Der Fremdenverkehrsbeitrag des Zahnarztes

Mit der Frage der Bemessung des Vorteilssatzes für selbständige Zahnärzte in einer Fremdenverkehrsbeitragssatzung hatte sich aktuell der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in Mannheim zu befassen:

Der Fremdenverkehrsbeitrag des Zahnarztes

Im entschiedenen Fall befand der Verwaltungsgerichtshof, dass die auf § 44 Abs. 1 KAG gestützte Fremdenverkehrsbeitragssatzung der beklagten Gemeinde (FVBS) keine wirksame satzungsrechtliche Grundlage der Beitragserhebung darstellt, da die festgesetzten Beitragssätze gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Dies hat gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG die Nichtigkeit der gesamten Satzung zur Folge.

Die Fremdenverkehrsbeitragssatzung der Gemeinde ist nicht schon deshalb nichtig, weil verschiedene Gruppen von Beitragspflichtigen mit unterschiedlichen Maßstäben gebildet werden.

Die Gemeinde hat in ihrer Satzung zwei Gruppen von Beitragspflichtigen gebildet, die nach unterschiedlichen Maßstäben zum Fremdenverkehrsbeitrag herangezogen werden, nämlich zum einen die Gruppe der Beherbergungsbetriebe aller Art und zum anderen die Gruppe der übrigen Selbständigen, denen in der Stadt Bad Krozingen aus dem Fremdenverkehr oder dem Kurbetrieb besondere wirtschaftliche Vorteile erwachsen. Die Beherbergungsbetriebe aller Art werden gemäß § 3 Abs. 4 FVBS allein nach der Zahl der Übernachtungen zu einem Fremdenverkehrsbeitrag herangezogen, der nach § 5 Abs. 2 FVBS je nach Lage des Beherbergungsbetriebes 0,46 EUR oder 0,31 EUR je Person und Übernachtung beträgt. Der Beitrag für alle anderen Beitragspflichtigen bemisst sich dagegen gemäß § 3 Abs. 1 FVBS nach den besonderen wirtschaftlichen Vorteilen, die dem Beitragspflichtigen aus dem Fremdenverkehr oder dem Kurbetrieb erwachsen. Maßgebend für diese Mehreinnahmen ist nach § 4 Abs. 1 FVBS ein Messbetrag, der sich ergibt, indem die Reineinnahmen (§ 4 Abs. 2 FVBS) mit dem Vorteilssatz multipliziert werden. Der Vorteilssatz bezeichnet den auf den Fremdenverkehr oder Kurbetrieb entfallenden Teil der Reineinnahmen. Er ergibt sich aus der Anlage zur Satzung (§ 4 Abs. 3 FVBS). Der zu entrichtende Beitrag beträgt nach § 5 Abs. 1 FVBS 6 v.H. des nach § 4 Abs. 1 Satz 2 FVBS ermittelten Messbetrages.

Nach der Rechtsprechung des Verwaltugnsgerichtshofs Baden-Württemberg verstößt es nicht generell gegen den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit und damit gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, wenn der Fremdenverkehrsbeitrag für zwei unterschiedliche Gruppen von Beitragspflichtigen nach unterschiedlichen Maßstäben erhoben wird. Die Wahl unterschiedlicher Beitragsmaßstäbe setzt aber voraus, dass eine Vergleichbarkeit der unterschiedlichen Maßstäbe hergestellt wird1. Denn nur unter dieser Voraussetzung ist es möglich, die Maßstäbe so in Relation zueinander zu setzen, dass sie im Ergebnis als „gleichwertig“ angesehen werden können.

Die Gemeinde hat während des Berufungsverfahrens eine Nachkalkulation für die Jahre 2006 bis 2010 erstellt und dabei in einer Parallelberechnung ermittelt, wie hoch das Beitragsaufkommen bei Anwendung eines einheitlichen Beitragsmaßstabs (Messbetrag) jeweils gewesen wäre. Dabei hat sich ergeben, dass die Verteilung mit geringen Abweichungen der vorgenommene Aufteilung des Beitragsaufkommens entspricht, wonach 45% von der Gruppe der Beherbergungsbetriebe und 55% von der Gruppe der übrigen Beitragspflichtigen erbracht werden sollen. Gegen diese Art der Vergleichsberechnung bestehen keine grundsätzlichen Bedenken. Einwendungen gegen die Ergebnisse der Berechnung werden von den Klägern nicht erhoben.

