Zur Inanspruchnahme der Privilegierung als öffentliche Versorgungsanlage nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB genügt bei Mobilfunksendeanlagen anstelle der Ortsgebundenheit ihre Raum- bzw. Gebietsgebundenheit. Auf technisch geeignete Standortalternativen im Innenbereich muss sich der Bauherr einer Mobilfunksendeanlage nur verweisen lassen, wenn sie ihm zumutbar sind.
Nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB ist ein Vorhaben im Außenbereich zulässig, wenn öffentliche Belange i.S.v. § 35 Abs. 3 BauGB nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und es der öffentlichen Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen dient. Dass es sich bei der Mobilfunksendeanlage um ein Vorhaben der öffentlichen Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen handelt, ist unstreitig, ebenso, dass die ausreichende Erschließung hierfür gesichert ist. Davon ist auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen. Die Entscheidung über den Bauantrag der Klägerin hängt somit davon ab, ob ihr Vorhaben die erforderliche Ortsgebundenheit aufweist und der privilegierten Zweckbestimmung „dient“ sowie, ob ihm öffentliche Belange entgegenstehen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Zulässigkeit von öffentlichen Versorgungsanlagen im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 BauGB an ähnliche Voraussetzungen geknüpft, wie sie für die in § 35 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 2 BauGB ebenfalls genannten ortsgebundenen Betriebe gelten1. Ortsgebunden ist ein Gewerbe danach nur dann, wenn es nach seinem Gegenstand und seinem Wesen ausschließlich an der fraglichen Stelle betrieben werden kann. Erforderlich ist hierfür, dass der Betrieb auf die geographische oder die geologische Eigenart der Stelle angewiesen ist, weil er an einem anderen Ort seinen Zweck verfehlen würde2. Entsprechendes gilt, allenfalls graduell abgeschwächt, für die in Halbsatz 1 genannten Vorhaben. Auch Anlagen dieser Art nehmen an der Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nur dann teil, wenn sich auf die Frage, weshalb das Vorhaben gerade hier ausgeführt werden soll, eine die fragliche Stelle gleichsam individualisierende Antwort geben lässt3. Dieser Standortbezug ist bei den in § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB genannten Anlagen der öffentlichen Versorgung vor allem insoweit gegeben, als sie leitungsgebunden sind4, denn insofern könnte ohne Berührung des Außenbereichs die den Versorgungsunternehmen obliegende umfassende Versorgungsaufgabe nicht erfüllt werden. An einer solchen spezifischen Gebundenheit fehlt es jedoch, wenn der Standort im Vergleich mit anderen Stellen zwar Lagevorteile bietet, das Vorhaben aber nicht damit steht oder fällt, ob es hier und so und nirgendwo anders ausgeführt werden kann3. Diese Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.06.19945 noch einmal ausdrücklich bestätigt. Eine „kleinliche“ Prüfung der Ortsgebundenheit ist allerdings nicht angebracht. Spezifischer Standortbezug ist nicht gleichbedeutend mit einer gleichsam quadratmetergenau erfassbaren Zuordnung des Vorhabens zu der in Anspruch genommenen Örtlichkeit. So sehr es sich verbietet, bei der Auslegung des Merkmals der Ortsgebundenheit engherzig zu verfahren, so sehr verbietet es sich indes auch, von dem Erfordernis abzusehen, dass sich die räumliche Beziehung, auf die das Vorhaben seiner Funktion nach angewiesen ist, nur an einer näher eingrenzbaren Stelle und nicht beliebig anderswo im Außenbereich herstellen lässt6. Wird bei Anlagen der öffentlichen Versorgung der bei gewerblichen Betrieben maßgebliche kleinräumliche Bezugsrahmen verlassen, so verliert der Begriff der Ortsgebundenheit jegliche Konturen. Von einer individualisierenden Antwort auf die Frage der Lokalisierung kann dann keine Rede mehr sein, wenn der gesamte Außenbereich einer Gemeinde oder einer Vielzahl von Gemeinden als potentiell geeigneter Standort in Betracht kommt7. Von diesen Grundsätzen abzuweichen, die mittlerweile auch in der Literatur überwiegend Zustimmung gefunden haben8, sieht das Bundesverwaltungsgericht zwar keine Veranlassung9. Sie bedürfen jedoch im Hinblick auf die Besonderheiten der Mobilfunktechnologie einer Modifikation.
