Der kom­mu­na­le Finanz­aus­gleich in Nie­der­sach­sen

Der Gesetz­ge­ber muss bei der Aus­ge­stal­tung des ver­ti­ka­len kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs die vor­han­de­nen Finanz­kraft­un­ter­schie­de der Kom­mu­nen mil­dern (Har­mo­ni­sie­rungs­ge­bot), darf sie jedoch nicht völ­lig ein­eb­nen oder gar eine Umkeh­rung der Finanz­kraft­rei­hen­fol­ge bewir­ken (Nivel­lie­rungs- bzw. Über­ni­vel­lie­rungs­ver­bot). Von Ver­fas­sungs wegen ist es nicht zu bean­stan­den, wenn die Ein­hal­tung die­ser Grund­sät­ze durch einen Ver­gleich der nor­ma­tiv bestimm­ten Finanz­kraft je Ein­heit des Bedarfs­an­sat­zes (hier Ein­woh­ner­zahl plus Ein­woh­ner­erhö­hungs­wert) vor und nach Gewäh­rung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen belegt wird.

Der kom­mu­na­le Finanz­aus­gleich in Nie­der­sach­sen

Auch beim hori­zon­ta­len Finanz­aus­gleich wird der gesetz­ge­be­ri­sche Gestal­tungs­spiel­raum bei der Aus­wahl der Bedarfs­in­di­ka­to­ren durch das in Art. 58 NV ver­an­ker­te Gebot der Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit begrenzt. Ob das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot und der Grund­satz der Sys­tem­ge­rech­tig­keit wei­te­re ver­fas­sungs­recht­li­che Maß­stä­be bil­den oder inte­grier­te Bestand­tei­le des Gebots der Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit dar­stel­len, kann offen blei­ben.

Der Bevöl­ke­rungs­an­satz als ein­zi­ges Ver­tei­lungs­kri­te­ri­um der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen an die Land­krei­se ent­spricht im Grund­satz nicht einem auf­ga­ben­ge­rech­ten Finanz­aus­gleich nach Art. 58 NV, da sich aus der Eigen­art man­cher Auf­ga­ben der Land­krei­se ein flä­chen­be­zo­ge­ner Kos­ten­fak­tor ergibt 1.

Die Aus­ge­stal­tung eines flä­chen­be­zo­ge­nen Son­der­be­darfs­an­sat­zes auf der Ebe­ne der Land­krei­se ist jeden­falls dann auf­ga­ben­ge­recht und will­kürfrei, wenn der his­to­ri­sche Gesetz­ge­ber sie unter Berück­sich­ti­gung aktu­el­ler finanz­wis­sen­schaft­li­cher Erkennt­nis­se nach­voll­zieh­bar begrün­det.

Die Neu­ge­stal­tung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen – Bevöl­ke­rungs­zahl und flä­chen­be­zo­ge­ner Son­der­be­darfs­an­satz

Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 NFAG a. F. ergab sich bei den Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen für Kreis­auf­ga­ben der Bedarfs­an­satz aus der Ein­woh­ner­zahl der Land­krei­se und kreis­frei­en Städ­te (im fol­gen­den nur­mehr: Land­krei­se), erhöht um zusätz­li­che Ein­woh­ner­zah­len für einen bereits mit dem Gesetz zur Ände­rung des Nie­der­säch­si­schen Geset­zes über den Finanz­aus­gleich vom 12.03.1999 2 ein­ge­führ­ten Son­der­be­darfs­an­satz zur Berück­sich­ti­gung der Sozi­al­hil­fel­as­ten. Um die zusätz­li­che Ein­woh­ner­zahl für den ein­zel­nen Land­kreis zu ermit­teln, wur­de und wird ein nach § 7 Abs. 2 Satz 1 NFAG gebil­de­ter Ein­woh­ner­erhö­hungs­wert mit einer Ver­hält­nis­zahl mul­ti­pli­ziert, die sich aus dem Ver­hält­nis der kon­kre­ten Sozi­al­hil­fe-Aus­ga­ben­be­las­tun­gen des jewei­li­gen Land­krei­ses zu den Gesamt­so­zi­al­hil­fe­aus­ga­ben aller Land­krei­se ergibt.

Mit der ange­grif­fe­nen Rege­lung führ­te der Gesetz­ge­ber in § 7 Abs. 1 NFAG einen wei­te­ren Son­der­be­darfs­an­satz zur Berück­sich­ti­gung der Aus­ga­ben­be­las­tun­gen für Kreis­stra­ßen und Schü­ler­be­för­de­rung ein. Geset­zes­tech­nisch wird auch die­ser Son­der­be­darfs­an­satz durch eine fik­ti­ve Erhö­hung der Ein­woh­ner­zah­len rea­li­siert. Die Ver­tei­lung der auf den neu­en Son­der­be­darfs­an­satz ent­fal­len­den zusätz­li­chen Ein­woh­ner erfolgt nach dem Ver­hält­nis der Flä­che eines Land­krei­ses zur Gesamt­flä­che des Lan­des Nie­der­sach­sen, indem die so ermit­tel­te Ver­hält­nis­zahl mit einem wei­te­ren Ein­woh­ner­erhö­hungs­wert, errech­net nach § 7 Abs. 2 Satz 2 NFAG, mul­ti­pli­ziert wird.

Der nie­der­säch­si­sche kom­mu­na­le Finanz­aus­gleich kann­te schon frü­her flä­chen­be­zo­ge­ne Ansät­ze zur Berück­sich­ti­gung der Belas­tung der Kom­mu­nen mit den Kos­ten der Stra­ßen­un­ter­hal­tung und Schü­ler­be­för­de­rung. Nach § 2 Satz 2 Nr. 3 und 4 des Geset­zes über den Finanz­aus­gleich in der Fas­sung vom 11.11.1981 3 wur­den von der Aus­gleichs­mas­se 6,2 % bzw. 7,45 % als Vor­ab abge­zo­gen, um sie als Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen nach der Stra­ßen­län­ge bzw. für die Schü­ler­be­för­de­rung zu ver­tei­len. Nach § 17 FAG 1981 erfolg­te die Ver­tei­lung des Son­der­an­sat­zes für die Auf­ga­ben der Stra­ßen­bau­last finanz­kraft­un­ab­hän­gig am Maß­stab der Stra­ßen­län­ge; hin­sicht­lich der Kreis­stra­ßen war eine "Ver­ede­lung" bei stei­gen­der Kilo­me­ter­zahl pro Kreis­ein­woh­ner vor­ge­se­hen. Auch die Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen für die Schü­ler­be­för­de­rung wur­den gemäß § 18 Abs. 2 FAG 1981 finanz­kraft­un­ab­hän­gig zur Hälf­te nach dem Ver­hält­nis der Schü­ler­zah­len und zur Hälf­te nach dem Ver­hält­nis der Flä­chen der Gebiets­kör­per­schaf­ten zuein­an­der ver­teilt. Die­ses Sys­tem blieb bis 1992 im Grund­satz unver­än­dert.

Mit der Novel­lie­rung des FAG 1990 durch das Zehn­te Gesetz zur Ände­rung des Geset­zes über den Finanz­aus­gleich vom 16.12.1992 4 wur­den die bis­he­ri­gen Rege­lun­gen über die Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen nach der Stra­ßen­län­ge und für die Schü­ler­be­för­de­rung ersatz­los gestri­chen. Die damit frei gewor­de­ne Aus­gleichs­mas­se wur­de dem Haupt­an­satz zuge­schla­gen. In der Ent­wurfs­be­grün­dung zu die­sem Gesetz 5 heißt es, die bei­den Auf­ga­ben hät­ten im Lau­fe der Zeit ihre her­aus­ra­gen­de Bedeu­tung ver­lo­ren; zudem wol­le der Gesetz­ge­ber durch die Ver­la­ge­rung der Mit­tel in den finanz­kraft­ab­hän­gig zu ver­tei­len­den Haupt­an­satz die Aus­gleichs­ge­rech­tig­keit des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs stär­ken. Dem Ein­wand, die Stär­kung des Haupt­an­sat­zes sei wegen sei­ner aus­schließ­li­chen Anknüp­fung an die Ein­woh­ner­zahl ver­fas­sungs­recht­lich bedenk­lich, folg­te der Gesetz­ge­ber nicht, weil ande­re, finanz­wis­sen­schaft­lich abge­si­cher­te Bedarfs­in­di­ka­to­ren nicht vor­lä­gen 6.

Nach­dem der Nie­der­säch­si­sche Staats­ge­richts­hof 7 das FAG 1993 für unver­ein­bar mit Art. 57 Abs. 4 i. V. m. Art. 58 NV und für nich­tig seit dem 1.01.1995 erklärt hat­te, erließ der Nie­der­säch­si­sche Land­tag das Gesetz über den Finanz­aus­gleich vom 19.12.1995 8 rück­wir­kend zum 1.01.1995. Bei der Bemes­sung des Bedarfs­an­sat­zes für die Kreis­auf­ga­ben knüpf­te die Neu­re­ge­lung in § 7 NFAG 1995 aus­schließ­lich an die Ein­woh­ner­zahl an, nahm jedoch eine "Ver­ede­lung" bei den Land­krei­sen bis zu 100.000 Ein­woh­nern vor, um die "über­pro­por­tio­na­len Belas­tun­gen mit den Grund­kos­ten einer kom­mu­na­len Ver­wal­tung" 9 zu berück­sich­ti­gen. Der erneu­ten Kri­tik an der Ver­an­ke­rung eines aus­schließ­lich ein­woh­ner­be­zo­ge­nen Bedarfs­an­sat­zes bei den Kreis­auf­ga­ben wur­de im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren wie­der­um das Feh­len geeig­ne­ter ande­rer Bedarfs­in­di­ka­to­ren ent­ge­gen gehal­ten 10.

Mit Urteil vom 25. Novem­ber 1997 11 erklär­te der Nie­der­säch­si­sche Staats­ge­richts­hof Tei­le des NFAG 1995 und auch die Neu­re­ge­lung in § 7 u. a. des­halb für unver­ein­bar mit Art. 57 Abs. 4 und 58 NV, weil der Bevöl­ke­rungs­an­satz als ein­zi­ges Ver­tei­lungs­kri­te­ri­um der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen für Land­krei­se nicht einem auf­ga­ben­ge­rech­ten Finanz­aus­gleich ent­spre­che. Nament­lich für die Stra­ßen­bau­last und die Schü­ler­be­för­de­rung bil­de die Flä­che den ent­schei­den­den Kos­ten­fak­tor. Es böten sich ver­schie­de­ne Ver­tei­lungs­kri­te­ri­en an, mit denen der Gesetz­ge­ber der beson­de­ren Eigen­art sol­cher Auf­ga­ben im Finanz­aus­gleich Rech­nung tra­gen kön­ne; bei der Aus­wahl sach­ge­rech­ter Ver­tei­lungs­kri­te­ri­en habe der Gesetz­ge­ber freie Hand 12.

