­stellt hat und auch nicht durch Drit­te hat erstel­len las­sen, fehlt sei­ner Ein­schät­zung, zwi­schen Reak­tor und Flug­rou­te bestehe ein „aus­rei­chen­der Sicher­heits­ab­stand“, eine belast­ba­re Grund­la­ge.

Aus dem Ermitt­lungs­de­fi­zit folgt gleich­zei­tig ein Abwä­gungs­man­gel. Denn nur wenn das Risi­ko eines flug­un­fall­be­ding­ten Stör­falls der Atom­an­la­gen bekannt ist, kann es in die Abwä­gung zu den Vor- und Nach­tei­len des lan­gen Flug­ver­fah­rens um Pots­dam und Wer­der (Havel) und der kur­zen Stre­cken­va­ri­an­te über den Wann­see ein­flie­ßen. Eine sol­che Abwä­gung ist – soweit es Flü­ge am Tag betrifft – von dem Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung nur unter Lärm­schutz­ge­sichts­punk­ten, nicht aber mit Blick auf den Ver­lauf der Flug­rou­te in der Nähe des For­schungs­re­ak­tors BER II vor­ge­nom­men wor­den. Auch die Deut­sche Flug­si­che­rung hat in ihrer Abwä­gung neben den Lärm­ge­sichts­punk­ten ledig­lich auf die Flug­weg­län­ge und die Mehr­be­las­tung der Umwelt mit Koh­len­di­oxid­emis­sio­nen abge­stellt, die das lan­ge Flug­ver­fah­ren zur Fol­ge hät­te. Dies macht deut­lich, dass das Stör­fall­ri­si­ko im Flug­rou­ten­fest­set­zungs­ver­fah­ren weder bemes­sen noch gewich­tet und daher auch nicht abge­wo­gen wor­den ist.

Soweit die Beklag­te im ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren gel­tend gemacht hat, die Gefahr eines Stör­falls im For­schungs­re­ak­tor BER II sei durch die Flug­rou­ten­fest­le­gung ohne­hin nicht steu­er­bar, weil bei erkenn­ba­ren Schwie­rig­kei­ten eines Luft­fahr­zeu­ges die Stan­dard-Flug­ver­fah­ren nicht mehr zur Anwen­dung kämen, son­dern das Luft­fahr­zeug per Ein­zel­an­wei­sung durch einen Lot­sen geführt wer­de, und weil im Fal­le eines Flug­zeug­ab­stur­zes der Ort des Auf­pralls infol­ge der Segel­ei­gen­schaf­ten eines Flug­zeu­ges durch das Flug­ver­fah­ren nicht deter­mi­niert wer­de, ist ihr ent­ge­gen zu hal­ten, der­ar­ti­ge Annah­men der Fest­le­gung der ange­grif­fe­nen Flug­ver­fah­ren erkenn­bar nicht zugrun­de gelegt zu haben. Denn die nach dem Abwä­gungs­ver­merk tra­gen­de Fest­le­gung eines Sicher­heits­ab­stands wäre nach dem von der Beklag­ten im ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren ein­ge­nom­me­nen Rechts­stand­punkt über­flüs­sig.

Glei­ches gilt für die von der Beklag­ten im ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren zuletzt ver­tre­te­ne Auf­fas­sung, das Risi­ko eines Flug­zeug­un­falls im Bereich des For­schungs­re­ak­tors sei dem gesell­schaft­lich zu akzep­tie­ren­den Rest­ri­si­ko zuzu­ord­nen. Soweit sich die Beklag­te dar­auf beruft, dass die Unfall­ri­si­ken bereits hin­rei­chend im dem hier­für maß­geb­li­chen Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren behan­delt wor­den sei­en, hat sie im Norm­set­zungs­ver­fah­ren hier­auf nicht abge­stellt. So führt sie im Abwä­gungs­ver­merk etwa zu den Abwä­gungs­ge­sichts­punk­ten Natur und Land­schaft und Gewäs­ser­schutz aus­drück­lich aus, dass die Aus­wir­kun­gen des Flug­be­triebs auf die jewei­li­gen Aspek­te im Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren geprüft wor­den sei­en und ange­sichts des ein­deu­ti­gen Bewer­tungs­er­geb­nis­ses kein Anlass zu einer erneu­ten Prü­fung im Rah­men der Flug­ver­fah­rens­fest­le­gung bestehe. Der­ar­ti­ge Bezug­nah­men fin­den sich im Abwä­gungs­ver­merk im Hin­blick auf eine mög­li­che Gefähr­dung des For­schungs­re­ak­tors gera­de nicht.