Mobilfunksendeanlagen dienen der drahtlosen Übertragung von Sprache bzw. von Daten. Träger der Informationen sind hochfrequente elektromagnetische Funkwellen. Zur Gewährleistung einer flächendeckenden Versorgung mit mobilen Telekommunikationsdiensten, zu der die Mobilfunkbetreiber gemäß der ihnen vergebenen Lizenzen verpflichtet sind, werden die zu versorgenden Gebiete in „Funkzellen“ gegliedert. Die einzelnen Funkzellen sind i.d.R. wabenförmig und erstrecken sich über das gesamte Bundesgebiet. Sie verfügen über unterschiedliche Größen. Jede dieser Funkzellen wird von einer fest installierten Sende- und Empfangsanlage versorgt, der Mobilfunkbasisstation. Die von einer Anlage abgestrahlte Leistung, d.h. die Stärke des elektromagnetischen Feldes, richtet sich dabei unter anderem nach der Größe der Funkzelle und nach der Menge der zu übertragenden Daten10. Mobilfunkbasisstationen können nicht an beliebiger Stelle errichtet werden, da sie Teil eines übergreifenden, aus vielen Waben bestehenden Mobilfunknetzes sind. Sie sind daher wegen des Zuschnitts der zu versorgenden Flächenzelle und deren topografischen Gegebenheiten auf bestimmte Standorte angewiesen. Dabei sind die Standorte so zu wählen, dass sie eine Versorgung der Flächenzelle bei relativ geringer Sendeleistung gewährleisten, ohne benachbarte Flächenzellen zu stören. Zudem sind die topografischen Gegebenheiten dahingehend zuberücksichtigen, dass durch geländebedingte Abschirmungen keine Versorgungslücken entstehen11. In der Regel kommt für die Errichtung einer Mobilfunksendeanlage aber nicht nur ein ganz konkreter Standort in Betracht; vielmehr können aufgrund der Wabenstruktur des Mobilfunknetzes regelmäßig mehrere Standorte für deren Errichtung geeignet sein. Diese werden vom Mobilfunkbetreiber im Wege einer sog. Suchkreisanalyse ermittelt, in welcher das maßgebliche Areal für eine Mobilfunksendeanlage beschrieben wird12. Die Besonderheit von Mobilfunksendeanlagen liegt also darin, dass sie, um ihre Funktion im Funknetz des Unternehmers erfüllen zu können, zwar in einem bestimmten Gebiet errichtet werden müssen, innerhalb dieses Bereichs aber regelmäßig mehrere Standorte in Betracht kommen. Sie sind also auf einen bestimmten Standort i.d.R. nicht in derselben Weise angewiesen wie etwa ein Gewerbebetrieb, der Bodenschätze abbaut13. Würde am Merkmal der „Ortsgebundenheit“ im herkömmlichen Sinn uneingeschränkt festgehalten, fielen Mobilfunksendeanlagen regelmäßig aus dem Anwendungsbereich des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB heraus, weil sie keiner Bindung an einen bestimmten Standort unterliegen. Sie sind nicht orts-, sondern lediglich raum- bzw. gebietsgebunden. Etwas anderes würde nur dann gelten, soweit die topografischen Verhältnisse die Einbeziehung der Anlage in die übergeordnete Mobilfunkstruktur oder weitere – überörtliche – Funktionen der Anlage ausnahmsweise einen ganz bestimmten Standort im Außenbereich erforderten14.