In Reak­ti­on auf die­ses Urteil beauf­trag­te das Nie­der­säch­si­sche Innen­mi­nis­te­ri­um zur Vor­be­rei­tung der anste­hen­den Novel­lie­rung des NFAG das Nie­der­säch­si­sche Insti­tut für Wirt­schafts­for­schung (NIW) mit der Erstel­lung eines Gut­ach­tens, das u.a. mög­li­che Zusam­men­hän­ge des Finanz­be­darfs der Land­krei­se mit ande­ren Bestim­mungs­grö­ßen (z.B. Stra­ßen­län­ge, Flä­che, Kin­der­zahl und Schü­ler­zahl) ermit­teln soll­te. Das NIW erstell­te auf der Basis der kom­mu­na­len Rech­nungs­er­geb­nis­se in den Haus­halts­jah­ren 1994 bis 1996 mul­ti­ple Regres­si­ons­ana­ly­sen bezo­gen auf den Zuschuss­be­darf je Ein­woh­ner der jewei­li­gen Ver­wal­tungs­haus­hal­te in den nach Auf­ga­ben­be­rei­chen unter­teil­ten Ein­zel­plä­nen 0 bis 8. Als Ein­fluss­fak­to­ren tes­te­te es Indi­ka­to­ren für die Sied­lungs­struk­tur, die Alters­struk­tur, die Bevöl­ke­rungs­ent­wick­lung, die Wirt­schafts­la­ge und die sozia­len Ver­hält­nis­se der Bevöl­ke­rung. In sei­nem Gut­ach­ten zur Neu­ord­nung des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs in Nie­der­sach­sen 13 stell­te das NIW im Jah­re 1998 fest, dass die abso­lu­te Kreis­flä­che – bei Aus­klam­me­rung der Sozi­al­hil­fe – "gar kei­nen Ein­fluss auf die Zuschuss­be­dar­fe je Ein­woh­ner habe." Aller­dings gin­gen die Gut­ach­ter ein­schrän­kend davon aus, dass es bei ein­zel­nen Auf­ga­ben – wie z.B. im Ver­kehrs­be­reich – durch­aus einen gewis­sen "Flä­chen­ein­fluss" gebe. Die­ser wer­de jedoch durch die in den Bal­lungs­zen­tren erhöh­ten – eben­falls dich­te­ab­hän­gi­gen – Auf­wen­dun­gen für die Jugend­hil­fe kom­pen­siert. Ins­ge­samt emp­fahl das NIW des­halb, trotz der Erwä­gun­gen des Nie­der­säch­si­schen Staats­ge­richts­hofs neben einem Son­der­an­satz für die Sozi­al­hil­fel­as­ten kei­ne wei­te­ren Son­der­be­darfs­an­sät­ze zur Ver­tei­lung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen für Kreis­auf­ga­ben vor­zu­se­hen 14.

Der Nie­der­säch­si­sche Land­tag beschloss am 12.03.1999 das Gesetz zur Ände­rung des Nie­der­säch­si­schen Geset­zes über den Finanz­aus­gleich 15, das am 22.03.1999 ver­kün­det und rück­wir­kend zum 1.01.1999 in Kraft trat. In § 7 NFAG a. F. wur­de neben dem all­ge­mei­nen Bedarfs­an­satz für die übri­gen Kreis­auf­ga­ben ein Son­der­be­darfs­an­satz zur Ver­tei­lung der Sozi­al­hil­fel­as­ten ver­an­kert. Auf die Ein­füh­rung eines flä­chen­be­zo­ge­nen Bedarfs­in­di­ka­tors ver­zich­te­te der Gesetz­ge­ber unter Hin­weis auf die Ergeb­nis­se des NIW – Gut­ach­tens.

Um die Aus­wir­kun­gen der Neu­re­ge­lung des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs beob­ach­ten und ggf. Modi­fi­ka­tio­nen zur Ver­bes­se­rung der Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit vor­neh­men zu kön­nen, for­der­te der Nie­der­säch­si­sche Land­tag die Lan­des­re­gie­rung mit Beschluss vom 10.03.1999 16 auf, unter Ein­be­zie­hung des Par­la­ments und der kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­de bestimm­te Fra­ge­stel­lun­gen zum kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich auf­zu­grei­fen. U. a. soll­te erör­tert wer­den, ob die Aus­gleichs­wir­kung durch Fak­to­ren ver­bes­sert wer­den kön­ne, die die Bevöl­ke­rungs­dich­te (Flä­chen- oder Dich­te­an­satz) berück­sich­ti­gen. Das Nie­der­säch­si­sche Innen­mi­nis­te­ri­um setz­te am 29.03.1999 eine Kom­mis­si­on aus Ver­tre­tern der im Land­tag ver­tre­te­nen Frak­tio­nen, der kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­de sowie der Minis­te­ri­en der Finan­zen und des Innern ein (FAG-Kom­mis­si­on). Im Schluss­be­richt vom 07.06.2000 bestä­tig­te auch die­se Kom­mis­si­on, dass es zwar aus­ge­wähl­te Auf­ga­ben­be­rei­che gebe (Schü­ler­be­för­de­rung und Kreis­stra­ßen­un­ter­hal­tung), die zu rele­van­ten Mehr­kos­ten bei den Land­krei­sen füh­ren wür­den. Auf der ande­ren Sei­te sei­en aber die Bal­lungs­räu­me über­pro­por­tio­nal mit Auf­wen­dun­gen bei der Wahr­neh­mung der Jugend­hil­fe und der Sozi­al­ver­wal­tung belas­tet, sodass sich die Mehr­be­las­tun­gen im Ergeb­nis aus­gli­chen 17.

Die gegen das NFAG 1999 erho­be­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­den hat der Nie­der­säch­si­sche Staats­ge­richts­hof zum gro­ßen Teil zurück­ge­wie­sen 18. Auch die Rüge, die Ermitt­lung des Finanz­be­darfs der Land­krei­se ohne flä­chen­be­zo­ge­ne Indi­ka­to­ren miss­ach­te die ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben eines auf­ga­ben­ge­rech­ten Finanz­aus­gleichs, blieb erfolg­los. Der Nie­der­säch­si­sche Staats­ge­richts­hof hob dazu erneut her­vor, dass die beson­de­re ter­ri­to­ria­le Bezo­gen­heit bestimm­ter Auf­ga­ben die Her­an­zie­hung des Bedarfs­in­di­ka­tors der Flä­che erfor­der­lich machen kön­ne. Der Gesetz­ge­ber kön­ne aber auf einen sol­chen Ansatz ver­zich­ten, wenn er – was für das NFAG 1999 durch den Ver­weis auf das Gut­ach­ten des NIW gesche­hen sei – sei­ne Ent­schei­dung durch aktu­el­le finanz­wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis­se nach­voll­zieh­bar begrün­de und die Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit nach dem gewähl­ten Ver­tei­lungs­schlüs­sel sicher­ge­stellt sei 19.

Mit Art. 1 Nr. 3 ÄndG NFAG wird in das NFAG a. F. im Bereich der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen für Kreis­auf­ga­ben neben dem bereits nach alter Recht­la­ge ver­an­ker­ten Son­der­be­darfs­an­satz für Sozi­al­hil­fel­as­ten in § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NFAG n. F. ein wei­te­rer Son­der­be­darfs­an­satz für die Schü­ler­be­för­de­rung und die Kreis­stra­ßen ein­ge­führt. Er betrifft 9,7 % des bei der Ver­tei­lung der Schlüs­sel­mas­se zu berück­sich­ti­gen­den not­wen­di­gen kom­mu­na­len Finanz­be­darfs (§ 7 Abs. 2 Satz 2 NFAG n. F.). Die pro­zen­tua­le Gewich­tung der übri­gen Kreis­auf­ga­ben sinkt von 65,5 % um 9,7 % auf 55,8 % (§ 7 Abs. 2 Satz 1 NFAG n. F.), wäh­rend der pro­zen­tua­le Anteil für die Sozi­al­hil­fe von 34,5 % unver­än­dert fort­be­steht. Geset­zes­tech­nisch wird auch der neue Bedarfs­an­satz für die bei­den geson­dert zu berück­sich­ti­gen­den Kreis­auf­ga­ben durch eine wei­te­re Erhö­hung der tat­säch­li­chen Ein­woh­ner­zahl des Regel­be­darfs­an­sat­zes um einen Ein­woh­ner­erhö­hungs­wert von 9,7/55,8 erreicht. Die Ver­tei­lung der zusätz­li­chen Ein­woh­ner auf die Land­krei­se erfolgt nach dem Ver­hält­nis ihrer Flä­che zur Gesamt­flä­che aller Land­krei­se und kreis­frei­en Städ­te unter Berück­sich­ti­gung der Ver­hält­nis­se zum 31.12. des Vor­vor­jah­res (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Satz 3 NFAG n. F.). Das Gesetz ist nach Art. 5 rück­wir­kend zum 1.01.2007 in Kraft getre­ten.

In der Ent­wurfs­be­grün­dung zum ÄndG NFAG stütz­te der Gesetz­ge­ber den flä­chen­be­zo­ge­nen Bedarfs­an­satz bei der Ver­tei­lung der Schlüs­sel­mas­se für die Kreis­auf­ga­ben der Schü­ler­be­för­de­rung und der Kreis­stra­ßen­bau­last auf mul­ti­ple Regres­si­ons­ana­ly­sen, die das Nie­der­säch­si­sche Lan­des­amt für Sta­tis­tik (NLS) im Vor­feld des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens erstellt hat­te, und mach­te sich deren Ergeb­nis­se zu eigen. Das NLS führ­te in sei­nem Bericht zum kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich 2007 20 aus, dass es bereits seit 1999 fort­lau­fend spe­zi­el­le Belas­tungs­ana­ly­sen und Kor­re­la­ti­ons­rech­nun­gen unter Her­an­zie­hung der jeweils aktu­el­len Ergeb­nis­se der kom­mu­na­len Rech­nungs­ab­schlüs­se in der Glie­de­rung nach Auf­ga­ben­be­rei­chen erstellt habe. Dabei habe sich in der Ver­gan­gen­heit immer wie­der bestä­tigt, dass die Aus­ga­ben­be­las­tun­gen im Unter­ab­schnitt 290 "Schü­ler­be­för­de­rung" und im Abschnitt 65 "Kreis­stra­ßen" eine hohe Kor­re­la­ti­on zur Flä­che der Land­krei­se auf­wie­sen, die aller­dings durch eine Abhän­gig­keit in umge­kehr­ter Rich­tung bei der Aus­ga­ben­be­las­tung im Abschnitt 45 "Jugend­hil­fe nach dem Kin­der- und Jugend­hil­fe­ge­setz" kom­pen­siert wor­den sei. Erst­mals bei der Ana­ly­se der Jah­res­rech­nungs­er­geb­nis­se für die Haus­halts­jah­re 2003 bis 2005 sei fest­ge­stellt wor­den, dass der Zusam­men­hang des durch­schnitt­li­chen Zuschuss­be­darfs pro Ein­woh­ner zur Qua­drat­me­ter­zahl je Ein­woh­ner für die Auf­ga­ben Schü­ler­be­för­de­rung und Kreis­stra­ßen wei­ter­hin hohe Koef­fi­zi­en­ten zei­ge, wäh­rend der Zusam­men­hang zwi­schen dem durch­schnitt­li­chen Zuschuss­be­darf der Jugend­hil­fe und der Bevöl­ke­rungs­dich­te nur­mehr einen Kor­re­la­ti­ons­ko­ef­fi­zi­en­ten nahe der Null-Linie auf­wei­se. Damit sei die Begrün­dung für den Ver­zicht auf einen geson­der­ten flä­chen­ab­hän­gi­gen Bedarfs­an­satz ent­fal­len.