Zwar ist in dem Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren für den Flug­ha­fen Ber­lin Bran­den­burg eine Sicher­heits­ana­ly­se vor­ge­nom­men wor­den, die sich auch mit dem durch die Kon­zen­tra­ti­on des Luft­ver­kehrs am Stand­ort Schö­ne­feld ein­her­ge­hen­den Unfall­ri­si­ko für die benach­bar­ten Sied­lungs­ge­bie­te beschäf­tigt. Hier­zu wur­de bei der Gesell­schaft für Luft­ver­kehrs­for­schung die Stu­die „M 21 Flug­si­cher­heits­gut­ach­ten für den Aus­bau des Flug­ha­fens Schö­ne­feld“ vom 15.10.1999 ein­ge­holt. Die Sicher­heits­ana­ly­se hat erge­ben, dass für die Anwoh­ner in der nähe­ren Umge­bung des Flug­ha­fens das exter­ne Risi­ko als gering ein­zu­stu­fen sei und in einer ver­gleich­ba­ren Grö­ßen­ord­nung mit ande­ren all­ge­mein akzep­tier­ten Gesell­schafts­ri­si­ken lie­ge. Die Unfall­wahr­schein­lich­keit sei in der Nähe der Start- und Lan­de­bah­nen am größ­ten und neh­me mit zuneh­men­dem Abstand von den Bah­nen ab. Da in Deutsch­land stan­dar­di­sier­te Berech­nungs­ver­fah­ren und Grenz­wer­te für das exter­ne Risi­ko fehl­ten, hat die Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de die im Gut­ach­ten des TÜV Pfalz vom Janu­ar 2004 dar­ge­stell­ten Metho­den zur Risi­ko­er­mitt­lung her­an­ge­zo­gen.

Die ermit­tel­ten Risi­ko­zo­nen betref­fen aber aus­schließ­lich die nähe­re Umge­bung des Flug­ha­fens. Der For­schungs­re­ak­tor BER II ist hin­ge­gen nicht mit in den Blick genom­men wor­den [8]. Auch der Planer­gän­zungs­be­schluss vom 20.10.2009 ver­hält sich hier­zu nicht.

Der Umstand, dass nach den im Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren ange­stell­ten Risi­ko­er­mitt­lun­gen weni­ge Kilo­me­ter von der Start­bahn ent­fernt bereits der Bereich des sog. Rest­ri­si­kos erreicht ist, bie­tet nach Auf­fas­sung des Senats noch kei­ne ver­läss­li­che Grund­la­ge für den Schluss, dass die Scha­dens­ein­tritts­wahr­schein­lich eines durch Flug­zeug­un­fall vers­ur­sach­ten Stör­falls im For­schungs­re­ak­tor BER II erst Recht nicht mehr im Bereich eines recht­lich rele­van­ten Risi­kos lie­gen kön­ne. Inso­weit lässt die Beklag­te außer Acht, dass im Rah­men der auf den For­schungs­re­ak­tor bezo­ge­nen Risi­ko­ein­schät­zung neben der Scha­dens­ein­tritts­wahr­schein­lich­keit dem poten­ti­el­len Scha­dens­um­fang eines Worst-Case-Sze­na­ri­os ein erheb­li­ches Gewicht zukommt.

