Der nichtöffentlich tagende Gemeinderat und die Frist für ein Bürgerbegehren

Ein unter Verstoß gegen das Prinzip der Öffentlichkeit von Sitzungen des Gemeinderats nach § 35 Abs. 1 der baden-württembergischen Gemeindeordnung zustande gekommener Beschluss des Gemeinderats setzt die für ein dagegen gerichtetes kassatorisches Bürgerbegehren geltende Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 2. HS GemO nicht in Gang.

Der nichtöffentlich tagende Gemeinderat und die Frist für ein Bürgerbegehren

Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden; richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Es muss von mindestens 10 v.H. der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch in Gemeinden mit nicht mehr als 50.000 Einwohnern von 2.500 Bürgern.

Im vorliegend entschiedenen Fall richtet sich das Bürgerbegehren wohl gegen den nichtöffentlich gefassten Beschluss des Gemeinderats vom 16.12.2010. Bei einem Bürgerbegehren handelt es sich um ein die Frist nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO auslösendes kassatorisches Bürgerbegehren, wenn es nach seiner Zielsetzung inhaltlich auf die Korrektur eines Gemeinderatsbeschlusses gerichtet ist.

Das schriftlich eingereichte Bürgerbegehren enthält eine ausreichende Begründung. Zweck des Begründungserfordernisses ist es, mit der Begründung dem Bürger zu ermöglichen, sich mit den Zielen des Bürgerbegehrens und den dort angesprochenen Problemen auseinander zu setzen. Die Unterzeichner müssen zumindest in den Grundzügen wissen, warum eine bestimmte Frage den Bürgern zur Abstimmung vorgelegt werden soll und durch eine zumindest knappe Begründung erfahren, wofür sie sich einsetzen. Dabei stellt das Gesetz an Inhalt und Form der Begründung keine besonderen Anforderungen. Sie kann sich auf schlagwortartige Aussagen beschränken1.

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Schließlich steht die Ausschlussfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht entgegen. Dahingestellt bleiben kann in diesem Zusammenhang, ob und wann der Gemeinderatsbeschluss bekannt wurde. Selbst wenn man zu dem Ergebnis käme, dass er bereits in der Gemeinderatssitzung am 27.01.2011 oder aufgrund des Presseberichts in der …-Zeitung vom 29./30.01.2011 bekannt geworden wäre, wäre die Einhaltung der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO nicht versäumt worden. Denn der Gemeinderatsbeschluss vom 16.12.2010 dürfte die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO nicht in Lauf gesetzt haben, weil durch die Beratung in nichtöffentlicher Sitzung gegen § 35 Abs. 1 GemO verstoßen worden sein dürfte und § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO wohl nicht zum Ziel hat, den Fortbestand eines gesetzwidrigen Beschlusses zu gewährleisten.

Nach § 35 Abs. 1 GemO sind Sitzungen des Gemeinderats öffentlich. Nichtöffentlich darf nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner erfordern. Das Öffentlichkeitsprinzip ist tragender Verfahrensgrundsatz des kommunalen Verfassungsrechts, dessen Sinn und Zweck dahin geht, in Bezug auf die Arbeit des kommunalen Vertretungsorgans gegenüber der Allgemeinheit Publizität, Information, Kontrolle und Integration zu vermitteln bzw. zu ermöglichen. Der Grundsatz unterwirft die Vertretungskörperschaft der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit und trägt daher dazu bei, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung vorzubeugen und den Anschein zu vermeiden, dass „hinter verschlossenen Türen“ etwa unsachliche Motive für die getroffenen Entscheidungen maßgebend gewesen sein können2. Das Öffentlichkeitsprinzip ist außerdem ein Mittel, das Interesse der Bürgerschaft an der Selbstverwaltung zu wecken und zu erhalten. Es hat die Funktion, dem Gemeindebürger den Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaft und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie für die Willensbildung bei künftigen Wahlen zu schaffen. Der Zweck des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO geht daher über eine bloße Unterrichtung des Bürgers hinaus. Er dient dem Ziel einer gesetzmäßigen und sachlichen Arbeit des Gemeinderats sowie der Verhinderung vermeidbarer Missdeutungen seiner Willensbildung und Beschlussfassung3. Der Bürger soll aufgrund der öffentlichen Beratung wichtiger Gemeindeangelegenheiten auch einschätzen können, ob die unmittelbare Beteiligung der Bürgerschaft an der Entscheidungsfindung erforderlich ist und Anlass für ein Bürgerbegehren bestehen könnte. Gerade die Anforderungen an Bürgerbegehren wie das zu erreichende Quorum, die exakte Formulierung der Fragestellung, die Anforderungen an eine Begründung und der eventuell erforderliche Vorschlag für die Kostendeckung machen es erforderlich, dass der Bürger die Beratung des Gemeinderats mit verfolgen kann, um beurteilen zu können, ob ein Bürgerbegehren notwendig, aussichtsreich und der für ein Bürgerbegehren erforderliche zeitliche und finanzielle Aufwand gerechtfertigt ist.