Die vom NLS in die­sem Zusam­men­hang ermit­tel­te; und vom Gesetz­ge­ber in Bezug genom­me­ne Funk­ti­on zur Umschrei­bung des Zusam­men­hangs zwi­schen dem Zuschuss­be­darf je Ein­woh­ner für Schü­ler­be­för­de­rung und Kreis­stra­ßen (= y) und der Flä­che der Land­krei­se je Ein­woh­ner (= x) lau­te­te y = 0,0034 x + 26,611 €/​Einwohner. Ihr Kor­re­la­ti­ons­ko­ef­fi­zi­ent lag bei 0,80.

Die kom­mu­na­len Ver­fas­sungs­be­schwer­den

Beschwer­de­füh­re­rin sind ein nie­der­säch­si­scher Gemein­de­ver­band und ein nie­der­säch­si­scher Land­kreis. Die Beschwer­de­füh­rer rich­ten ihre Ver­fas­sungs­be­schwer­den gegen Art. 1 Nr. 3 ÄndG NFAG und bean­tra­gen, die­se Vor­schrift für nich­tig zu erklä­ren. Sie sehen sich in ihrem Recht auf kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung oder jeden­falls in ihrem Anspruch auf ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung durch das Land ver­letzt. Sie hal­ten Art. 1 Nr. 3 ÄndG NFAG für ver­fas­sungs­wid­rig.

Der Nie­der­säch­si­sche Staats­ge­richts­hof wies die zuläs­si­gen Ver­fas­sungs­be­schwer­den als unzu­läs­sig ab. Art. 1 Nr. 3 des Geset­zes zur Ände­rung des Nie­der­säch­si­schen Finanz­aus­gleichs­ge­set­zes, des Nie­der­säch­si­schen Finanz­ver­tei­lungs­ge­set­zes und des Göt­tin­gen-Geset­zes vom 12.07.2007 21 ist nach der Ent­schei­dung des Nie­der­säch­si­schen Staats­ge­richts­hofs ver­fas­sungs­ge­mäß.

For­mel­le Recht­mä­ßig­keit

Das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren weist kei­ne for­mel­len Män­gel auf; ins­be­son­de­re ist kein Ver­stoß gegen Art. 57 Abs. 6 NV fest­zu­stel­len.

Gemäß Art. 57 Abs. 6 NV sind die kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­de anzu­hö­ren, bevor ein Gesetz erlas­sen wird, das unmit­tel­bar die Kom­mu­nen berüh­ren­de, all­ge­mei­ne Fra­gen regelt. Die­se Ver­pflich­tung des Gesetz­ge­bers sichert ver­fah­rens­recht­lich die ver­fas­sungs­recht­lich ver­bürg­te Rechts­po­si­ti­on der Kom­mu­nen im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ab 22. Dem Anhö­rungs­er­for­der­nis wird hin­rei­chend Genü­ge getan, wenn die kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­de – wie im vor­lie­gen­den Fall am 22.05.2007 in der 155. Sit­zung des Aus­schus­ses für Inne­res und Sport – wäh­rend der Bera­tun­gen im feder­füh­ren­den Aus­schuss des Nie­der­säch­si­schen Land­tags Gele­gen­heit zur Stel­lung­nah­me erhal­ten 23.

Ob und in wel­chem Umfang der Zweck des Art. 57 Abs. 6 NV den Gesetz­ge­ber dazu ver­pflich­tet, den kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­den vor ihrer Anhö­rung das für das Geset­zes­vor­ha­ben ent­schei­den­de Daten­ma­te­ri­al zur Ver­fü­gung zu stel­len 24, bedarf hier kei­ner Klä­rung. Den kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­den stan­den näm­lich spä­tes­tens seit Über­sen­dung des Ein­la­dungs­schrei­bens vom 19.03.2007 umfang­rei­che Modell­rech­nun­gen des NLS zur Ver­fü­gung, aus denen die "Gewin­ner und Ver­lie­rer" der gesetz­li­chen Neu­re­ge­lung am Maß­stab der Zuwei­sun­gen für 2006 unter Berück­sich­ti­gung der alten und der fik­ti­ven neu­en Rechts­la­ge ersicht­lich waren. Dem­entspre­chend bele­gen auch die Stel­lung­nah­men der Kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­de bei der Anhö­rung vom 22.05.2007, dass die­sen die finan­zi­el­len Aus­wir­kun­gen bei den ein­zel­nen Kom­mu­nen bewusst waren.

Mate­ri­el­le Recht­mä­ßig­keit: Die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie

Mate­ri­ell­recht­li­cher Prü­fungs­maß­stab für die ange­grif­fe­ne Vor­schrift ist die in Art. 57 und 58 NV ver­an­ker­te Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie. Nach Art. 57 Abs. 1 NV ver­wal­ten die Gemein­den und Land­krei­se (= Kom­mu­nen) ihre Ange­le­gen­hei­ten im Rah­men der Geset­ze in eige­ner Ver­ant­wor­tung. Art. 57 Abs. 3 NV kon­kre­ti­siert die­se Rege­lung hin­sicht­lich des Tat­be­stands­merk­mals der eige­nen Ange­le­gen­hei­ten und weist den Gemein­den die aus­schließ­li­che Trä­ger­schaft für die gesam­ten öffent­li­chen Auf­ga­ben zu, soweit die Geset­ze nicht aus­drück­lich etwas ande­res bestim­men. Art. 57, 58 NV ver­wirk­li­chen für das Land Nie­der­sach­sen die bun­des­ver­fas­sungs­recht­li­che Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung (Art. 28 GG) und haben nach Ent­ste­hungs­ge­schich­te und Zweck jeden­falls den­sel­ben Min­dest­ge­halt wie Art. 28 Abs. 1 Sät­ze 2 und 3 und Abs. 2 GG 25.

Art. 58 NV ver­pflich­tet das Land, den Kom­mu­nen die zur Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben erfor­der­li­chen Mit­tel ent­we­der durch Erschlie­ßung eige­ner Steu­er­quel­len oder im Rah­men sei­ner finan­zi­el­len Leis­tungs­fä­hig­keit durch über­ge­meind­li­chen Finanz­aus­gleich zur Ver­fü­gung zu stel­len. Anders als der auf den über­tra­ge­nen Wir­kungs­kreis bezo­ge­ne Art. 57 Abs. 4 NV bezieht sich Art. 58 NV also auf die Aus­stat­tung der Kom­mu­nen mit den Finanz­mit­teln, die für die Erfül­lung der Auf­ga­ben des eige­nen Wir­kungs­krei­ses ein­schließ­lich der pflich­ti­gen Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben not­wen­dig sind. Kern­ele­ment des an die bun­des­ver­fas­sungs­recht­li­chen Rege­lun­gen des Finanz­aus­gleichs in Art. 106 Abs. 5, 5a, 6 und 7 GG anknüp­fen­den gesetz­li­chen Aus­gleichs­me­cha­nis­mus des Lan­des ist die Errich­tung eines Sys­tems finanz­kraft­ab­hän­gi­ger Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen, das nicht nur die Finan­zie­rung der Auf­ga­ben des eige­nen Wir­kungs­krei­ses der Kom­mu­nen sichern soll, son­dern auch dem Ziel dient, bestehen­de Finanz­kraft­un­ter­schie­de zu mil­dern. Durch eine Annä­he­rung der Finanz­aus­stat­tung der Kom­mu­nen sol­len auch die ursprüng­lich finanz­kraft­schwa­chen Kom­mu­nen so gestärkt wer­den, dass sie zu einer eigen­ver­ant­wort­li­chen Ent­wick­lung und Auf­ga­ben­ge­stal­tung befä­higt wer­den 26.

Die Auf­ga­ben­be­zo­gen­heit der Finanz­ga­ran­tie des Art. 58 NV und das Ziel der Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit des Finanz­aus­gleichs ver­lan­gen, dass der Gesetz­ge­ber bei der Aus­ge­stal­tung des ver­ti­ka­len Finanz­aus­gleichs zwi­schen Land und Kom­mu­nen die Höhe der erfor­der­li­chen Finanz­mit­tel und damit auch Art und Umfang der zu erle­di­gen­den Auf­ga­ben der Kom­mu­nen kennt und nach­voll­zieh­bar ein­schätzt 27. Auch bei der hori­zon­ta­len Ver­tei­lung der Schlüs­sel­mas­se auf die ein­zel­nen Kom­mu­nen bil­det das Leit­bild eines auf­ga­ben­ge­rech­ten Finanz­aus­gleichs den ver­fas­sungs­recht­li­chen Aus­gangs­punkt 28. Inner­halb die­ser Gren­zen steht dem Gesetz­ge­ber ein wei­ter, ver­fas­sungs­ge­richt­lich nicht über­prüf­ba­rer Gestal­tungs­spiel­raum bei der Aus­wahl der Kri­te­ri­en für die Bestim­mung des auf­ga­ben­be­zo­ge­nen Finanz­be­darfs zu 29.

Geht es um die Ermitt­lung der Finanz­kraft der Gemein­den und Land­krei­se, so kann das Land nach der Recht­spre­chung des Staats­ge­richts­hofs alle erziel­ten oder erziel­ba­ren Ein­künf­te der Kom­mu­nen berück­sich­ti­gen. Dem­ge­gen­über ist für die Bestim­mung des not­wen­di­gen Finanz­be­darfs der ein­zel­nen Kom­mu­nen die Fest­le­gung fik­ti­ver Maß­stä­be und damit das Abs­tra­hie­ren vom Aus­ga­be­ver­hal­ten kon­kre­ter Kom­mu­nen unum­gäng­lich, weil ande­ren­falls Aus­ga­be­freu­dig­keit belohnt und spar­sa­mes Finanz­ge­ba­ren bestraft wür­de. Dem Gesetz­ge­ber obliegt daher die gesetz­li­che Fixie­rung abs­trak­ter Bedarfs­in­di­ka­to­ren. Die­se Indi­ka­to­ren müs­sen zur Gewähr­leis­tung der Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit des Finanz­aus­gleichs die mit der Erfül­lung bestimm­ter Auf­ga­ben ver­bun­de­nen Kos­ten rea­li­täts­ge­recht abbil­den 30.

