Der nicht­öf­fent­lich tagen­de Gemein­de­rat und die Frist für ein Bür­ger­be­geh­ren

Ein unter Ver­stoß gegen das Prin­zip der Öffent­lich­keit von Sit­zun­gen des Gemein­de­rats nach § 35 Abs. 1 der baden-würt­tem­ber­gi­schen Gemein­de­ord­nung zustan­de gekom­me­ner Beschluss des Gemein­de­rats setzt die für ein dage­gen gerich­te­tes kas­sa­to­ri­sches Bür­ger­be­geh­ren gel­ten­de Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 2. HS GemO nicht in Gang.

Der nicht­öf­fent­lich tagen­de Gemein­de­rat und die Frist für ein Bür­ger­be­geh­ren

Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bür­ger­schaft über eine Ange­le­gen­heit des Wir­kungs­krei­ses der Gemein­de, für die der Gemein­de­rat zustän­dig ist, einen Bür­ger­ent­scheid bean­tra­gen (Bür­ger­be­geh­ren). Ein Bür­ger­be­geh­ren darf nur Ange­le­gen­hei­ten zum Gegen­stand haben, über die inner­halb der letz­ten drei Jah­re nicht bereits ein Bür­ger­ent­scheid auf­grund eines Bür­ger­be­geh­rens durch­ge­führt wor­den ist. Das Bür­ger­be­geh­ren muss schrift­lich ein­ge­reicht wer­den; rich­tet es sich gegen einen Beschluss des Gemein­de­rats, muss es inner­halb von sechs Wochen nach der Bekannt­ga­be des Beschlus­ses ein­ge­reicht sein. Das Bür­ger­be­geh­ren muss die zur Ent­schei­dung zu brin­gen­de Fra­ge, eine Begrün­dung und einen nach den gesetz­li­chen Bestim­mun­gen durch­führ­ba­ren Vor­schlag zur Deckung der Kos­ten der ver­lang­ten Maß­nah­me ent­hal­ten. Es muss von min­des­tens 10 v.H. der Bür­ger unter­zeich­net sein, höchs­tens jedoch in Gemein­den mit nicht mehr als 50.000 Ein­woh­nern von 2.500 Bür­gern.

Im vor­lie­gend ent­schie­de­nen Fall rich­tet sich das Bür­ger­be­geh­ren wohl gegen den nicht­öf­fent­lich gefass­ten Beschluss des Gemein­de­rats vom 16.12.2010. Bei einem Bür­ger­be­geh­ren han­delt es sich um ein die Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO aus­lö­sen­des kas­sa­to­ri­sches Bür­ger­be­geh­ren, wenn es nach sei­ner Ziel­set­zung inhalt­lich auf die Kor­rek­tur eines Gemein­de­rats­be­schlus­ses gerich­tet ist.

Das schrift­lich ein­ge­reich­te Bür­ger­be­geh­ren ent­hält eine aus­rei­chen­de Begrün­dung. Zweck des Begrün­dungs­er­for­der­nis­ses ist es, mit der Begrün­dung dem Bür­ger zu ermög­li­chen, sich mit den Zie­len des Bür­ger­be­geh­rens und den dort ange­spro­che­nen Pro­ble­men aus­ein­an­der zu set­zen. Die Unter­zeich­ner müs­sen zumin­dest in den Grund­zü­gen wis­sen, war­um eine bestimm­te Fra­ge den Bür­gern zur Abstim­mung vor­ge­legt wer­den soll und durch eine zumin­dest knap­pe Begrün­dung erfah­ren, wofür sie sich ein­set­zen. Dabei stellt das Gesetz an Inhalt und Form der Begrün­dung kei­ne beson­de­ren Anfor­de­run­gen. Sie kann sich auf schlag­wort­ar­ti­ge Aus­sa­gen beschrän­ken [1].

Schließ­lich steht die Aus­schluss­frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO der Zuläs­sig­keit des Bür­ger­be­geh­rens nicht ent­ge­gen. Dahin­ge­stellt blei­ben kann in die­sem Zusam­men­hang, ob und wann der Gemein­de­rats­be­schluss bekannt wur­de. Selbst wenn man zu dem Ergeb­nis käme, dass er bereits in der Gemein­de­rats­sit­zung am 27.01.2011 oder auf­grund des Pres­se­be­richts in der …-Zei­tung vom 29./30.01.2011 bekannt gewor­den wäre, wäre die Ein­hal­tung der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO nicht ver­säumt wor­den. Denn der Gemein­de­rats­be­schluss vom 16.12.2010 dürf­te die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO nicht in Lauf gesetzt haben, weil durch die Bera­tung in nicht­öf­fent­li­cher Sit­zung gegen § 35 Abs. 1 GemO ver­sto­ßen wor­den sein dürf­te und § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO wohl nicht zum Ziel hat, den Fort­be­stand eines gesetz­wid­ri­gen Beschlus­ses zu gewähr­leis­ten.