Nach Auf­fas­sung des Senats liegt es nahe, dass im Fal­le eines Flug­un­falls über dem For­schungs­re­ak­tor durch die Frei­set­zung ioni­sie­ren­der Strah­lung mit beson­ders nach­hal­ti­gen Fol­ge­wir­kun­gen und umfang­rei­chen Schä­den für hoch­ran­gi­ge Rechts­gü­ter wie Leben und Gesund­heit der Bevöl­ke­rung zu rech­nen ist, so dass an die Ein­tritts­wahr­schein­lich­keit ent­spre­chend gerin­ge­re Anfor­de­run­gen zu stel­len sind. Inso­weit ver­mag das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg die Ein­schät­zung der Beklag­ten, dass das den For­schungs­re­ak­tor BER II betref­fen­de Risi­ko zwar gra­vie­rend, in den Scha­dens­fol­gen jedoch mit Abstür­zen auf öffent­li­che Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen wie Bahn­hö­fe, Auto­bah­nen oder Ver­an­stal­tungs­or­te ver­gleich­bar sei, nicht zu tei­len. Zu den maxi­ma­len Fol­gen eines Flug­zeug­ab­stur­zes auf den For­schungs­re­ak­tor BER II hat die Reak­tor-Sicher­heits­kom­mis­si­on in ihrer „Anla­gen­spe­zi­fi­schen Sicher­heits­über­prü­fung (RSK-SÜ) deut­scher For­schungs­re­ak­to­ren unter Berück­sich­ti­gung der Ereig­nis­se in Fukushima‑I (Japan)“ vom 03.05.2012 aus­ge­führt, dass bei einem Absturz eines grö­ße­ren Flug­zeu­ges auf das Reak­tor­ge­bäu­de ein Ver­lust der Becken­in­te­gri­tät nicht aus­ge­schlos­sen sei. Frei­set­zun­gen aus einer Kern­schmel­ze im tro­cken gefal­le­nen Reak­tor­be­cken führ­ten zu Aus­wir­kun­gen, bei denen die Ein­greif­richt­wer­te für die vor­über­ge­hen­den Kata­stro­phen­schutz­maß­nah­men deut­lich über­schrit­ten wür­den und auch die Ein­greif­richt­wer­te für wei­te­re Kata­stro­phen­schutz­maß­nah­men (Eva­ku­ie­rung – Ein­greif­wert 100 mSv, Ein­nah­me von Jod­ta­blet­ten auch für Erwach­se­ne – Ein­greif­wert 250 mSv) über­schrit­ten wür­den. Der Ein­fluss von Treib­stoff­brän­den wäh­rend der Frei­set­zungs­pha­se von radio­ak­ti­ven Stof­fen sei bei den Ana­ly­sen teil­wei­se berück­sich­tigt wor­den und füh­re wegen des ther­mi­schen Auf­triebs zu grö­ße­ren Frei­set­zungs­hö­hen und damit zu einer nied­ri­gen Strah­len­ex­po­si­ti­on für Ein­zel­per­so­nen. Da infol­ge eines Flug­zeug­ab­stur­zes ein Kern­schmel­zen ohne Was­ser­über­de­ckung mit erheb­li­chen radio­lo­gi­schen Aus­wir­kun­gen nicht aus­ge­schlos­sen wer­den kön­ne, sei kei­ner der von ihr defi­nier­ten Schutz­gra­de erfüll­bar [9]. Es kommt hin­zu, dass nach Ein­schät­zung der Atom­auf­sichts­be­hör­de das Scha­dens­po­ten­ti­al nicht geän­dert wer­den kön­ne, da weder das radio­ak­ti­ve Inven­tar redu­ziert wer­den kön­ne noch der Bau eines gegen Flug­zeug­ab­sturz siche­ren Con­tain­ments für die bestehen­de Anla­ge mög­lich sei.

Auch hier­aus wird deut­lich, dass das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung im Rah­men der Ermitt­lung des für sei­ne Abwä­gungs­ent­schei­dung maß­geb­li­chen Sach­ver­halts hät­te prü­fen müs­sen, ob durch den Ver­lauf der ange­grif­fe­nen Flug­rou­te in Bezug auf den For­schungs­re­ak­tor BER II und die benach­bar­ten sen­si­blen Anla­gen der Bereich des tole­ra­blen Rest­ri­si­kos ver­las­sen und bereits eine Gefah­ren­la­ge ein­ge­tre­ten sein könn­te. Dar­in sehen die Klä­ger zu Recht ein schwer­wie­gen­des Ermitt­lungs­de­fi­zit.