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Ein Verstoß gegen § 35 Abs. 1 GemO liegt hier wohl vor, weil die Voraussetzungen, unter denen nichtöffentlich verhandelt werden darf, nicht erfüllt gewesen sein dürften. Berechtigte Interessen Einzelner im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO an einer nichtöffentlichen Verhandlung können rechtlich geschützte oder sonstige schutzwürdige Interessen sein. Sie erfordern den Ausschluss der Öffentlichkeit in der Gemeinderatssitzung, wenn im Verlauf der Sitzung persönliche oder wirtschaftliche Verhältnisse zur Sprache kommen können, an deren Kenntnisnahme kein berechtigtes Interesse der Allgemeinheit bestehen kann und deren Bekanntgabe dem Einzelnen nachteilig sein könnte4. Für das Vorliegen dieser Voraussetzungen bestehen jedoch keine Anhaltspunkte. Das öffentliche Wohl erfordert den Ausschluss der Öffentlichkeit, wenn Interessen des Bundes, des Landes, der Gemeinde, anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften oder der örtlichen Gemeinschaft durch eine öffentliche Sitzung mit Wahrscheinlichkeit wesentlich und nachteilig verletzt werden könnten4. Diese Voraussetzungen liegen wohl ebenfalls nicht vor.

Gegenstand der nichtöffentlichen Beschlussfassung des Gemeinderats der Antragsgegnerin am 16.12.2010 war ausweislich der Gremienvorlage und des Protokolls zur nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin zu Tagesordnungspunkt 4c am 16.12.2010 das Ob des Verkaufs und der Bebauung des Geländes „Alter Sportplatz …“. Die Verwaltung wird in Ziffer 2 des Beschlusses weiter beauftragt, das Grundstück „auf einer Verhandlungsbasis von 250,- EUR /qm anzubieten. Über beide Fragen hätte aber wohl öffentlich beraten und beschlossen werden müssen. Der Verkauf oder Kauf eines Grundstücks ist grundsätzlich öffentlich zu verhandeln. Denn auch bei Liegenschaftsangelegenheiten muss die Vertretungskörperschaft der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit unterliegen. Die öffentliche Beratung trägt gerade hier dazu bei, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung vorzubeugen und den Anschein zu vermeiden, dass „hinter verschlossenen Türen“ etwa unsachliche Motive für die getroffenen Entscheidungen maßgebend gewesen sein können. Zur Beratung über den Verkauf eines gemeindeeigenen Grundstücks gehört im vorliegenden Fall wohl nicht nur die Frage, ob und warum und zu welchen Zwecken ein bisher als Sportplatz genutztes Grundstück mit altem Baumbestand verkauft wird, sondern auch, welches Kaufpreisangebot den Verkauf des Grundstücks unter Berücksichtigung des aktuellen Grundstücksmarktes und der finanziellen Situation der Gemeinde als sinnvoll erscheinen lässt und zu einem Verkauf des Grundstücks führen könnte.

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Eine nichtöffentliche Beratung bei Liegenschaftsangelegenheiten kann allenfalls erforderlich sein, wenn Gegenstand der Beratung der Verkauf eines Grundstücks zu individuellen Bedingungen ist, d.h. wenn bei Liegenschaftssachen konkrete Verträge über Grundstücke Gegenstand der Beratung sind. Es kann zum Beispiel nicht dem Gemeinwohlinteresse entsprechen, wenn die Vertragskonditionen, die die Gemeinde im Einzelfall zu gewähren bereit ist, öffentlich beraten würden, da dies die Verhandlungsposition der Gemeinde in etwaigen weiteren Vertragsverhandlungen schwächen könnte. Die Offenbarung der Beratung darf bei der Beratung über Grundstücksverträge nicht die Verhandlungslage der Gemeinde dadurch entscheidend schwächen können, dass der Vertragspartner über die gemeindlichen Erwägungen informiert wäre und seine Verhandlungsposition darauf zu Lasten der Gemeinde einstellen könnte5.

Der Verkauf eines Grundstücks zu individuellen Bedingungen wurde am 16.12.2010 jedoch nicht beraten und beschlossen. Wesentlicher Gegenstand der Beratung war die Frage, ob das Grundstück überhaupt verkauft werden soll und, nachdem dies bejaht wurde, welcher Verkaufspreis beim Angebot des Grundstücks ins Auge gefasst wurde, nicht jedoch die Einzelheiten eines konkreten Vertragsabschlusses. Soweit Gegenstand der Beratung auch der zu erzielende Verkaufspreis war, unterlag die Beratung wohl ebenfalls nicht der Geheimhaltungspflicht. Denn Gegenstand der Beratung war insoweit nur die allgemeine Situation auf dem Grundstücksmarkt und die danach für das Grundstück erzielbaren Grundstückspreise, nicht aber schon bestimmte Vertragskonditionen mit konkreten Interessenten im Einzelnen. Dass der erwünschte Verkaufspreis beraten wurde, erforderte auch wohl deshalb keine Geheimhaltung, weil, wie sich aus der Gremienvorlage ergibt, die Beschlussfassung hierüber vorgesehen war und deshalb geplant war, die Allgemeinheit durch die Bekanntgabe des Beschlusses vom 16.12.2010 in der Gemeinderatssitzung am 27.01.2011 darüber zu informieren, zu welchem Preis das Grundstück angeboten werden soll.