Der von der Gemeinde gewählte Vorteilssatz von 20%, der nach Nr. 8 der Anlage zur FVBS für Fachärzte mit eigener Praxis, darunter u.a. auch Zahnärzte gilt, steht indes jedenfalls in Bezug auf die Gruppe der Zahnärzte mit eigener Praxis nicht mit höherrangigem Recht in Einklang.

Da der Vorteil für die verschiedenen Abgabepflichtigen unterschiedlich ist, gebietet es der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit, die Abgabepflichtigen auch unterschiedlich zu belasten. Dabei ist zu fordern, dass diejenigen, die in etwa den gleichen Vorteil haben, auch nach Maßstab und Abgabensatz gleichgestellt werden und dass diejenigen, die vom Fremdenverkehr größere Vorteile haben, aufgrund des Maßstabes des Abgabensatzes auch höhere Abgaben zahlen müssen, als die Pflichtigen mit wahrscheinlich geringeren Vorteilen. Da die durch den Fremdenverkehr ermöglichte Steigerung des Umsatzes bzw. Gewinns nicht genau anhand eines Wirklichkeitsmaßstabes festgestellt werden kann, kann die Bemessung der die Beitragserhebung rechtfertigenden Vorteile nur nach einem an der Wahrscheinlichkeit orientierten Maßstab vorgenommen werden. Dabei genügt eine angenäherte Verhältnismäßigkeit, die einer sich aus der Lebenserfahrung ergebenden pauschalierenden Wahrscheinlichkeit Rechnung trägt, da die den Fremdenverkehrsbeitrag erhebende Gemeinde nicht verpflichtet ist, die fremdenverkehrsbedingten Vorteile jedes einzelnen Beitragspflichtigen exakt zu ermitteln. Dem Ortsgesetzgeber steht vielmehr ein weitgehendes Ermessen bei der Beurteilung der Frage zu, welche Vorteile den zu Beitragsgruppen zusammengefassten Branchen bzw. Berufsgruppen bei pauschalierender Betrachtungsweise typischerweise zuzurechnen sind. Es muss deshalb hingenommen werden, dass innerhalb der gebildeten Berufsgruppen Unterschiede hinsichtlich der aus dem Fremdenverkehr erzielbaren wirtschaftlichen Vorteile bestehen. Erst wenn die Vorteilslage innerhalb einer Beitragsgruppe oder im Verhältnis der Beitragsgruppen zueinander unter keinem Gesichtspunkt mehr als im Wesentlichen gleich angesehen werden kann, insbesondere, wenn die Vorteilseinschätzung willkürlich erscheint, liegt ein Verstoß gegen das Gebot der Beitragsgerechtigkeit vor2.

Diesen Anforderungen wird die Vorteilsbemessung der Gemeinde jedenfalls für die Gruppe der selbständigen Zahnärzte nicht gerecht. Die Gemeinde durfte selbst im Rahmen ihres weiten Ermessens für Zahnärzte keinen Vorteilssatz von mehr als 10% festsetzen.

Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist davon auszugehen, dass die Berufsgruppe der Zahnärzte nur in geringerem Umfang fremdenverkehrsbedingte Umsätze erwirtschaftet und deshalb im Gesamtsystem eher „im unteren Bereich“ einzuordnen ist. Unmittelbare und mittelbare besondere wirtschaftliche Vorteile erwachsen Zahnärzten durch die Behandlung von im Fremdenverkehr tätigen Personen, von Touristen, die während eines Urlaubs im Erhebungsgebiet der Gemeinde erkranken, und schließlich von ortsfremden Patienten aus der (näheren) Umgebung, die die Auswahl ihres Zahnarztes auch mit Blick auf die Nutzung der Fremdenverkehrseinrichtungen getroffen haben. Bei einer Gesamtschau dieser drei „Vorteilsgruppen“ hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg3 im Falle einer anderen Gemeinde einen Vorteilssatz von 8% nicht beanstandet. Dieser Satz wird hier indes um das 2,5-fache übertroffen. Auch sonst sehen andere Fremdenverkehrsgemeinden für Zahnärzte üblicherweise einen Vorteilssatz von 2% bis maximal 15% vor. Eine Ausnahme gilt lediglich für die Satzung der Gemeinde Sipplingen, die mit einem Vorteilssatz für Zahnärzte von 45% deutlich aus diesem Rahmen fällt. Schließlich hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg einen Vorteilssatz von 15% für selbständige Fachärzte – zu denen die Zahnärzte nach der Satzung der Gemeinde gehören – als überhöht angesehen, da deren Auswahl wesentlich von ihrem Ruf und ihrer Qualifikation bestimmt wird4.

Dies verbietet es nicht schlechthin, insbesondere unter der Berücksichtigung besonderer örtlicher Verhältnisse auch einen höheren Vorteilssatz zu bestimmen. Je weiter sich der gewählte Satz von den allgemein als üblich angesehenen Sätzen entfernt, desto höher sind jedoch die Anforderungen zur Darlegung seiner Rechtfertigung. Während demzufolge ein Vorteilssatz von bis zu 10% für die Gruppe der selbständigen Zahnärzte regelmäßig keiner besonderen Begründung bedarf, gilt dies nicht mehr für den hier gewählten Vorteilssatz von 20%. An einer überzeugenden Begründung für diesen Vorteilssatz fehlt es hier.

Sachliche Argumente für den gewählten Vorteilssatz hat die Gemeinde erstmals in der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren vorgebracht und in ihrem Schriftsatz vom 10.07.2012 im Einzelnen dargestellt. Die Gemeinde meint, bei ihr handle es sich um einen „Gesundheitsstandort“ mit einer besonders hohen Arztdichte. Geschätzt lebe etwa ein Drittel der Bevölkerung von Gesundheit und Tourismus. Von 5.600 Arbeitsplätzen in der Gemeinde gehörten 3.200 zum Gesundheits- und Tourismussektor, davon 1.200 zu den Akut-Kliniken. Dazu kämen noch 500 Beschäftigte in Pflege- und Sozialeinrichtungen. Auch der Bereich der Akut-Kliniken sei dem Fremdenverkehr zuzuordnen. Gerade die niedergelassenen Ärzte profitieren besonders von diesem „Gesundheitsstandort“.

Auch unter Berücksichtigung dieses Vorbringens erscheint ein Vorteilssatz von 20% jedoch als unangemessen. Im Einzelnen:

Die Gemeinde verkennt bei ihrer Argumentation zunächst, dass nicht die gesamten im Gesundheitssektor beschäftigten Personen für die Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrags bedeutsam sind. Nach § 44 Abs. 1 KAG wird der Fremdenverkehrsbeitrag nicht wegen der besonderen Vorteile eines „Gesundheitsstandorts“ erhoben. Er kann vielmehr nur von solchen Selbständigen erhoben werden, denen durch den Fremdenverkehr oder den Kurbetrieb besondere unmittelbare oder mittelbare Vorteile erwachsen. Hierzu gehört keinesfalls der gesamte Gesundheitssektor. Zwar mag die Annahme der Gemeinde, jeder dritte Einwohner lebe von Gesundheit und Tourismus, zutreffen. Beitragsrechtlich relevante besondere wirtschaftliche Vorteile erwachsen Zahnärzten aber nur durch die Behandlung von Personen, die im eigentlichen Sinne im Fremdenverkehr oder im Kurbetrieb tätig sind. Diese Zahl dürfte deutlich geringer sein als die von der Gemeinde angegebenen Zahl der Beschäftigten, die sie den Bereichen Fremdenverkehr und Gesundheit zuordnet.