In Anbetracht der beschriebenen technischen Besonderheiten von Mobilfunksendeanlagen ist das Bundesverwaltungsgericht mit dem Verwaltungsgerichtshof und der obergerichtlichen Rechtsprechung15 der Auffassung, dass das Merkmal der „Ortsgebundenheit“ bei einer Mobilfunksendeanlage bereits dann erfüllt ist, wenn sie an einem funktechnisch hierfür geeigneten Standort im Außenbereich errichtet werden soll, um das Angebot an Telekommunikationsdienstleitungen zu verbessern, etwa weil durch die Anlage eine bestehende Versorgungslücke geschlossen werden soll. Es genügt mithin eine Raum- bzw. Gebietsgebundenheit, die durch eine entsprechende Standortanalyse des Vorhabenträgers nachzuweisen ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch stets betont, dass das Gebot größtmöglicher Schonung des Außenbereichs als Leitgedanke den gesamten § 35 BauGB beherrscht16. Dieses Gebot gibt die Richtung vor, in der die einzelnen Regelungen des § 35 BauGB auszulegen sind17. Vor diesem Hintergrund bedarf die Ausdehnung der „Ortsgebundenheit“ auf eine „Raum- bzw. Gebietsgebundenheit“ von Mobilfunksendeanlagen für den Fall, dass sich hierdurch Standortalternativen im Innenbereich ergeben, eines der Standortwahlfreiheit des Bauherrn einschränkendes Korrektivs, das allerdings nicht nur der grundsätzlichen Vorzugswürdigkeit solcher Standorte vor einer Inanspruchnahme des Außenbereichs Rechnung trägt, sondern auch einbezieht, ob dem Bauherrn der immerhin im Außenbereich privilegierten Anlage ein Ausweichen auf einen Standort im Innenbereich konkret zugemutet werden kann. Das Bundesverwaltungsgericht sieht dieses Korrektiv darin, dass die Prüfung der „Ortsgebundenheit“ bei Mobilfunksendeanlagen um eine Verhältnismäßigkeitsprüfung anzureichern ist. Danach kann die „Ortsgebundenheit“ nur dann bejaht werden, wenn – neben der Raum- bzw. Gebietsgebundenheit des Vorhabens – dem Bauherrn ein Ausweichen auf einen – nach der von ihm im Genehmigungsverfahren vorzulegenden Standortanalyse – ebenfalls geeigneten Standort im Innenbereich nicht zumutbar ist. Das ist dann anzunehmen, wenn geeignete Innenbereichsstandorte aus tatsächlichen (z.B. der Grundstückseigentümer lässt die Errichtung der Anlage auf seinem Grundstück nicht zu) oder rechtlichen (z.B. die Errichtung einer Mobilfunksendeanlage an einem geeigneten Standort ist bauplanungsrechtlich oder aufgrund örtlicher Bauvorschriften unzulässig) Gründen nicht zur Verfügung stehen. Mit dieser Einschränkung wird den Erfordernissen der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs hinreichend Rechnung getragen, ohne die technischen Besonderheiten des Mobilfunks zu vernachlässigen. Einer Standortalternativenprüfung im Außenbereich wird hierdurch nicht das Wort geredet, denn eine solche findet im Baugenehmigungsverfahren nicht statt18.
Mit diesen Grundsätzen steht die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg19 im Einklang, soweit dieser annimmt, bei der Mobilfunksendeanlage handele es sich um ein raumgebundenes Vorhaben, das grundsätzlich die Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 BauGB erfülle. Nach den den Senat bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (§ 137 Abs. 2 VwGO) kommen – ausweislich der vorgelegten „Suchkreisanalyse“ – insgesamt elf Standorte in Betracht, um das Gemeindegebiet der Beigeladenen zukünftig ausreichend mit Mobilfunkdienstleistungen versorgen zu können. Hierunter war auch der verfahrensgegenständliche Standort. Der Verwaltungsgerichtshof hat weiter festgestellt, dass sich an der Situation der Unterversorgung im Gebiet der Beigeladenen bis zu seiner Entscheidung nichts geändert hat, insbesondere keine neuen Mobilfunkanlagen genehmigt und errichtet worden sind. Es ist damit von der Raum- bzw. Gebietsgebundenheit der Mobilfunksendeanlage auszugehen, weil sie auf einem funktechnisch hierfür geeigneten Standort im Außenbereich errichtet werden soll und hierdurch die Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen im Bereich der Beigeladenen verbessert wird.