Unter Berück­sich­ti­gung die­ser Grund­sät­ze erweist sich die Ein­füh­rung eines Son­der­be­darfs­an­sat­zes für die Auf­ga­ben der Kreis­stra­ßen­bau­last und der Schü­ler­be­för­de­rung und die Ver­tei­lung der dar­auf bezo­ge­nen zusätz­li­chen Ein­woh­ner nach dem Ver­hält­nis der Flä­chen der Land­krei­se als ver­fas­sungs­ge­mäß. Ein Ver­stoß gegen das in Art. 58 NV ver­an­ker­te Ver­bot der Über­ni­vel­lie­rung bestehen­der Finanz­kraft­un­ter­schie­de auf der Ebe­ne der Land­krei­se und kreis­frei­en Städ­te durch die Gewäh­rung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen nach neu­er Rechts­la­ge ist nicht fest­stell­bar. Bei der Ein­füh­rung des Son­der­be­darfs­an­sat­zes für die bei­den Kreis­auf­ga­ben hat der Gesetz­ge­ber auch das Har­mo­ni­sie­rungs­ge­bot des Art. 58 NV gewahrt. Schließ­lich ver­stößt die Neu­re­ge­lung weder gegen das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot noch gegen den Grund­satz der Sys­tem- und Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit des Finanz­aus­gleichs.

Nach der Recht­spre­chung des Nds. StGH und auch der ande­ren Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te wird der Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers bei der Aus­ge­stal­tung des hori­zon­ta­len kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs durch das (Über-)Nivellierungsverbot begrenzt. Der Finanz­aus­gleich soll vor­han­de­ne Finanz­kraft­un­ter­schie­de der Kom­mu­nen durch die Gewäh­rung von Lan­des­mit­teln mil­dern, sie aber nicht völ­lig abbau­en oder gar im Ergeb­nis bewir­ken, dass die tat­säch­li­che Finanz­kraft­rei­hen­fol­ge der Kom­mu­nen umge­kehrt wird. Die­se ver­fas­sungs­recht­li­che Gren­ze folgt aus dem in Art. 58 NV ver­wen­de­ten Aus­gleichs­be­griff selbst. Auch fin­det sie ihre Recht­fer­ti­gung im Will­kür­ver­bot, wonach wesent­lich Unglei­ches nicht gleich behan­delt wer­den darf 31, und in dem der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung inne­woh­nen­den Prin­zip der Eigen­ver­ant­wor­tung. Ein Aus­gleichs­sys­tem, das finanz­schwa­chen Kom­mu­nen jeden Anreiz nimmt, ihre Finanz­kraft zu ver­bes­sern, oder es für finanz­stär­ke­re Kom­mu­nen finan­zi­ell attrak­tiv macht, sich statt selbst­ver­ant­wort­li­cher Anspan­nung der eige­nen Finanz­kraft über den all­ge­mei­nen Finanz­aus­gleich zu finan­zie­ren, ist mit dem Prin­zip der Eigen­ver­ant­wor­tung und mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar 32.

Ein in sol­cher Wei­se über das Ziel der Annä­he­rung der Finanz­aus­stat­tung der Kom­mu­nen hin­aus­ge­hen­der völ­li­ger oder weit­ge­hen­der Abbau der bestehen­den Finanz­kraft­un­ter­schie­de ist für die Haus­halts­jah­re 2007 bis 2009 nicht zu ver­zeich­nen.

Die vor dem Ein­grei­fen des finanz­aus­gleichs­recht­li­chen Instru­men­ta­ri­ums vor­han­de­ne Finanz­kraft­rei­hen­fol­ge der Land­krei­se ist durch die Finanz­aus­gleichs­me­cha­nis­men, ins­be­son­de­re auch durch die Ein­füh­rung des flä­chen­be­zo­ge­nen Son­der­be­darfs­an­sat­zes für die bei­den Auf­ga­ben der Kreis­stra­ßen und der Schü­ler­be­för­de­rung, nicht ver­än­dert wor­den 33.

Soweit die Beschwer­de­füh­rer die Aus­sa­ge­kraft die­ser Erhe­bun­gen wegen ihrer Bezugs­grö­ßen und mit Blick auf die tat­säch­li­che Ein­nah­men- und Aus­ga­ben­si­tua­ti­on ein­zel­ner Kom­mu­nen in Zwei­fel zie­hen, kön­nen sie hier­mit nicht durch­drin­gen.

Bei der Auf­stel­lung einer Finanz­kraft­rei­hen­fol­ge auf der Ebe­ne der Land­krei­se bil­den in Nie­der­sach­sen, seit Jah­ren prak­ti­ziert und aner­kannt, deren Umla­ge­kraft­mess­zah­len nur eine Aus­gangs­grö­ße, weil sie für die jewei­li­gen Kom­mu­nen mit ihren unter­schied­li­chen Grö­ßen und dem­entspre­chend unter­schied­li­chen Haus­halts­vo­lu­mi­na durch den Bezug auf die Ein­woh­ner­zahl ver­gleich­bar gemacht wer­den müs­sen 34. Dazu wird der Finanz­kraft­in­di­ka­tor durch den nor­ma­tiv bestimm­ten not­wen­di­gen Finanz­be­darf, also im vor­lie­gen­den Fall durch den Bedarfs­an­satz der Ein­woh­ner­zahl zuzüg­lich der Ein­woh­ner­erhö­hungs­wer­te divi­diert, um zu ermit­teln, wel­cher Betrag der ein­zel­nen Kom­mu­ne pro Ein­heit des Bedarfs­an­sat­zes als Bedarfs­de­ckungs­quo­te zur Ver­fü­gung steht 35. NLS bzw. LSKN haben bei ihren Berech­nun­gen der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen für Kreis­auf­ga­ben jeweils in Spal­te 5 die Umla­ge­kraft­mess­zah­len der Land­krei­se und kreis­frei­en Städ­te durch ihren Bedarfs­an­satz divi­diert und dann in Spal­te 6 deren Rang­platz vor der Gewäh­rung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen bestimmt. In den Spal­ten 10 und 11 sind die glei­chen Berech­nun­gen unter Berück­sich­ti­gung der Umla­ge­kraft­mess­zah­len je Ein­heit Bedarfs­an­satz zuzüg­lich der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen doku­men­tiert. Es ergab sich die glei­che Rang­fol­ge.

Die Ver­tre­ter des LSKN und die sach­kun­di­gen Drit­ten haben in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Staats­ge­richts­hof nach­voll­zieh­bar erläu­tert, dass die­se Dar­stel­lung nicht – wie es auf den ers­ten Blick erschei­nen könn­te – tau­to­lo­gisch ist. Der Nach­weis gleich­blei­ben­der Rei­hen­fol­ge ist viel­mehr Ergeb­nis der struk­tu­rel­len Absi­che­rung des Über­ni­vel­lie­rungs­ver­bots im nie­der­säch­si­schen Sys­tem der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen. Das metho­di­sche Vor­ge­hen ist damit ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den.

Auch das in Art. 58 NV ver­an­ker­te Har­mo­ni­sie­rungs­ge­bot ist durch die Neu­re­ge­lung in Art. 1 Nr. 3 ÄndG NFAG nicht ver­letzt wor­den.

Der über­ge­meind­li­che Finanz­aus­gleich dient dem ange­mes­se­nen Aus­gleich der Finanz­kraft­un­ter­schie­de der Kom­mu­nen durch Gewäh­rung von all­ge­mei­nen Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen des Lan­des. Bestehen­de Ungleich­hei­ten sol­len dabei abge­mil­dert wer­den. Das Sozi­al­staats­prin­zip (vgl. Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG) und das Leit­bild der "Ein­heit­lich­keit der Lebens­ver­hält­nis­se" (vgl. Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG) bzw. der "Her­stel­lung gleich­wer­ti­ger Lebens­ver­hält­nis­se" (vgl. Art. 72 Abs. 2 GG) for­dern ein annä­hernd glei­ches Ver­sor­gungs­ni­veau in den Kom­mu­nen. Wenn die Finanz­la­ge des Lan­des die Bereit­stel­lung eines Aus­gleichs­vo­lu­mens erlaubt, muss die­ses folg­lich unter den Kom­mu­nen so ver­teilt wer­den, dass es zu einer Annä­he­rung ihrer Finanz­aus­stat­tung kommt und auch die ursprüng­lich finanz­schwa­chen Kom­mu­nen so gestärkt wer­den, dass sie zu einer eigen­ver­ant­wort­li­chen Ent­wick­lung und Auf­ga­ben­ge­stal­tung befä­higt wer­den 36.

Ob die­ses Ziel der Annä­he­rung erreicht ist, durf­te der Gesetz­ge­ber am Maß­stab der nor­ma­tiv bestimm­ten Umla­ge­kraft pro Ein­heit des Bedarfs­an­sat­zes als Deckungs­quo­te ermit­teln.

In allen drei Haus­halts­jah­ren hat sich der Abstand sowohl der finanz­kraft­schwächs­ten als auch der finanz­kraft­stärks­ten Kom­mu­nen durch die Gewäh­rung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen an den lan­des­wei­ten Durch­schnitt ange­nä­hert. Dass die finanz­kraft­schwächs­ten Kom­mu­nen auch unter Berück­sich­ti­gung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen zu einer eigen­ver­ant­wort­li­chen Ent­wick­lung und Auf­ga­ben­ge­stal­tung nicht in der Lage gewe­sen wären, lässt sich dage­gen nicht fest­stel­len.