Nach § 35 Abs. 1 GemO sind Sit­zun­gen des Gemein­de­rats öffent­lich. Nicht­öf­fent­lich darf nur ver­han­delt wer­den, wenn es das öffent­li­che Wohl oder berech­tig­te Inter­es­sen Ein­zel­ner erfor­dern. Das Öffent­lich­keits­prin­zip ist tra­gen­der Ver­fah­rens­grund­satz des kom­mu­na­len Ver­fas­sungs­rechts, des­sen Sinn und Zweck dahin geht, in Bezug auf die Arbeit des kom­mu­na­len Ver­tre­tungs­or­gans gegen­über der All­ge­mein­heit Publi­zi­tät, Infor­ma­ti­on, Kon­trol­le und Inte­gra­ti­on zu ver­mit­teln bzw. zu ermög­li­chen. Der Grund­satz unter­wirft die Ver­tre­tungs­kör­per­schaft der all­ge­mei­nen Kon­trol­le der Öffent­lich­keit und trägt daher dazu bei, der unzu­läs­si­gen Ein­wir­kung per­sön­li­cher Bezie­hun­gen, Ein­flüs­se und Inter­es­sen auf die Beschluss­fas­sung vor­zu­beu­gen und den Anschein zu ver­mei­den, dass „hin­ter ver­schlos­se­nen Türen“ etwa unsach­li­che Moti­ve für die getrof­fe­nen Ent­schei­dun­gen maß­ge­bend gewe­sen sein kön­nen [2]. Das Öffent­lich­keits­prin­zip ist außer­dem ein Mit­tel, das Inter­es­se der Bür­ger­schaft an der Selbst­ver­wal­tung zu wecken und zu erhal­ten. Es hat die Funk­ti­on, dem Gemein­de­bür­ger den Ein­blick in die Tätig­keit der Ver­tre­tungs­kör­per­schaft und ihrer ein­zel­nen Mit­glie­der zu ermög­li­chen und dadurch eine auf eige­ner Kennt­nis und Beur­tei­lung beru­hen­de Grund­la­ge für eine sach­ge­rech­te Kri­tik sowie für die Wil­lens­bil­dung bei künf­ti­gen Wah­len zu schaf­fen. Der Zweck des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO geht daher über eine blo­ße Unter­rich­tung des Bür­gers hin­aus. Er dient dem Ziel einer gesetz­mä­ßi­gen und sach­li­chen Arbeit des Gemein­de­rats sowie der Ver­hin­de­rung ver­meid­ba­rer Miss­deu­tun­gen sei­ner Wil­lens­bil­dung und Beschluss­fas­sung [3]. Der Bür­ger soll auf­grund der öffent­li­chen Bera­tung wich­ti­ger Gemein­de­an­ge­le­gen­hei­ten auch ein­schät­zen kön­nen, ob die unmit­tel­ba­re Betei­li­gung der Bür­ger­schaft an der Ent­schei­dungs­fin­dung erfor­der­lich ist und Anlass für ein Bür­ger­be­geh­ren bestehen könn­te. Gera­de die Anfor­de­run­gen an Bür­ger­be­geh­ren wie das zu errei­chen­de Quo­rum, die exak­te For­mu­lie­rung der Fra­ge­stel­lung, die Anfor­de­run­gen an eine Begrün­dung und der even­tu­ell erfor­der­li­che Vor­schlag für die Kos­ten­de­ckung machen es erfor­der­lich, dass der Bür­ger die Bera­tung des Gemein­de­rats mit ver­fol­gen kann, um beur­tei­len zu kön­nen, ob ein Bür­ger­be­geh­ren not­wen­dig, aus­sichts­reich und der für ein Bür­ger­be­geh­ren erfor­der­li­che zeit­li­che und finan­zi­el­le Auf­wand gerecht­fer­tigt ist.