Entgegen der Ansicht der Gemeinde sind zunächst die Akutkrankenhäuser außer Betracht zu lassen. Bei einer Behandlung in einem Fachkrankenhaus spielen medizinische Belange und Notwendigkeiten und nicht die dem Kurbetrieb und dem Fremdenverkehr dienenden Infrastruktureinrichtungen einer Gemeinde die maßgebliche Rolle5. Bei Akutkrankenhäusern handelt es sich um Einrichtungen, die ausschließlich der Behandlung von akut erkrankten Personen dienen. Eine Zuordnung zum Bereich des Fremdenverkehrs verbietet sich daher auch dann, wenn es sich bei den Patienten überwiegend um ortsfremde Personen handelt. Weiter sind auch die niedergelassenen Ärzte und deren Beschäftigte außer Acht zu lassen. Sie können zwar unter den Voraussetzungen des § 44 Abs. 1 KAG selbst fremdenverkehrsbeitragspflichtig sein. Arztpraxen gehören aber nicht zu den gemeindlichen Einrichtungen des Fremdenverkehrs und des Kurbetriebs, für deren Schaffung und Erhaltung ein Fremdenverkehrsbeitrag erhoben werden darf. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung angedeuteten Auffassung der Gemeinde sind schließlich auch Beschäftigte und die Bewohner von Pflegeeinrichtungen (z.B. von Altenpflegeheimen) oder gar Personen, die ihren Altersruhesitz im Hinblick auf die Einrichtungen des Gesundheitswesens im Gebiet der Gemeinde genommen haben, nicht bei den gemeindlichen Einrichtungen des Fremdenverkehrs und des Kurbetriebs zu berücksichtigen.

Weiter übersieht die Gemeinde, dass es nicht genügt, wenn besondere örtliche Verhältnisse im Vergleich zu „gewöhnlichen“ anderen Gemeinden vorliegen. Die maßgebliche Vergleichsgruppe sind insoweit nicht alle Gemeinden, sondern nur die Fremdenverkehrsorte. Denn nur „Kurorte, Erholungsorte und sonstige Fremdenverkehrsgemeinden“ sind nach § 44 Abs. 1 KAG dazu berechtigt, einen Fremdenverkehrsbeitrag zu erheben. Um einen besonders hohen Vorteilssatz für Zahnärzte rechtfertigen zu können, müssten gerade im Vergleich zu anderen Kurorten und sonstigen Fremdenverkehrsgemeinden besondere – atypische – Verhältnisse vorliegen. Dies ergibt sich aus dem Vortrag der Gemeinde jedoch nicht. Selbst wenn man trotz der soeben dargestellten gewichtigen Bedenken von der Annahme ausgehen wollte, dass insgesamt ein Drittel der Einwohner im Bereich des Fremdenverkehrs tätig ist, dürfte sich dies im Rahmen dessen halten, was in Kur- und Fremdenverkehrsorten allgemein üblich ist. Die Gemeinde hat mit anderen Worten zwar dargelegt, dass der Gesundheitssektor bei ihr einen besonders hohen Anteil am gesamten Fremdenverkehr aufweist, sie hat aber nicht dargetan, dass dem Fremdenverkehrsektor insgesamt ein wesentlich höheres Gewicht zukommt als in anderen Kur- und Fremdenverkehrsorten.