Die Klä­ger machen dar­über hin­aus zu Recht gel­tend, dass die Abwä­gungs­ent­schei­dung an einem voll­stän­di­gen Ermitt­lungs­de­fi­zit in Bezug auf die Fra­ge lei­det, ob und inwie­weit das ange­grif­fe­ne Flug­ver­fah­ren die Wahr­schein­lich­keit von geziel­ten Angrif­fen auf den For­schungs­re­ak­tor BER II und die benach­bar­ten Lager­hal­len erhöht. Dem liegt die Vor­stel­lung zugrun­de, dass mit Hil­fe eines Flug­zeugs gleich­sam im Schutz der Flug­rou­te aus der Luft ein Anschlag auf die Atom­an­la­gen des Helm­holtz-Zen­trum ver­übt wer­den könn­te.

Da das Risi­ko geziel­ter Flug­zeug­ab­stür­ze auf den For­schungs­re­ak­tor BER II nicht dem Rest­ri­si­ko, gegen des­sen Ver­wirk­li­chung kei­ne behörd­li­chen Maß­nah­men erfor­der­lich sind, zuzu­ord­nen ist [10], hät­te das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung unab­hän­gig von der oben behan­del­ten Fra­ge nach einem flug­un­fall­be­ding­ten Risi­ko­zu­wachs im Flug­rou­ten­fest­set­zungs­ver­fah­ren auf­klä­ren müs­sen, ob der von ihr vor­ge­se­he­ne seit­li­che Sicher­heits­ab­stand aus­rei­chend bemes­sen ist, um im Fal­le eines geziel­ten Angriffs auf den For­schungs­re­ak­tor eine best­mög­li­che Gefah­ren­ab­wehr und Risi­ko­vor­sor­ge gewähr­leis­ten zu kön­nen. Mit die­ser Fra­ge hat sich das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung im Rechts­set­zungs­ver­fah­ren aus­weis­lich sei­nes Abwä­gungs­ver­merks vom 26.01.2012 nicht aus­ein­an­der­ge­setzt. Auch in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Senat hat die Beklag­te nicht zu erken­nen gege­ben, dass sie das Sze­na­rio eines geziel­ten Flug­zeug­ab­stur­zes über dem Helm­holtz-Zen­trum Ber­lin im Fest­set­zungs­ver­fah­ren als vor­sor­ge­be­dürf­tig beach­tet habe.

Soweit die Beklag­te im ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren die Auf­fas­sung ver­tritt, dass allein ein Sicher­heits­ab­stand von min­des­tens 100 km um den For­schungs­re­ak­tor effek­ti­ven Schutz vor ter­ro­ris­ti­schen Angrif­fen bie­ten kön­ne, führt das ange­sichts der Lage des For­schungs­re­ak­tors in einer Ent­fer­nung von gut 20 km Luft­li­nie zu dem Flug­ha­fen Ber­lin Bran­den­burg nicht wei­ter. Vor­lie­gend kann es daher allein dar­um gehen, nach dem Grund­satz der best­mög­li­chen Gefah­ren­ab­wehr und Risi­ko­vor­sor­ge [11] die mög­li­chen Fol­gen eines der­ar­ti­gen – nicht aus­schließ­ba­ren – Angriffs wei­test­ge­hend zu mini­mie­ren. Des­halb wäre zu prü­fen gewe­sen, ob der von dem Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung fest­ge­leg­te seit­li­che Sicher­heits­ab­stand aus­rei­chend bemes­sen ist, um im Fal­le eines dro­hen­den Anschlags noch recht­zei­tig scha­dens­min­dern­de Schutz­maß­nah­men – wie zum Bei­spiel ein Abschal­ten des For­schungs­re­ak­tors und War­nun­gen an die Anwoh­ner, Innen­räu­me auf­zu­su­chen bzw. in die­sen zu ver­blei­ben – ergrei­fen zu kön­nen. Damit ist auch in Bezug auf das Risi­ko geziel­ter Angrif­fe auf den For­schungs­re­ak­tor BER II nicht erkenn­bar, dass das Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung die für und gegen die Fest­le­gung der Wann­see­rou­te strei­ten­den Belan­ge ermit­telt hat. Es fehlt eine Dar­le­gung, wie hoch das Risi­ko eines anschlags­be­ding­ten Stör­falls in dem For­schungs­re­ak­tor BER II ist. Eine Gewich­tung und Abwä­gung der dies­be­züg­li­chen Belan­ge konn­te daher nicht statt­fin­den.