Ein Ver­stoß gegen § 35 Abs. 1 GemO liegt hier wohl vor, weil die Vor­aus­set­zun­gen, unter denen nicht­öf­fent­lich ver­han­delt wer­den darf, nicht erfüllt gewe­sen sein dürf­ten. Berech­tig­te Inter­es­sen Ein­zel­ner im Sin­ne des § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO an einer nicht­öf­fent­li­chen Ver­hand­lung kön­nen recht­lich geschütz­te oder sons­ti­ge schutz­wür­di­ge Inter­es­sen sein. Sie erfor­dern den Aus­schluss der Öffent­lich­keit in der Gemein­de­rats­sit­zung, wenn im Ver­lauf der Sit­zung per­sön­li­che oder wirt­schaft­li­che Ver­hält­nis­se zur Spra­che kom­men kön­nen, an deren Kennt­nis­nah­me kein berech­tig­tes Inter­es­se der All­ge­mein­heit bestehen kann und deren Bekannt­ga­be dem Ein­zel­nen nach­tei­lig sein könn­te [4]. Für das Vor­lie­gen die­ser Vor­aus­set­zun­gen bestehen jedoch kei­ne Anhalts­punk­te. Das öffent­li­che Wohl erfor­dert den Aus­schluss der Öffent­lich­keit, wenn Inter­es­sen des Bun­des, des Lan­des, der Gemein­de, ande­rer öffent­lich-recht­li­cher Kör­per­schaf­ten oder der ört­li­chen Gemein­schaft durch eine öffent­li­che Sit­zung mit Wahr­schein­lich­keit wesent­lich und nach­tei­lig ver­letzt wer­den könn­ten [4]. Die­se Vor­aus­set­zun­gen lie­gen wohl eben­falls nicht vor.

Gegen­stand der nicht­öf­fent­li­chen Beschluss­fas­sung des Gemein­de­rats der Antrags­geg­ne­rin am 16.12.2010 war aus­weis­lich der Gre­mi­en­vor­la­ge und des Pro­to­kolls zur nicht­öf­fent­li­chen Sit­zung des Gemein­de­rats der Antrags­geg­ne­rin zu Tages­ord­nungs­punkt 4c am 16.12.2010 das Ob des Ver­kaufs und der Bebau­ung des Gelän­des „Alter Sport­platz …“. Die Ver­wal­tung wird in Zif­fer 2 des Beschlus­ses wei­ter beauf­tragt, das Grund­stück „auf einer Ver­hand­lungs­ba­sis von 250,- EUR /​qm anzu­bie­ten. Über bei­de Fra­gen hät­te aber wohl öffent­lich bera­ten und beschlos­sen wer­den müs­sen. Der Ver­kauf oder Kauf eines Grund­stücks ist grund­sätz­lich öffent­lich zu ver­han­deln. Denn auch bei Lie­gen­schafts­an­ge­le­gen­hei­ten muss die Ver­tre­tungs­kör­per­schaft der all­ge­mei­nen Kon­trol­le der Öffent­lich­keit unter­lie­gen. Die öffent­li­che Bera­tung trägt gera­de hier dazu bei, der unzu­läs­si­gen Ein­wir­kung per­sön­li­cher Bezie­hun­gen, Ein­flüs­se und Inter­es­sen auf die Beschluss­fas­sung vor­zu­beu­gen und den Anschein zu ver­mei­den, dass „hin­ter ver­schlos­se­nen Türen“ etwa unsach­li­che Moti­ve für die getrof­fe­nen Ent­schei­dun­gen maß­ge­bend gewe­sen sein kön­nen. Zur Bera­tung über den Ver­kauf eines gemein­de­ei­ge­nen Grund­stücks gehört im vor­lie­gen­den Fall wohl nicht nur die Fra­ge, ob und war­um und zu wel­chen Zwe­cken ein bis­her als Sport­platz genutz­tes Grund­stück mit altem Baum­be­stand ver­kauft wird, son­dern auch, wel­ches Kauf­preis­an­ge­bot den Ver­kauf des Grund­stücks unter Berück­sich­ti­gung des aktu­el­len Grund­stücks­mark­tes und der finan­zi­el­len Situa­ti­on der Gemein­de als sinn­voll erschei­nen lässt und zu einem Ver­kauf des Grund­stücks füh­ren könn­te.