Auch sonst ergibt sich aus dem Vortrag der Gemeinde nicht, dass eine besondere Vorteilslage für Zahnärzte in ihrem Gemeindegebiet gegeben wäre. Unmittelbare und mittelbare besondere wirtschaftliche Vorteile erwachsen Zahnärzten zwar nicht nur von den im Fremdenverkehr tätigen Personen, sondern auch von Touristen, die während eines Urlaubs erkranken, sowie von ortsfremden Patienten aus der (näheren) Umgebung, die die Auswahl ihres Zahnarztes auch mit Blick auf die Nutzung der Fremdenverkehrseinrichtungen getroffen haben. Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist jedoch davon auszugehen, dass diese Gruppen nur zu einem geringen Teil zu den Umsätzen eines Zahnarztes beitragen6. Diese allgemeingültige Annahme wird hier durch den Vortrag der Kläger untermauert. Im Geschäftsjahr 2008 sind danach in der Praxis der Kläger nur 0,4% des Jahresumsatzes auf Kurgäste entfallen; nach einer vom 08.03. bis zum 7.06.2005 durchgeführten Kundenumfrage stammten nur 12,9% der Patienten von außerhalb; keiner der befragten Patienten hat danach angegeben, neben dem Zahnarzt noch eine Kureinrichtung besucht zu haben. Dies ist plausibel und entspricht der allgemeinen Lebenserfahrung. Danach wird der Zahnarzt primär nach fachlichen Gesichtspunkten ausgewählt. Demgegenüber hat die Gemeinde keine Gesichtspunkte vorgetragen, die diesbezüglich auf eine besondere Vorteilssituation hindeuten könnten. Es ist weder ersichtlich, dass überdurchschnittlich viele Feriengäste gerade im Gebiet der Gemeinde gezwungen sein könnten, während ihres Aufenthalts einen Zahnarzt aufzusuchen, noch bestehen Anhaltspunkte dafür, dass sich die ortsfremden Zahnarztpatienten bei der Wahl ihres Zahnarztes in besonderem Maße von den Kur- und Fremdenverkehrseinrichtungen der Gemeinde leiten lassen.

Da die Vorteilssätze für die verschiedenen Berufsgruppen in der Satzung selbst geregelt sind und es sich um einen für die Beitragserhebung wesentlichen Gesichtspunkt handelt, hat deren Fehlerhaftigkeit die Gesamtnichtigkeit der Satzung zur Folge7. Zudem wirkt sich ein fehlerhaft ermittelter Vorteilssatz auf die Kalkulation des Fremdenverkehrsbeitrags aus. Auch die hier durchgeführte „Parallelberechnung“ ist insgesamt nicht mehr stimmig, wenn die Vorteilssätze einzelner Berufsgruppen zu hoch oder zu niedrig angesetzt worden sind.

An der Nichtigkeit der Satzung ändert sich nichts dadurch, dass dem Beitragspflichtigen in § 4 Abs. 3 lit. b) FVBS die Möglichkeit eingeräumt wird, eine Abweichung des Umsatzanteils aus dem Fremdenverkehr bzw. des Kurbetriebs im konkreten Einzelfall nachzuweisen. Es handelt sich insoweit ersichtlich um eine Ausnahmebestimmung, die es dem Betroffenen in atypischen Fällen ermöglichen soll, einen abweichenden Umsatzanteil geltend machen zu können. Sie wird daher den Fällen nicht gerecht, in denen wie hier der angesetzte Vorteilssatz schon typischerweise, also im Regelfall unzutreffend ist.

Verwaltungsgerichtshof, Baden-Württemberg, Urteil vom 22. August 2012 – 2 S 2925/11

  1. grundlegend: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.12.2011 – 2 S 2011/11, NVwZ-RR 2012, 327; vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 13.11.1990 – 9 L 156/89, NVwZ-RR 1992, 45; Gössl in: Gössl/Reif, KAG BW, § 44 Nr.03.02.6[]
  2. vgl. grundlegend: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.01.2009 – 2 S 875/08, BWGZ 2009, 404 m.w. Nachw.; s. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29.04.2010 – 2 S 2160/09, VBlBW 2010, 440[]
  3. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.01.2009 – 2 S 875/08, BWGZ 2009, 404[]
  4. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.01.2009 – 2 S 952/08, BWGZ 2009, 406[]
  5. ausführl.: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.11.2000 – 2 S 2061/98, ESVGH 51, 91; a.A. VG Stade, Urteil vom 05.07.2012 – 4 A 1182/10[]
  6. vgl. bereits VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.01.2009 – 2 S 875/08, BWGZ 2009, 404[]
  7. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.01.2009 – 2 S 952/08, BWGZ 2009, 406[]