Soweit der Beschwer­de­füh­rer zu 2. eine Ver­let­zung des Har­mo­ni­sie­rungs­ge­bots in Art. 58 NV schon dann anneh­men will, wenn von der Ände­rung eines ein­zel­nen Para­me­ters zur Berech­nung des not­wen­di­gen Finanz­be­darfs oder der Leis­tungs­kraft der Kom­mu­nen in ers­ter Linie finanz­kraft­stär­ke­re Kom­mu­nen pro­fi­tie­ren, über­dehnt er die nor­ma­ti­ve Reich­wei­te die­ses Grund­sat­zes. Art. 58 NV nor­miert für den Gesetz­ge­ber das Gebot, den Kom­mu­nen die zur Auf­ga­ben­er­fül­lung erfor­der­li­chen Finanz­mit­tel zur Ver­fü­gung zu stel­len. Um die­sen Finanz­be­darf zu ermit­teln, muss der Gesetz­ge­ber eine typi­sie­ren­de Bedarfs­ana­ly­se erstel­len, die im Gegen­satz zu der nach Art. 57 Abs. 4 NV erfor­der­li­chen Kos­ten­ana­ly­se die Auto­no­mie der Kom­mu­nen bei der Ent­schei­dung über das Ob und den Umfang der Wahr­neh­mung frei­wil­li­ger Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben sowie über die Struk­tu­ren der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung bei den pflich­ti­gen Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben wah­ren muss 37. Wäre der Gesetz­ge­ber gezwun­gen, die Aus­gleichs­wir­kung eines jeden Finanz­be­darfs­an­sat­zes im Hin­blick auf die unter­schied­li­che Finanz­kraft der betrof­fe­nen Kom­mu­nen zu über­prü­fen, wür­de sich der Cha­rak­ter des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs in ein ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­ges Erstat­tungs­sys­tem ein­zel­ner Auf­ga­ben­be­rei­che ver­wan­deln. Über­dies ist die Argu­men­ta­ti­on des Beschwer­de­füh­rers zu 2. inso­weit metho­disch unzu­läs­sig, als er sei­ne Behaup­tung, ein nicht unbe­acht­li­cher Anteil finanz­kraft­star­ker Kom­mu­nen wür­de durch die Ein­füh­rung des flä­chen­be­zo­ge­nen Bedarfs­an­sat­zes zulas­ten der Schwä­che­ren pro­fi­tie­ren, auf die finan­zi­el­len Aus­wir­kun­gen im Ver­gleich zur alten Rechts­la­ge stützt. Aus Art. 58 NV in Ver­bin­dung mit dem rechts­staat­li­chen Grund­satz des Ver­trau­ens­schut­zes lässt sich jedoch ein Ver­trau­ens­tat­be­stand der Kom­mu­nen in den unver­än­der­ten Fort­be­stand einer ein­mal erreich­ten Struk­tur oder eines ein­mal erreich­ten Stan­dards des Finanz­aus­gleichs nicht ablei­ten. Viel­mehr steht es dem Gesetz­ge­ber frei, ver­än­der­te Rah­men­be­din­gun­gen, neue Erkennt­nis­se oder gewan­del­te Prä­fe­ren­zen bei der Umge­stal­tung des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs zu berück­sich­ti­gen 38. Bei der Prü­fung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des Art. 1 Nr. 3 ÄndG NFAG ist die bis­he­ri­ge Rege­lung des Bedarfs­an­sat­zes in § 7 NFAG a. F. somit nicht als Maß­stab geeig­net.

Nach der Recht­spre­chung des Nds. StGH steht dem Gesetz­ge­ber bei der Aus­wahl von Kri­te­ri­en für die Ver­tei­lung des Haupt­an­sat­zes ein wei­ter, ver­fas­sungs­ge­richt­lich nicht über­prüf­ba­rer Gestal­tungs­spiel­raum zu 39. Die­ser Gestal­tungs­spiel­raum wird ver­fas­sungs­recht­lich durch das in Art. 58 NV nor­mier­te Gebot eines auf­ga­ben­ge­rech­ten Finanz­aus­gleichs begrenzt. Die gesetz­lich fest­zu­le­gen­den abs­trak­ten Bedarfs­in­di­ka­to­ren zur Bestim­mung des not­wen­di­gen Finanz­be­darfs der Kom­mu­nen müs­sen die mit der Erfül­lung bestimm­ter Auf­ga­ben ver­bun­de­nen Kos­ten rea­li­täts­nah abbil­den 40. Der Gesetz­ge­ber ist ver­pflich­tet, sei­nen Ent­schei­dun­gen über die Aus­ge­stal­tung des hori­zon­ta­len kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs aktu­el­le finanz­wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis­se zugrun­de zu legen und sei­ne Erwä­gun­gen nach­voll­zieh­bar zu begrün­den 41. Er muss sich fer­ner kon­ti­nu­ier­lich der Rich­tig­keit der von ihm bei der Gestal­tung des Ver­tei­lungs­mo­dus vor­aus­ge­setz­ten Prä­mis­sen ver­ge­wis­sern und ggf. neu­en finanz­wis­sen­schaft­li­chen Erkennt­nis­sen Rech­nung tra­gen 42. Ein Ver­stoß gegen das Gebot der Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit liegt jeden­falls dann nicht vor, wenn sich in den Geset­zes­ma­te­ria­li­en für die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung eine plau­si­ble und nach­voll­zieh­ba­re Begrün­dung fin­den lässt 43.

Spe­zi­ell zu den abs­trak­ten Indi­ka­to­ren bei der Bemes­sung des not­wen­di­gen Finanz­be­darfs der Land­krei­se hat der Nie­der­säch­si­sche Staats­ge­richt­hof Fol­gen­des aus­ge­führt: "Aus dem Umstand, dass die zur Bedarfs­er­mitt­lung her­an­ge­zo­ge­nen Fak­to­ren die mit der Auf­ga­ben­er­fül­lung ver­bun­de­nen Kos­ten rea­li­täts­ge­recht abbil­den müs­sen, ergibt sich wegen der beson­de­ren ter­ri­to­ria­len Bezo­gen­heit bestimm­ter Auf­ga­ben außer­dem, dass als Kri­te­ri­um für die Ver­tei­lung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen auf die Kom­mu­nen auch die Her­an­zie­hung ihrer Flä­che erfor­der­lich sein kann. So hat der Staats­ge­richts­hof bereits zum Aus­druck gebracht, dass jeden­falls bei den Land­krei­sen die Zahl der Ein­woh­ner nicht not­wen­dig im Ver­hält­nis zur Flä­che des Land­krei­ses steht, und dass die Eigen­art man­cher Auf­ga­ben der Land­krei­se bewir­ken kann, dass die Flä­che ein wesent­li­cher Kos­ten­fak­tor ist. Dies gilt z.B. für die Stra­ßen­bau­last und für die Schü­ler­be­för­de­rung 12. Ver­zich­tet der Gesetz­ge­ber gleich­wohl auf ein Flä­chen­kri­te­ri­um, bewegt er sich nur dann inner­halb des ihm von Ver­fas­sungs wegen zuste­hen­den Gestal­tungs­spiel­raums, wenn er sei­ne Ent­schei­dung unter Berück­sich­ti­gung der im Ent­schei­dungs­zeit­punkt aktu­el­len finanz­wis­sen­schaft­li­chen Erkennt­nis­se nach­voll­zieh­bar begrün­det und die Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit der Finanz­zu­wei­sun­gen – spe­zi­ell im Hin­blick auf die flä­chen­be­dingt ent­ste­hen­den Kos­ten – trotz des Ver­zichts auf flä­chen­ab­hän­gi­ge Ver­tei­lungs­kri­te­ri­en sicher­ge­stellt ist." 44

Ande­re Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te lei­ten die Schran­ken des gesetz­ge­be­ri­schen Gestal­tungs­spiel­raums nicht nur aus den Par­al­lel­be­stim­mun­gen zu Art. 58 NV ab, son­dern bezie­hen sich im Sin­ne einer eige­nen Begrün­dung auf das im Rechts­staats­prin­zip ver­an­ker­te objek­ti­ve Will­kür­ver­bot in den Aus­prä­gun­gen des inter­kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lungs­ge­bots 45 und des Grund­sat­zes der Sys­tem­ge­rech­tig­keit 46.

Ob das rechts­staat­li­che Will­kür­ver­bot und sei­ne Aus­prä­gun­gen in Art. 58 NV auf­ge­hen 47 oder einen selb­stän­di­gen ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stab bil­den, kann unter­des­sen offen blei­ben, weil die zu die­sen Prin­zi­pi­en ent­wi­ckel­ten Grund­sät­ze zumin­dest als inte­grier­te Bestand­tei­le des Art. 58 NV bei der Über­prü­fung der ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen her­an­zu­zie­hen sind 48.

Das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot ver­bie­tet es nach einer vom Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Bran­den­burg stän­dig ver­wand­ten und von den übri­gen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­ten in ähn­li­cher Form gebrauch­ten Umschrei­bung, "bei der Aus­ge­stal­tung des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs bestimm­te Gemein­den oder Gemein­de­ver­bän­de sach­wid­rig zu benach­tei­li­gen oder zu bevor­zu­gen. Es ver­bie­tet will­kür­li­che, sach­lich nicht ver­tret­ba­re Dif­fe­ren­zie­run­gen und ist ver­letzt, wenn für die Rege­lung ein sach­li­cher Grund fehlt. Das Ver­fas­sungs­ge­richt hat dabei nicht zu prü­fen, ob der Gesetz­ge­ber die best­mög­li­che und gerech­tes­te Lösung gewählt hat 49. In Respek­tie­rung der poli­ti­schen Hand­lungs- und Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers ist auch nicht zu prü­fen, ob die Rege­lung not­wen­dig oder gar unab­weis­bar ist. Der Gesetz­ge­ber darf inner­halb gewis­ser Gren­zen im Rah­men der Gemein­de­fi­nan­zie­rung auch ihm zweck­mä­ßig Erschei­nen­des ver­fol­gen. Ihm kommt inso­weit ein Ein­schät­zungs- und Beur­tei­lungs­spiel­raum zu, der gewahrt ist, wenn sich der Gesetz­ge­ber auf eine nach­voll­zieh­ba­re und ver­tret­ba­re Ein­schät­zung stützt 50." 51

Den Bedeu­tungs­ge­halt des Grund­sat­zes der Sys­tem­ge­rech­tig­keit umschreibt der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof für das Land Nord­rhein-West­fa­len wie folgt: "Nach wel­chem Sys­tem der Gesetz­ge­ber eine bestimm­te Mate­rie ord­nen will, obliegt sei­ner Ent­schei­dung. Weicht er vom selbst­be­stimm­ten Sys­tem ab, kann das einen Gleich­heits­ver­stoß indi­zie­ren 52. Ein sol­cher liegt nicht vor, wenn es für die Abwei­chung plau­si­ble Grün­de gibt 53." 54

Bei der Fra­ge, ob eine Ungleich­be­hand­lung der Kom­mu­nen oder ein Sys­tem­bruch durch einen sach­li­chen Grund zu recht­fer­ti­gen ist, zie­hen die Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te unter­schied­li­che Beur­tei­lungs­grund­la­gen her­an. Die Sach­ge­rech­tig­keit einer sol­chen Rege­lung wird vom Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Bran­den­burg schon dann bejaht, wenn sich ein objek­ti­ver sach­li­cher Grund zu ihrer Recht­fer­ti­gung fin­den lässt, selbst wenn die­ser im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren kei­nen Nie­der­schlag gefun­den hat 55. Ande­re Ver­fas­sungs­ge­rich­te stel­len an das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren für den kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich gestei­ger­te Anfor­de­run­gen. Sie ver­lan­gen im Grund­satz die Nach­voll­zieh­bar­keit der Rege­lun­gen auf der Grund­la­ge einer Bedarfs- und Ein­nah­me­er­mitt­lung der Kom­mu­nen; dabei muss in den Geset­zes­ma­te­ria­li­en objek­tiv erkenn­bar sein, dass die ent­spre­chen­den Berech­nun­gen Ein­gang in den Ent­schei­dungs­pro­zess des Gesetz­ge­bers gefun­den haben 56. Auch der Nie­der­säch­si­sche Staats­ge­richts­hof ver­langt bei der Über­prü­fung einer gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung über die Aus­ge­stal­tung des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs eine nach­voll­zieh­ba­re Begrün­dung unter Berück­sich­ti­gung der aktu­el­len finanz­wis­sen­schaft­li­chen Erkennt­nis­se 57.