Mit Bundesrecht nicht vereinbar ist die angefochtene Entscheidung, soweit der Verwaltungsgerichthof annimmt, wenn die Funktion einer Mobilfunksendeanlage auch von einem Alternativstandort im Innenbereich aus erfüllt werden könne, rechtfertige der Gesichtspunkt der Raumgebundenheit die Inanspruchnahme des Außenbereichs ebenso wenig wie der Umstand, dass dieser Alternativstandort zivilrechtlich nicht verfügbar sei. Damit engt der Verwaltungsgerichtshof den Privilegierungstatbestand unzulässig ein. Eine mit dem Gebot größtmöglicher Schonung des Außenbereichs nicht zu vereinbarende Aufweitung des § 35 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 BauGB für Mobilfunksendeanlagen lässt sich durch eine Verhältnismäßigkeitsprüfung erreichen, die die Zumutbarkeit der Inanspruchnahme geeigneter Innenbereichstandorte in den Vordergrund stellt. Aufgrund der mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen und damit für den Senat bindenden Feststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) des Verwaltungsgerichtshofs steht fest, dass die Klägerin auf keinen der in der „Suchkreisanalyse“ ermittelten Innenbereichsstandorte zugreifen kann. Das gilt namentlich für das Grundstück Fl.Nr. 1027/6. Damit fehlt es vorliegend an der Zumutbarkeit der Inanspruchnahme geeigneter Innenbereichstandorte.
Die Mobilfunksendeanlage dient auch der öffentlichen Telekommunikationsversorgung. Der Begriff des „Dienens“ hat in § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB keine andere Bedeutung als in den anderen Alternativen des § 35 Abs. 1 BauGB20. Das Tatbestandsmerkmal bietet insbesondere keine Handhabe dafür, die Standortwahl zu korrigieren21. Die eigentliche Zweckbestimmung dieses Erfordernisses liegt vielmehr darin, Missbrauchsversuchen begegnen zu können22. Es sollen Vorhaben verhindert werden, die zwar an sich objektiv geeignet wären, einem privilegierten Vorhaben zu dienen, mit denen aber in Wirklichkeit andere Zwecke verfolgt werden23. Deshalb ist das Merkmal des Dienens zu verneinen, wenn das Vorhaben zwar nach seinem Verwendungszweck gerechtfertigt sein mag, nach seiner Gestaltung, Beschaffenheit oder Ausstattung aber nicht durch diesen Verwendungszweck erschöpfend geprägt wird24.
Die geplante Mobilfunksendeanlage dient der öffentlichen Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen. Nach den bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs sollen mit ihm Lücken oder Defizite in der Versorgung mit Mobilfunkdiensten im Bereich der beigeladenen Gemeinde beseitigt werden. Anhaltspunkte für eine missbräuchliche Inanspruchnahme des Außenbereichs oder für die Verfolgung von Zwecken, die außerhalb des Bereichs der Telekommunikation liegen, oder für eine Überdimensionierung der Anlage sind nicht gegeben und werden auch nicht behauptet.
Dem vorliegenden Bauvorhaben stehen auch keine öffentlichen Belange i.S.v. § 35 Abs. 3 BauGB entgegen: Der Funkturm hält ausweislich der im Verfahren vorgelegten Standortbescheinigung der Bundesnetzagentur die nach der Verordnung über elektromagnetische Felder (26. BImSchV) erforderlichen Abstände ein und ruft damit keine schädlichen Umwelteinwirkungen hervor (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB). Auch ein Entgegenstehen der in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB genannten Belange ist nicht zu erkennen, zumal der Kreisbeauftragte für Naturschutz und Landschaftspflege keine Bedenken gegen das Vorhaben hatte, sofern die Anlage mit einheimischen Gehölzen eingegrünt werde. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs ist es zudem zweifelhaft, ob das Vorhaben der Klägerin das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet, weil in der Nähe zum Vorhabensstandort eine Hochspannungsfreileitung verläuft. Diesen Feststellungen kann jedenfalls entnommen werden, dass der entsprechende Belang dem klägerischen Vorhaben nicht entgegensteht. Andere öffentliche Belange, die dem Vorhaben entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Die Verpflichtungserklärung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB wurde von der Klägerin abgegeben.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Juni 2013 – 4 C 2.12
