Der Streit um die Taxikonzession – und das zwingende Widerspruchsverfahren

§ 55 Satz 1 PBefG verpflichtet zur Durchführung eines Vorverfahrens bei der Anfechtung aller Verwaltungsakte nach dem Personenbeförderungsgesetz (§ 68 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 VwGO); Entsprechendes gilt bei Klagen auf Vornahme solcher Verwaltungsakte (§ 68 Abs. 2 VwGO), jeweils vorbehaltlich der in § 55 Satz 2 PBefG genannten Ausnahmen. Eine Befugnis, hiervon Abweichendes zu regeln, hat der Landesgesetzgeber nicht.

Der Streit um die Taxikonzession – und das zwingende Widerspruchsverfahren

Die gegenläufige Annahme des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, eine Verpflichtungsklage sei auch ohne Vorverfahren zulässig1, wird unter anderem mit einer unzutreffenden Auslegung des § 55 Satz 1 PBefG begründet:

Ein Vorverfahren war nicht schon nach § 110 Abs. 1 Satz 1 und 2 JustG NW entbehrlich. Diese nordrhein-westfälische Vorschrift greift gemäß § 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustG NW nicht ein, weil § 55 Satz 1 PBefG für die Anfechtung aller Verwaltungsakte nach dem Personenbeförderungsgesetz – vorbehaltlich der in Satz 2 der Norm genannten, hier nicht einschlägigen Ausnahmen – die Durchführung eines Vorverfahrens vorschreibt. Entsprechendes gilt gemäß § 68 Abs. 2 VwGO für Verpflichtungsklagen auf Vornahme solcher Verwaltungsakte. 

Schon die Verwendung des Wortes „auch“ in § 55 Satz 1 PBefG legt nahe, dass ein Vorverfahren nicht nur bei der Anfechtung von Verwaltungsakten oberster Landesverkehrsbehörden oder des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur, sondern auch in allen übrigen Fällen durchzuführen ist. Dem entspricht der systematische Zusammenhang mit § 55 Satz 2 PBefG, der auf § 28 Abs. 3a Satz 9 PBefG und § 29 Abs. 6 Satz 1 PBefG als Ausnahmen vom generellen Erfordernis eines Vorverfahrens bei der Anfechtung von Verwaltungsakten nach dem Personenbeförderungsgesetz verweist. Auch Sinn und Zweck des § 55 Satz 1 PBefG sprechen für die Annahme eines weiten Anwendungsbereichs der Vorschrift. Sie schreibt die Durchführung eines Vorverfahrens für die Anfechtung von Verwaltungsakten einer Gruppe von Behörden vor, bei denen der Bundesgesetzgeber von einer besonders hohen fachlichen Qualifikation ausgeht und deswegen ein Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO grundsätzlich für entbehrlich hält2. Erachtet der Bundesgesetzgeber im Bereich des Personenbeförderungsgesetzes die Durchführung eines Vorverfahrens sogar bei Verwaltungsakten solcher Behörden für erforderlich, spricht dies erst recht für die Verpflichtung zur Durchführung eines Vorverfahrens beim Erlass von Verwaltungsakten im Bereich des Personenbeförderungsrechts durch nachgeordnete Behörden. 

§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO räumt dem Landesgesetzgeber keine Befugnis ein, von der in § 55 Satz 1 PBefG angeordneten Pflicht zur Durchführung eines Vorverfahrens abzuweichen. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO ermöglicht ein solches Abweichen nur, soweit sich die Pflicht zur Durchführung des Vorverfahrens aus § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergibt. Dafür sprechen der systematische Bezug zwischen § 68 Abs. 1 Satz 2 und Satz 1 VwGO sowie die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Die Begründung der ursprünglichen Fassung der Vorschrift erläutert, dass § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO spezialgesetzliche Ausnahmen von der Pflicht zur Durchführung eines Vorverfahrens, die bei Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung bereits vorhanden gewesen seien, unangetastet lasse2. Dass die Vorschrift auch zur Abweichung von spezialgesetzlich angeordneten Verpflichtungen zur Durchführung eines Vorverfahrens ermächtigen soll, ist der Gesetzesbegründung dagegen nicht zu entnehmen3. Solches hat der Gesetzgeber auch nicht durch Streichung der Worte „für besondere Fälle“ mit Art. 1 Nr. 8 Buchst. a des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze (6. VwGOÄndG) vom 01.11.19964 geregelt. Die Beschlussempfehlung und der Bericht des Rechtsausschusses erläutern hierzu, dass die Streichung der Worte „für besondere Fälle“ den Ländern die Möglichkeit einräume, das Widerspruchsverfahren bereichsspezifisch auszuschließen5. Sie enthält jedoch keinen Hinweis darauf, dass die Abweichungsbefugnis der Länder mit der Gesetzesänderung auch auf spezialgesetzlich angeordnete Verpflichtungen zur Durchführung des Widerspruchsverfahrens erweitert werden sollte. 

Die Annahme, die Verpflichtungsklage sei auch ohne Vorverfahren zulässig, wird im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall jedoch von einer von der Auslegung des § 55 Satz 1 PBefG unabhängigen, revisionsrechtlich fehlerfreien Alternativbegründung des Berufungsurteils getragen. Im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht sie davon aus, dass ein Vorverfahren ausnahmsweise auch dann entbehrlich ist, wenn dem Zweck des Vorverfahrens bereits Rechnung getragen wurde oder dessen Zweck ohnehin nicht mehr erreicht werden kann6. Das ist der Fall, wenn sich wie hier die für den Erlass eines Widerspruchsbescheides zuständige Behörde auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat7

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. Juni 2021 – 8 C 32.20

  1. OVG NRW, Urteil vom 06.10.2020 – OVG 13 A 1682/18[]
  2. BT-Drs. 3/55 S. 38[][]
  3. vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 09.05.1973 – 2 BvL 43/71, 2 BvL 44/71, BVerfGE 35, 65 <76>[]
  4. BGBl. I S. 1626[]
  5. BT-Drs. 13/5098 S. 23[]
  6. stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 15.09.2010 – 8 C 21.09, BVerwGE 138, 1 Rn. 24[]
  7. vgl. BVerwG, Urteil vom 20.04.1994 – 11 C 2.93, Buchholz 436.36 § 18 BAföG Nr. 13 S. 3[]

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