Ob wegen der Ver­an­ke­rung des inter­kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lungs­ge­bots und des Gebots der Sys­tem­ge­rech­tig­keit im Rechts­staats­prin­zip ein rein objek­ti­ver Maß­stab anzu­wen­den 58 oder wegen des aus Art. 58 NV abge­lei­te­ten Grund­sat­zes der Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit des Finanz­aus­gleichs aus­schließ­lich auf die doku­men­tier­ten Erwä­gun­gen des his­to­ri­schen Gesetz­ge­bers abzu­stel­len ist, kann im vor­lie­gen­den Fall unent­schie­den blei­ben. Selbst unter Beach­tung der enge­ren Beur­tei­lungs­grund­la­ge ist die gesetz­ge­be­ri­sche Ent­schei­dung zur Ein­füh­rung eines Son­der­be­darfs­an­sat­zes für die Auf­ga­ben der Kreis­stra­ßen und der Schü­ler­be­för­de­rung dem Grun­de nach nicht zu bean­stan­den. Das in § 7 Abs. 1 Satz 3 NFAG n. F. gere­gel­te Ver­tei­lungs­kri­te­ri­um der Flä­che ist im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren nach­voll­zieh­bar begrün­det wor­den und damit sach­ge­recht. Der Gesetz­ge­ber hat den durch das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot gezo­ge­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Rah­men auch nicht dadurch ver­las­sen, dass er kei­ne Son­der­re­ge­lung für die Beschwer­de­füh­re­rin zu 1. vor­ge­se­hen hat.

Mit Blick auf den gesetz­ge­be­ri­schen Gestal­tungs­spiel­raum ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist der in § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NFAG n. F. neu geschaf­fe­ne Son­der­be­darfs­an­satz für die Schü­ler­be­för­de­rung und die Kreis­stra­ßen und sei­ne Gewich­tung im Ver­gleich zu den übri­gen Bedarfs­an­sät­zen in § 7 Abs. 2 Satz 2 NFAG.

Die Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers beruht auf den finanz­wis­sen­schaft­li­chen Unter­su­chun­gen des NLS zu den Jah­res­er­geb­nis­sen 2003 bis 2005, wonach die Net­to­aus­ga­ben für Jugend­hil­fe­leis­tun­gen in der Flä­che weit­aus stär­ker ange­stie­gen waren als in den Bal­lungs­räu­men, die Niveau­un­ter­schie­de sich somit nach­hal­tig ver­rin­gert hat­ten. Die Kor­re­la­ti­on der durch­schnitt­li­chen Zuschuss­be­dar­fe der Jah­re 2003 bis 2005 pro Ein­woh­ner für die Schü­ler­be­för­de­rung und die Kreis­stra­ßen erga­ben nach wie vor hohe Kor­re­la­ti­ons­ko­ef­fi­zi­en­ten in Bezug auf die Flä­che pro Ein­woh­ner, wäh­rend bei der Jugend­hil­fe nun­mehr ein Kor­re­la­ti­ons­ko­ef­fi­zi­ent bei nahe 0 fest­ge­stellt wur­de 59. Gera­de unter Berück­sich­ti­gung der Aus­füh­run­gen des Nie­der­säch­si­schen Staats­ge­richts­hofs zur Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit des Ver­tei­lungs­kri­te­ri­ums der Ein­woh­ner­zahl bei den Kreis­auf­ga­ben der Kreis­stra­ßen und der Schü­ler­be­för­de­rung 60 ist die Begrün­dung für die Ein­füh­rung des Son­der­be­darfs­an­sat­zes in den Geset­zes­ma­te­ria­li­en 61 ein­ge­hend und nach­voll­zieh­bar. Die Schaf­fung eines Son­der­be­darfs­an­sat­zes unter Abkehr vom Ver­tei­lungs­kri­te­ri­um der Ein­woh­ner­zahl wird des­halb der ver­fas­sungs­recht­lich gefor­der­ten Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit der finanz­aus­gleichs­recht­li­chen Rege­lung gerecht. Dies gilt auch für die Gewich­tung des Son­der­be­darfs­an­sat­zes im Ver­gleich zu den bis­he­ri­gen Bedarfs­an­sät­zen mit 9,7 %, die auf den vom NLS fest­ge­stell­ten Rela­tio­nen der durch­schnitt­li­chen Zuschuss­be­dar­fe der Jah­re 2003 bis 2005 beruht 62.

Aus dem Umstand, dass die Par­tei­en der Mehr­heits­frak­tio­nen im Nie­der­säch­si­schen Land­tag in ihrer Koali­ti­ons­ver­ein­ba­rung für die 15. Wahl­pe­ri­ode des Nie­der­säch­si­schen Land­ta­ges 2003 bis 2008 unter Abschnitt 7 in Absatz 5 ver­ein­bart hat­ten, "die gegen­wär­ti­gen Struk­tu­ren des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs mit dem Ziel ver­än­dern (zu wol­len), die frei­en Mit­tel im kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich zu erhö­hen und einen ange­mes­se­nen Aus­gleich für die kom­mu­na­len Gebiets­kör­per­schaf­ten in der Flä­che zu errei­chen", folgt kein ande­res Ergeb­nis. Die gesetz­li­che Ver­an­ke­rung des Son­der­be­darfs­an­sat­zes erfolg­te nicht etwa unge­prüft zu Beginn der Legis­la­tur­pe­ri­ode, son­dern erst, als das Daten­ma­te­ri­al des NLS über die Ver­schie­bung der Belas­tungs­re­la­tio­nen für die Jugend­hil­fe von den Bal­lungs­räu­men zu den Flä­chen­land­krei­sen vor­lag.

Das in § 7 Abs. 1 Satz 3 NFAG n. F. gere­gel­te Ver­tei­lungs­kri­te­ri­um der Flä­che ist ver­fas­sungs­recht­lich eben­falls nicht zu bean­stan­den. Der Gesetz­ge­ber hat sich zur Begrün­dung der Ein­füh­rung die­ses Fak­tors auf die vom NLS erstell­te Regres­si­ons­ana­ly­se zwi­schen dem Zuschuss­be­darf pro Ein­woh­ner und der Ein­woh­ner­dich­te, defi­niert als Flä­che pro Ein­woh­ner, gestützt. Die­se Begrün­dung ist nach­voll­zieh­bar und damit geeig­net, die Ein­füh­rung des Flä­chen­fak­tors zu recht­fer­ti­gen. Soweit die Beschwer­de­füh­rer dem­ge­gen­über die Aus­sa­ge­kraft die­ser Regres­si­ons­ana­ly­se bezwei­feln, folgt der Staats­ge­richts­hof ihnen unter Wür­di­gung der Äuße­run­gen der sach­kun­di­gen Drit­ten in der münd­li­chen Ver­hand­lung nicht.

Der vom NLS ermit­tel­te Kor­re­la­ti­ons­ko­ef­fi­zi­ent von 0,80 kenn­zeich­net nach den über­zeu­gen­den Aus­füh­run­gen der ange­hör­ten sach­kun­di­gen Drit­ten eine hoch signi­fi­kan­te Abhän­gig­keit zwi­schen den unter­such­ten Bezugs­grö­ßen. Mit der sta­tis­tisch beleg­ten Abhän­gig­keit der auf­ga­ben­be­zo­ge­nen Kos­ten und der Bevöl­ke­rungs­dich­te lässt sich auch die Ein­füh­rung des Ver­tei­lungs­kri­te­ri­ums der Flä­che recht­fer­ti­gen. Nach den Aus­füh­run­gen der sach­kun­di­gen Drit­ten wirkt das im Gesetz ver­an­ker­te Ver­tei­lungs­kri­te­ri­um des Ver­hält­nis­ses der Flä­chen der ein­zel­nen Land­krei­se zuein­an­der fak­tisch dich­te­ab­hän­gig, d.h. wie die Imple­men­tie­rung des durch die vor­be­zeich­ne­te Kor­re­la­ti­ons­rech­nung nach­ge­wie­se­nen Fak­tors der Bevöl­ke­rungs­dich­te. So führt bei einem dicht besie­del­ten Land­kreis der ihm für die Auf­ga­ben der Kreis­stra­ßen und Schü­ler­be­för­de­rung zuge­ord­ne­te Ein­woh­ner­erhö­hungs­wert im Ver­gleich zu sei­ner Ein­woh­ner­zahl nur zu einer pro­zen­tu­al gerin­gen Erhö­hung sei­ner maß­geb­li­chen Ein­woh­ner­zah­len, d.h. sei­nes Gesamt­be­darfs­an­sat­zes, wäh­rend ein dünn besie­del­ter Land­kreis im Ver­gleich zu sei­nem Ein­woh­ner­aus­gangs­wert pro­zen­tu­al über­pro­por­tio­nal pro­fi­tiert. Durch die Neu­re­ge­lung wer­den somit im Ver­gleich zur alten Rechts­la­ge die Land­krei­se auf­stei­gend von der am dünns­ten zu der am dich­tes­ten besie­del­ten Gebiets­kör­per­schaft begüns­tigt. Mit der Neu­re­ge­lung wird also im Ergeb­nis der sta­tis­tisch beleg­te Zusam­men­hang zwi­schen dem Zuschuss­be­darf pro Ein­woh­ner und der Ein­woh­ner­dich­te fol­ge­rich­tig umge­setzt.

Der wei­ter­ge­hen­de Ein­wand der Beschwer­de­füh­rer, der Flä­chen­fak­tor kön­ne schon des­halb nicht sach­ge­recht sein, weil sei­ne Anwen­dung die spe­zi­fi­schen Zuschuss­be­dar­fe ein­zel­ner Kom­mu­nen über­kom­pen­sie­re, wäh­rend bei ande­ren Kom­mu­nen die Ver­lus­te so erheb­lich sei­en, dass die­sen Kom­mu­nen für die Auf­ga­ben­er­le­di­gung letzt­lich kei­ne Mit­tel mehr zuge­wie­sen wür­den, ist ver­fas­sungs­recht­lich schon des­halb nicht durch­schla­gend, weil dem Sys­tem des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs nicht die tat­säch­lich ange­fal­le­nen Net­to­kos­ten ein­zel­ner Kom­mu­nen, son­dern viel­mehr eine abs­trak­te Bedarfs­ana­ly­se zugrun­de zu legen ist.