Die Klä­ger, die auf­grund ihres Wohn­or­tes zu dem poten­ti­ell betrof­fe­nen Per­so­nen­kreis gehö­ren, der von einem flug­un­fall­be­ding­ten oder durch geziel­ten Angriff aus­ge­lös­ten Aus­tritt ioni­sie­ren­der Strah­lung aus dem For­schungs­re­ak­tor BER II, der Brenn­ele­men­te-Lager­hal­le oder der Lan­des­sam­mel­stel­le für klein- und mit­tel­ra­dio­ak­ti­ve Abfäl­le betrof­fen sein kann, sind durch die mit der 247. Durch­füh­rungs­ver­ord­nung zur Luft­ver­kehrs-Ord­nung in der der­zeit gül­ti­gen Fas­sung der 2. Ände­rungs­ver­ord­nung vom 13.11.2012 erfolg­ten Fest­set­zung des kur­zen Ver­fah­rens über den Wann­see in ihrem sub­jek­ti­ven Recht auf gerech­te Abwä­gung ihrer ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten Belan­ge, dem Schutz von Leben und Gesund­heit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), ver­letzt. Das Inter­es­se der Klä­ger, von flug­un­fall- und anschlags­be­ding­ten Stör­fal­len in den genann­ten sen­si­blen Anla­gen und somit der schäd­li­chen Wir­kung ioni­sie­ren­der Strah­lung ver­schont zu blei­ben, hat die Beklag­te – wie oben dar­ge­stellt – im Flug­rou­ten­fest­set­zungs­ver­fah­ren in wesent­li­chen Tei­len unbe­rück­sich­tigt gelas­sen und damit dem rechts­staat­li­chen Abwä­gungs­ge­bot, das auf ein­fach­ge­setz­li­cher Ebe­ne in § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG gere­gelt ist, nicht ent­spro­chen.

Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg, Urtei­le vom 23. Janu­ar 2013 – OVG 11 A 1.13 und OVG 11 A 3.13

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 – 4 C 11.03, BVerw­GE 121, 152, 159[]
  2. vgl. BVerwG, a.a.O.[]
  3. vgl. zu Stör­fall­an­la­gen HessVGH, Urteil vom 24.10.2006 – 12 A 2216/​05, NVwZ 2007, 597, 603[]
  4. vgl. Hess VGH, a.a.O.[]
  5. BVerwG 4 A 5000.10, juris Rn. 90[]
  6. vgl. Deut­sche Flug­si­che­rung, Ver­kehrs­flug­ha­fen Ber­lin-Bran­den­burg Inter­na­tio­nal, Abwä­gung für Paket I vom 31.05.2011 S. 7–68[]
  7. vgl. „Stress­test“ S. 28[]
  8. zur Sicher­heits­ana­ly­se im Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren s. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075.04, BVerw­GE 125, 116 Rn. 241 ff.[]
  9. vgl. RSK-SÜ S. 41 f.[]
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.2008 – 7 C 39/​07, BVerw­GE 113, 129 Rn. 26 ff.; Urteil vom 22.03.2012 – 7 C 1/​11, BVerw­GE 142, 159 Rn. 28 f.[]
  11. vgl. BVerw­GE 131, 129 Rn. 32[]