- BVerwG, Urteil vom 21.01.1977 – 4 C 28.75, Buchholz 406.11 § 19 BBauG/BauGB Nr. 38[↩]
- BVerwG, Urteile vom 05.07.1974 – 4 C 76.71, Buchholz 406.11 § 35 BBauG/BauGB Nr. 112 und vom 07.05.1976 – 4 C 43.74, BVerwGE 50, 346, 348[↩]
- BVerwG, Urteil vom 21.01.1977 a.a.O.[↩][↩]
- BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 – 4 C 20.93, BVerwGE 96, 95, 98[↩]
- BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 a.a.O.[↩]
- BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 a.a.O., 101[↩]
- BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 a.a.O., 101 f.[↩]
- Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Jan.2013, § 35 Rn. 52; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl.2006, § 35 Rn. 40; Roeser, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand April 2013, § 35 Rn. 34 unter ausdrücklicher Aufgabe der in der Vorauflage unter Rn. 36 geäußerten gegenteiligen Ansicht; a.A. nach wie vor: Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand September 2012, § 35 Rn. 50; Rathjen, Zur Zulässigkeit von Mobilfunksendeanlagen, ZfBR 2001, 304, 308; offen bei Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl.2009, § 35 Rn. 28[↩]
- vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 09.03.2011 – 4 B 46.10, BauR 2011, 1150 Rn. 4, 5 = ZfBR 2011, 573[↩]
- vgl. Martens/Appelbaum, Rechtliche Vorgaben für Errichtung, Änderung und Betrieb von Mobilfunkstationen, Zivil- und öffentlich-rechtliche Aspekte, NZM 2002, 642, 643[↩]
- BayVGH, Beschluss vom 31.01.2001 – 14 ZS 00.3418, BauR 2002, 439 = BRS 64 Nr. 95 S. 409[↩]
- vgl. Gemeinsame Erklärung der Mobilfunkbetreiber, E-Plus, O2, T-Mobile und Vodafone D2 und der Kommunalen Landesverbände, Städtetag Baden-Württemberg, Gemeindetag Baden-Württemberg und Landkreistag Baden-Württemberg im Einvernehmen mit der Landesregierung Baden-Württemberg vom 15.11.2004 S. 4, GA VGH Mannheim Bl.193[↩]
- BayVGH vom 13.10.2009 – 1 B 08.2884; siehe auch Roeser, in: a.a.O. § 35 Rn. 36a [↩]
- so BVerwG, Beschluss vom 09.03.2011 – 4 B 46.10, BRS 78 Nr. 114[↩]
- siehe z.B. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 08.02.2011 – OVG 10 S 6.10, NVwZ-RR 2011, 435; BayVGH, Urteil vom 13.10.2009 – 1 B 08.2884[↩]
- so bereits BVerwG, Urteil vom 19.06.1991 – 4 C 11.89, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 273; siehe auch BVerwG, Urteile vom 12.03.1998 – 4 C 10.97, BVerwGE 106, 228, 235 f. = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 334, vom 17.12.2002 – 4 C 15.01, BVerwGE 117, 287, 303, 304 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 355 und vom 17.10.2012 – 4 C 5.11, NVwZ 2013, 805 = NuR 2013, 121[↩]
- BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 – 4 C 20.93, BVerwGE 96, 95, 100[↩]
- vgl. auch BVerwG, Beschlüsse vom 26.06.1997 – 4 B 97.97, NVwZ-RR 1998, 357; und vom 13.11.1996 – 4 B 210.96, BauR 1997, 444; BayVGH, Urteil vom 16.07.2008 – 14 B 06.2506; OVG NRW, Beschluss vom 27.08.1992 – 10 B 3439/92, NWVBl 1993, 101 = NVwZ 1993, 279[↩]
- VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.02.2012 – VGH 8 S 1796/10[↩]
- z.B. BVerwG, Urteil vom 07.05.1976 – 4 C 43.74, Buchholz 406.11 § 35 BBauG/BauGB Nr. 126 S. 22[↩]
- BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 a.a.O., 100 m.w.N.[↩]
- so schon BVerwG, Urteil vom 16.05.1991 – 4 C 2.89, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 272; siehe auch BVerwG, Urteil vom 22.01.2009 – 4 C 17.07, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 379 = NVwZ 2009, 918 Rn. 21; Beschluss vom 03.12.2012 – 4 B 56.12, BzAR 2013, 71[↩]
- BVerwG, Urteil vom 16.05.1991 a.a.O.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteile vom 03.11.1972 – 4 C 9.70, BVerwGE 41, 138, 141; und vom 16.05.1991 a.a.O.[↩]