Der Gesetz­ge­ber hat wäh­rend des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens die finan­zi­el­len Aus­wir­kun­gen der Neu­re­ge­lung auf die ein­zel­nen Kom­mu­nen gekannt, weil ihm ent­spre­chen­de Pro­be­be­rech­nun­gen des NLS zur Ver­fü­gung stan­den. Die Abge­ord­ne­ten dis­ku­tier­ten die Sach­ge­rech­tig­keit der Rege­lung im Hin­blick auf ein­zel­ne Land­krei­se in den Sit­zun­gen des Aus­schus­ses für Inne­res und Sport, auch die Ver­tre­ter der kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­de wur­den hier­zu befragt. Somit hat der Gesetz­ge­ber die finan­zi­el­len Fol­ge­wir­kun­gen der Neu­re­ge­lung bei sei­ner Ent­schei­dung berück­sich­tigt.

Der wei­te­re Ein­wand der Beschwer­de­füh­rer, der Gesetz­ge­ber habe ande­re sich anbie­ten­de Ver­tei­lungs­kri­te­ri­en – ins­be­son­de­re die Stra­ßen­län­ge bei dem Son­der­be­darfs­an­satz für Kreis­stra­ßen – nicht in den Blick genom­men, obwohl ver­läss­li­ches Daten­ma­te­ri­al zur Ver­fü­gung gestan­den habe und die­ser Fak­tor die Kos­ten rea­li­täts­ge­rech­ter abbil­den wür­de, kann die Sach­ge­rech­tig­keit des gewähl­ten Flä­chen­fak­tors nicht erschüt­tern. Ein Ver­stoß gegen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­satz der Auf­ga­ben­ge­rech­tig­keit läge erst dann vor, wenn der vom Gesetz­ge­ber gewähl­te Bedarfs­in­di­ka­tor zum Finanz­be­darf für die Erle­di­gung der Auf­ga­be ersicht­lich kei­ne Bezie­hung mehr auf­weist, nicht schon dann, wenn es einen ande­ren Indi­ka­tor gibt, mit dem die Abbil­dung rea­li­täts­ge­rech­ter gelin­gen könn­te.

Indem der Gesetz­ge­ber für die Beschwer­de­füh­re­rin zu 1. kei­ne Son­der­re­ge­lung im NFAG n. F. wegen ihrer im Ver­gleich zu den übri­gen Land­krei­sen her­aus­ra­gen­den Stel­lung vor­ge­se­hen hat, bewegt er sich noch in den Gren­zen sei­nes ver­fas­sungs­ge­richt­lich nicht über­prüf­ba­ren Gestal­tungs­spiel­raums. Nach der Recht­spre­chung des Nie­der­säch­si­schen Staats­ge­richts­hofs muss sich der Gesetz­ge­ber bei der Fest­le­gung der Kri­te­ri­en zur Bestim­mung des not­wen­di­gen Finanz­be­darfs vom Aus­ga­be­ver­hal­ten der ein­zel­nen bzw. über­haupt kon­kre­ter Kom­mu­nen lösen und fik­ti­ve Bedarfs­in­di­ka­to­ren fest­le­gen 30. Dabei liegt es in der Natur der Sache, dass nicht jedem in Betracht kom­men­den Ein­zel­fall durch bis ins Ein­zel­ne dif­fe­ren­zie­ren­de Rege­lun­gen Rech­nung getra­gen wer­den kann. Es ist dem Gesetz­ge­ber folg­lich gestat­tet, bei der Gestal­tung der Aus­gleichs­re­ge­lun­gen in der Wei­se zu ver­all­ge­mei­nern und zu pau­scha­lie­ren, dass an Regel­fäl­le des Sach­be­reichs ange­knüpft wird und dabei etwai­ge Beson­der­hei­ten von Ein­zel­fäl­len außer Betracht blei­ben 63.

Nach der Recht­spre­chung des Nord­rhein-West­fä­li­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs sind gesetz­li­che Son­der­re­ge­lun­gen für einen "Aus­rei­ßer­fall" nur dann erfor­der­lich, wenn im Ein­zel­fall die Abwei­chun­gen im Stand der Ver­wal­tungs­leis­tun­gen sowie mög­li­che Niveau­un­ter­schie­de in der wirt­schaft­li­chen und sozia­len Betreu­ung der Bür­ger in ein­zel­nen Kom­mu­nen trotz der gewähr­ten Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen der­art krass sind, dass ein wei­te­rer finan­zi­el­ler Aus­gleich zur Anglei­chung der Lebens­ver­hält­nis­se ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten ist 64.

Eine der­ar­ti­ge Aus­nah­me­si­tua­ti­on hat die Beschwer­de­füh­re­rin zu 1. nicht dar­ge­tan. Aus­weis­lich der Berech­nun­gen des NLS und des LSKN ver­füg­te sie – gemes­sen an den abso­lu­ten Umla­ge­kraft­mess­zah­len für die Jah­re 2007 bis 2009 – über die mit Abstand höchs­te Finanz­kraft der Land­krei­se in Nie­der­sach­sen. In der Rang­fol­ge ihrer Umla­ge­kraft pro Ein­heit Bedarfs­an­satz ran­gier­te sie bei ins­ge­samt 43 Land­krei­sen in die­sen Jah­ren auf den Plät­zen 5 und 6 65. Es bestehen kei­ner­lei Zwei­fel dar­an, dass die Beschwer­de­füh­re­rin zu 1. auch nach der Ein­füh­rung des Ver­tei­lungs­kri­te­ri­ums der Flä­che zu einer eigen­ver­ant­wort­li­chen Ent­wick­lung und Auf­ga­ben­ge­stal­tung in der Lage ist.

Ob tat­säch­lich eine recht­lich rele­van­te Aus­rei­ßer­stel­lung einer Kom­mu­ne erst dann zu beja­hen ist, wenn die beschrie­be­nen Gren­zen über­schrit­ten sind, bedarf kei­ner wei­te­ren Pro­ble­ma­ti­sie­rung, weil die vom Gesetz­ge­ber in Bezug genom­me­ne Regres­si­ons­ana­ly­se von ein­woh­ner­be­zo­ge­nem Zuschuss­be­darf einer­seits und qm pro Ein­woh­ner ande­rer­seits schon kei­ne sta­tis­ti­sche Aus­rei­ßer­stel­lung der Beschwer­de­füh­re­rin zu 1. zeigt. Soweit Prof. Dr. Sib­bert­sen als von der Beschwer­de­füh­re­rin zu 1. benann­ter sach­kun­di­ger Drit­ter in der münd­li­chen Ver­hand­lung mit Bezug auf ande­re, vom Staats­ge­richts­hof zur Erläu­te­rung erbe­te­ne Kor­re­la­ti­ons­rech­nun­gen eine sta­tis­ti­sche Aus­rei­ßer­stel­lung fest­ge­stellt hat, sind die­se Rech­nun­gen nicht in das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ein­ge­gan­gen. Nach­voll­zieh­bar hat die Lan­des­re­gie­rung eine Bezug­nah­me auf die­se Rech­nun­gen sogar abge­lehnt, weil sie den abso­lu­ten Zuschuss­be­darf und nicht den Zuschuss­be­darf pro Ein­woh­ner betrach­ten. Das Abstel­len auf die Kor­re­la­tio­nen von Zuschuss­be­darf und Dich­te stellt sich nach dem Ver­ständ­nis des Staats­ge­richts­hofs auch nicht als das ver­schlei­ern­de Her­aus­kür­zen einer Auf­fäl­lig­keit, son­dern als die Unter­su­chung eines eige­nen Bedarfs­in­di­ka­tors dar. Hin­sicht­lich eben die­ses Indi­ka­tors besteht eine sta­tis­ti­sche Auf­fäl­lig­keit nicht.

Nach alle­dem ist die Ein­rich­tung eines Son­der­be­darfs­an­sat­zes für die Auf­ga­ben der Kreis­stra­ßen und der Schü­ler­be­för­de­rung zuläs­sig und der typi­sie­ren­de Bedarfs­in­di­ka­tor der Flä­che, der sich wie ein Bevöl­ke­rungs­dich­te­fak­tor aus­wirkt, sach­ge­recht, weil der Gesetz­ge­ber die Rea­li­täts­ge­rech­tig­keit des im Ergeb­nis wirk­sa­men, abs­trak­ten Maß­sta­bes nach­voll­zieh­bar finanz­wis­sen­schaft­lich begrün­det hat.

Nie­der­säch­si­scher Staats­ge­richts­hof, Urteil vom 15.04.2010, 1/​08, StGH 1/​08