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Sonstige Gründe, die unter Beachtung der dargestellten Bedeutung des Öffentlichkeitsgrundsatzes ausnahmsweise eine nichtöffentliche Sitzung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit erfordert hätten, lassen sich im vorliegenden Fall weder dem Vortrag der Verfahrensbeteiligten oder den Verfahrensakten entnehmen noch sind solche Gründe sonst ersichtlich.

Im Übrigen spricht auch die weitere Verfahrensweise des Gemeinderats für die Auffassung des Verwaltungsgerichts. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin fasste am 26.04.2012 in öffentlicher Sitzung den Beschluss „Dem Verkauf des Grundstücks (Alter Sportplatz) an die Fa. … wird zugestimmt.“ sowie den Beschluss „Dem Verkauf des Grundstücks (Alter Sportplatz) gemäß vorliegendem Angebot von 2.307.200,- EUR ohne Erhalt der Bäume wird zugestimmt.“ und den Beschluss „Die Verwaltung wird beauftragt: 1. mit dem ausgewählten Käufer einen Kaufvertrag gemäß dem vorgelegten Angebot über das zum Verkauf ausgeschriebene Grundstück Alter Sportplatz, Teilfläche des Flst. …, zu schließen. 2. einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan über das Gelände zu erarbeiten.“ Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat damit in der Gemeinderatsitzung am 26.04.2012 über Einzelheiten wie Käufer, Kaufpreis und die Kaufpreiskondition bezüglich des Erhalts der Bäume in öffentlicher Sitzung beraten und beschlossen. Warum der Gemeinderat aber am 16.12.2010 über die allgemeine und grundsätzliche Frage, ob das Grundstück verkauft wird und welcher Kaufpreis in Frage kommt, nichtöffentlich verhandelt hat, ist deshalb nicht nachvollziehbar.

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Dahingestellt bleiben kann, ob der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 GemO zur Ungültigkeit des Gemeinderatsbeschlusses vom 16.12.2010 führt6 oder lediglich zur Gesetzwidrigkeit7 bzw. zur Rechtswidrigkeit8. Jedenfalls dürfte ein unter Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz ergangener Gemeinderatsbeschluss nicht die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO in Gang setzen. Die gesetzliche Ausschlussfrist ist der Rechtssicherheit und dem Grundsatz der Effizienz und Sparsamkeit der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung geschuldet9. Der Gesetzgeber wollte mit der Fristgebundenheit im Interesse der Stabilität und Verlässlichkeit gemeindlicher Willensbildung verhindern, dass ein sachliches Regelungsprogramm des Gemeinderates beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt werden kann, und damit bewirken, dass es nach den im Gesetz genannten Fristen als sichere Planungsgrundlage dienen kann10. Diese Schutzwirkung setzt aber einen gesetzmäßigen, nicht unter Verstoß gegen § 35 Abs.1 GemO ergangenen Gemeinderatsbeschluss voraus. Denn nur ein das Öffentlichkeitsprinzip nach Maßgabe des § 35 Abs. 1 GemO wahrender Gemeinderatsbeschluss kann beanspruchen, nicht beliebig lange durch ein Bürgerbegehren in Frage gestellt zu werden. Ein Gemeinderatsbeschluss, der gesetzeswidrig aufgrund einer nichtöffentlichen Sitzung erging und damit die Entscheidungsfindung des Bürgers darüber, ob ein Bürgerbegehren durchgeführt werden soll, erschwert oder unmöglich gemacht hat, kann nicht zur Folge haben, dass der Zulässigkeit eines gegen diesen Gemeinderatsbeschluss gerichteten kassatorischen Bürgerbegehrens der Ablauf der Frist für die Einreichung eines Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO entgegengehalten werden kann.

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Verwaltungsgericht Karlsruhe Beschluß vom 19.10.2012, 5 K 1969/12

  1. vgl. Bay.VGH, Beschluss vom 25.06.2012 – 4 CE 12.1224; VGH Bad.Württ., Beschluss vom 08.04.2011 – 1 S 303/11[]
  2. vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 23.05.2003, NVwZ-RR 2003, 774; VGH Bad.Württ., Urteil vom 20.07.2000, NVwZ-RR 2001, 462/463[]
  3. vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.11.1966, ESVGH, Bd 17, S. 118[]
  4. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.06.1980 – III 503/79[][]
  5. vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 35 RN 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.09.2008 – 15 A 2129/08[]
  6. so Bay. VGH, Urteil vom 26.01.2009 – 2 N 08.124[]
  7. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.06.1980 – III 503/79; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.08.1990 – 3 S 132/90[]
  8. VGH Bad.Württ., Beschluss vom 09.11.1966, ESVGH, Bd 17, S. 118[]
  9. vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 08.04.2011 – 1 S 303/11[]
  10. vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.02.2010 – 15 B 1680/09[]