Eine nicht­öf­fent­li­che Bera­tung bei Lie­gen­schafts­an­ge­le­gen­hei­ten kann allen­falls erfor­der­lich sein, wenn Gegen­stand der Bera­tung der Ver­kauf eines Grund­stücks zu indi­vi­du­el­len Bedin­gun­gen ist, d.h. wenn bei Lie­gen­schafts­sa­chen kon­kre­te Ver­trä­ge über Grund­stü­cke Gegen­stand der Bera­tung sind. Es kann zum Bei­spiel nicht dem Gemein­wohl­in­ter­es­se ent­spre­chen, wenn die Ver­trags­kon­di­tio­nen, die die Gemein­de im Ein­zel­fall zu gewäh­ren bereit ist, öffent­lich bera­ten wür­den, da dies die Ver­hand­lungs­po­si­ti­on der Gemein­de in etwai­gen wei­te­ren Ver­trags­ver­hand­lun­gen schwä­chen könn­te. Die Offen­ba­rung der Bera­tung darf bei der Bera­tung über Grund­stücks­ver­trä­ge nicht die Ver­hand­lungs­la­ge der Gemein­de dadurch ent­schei­dend schwä­chen kön­nen, dass der Ver­trags­part­ner über die gemeind­li­chen Erwä­gun­gen infor­miert wäre und sei­ne Ver­hand­lungs­po­si­ti­on dar­auf zu Las­ten der Gemein­de ein­stel­len könn­te [5].

Der Ver­kauf eines Grund­stücks zu indi­vi­du­el­len Bedin­gun­gen wur­de am 16.12.2010 jedoch nicht bera­ten und beschlos­sen. Wesent­li­cher Gegen­stand der Bera­tung war die Fra­ge, ob das Grund­stück über­haupt ver­kauft wer­den soll und, nach­dem dies bejaht wur­de, wel­cher Ver­kaufs­preis beim Ange­bot des Grund­stücks ins Auge gefasst wur­de, nicht jedoch die Ein­zel­hei­ten eines kon­kre­ten Ver­trags­ab­schlus­ses. Soweit Gegen­stand der Bera­tung auch der zu erzie­len­de Ver­kaufs­preis war, unter­lag die Bera­tung wohl eben­falls nicht der Geheim­hal­tungs­pflicht. Denn Gegen­stand der Bera­tung war inso­weit nur die all­ge­mei­ne Situa­ti­on auf dem Grund­stücks­markt und die danach für das Grund­stück erziel­ba­ren Grund­stücks­prei­se, nicht aber schon bestimm­te Ver­trags­kon­di­tio­nen mit kon­kre­ten Inter­es­sen­ten im Ein­zel­nen. Dass der erwünsch­te Ver­kaufs­preis bera­ten wur­de, erfor­der­te auch wohl des­halb kei­ne Geheim­hal­tung, weil, wie sich aus der Gre­mi­en­vor­la­ge ergibt, die Beschluss­fas­sung hier­über vor­ge­se­hen war und des­halb geplant war, die All­ge­mein­heit durch die Bekannt­ga­be des Beschlus­ses vom 16.12.2010 in der Gemein­de­rats­sit­zung am 27.01.2011 dar­über zu infor­mie­ren, zu wel­chem Preis das Grund­stück ange­bo­ten wer­den soll.

Sons­ti­ge Grün­de, die unter Beach­tung der dar­ge­stell­ten Bedeu­tung des Öffent­lich­keits­grund­sat­zes aus­nahms­wei­se eine nicht­öf­fent­li­che Sit­zung aus Grün­den des Wohls der All­ge­mein­heit erfor­dert hät­ten, las­sen sich im vor­lie­gen­den Fall weder dem Vor­trag der Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten oder den Ver­fah­rens­ak­ten ent­neh­men noch sind sol­che Grün­de sonst ersicht­lich.

Im Übri­gen spricht auch die wei­te­re Ver­fah­rens­wei­se des Gemein­de­rats für die Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts. Der Gemein­de­rat der Antrags­geg­ne­rin fass­te am 26.04.2012 in öffent­li­cher Sit­zung den Beschluss „Dem Ver­kauf des Grund­stücks (Alter Sport­platz) an die Fa. … wird zuge­stimmt.“ sowie den Beschluss „Dem Ver­kauf des Grund­stücks (Alter Sport­platz) gemäß vor­lie­gen­dem Ange­bot von 2.307.200,- EUR ohne Erhalt der Bäu­me wird zuge­stimmt.“ und den Beschluss „Die Ver­wal­tung wird beauf­tragt: 1. mit dem aus­ge­wähl­ten Käu­fer einen Kauf­ver­trag gemäß dem vor­ge­leg­ten Ange­bot über das zum Ver­kauf aus­ge­schrie­be­ne Grund­stück Alter Sport­platz, Teil­flä­che des Flst. …, zu schlie­ßen. 2. einen vor­ha­ben­be­zo­ge­nen Bebau­ungs­plan über das Gelän­de zu erar­bei­ten.“ Der Gemein­de­rat der Antrags­geg­ne­rin hat damit in der Gemein­de­rat­sit­zung am 26.04.2012 über Ein­zel­hei­ten wie Käu­fer, Kauf­preis und die Kauf­preis­kon­di­ti­on bezüg­lich des Erhalts der Bäu­me in öffent­li­cher Sit­zung bera­ten und beschlos­sen. War­um der Gemein­de­rat aber am 16.12.2010 über die all­ge­mei­ne und grund­sätz­li­che Fra­ge, ob das Grund­stück ver­kauft wird und wel­cher Kauf­preis in Fra­ge kommt, nicht­öf­fent­lich ver­han­delt hat, ist des­halb nicht nach­voll­zieh­bar.