  1. Bestä­ti­gung von Nds. StGHE 3, 299[]
  2. Nds. GVBl. S. 74[]
  3. Nds. GVBl. S. 339 = FAG 1981[]
  4. Nds. GVBl. S. 339 = FAG 1993[]
  5. Nds. LT-Drs. 12/​3890, S. 10 f., 19[]
  6. Nds. LT-Drs. 12/​3890, S. 15 f.[]
  7. Nds. StGH, Beschluss vom 15.08.1995 – StGH 2, 3, 6 bis 10/​93, Nds. StGHE 3, 136[]
  8. Nds. GVBl. S. 463 = NFAG 1995[]
  9. Ent­wurfs­be­grün­dung, Nds. LT-Drs. 13/​1505, S. 24[]
  10. Ent­wurfs­be­grün­dung, Nds. LT-Drs. 13/​1505, S. 21[]
  11. Nds. StGH, Urteil vom 25.11.1997 – StGH 14/​95 u. a., Nds. StGHE 3, 299[]
  12. Nds. StGHE 3, 299, 319[][]
  13. Nds. LT-Drs. 14/​440, S. 35 ff.[]
  14. Nds. LT-Drs. 14/​440, S. 35, 149 ff.[]
  15. Nds. GVBl. S. 74 = NFAG a. F.[]
  16. Nds. LT-Drs. 14/​631[]
  17. Schluss­be­richt, Nds. LT-Drs. 14/​1790, S. 7 f.[]
  18. Nds. StGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31[]
  19. Nds. StGHE 4, 31, 61, 66[]
  20. NLS – L II/​S ‑j/​07, Sta­tis­ti­sche Berich­te Nie­der­sach­sen, Okto­ber 2007[]
  21. Nds. GVBl. S. 312[]
  22. Nds. StGH, Urtei­le vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 49; und vom 27.02.2008 – StGH 2/​05, Nds. StGHE 4, 202, 223[]
  23. vgl. Nds. StGH, Urteil vom 06.12.2007 – StGH 1/​06, Nds. StGHE 4, 170, 186[]
  24. vgl. dazu bei der Anhö­rung der durch eine Neu­glie­de­rung oder Gebiets­än­de­rung betrof­fe­nen Kom­mu­nen Nds. StGH, Urteil vom 14.02.1979 – StGH 2/​77, Nds. StGHE 2, 1, 3 LS 6, 146 ff.; fer­ner BVerfG, Beschlüs­se vom 12.05.1992 – 2 BvR 470, 650, 707/​90, BVerfGE 86, 90, 107 f.; und vom 20.11.2002 – 2 BvR 329/​97, BVerfGE 107, 1, 24 f.[]
  25. Nds. StGH, Beschluss vom 15.08.1995 – StGH 2, 3, 6 bis 10/​93, Nds. StGHE 3, 136, 155 f.; Urtei­le vom 15.11.1997 – StGH 14/​95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 311; vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., LVerfGE 12, 255, 273; vom 06.12.2007 – StGH 1/​06, Nds. StGHE 4, 170, 181 f.; und vom 27.02.2008 – StGH 2/​05, Nds. StGHE 4, 202, 214 f.[]
  26. Nds. StGH, Beschluss vom 15.08.1995 – StGH 2, 3, 5 bis 10/​93, Nds. StGHE 3, 136, 164; Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 56[]
  27. Nds. StGH, Urtei­le vom 25.11.1997 – StGH 14/​95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 315; und vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 57[]
  28. Nds. StGH, Urtei­le vom 25.11.1997, a. a. O.; und vom 16.05.2001, a. a. O.[]
  29. Nds. StGH, Urteil vom 25.11.1997, a.a.O.[]
  30. Nds. StGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 60[][]
  31. Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 12.01.1998 – Vf. 24-VII-94, BayVBl 1998, 207[]
  32. Nds. StGH, Beschluss vom 15.08.1995 – StGH 2, 3, 6 bis 10/​93, Nds. StGHE 3, 136, 164; Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99, Nds. StGHE 4, 31, 60; so auch LVerfG Sach­sen-Anhalt, Urteil vom 13.06.2006 – LVG 7/​05, LVerfGE 17, 410, 430 f.; Thür­VerfGH, Urteil vom 21.06.2005 – VerfGH 28/​03, LVerfGE 16, 593, 652; LVerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999 – VfG­Bbg 28/​98, LVerfGE 10,237, 250; VerfGH NW, Urtei­le vom 09.07.1998 – VerfGH 16/​96, 7/​97, NWVBl.1998, 390; vom 01.12.1998 – VerfGH 5/​97, NWVBl.1999, 136, 138; und vom 11.12.2007 – VerfGH 10/​06, NWVBl.2008, 223; Bay­VerfGH, Ent­schei­dun­gen vom 12.01.1998 – Vf. 24-VII-94, BayVBl.1998,207; vom 28.11.2007 – Vf. 15-VII-05[]
  33. vgl. NLS, Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich 2007 – L II/​S ‑j/​07, Sta­tis­ti­sche Berich­te Nie­der­sach­sen, Sep­tem­ber 2007, S. 31; LSKN, Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich 2008 – L II/​S ‑j/​08, Sta­tis­ti­sche Berich­te Nie­der­sach­sen, Sep­tem­ber 2008, S. 27; LSKN, Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich 2009 – L II/​S ‑j/​09, Sta­tis­ti­sche Berich­te Nie­der­sach­sen, Sep­tem­ber 2009, S. 27[]
  34. vgl. BVerfG, Urteil vom 11.11.1999 – 2 BvF 2, 3/​98, 1, 2/​99, BVerfGE 101, 158, 223[]
  35. so auch als sach­ge­recht bestä­tigt in Nds. StGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 64; ähn­lich VerfGH NW, Urteil vom 11.12.2007 – VerfGH 10/​06, NWVBl.2008, 223[]
  36. Nds. StGH, Beschluss vom 15.08.1995 – StGH 2, 3, 6 bis 10/​93, Nds. StGHE 3, 136, 164; Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 57; VerfGH NW, Urteil vom 11.12.2007 – VerfGH 10/​06, NWVBl.2008, 223, m. w. N.[]
  37. Nds. StGH, Beschluss vom 15.08.1995 – StGH 2, 3, 6 bis 10/​93, Nds. StGHE 3, 136, 163; Urtei­le vom 25.11.1997 – StGH 14/​95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 315; und vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 299, 31, 57[]
  38. VerfGH NW, Urteil vom 08.04.2003 – VerfGH 2/​02, NWVBl.2003, 261; vgl. fer­ner Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 12.01.1998 – Vf. 24-VII-94, BayVBl.1998,207, 237, m. w. N.[]
  39. Nds. StGH, Urteil vom 25.11.1997 – StGH 14/​95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 319 f.[]
  40. Nds. StGH, Urtei­le vom 25.11.1997 – StGH 14/​95 u. a., Nds. StGHE 3, 299, 319; und vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 60[]
  41. Nds. StGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 61, 64 ff.[]
  42. Nds. StGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., a. a. O., S. 65 f.[]
  43. Nds. StGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 66 f.[]
  44. Nds. StGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 61[]
  45. vgl. nur VerfG­Bbg, Beschlüs­se vom 18.05.2006 – VfG­Bbg 39/​04; und vom 18.05.2006 – VfG­Bbg 278/​03, LVerfGE 17, 91, 117 f.; Urtei­le vom 22.11.2007 – VfG­Bbg 75/​05; vom 29.08.2002 – VfG­Bbg 34/​01, LVerfGE 13, 159, 174; und vom 16.09.1999 – VfG­Bbg 28/​98, LVerfGE 10, 238, 246; LVerfG MV, Urtei­le vom 11.05.2006, LVerfG 1, 5, 9/​05, LVerfGE 17, 297, 318; und vom 18.12.2003, LVerfG 13/​02, LVerfGE 14, 293, 302 f.; LVerfG NW, Urtei­le vom 06.07.1993 – VerfGH 9, 22/​92, NVwZ 1994, 68, vom 09.07.1998 – VerfGH 16/​96, 7/​97, NWVBl.1998, 1280, vom 08.04.2003 – VerfGH 2/​02, NWVBl.2003, 261; und vom 11.12.2007 – VerfGH 10/​06, NWVBl.2008, 223; Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 27.02.1997 – Vf. 17-VII-94, BayVBl.1998,207, 237; vom 06.02.2007 – Vf. 14-VII-04, BayVBl.2007, 364; StGH BW, Urteil vom 04.05.1998 – GR 1/​96, LVerfGE 8, 3, 24; VerfGH Rhein­land-Pfalz, Ent­schei­dung vom 30.01.1998 – N 2/​97, DVBl.1998, NVwZ-RR 1998, 607[]
  46. VerfGH NW, Urtei­le vom 09.07.1998 – VerfGH 2/​02, NWVBl.1998, 390; und vom 08.04.2003 – VerfGH 2/​02, NWVBl.2003, 261; vom 11.12.2007 – VerfGH 10/​06, NWVBl.2008, 223, jeweils m. w. N.[]
  47. so Nds. StGH, Beschluss vom 15.08.1995 – StGH 2, 3, 6 bis 10/​93, Nds. StGHE 3, 136, 156; Urteil vom 11.06.2007 – StGH 1/​05, Nds. StGHE 4, 152, 161, 164[]
  48. vgl. Nds. StGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99 u. a., Nds. StGHE 4, 31, 61 zum grund­sätz­li­chen Gebot der Gleich­be­hand­lung aller Kom­mu­nen; und vom 11.06.2007 – StGH 1/​05, Nds. StGHE 4, 152, 164 f., 166 zum inter­kom­mu­nal en Gleich­be­hand­lungs­ge­bot[]
  49. VerfGH NRW, Urteil vom 01.12.1998, DVBl.1999, 391[]
  50. vgl. VerfG Bran­den­burg, Urtei­le vom 18.06.1998, – VfG­Bbg 17/​97, LVerfGE 8, 97, 139; und vom 29.08.2002, a. a. O., LVerfGE 13, 159, 174[]
  51. VerfG Bran­den­burg, Beschluss vom 18.05.2006 – VfG­Bbg 39/​04[]
  52. BVerfGE 61, 138, 148 f.; 68, 237, 253; 81, 156, 207[]
  53. VerfG NRW, OVGE 46, 262, 270 f. = NWVBl.1997, 129, 132; OVGE 49, 271, 275 = NWVBl.2003, 261, 263[]
  54. VerfGH NRW, Urteil vom 11.12.2007 – VerfGH 10/​06, NWVBl.2008, 223[]
  55. vgl. VerfG Bbg, Beschluss vom 18.05.2006 – VfG­Bbg 39/​04, LVerfGE 17, 103, 119 f.; VerfGH NW, Urtei­le vom 09.07.1998 – VerfGH 16/​96, 7/​97, NWVBl.1998, 390; und vom 08.04.2003 – VerfGH 2/​02, NWVBl.2003, 261; VerfGH Rhein­land-Pfalz, Ent­schei­dung vom 30.01.1998 – N 2/​97, NVwZ-RR 1998, 607[]
  56. Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 28.11.2007 – Vf. 15 VII-05; StGH BW, Urteil vom 10.05.1999 – GR 2/​97, LVerfGE 10,3, 30; Thür­VerfGH, Urteil vom 21.06.2005 – VerfGH 28/​03, LVerfGE 16, 593, 648, 650 f.; VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999 – VfG­Bbg 28/​98, LVerfGE 10, 237, 245[]
  57. Nds. StGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99, Nds. StGHE 4, 31, 61[]
  58. vgl. dazu BVerfG, Beschlüs­se vom 05.10.1993 – 1 BvL 34/​81, BVerfGE 89, 132, 141; und vom 18.07.2005 – 2 BvF 2/​01, BVerfGE 113, 167, 262; Nds. StGH, Urteil vom 14.02.1979 – StGH 2/​77, Nds. StGHE 2, 1, 155[]
  59. NLS, Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich 2007 – L II/​S ‑j/​07, S. 5 und Gra­fik 5 [Sei­te 20][]
  60. Nds. StGH, Urtei­le vom 25.11.1997 – StGH 14/​95, Nds. StGHE 3, 299, 319; und vom 16.05.2001 – StGH 6/​99, Nds. StGHE 4, 31, 61, 66[]
  61. Nds. LT-Drs. 15/​3748, S. 11[]
  62. NLS, Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich 2007 – L II/​S ‑j/​07, S.20 Tabel­le 5[]
  63. Bay­VerfGH, Ent­schei­dun­gen vom 12.01.1998 – Vf. 24-VII-94, BayVBl.1998,207, 237; und vom 28.11.2007 – Vf. 15-VII-05; VerfGH NW, Urteil vom 08.04.2003 – VerfGH 2/​02, NWVBl.2003, 261[]
  64. VerfGH NW, Urteil vom 01.12.1998 – VerfGH 5/​97, NWVBl.1999, 136[]
  65. NLS, Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich 2007 – L II/​S‑j/​07, S. 31; LSKN; Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich 2008 – L II/​S‑j/​08, S. 27; ders., Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich 2009 – L II/​S‑j/​09, S. 27, jeweils Spal­ten 4 und 6[]