Dahin­ge­stellt blei­ben kann, ob der Ver­stoß gegen § 35 Abs. 1 GemO zur Ungül­tig­keit des Gemein­de­rats­be­schlus­ses vom 16.12.2010 führt [6] oder ledig­lich zur Gesetz­wid­rig­keit [7] bzw. zur Rechts­wid­rig­keit [8]. Jeden­falls dürf­te ein unter Ver­stoß gegen den Öffent­lich­keits­grund­satz ergan­ge­ner Gemein­de­rats­be­schluss nicht die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO in Gang set­zen. Die gesetz­li­che Aus­schluss­frist ist der Rechts­si­cher­heit und dem Grund­satz der Effi­zi­enz und Spar­sam­keit der gemeind­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung geschul­det [9]. Der Gesetz­ge­ber woll­te mit der Frist­ge­bun­den­heit im Inter­es­se der Sta­bi­li­tät und Ver­läss­lich­keit gemeind­li­cher Wil­lens­bil­dung ver­hin­dern, dass ein sach­li­ches Rege­lungs­pro­gramm des Gemein­de­ra­tes belie­big lan­ge durch ein Bür­ger­be­geh­ren in Fra­ge gestellt wer­den kann, und damit bewir­ken, dass es nach den im Gesetz genann­ten Fris­ten als siche­re Pla­nungs­grund­la­ge die­nen kann [10]. Die­se Schutz­wir­kung setzt aber einen gesetz­mä­ßi­gen, nicht unter Ver­stoß gegen § 35 Abs.1 GemO ergan­ge­nen Gemein­de­rats­be­schluss vor­aus. Denn nur ein das Öffent­lich­keits­prin­zip nach Maß­ga­be des § 35 Abs. 1 GemO wah­ren­der Gemein­de­rats­be­schluss kann bean­spru­chen, nicht belie­big lan­ge durch ein Bür­ger­be­geh­ren in Fra­ge gestellt zu wer­den. Ein Gemein­de­rats­be­schluss, der geset­zes­wid­rig auf­grund einer nicht­öf­fent­li­chen Sit­zung erging und damit die Ent­schei­dungs­fin­dung des Bür­gers dar­über, ob ein Bür­ger­be­geh­ren durch­ge­führt wer­den soll, erschwert oder unmög­lich gemacht hat, kann nicht zur Fol­ge haben, dass der Zuläs­sig­keit eines gegen die­sen Gemein­de­rats­be­schluss gerich­te­ten kas­sa­to­ri­schen Bür­ger­be­geh­rens der Ablauf der Frist für die Ein­rei­chung eines Bür­ger­be­geh­rens nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den kann.

Ver­wal­tungs­ge­richt Karls­ru­he Beschluß vom 19.10.2012, 5 K 1969/​12

  1. vgl. Bay.VGH, Beschluss vom 25.06.2012 – 4 CE 12.1224; VGH Bad.Württ., Beschluss vom 08.04.2011 – 1 S 303/​11[]
  2. vgl. OVG Schles­wig, Beschluss vom 23.05.2003, NVwZ-RR 2003, 774; VGH Bad.Württ., Urteil vom 20.07.2000, NVwZ-RR 2001, 462/​463[]
  3. vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.11.1966, ESVGH, Bd 17, S. 118[]
  4. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.06.1980 – III 503/​79[][]
  5. vgl. Kunze/​Bronner/​Katz, Gemein­de­ord­nung für Baden-Würt­tem­berg, § 35 RN 6; OVG Nord­rhein-West­fa­len, Beschluss vom 12.09.2008 – 15 A 2129/​08[]
  6. so Bay. VGH, Urteil vom 26.01.2009 – 2 N 08.124[]
  7. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.06.1980 – III 503/​79; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.08.1990 – 3 S 132/​90[]
  8. VGH Bad.Württ., Beschluss vom 09.11.1966, ESVGH, Bd 17, S. 118[]
  9. vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.04.2011 – 1 S 303/​11[]
  10. vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.02.2010 – 15 B 1680/​09[]