Der Tiefflug eines Tornado-Kampfflugzeugs über dem Demonstranten-Camp

Der Aufenthalt in dem zur Unterkunft von Teilnehmern an den Demonstrationen gegen den G8-Gipfel in Heiligendamm errichteten Camp Reddelich war von dem sachlichen Schutzbereich des Grundrechts der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) erfasst.

Der Tiefflug eines Tornado-Kampfflugzeugs über dem Demonstranten-Camp

Zwar ist das Camp selbst nicht als grundrechtlich geschützte Versammlung anzusehen. Auch fehlt es an tatsächlichen Feststellungen, ob zum maßgeblichen Zeitpunkt innerhalb des Camps durch die Versammlungsfreiheit geschützte Veranstaltungen stattgefunden haben. Der Schutzbereich des Grundrechts ist hier aber jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Vorwirkungen der Versammlungsfreiheit berührt.

Das Camp Reddelich als solches war nicht als Versammlung von Art. 8 Abs. 1 GG geschützt. Dies folgt zwar nicht bereits aus dem Umstand, dass das Camp nach den Feststellungen des Berufungsurteils nicht als Versammlung im Sinn des Versammlungsgesetzes angemeldet worden war. Es fehlte jedoch an den inhaltlichen Mindestanforderungen an eine Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG. Hierbei handelt es sich um örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung1. Entscheidend ist, dass die Meinungsbildung und -äußerung mit dem Ziel erfolgt, auf die Öffentlichkeit entsprechend einzuwirken. Die Erörterung und Kundgebung muss Angelegenheiten betreffen, die zur öffentlichen Meinungsbildung bestimmt und geeignet sind2. Auch wenn der Schutz der Versammlungsfreiheit das Recht der Grundrechtsträger umfasst, selbst über Art und Umstände der Ausübung ihres Grundrechts zu bestimmen, also zu entscheiden, welche Maßnahmen sie zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit für ihr Anliegen einsetzen wollen3, kann in dem bloßen Aufenthalt von Personen in einem Camp zum Zweck der Unterkunft und deren Absicht, an Versammlungen teilzunehmen, für sich genommen noch keine gemeinsame Meinungsbildung und Meinungsäußerung (kollektive Aussage) mit dem Ziel der Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung gesehen werden.

Soweit in dem Camp Reddelich nach den Feststellungen des Berufungsurteils öffentliche politische Veranstaltungen stattgefunden haben, erscheint es zwar möglich, dass es sich hierbei zumindest teilweise um mit dem übergreifenden Protestanliegen anlässlich des G8-Gipfels verbundene kommunikative Anliegen und Aktivitäten gehandelt hat, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet und deshalb durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützt waren4. Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht keine tatsächlichen Feststellungen dazu getroffen, ob derartige Aktivitäten gerade zum Zeitpunkt der von dem Kläger beanstandeten Eingriffshandlungen, also des Überfluges und der Anfertigung der Luftbilder, stattgefunden haben und ob sich der Kläger an diesen Aktivitäten beteiligt hat.

Der Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG ist hier jedoch unter dem Gesichtspunkt der Vorwirkungen der Versammlungsfreiheit berührt.

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht auf den Zeitraum der Durchführung einer Versammlung begrenzt, sondern entfaltet seine Wirkung bereits in deren Vorfeld; denn andernfalls liefe die Versammlungsfreiheit Gefahr, durch staatliche Maßnahmen im Vorfeld der Grundrechtsausübung ausgehöhlt zu werden5. Art. 8 Abs. 1 GG schützt deshalb den gesamten Vorgang des Sichversammelns, wozu auch der Zugang und die Anreise zu einer bevorstehenden bzw. sich bildenden Versammlung gehören6.

Hiervon ausgehend hat das Oberverwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass sich der Vorfeldschutz des Art. 8 Abs. 1 GG auf den Aufenthalt des Klägers in dem Camp Reddelich zum Zeitpunkt des Überflugs des Kampfflugzeugs erstreckt hat. Dieser Aufenthalt stand in unmittelbarem zeitlichen und räumlichen Zusammenhang mit den Demonstrationen, die vor und während des G8-Gipfels als einem Ereignis mit deutlich überörtlichem Bezug stattfanden. Es handelte sich um den Tag vor dem Beginn des mehrtägigen Gipfeltreffens. Eine Teilnahme an den geplanten Demonstrationen war für die ganz überwiegende Zahl der Teilnahmewilligen nur im Fall einer frühzeitigen Anreise und ortsnahen Unterkunft während der gesamten Dauer der Veranstaltung möglich. Alternative Unterkunftsmöglichkeiten standen angesichts der absehbar großen Zahl der potentiellen Versammlungsteilnehmer in der ländlich geprägten Region um den Austragungsort des Gipfels nicht ausreichend zur Verfügung. Unter derartigen Umständen ist der Aufenthalt in einem der Unterkunft für die potentiellen Demonstrationsteilnehmer dienenden Camp vergleichbar der Anreise zu einer bevorstehenden Versammlung dem durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Vorgang des Sichversammelns zuzurechnen.

Der Überflug des Camps durch ein Tornado-Kampfflugzeug der Bundeswehr in einer Höhe von 114 m zur Aufnahme von Luftbildern ist entgegen der Annahme des Berufungsurteils als Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts des Klägers aus Art. 8 Abs. 1 GG zu werten. Der gegenteiligen Annahme des Berufungsurteils liegt ein fehlerhaftes Verständnis der sich aus Art. 8 Abs. 1 GG ergebenden Anforderungen an die Annahme eines Eingriffs in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit zugrunde.

Zwar liegen die Voraussetzungen eines finalen Eingriffs in die Versammlungsfreiheit nicht vor. Der Kläger wendet sich nicht gegen ein erforderlichenfalls zwangsweise durchsetzbares, staatliches Ge- oder Verbot mit dem Ziel, die Versammlungsteilnahme zu verhindern, zu beschränken oder zu erschweren. Der Überflug des Tornado-Kampfflugzeuges über das Camp in einer Höhe von nur 114 m stellt jedoch entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts einen faktischen Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar. Neben den Fällen einer gezielten Beeinträchtigung der vom Gewährleistungsgehalt des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG erfassten Verhaltensweisen ist ein solcher faktischer Eingriff in die Versammlungsfreiheit jedenfalls dann gegeben, wenn das staatliche Handeln einschüchternd oder abschreckend wirkt bzw. geeignet ist, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die an Versammlungen teilnehmen wollen (aa). Dies kann nur aufgrund einer Würdigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls anhand eines objektiven Beurteilungsmaßstabs festgestellt werden (bb). Betrifft die staatliche Maßnahme nicht eine laufende Versammlung, sondern lediglich den geschützten Vorfeldbereich, ist bei der Gesamtwürdigung ein umso strengerer Maßstab anzulegen, je größer die räumliche oder zeitliche Entfernung zu der geschützten Versammlung ist und je weniger für die späteren Versammlungsteilnehmer daher ein Bezug der Maßnahme zu der späteren Versammlung erkennbar ist (cc). Nach diesem Maßstab hatte der Überflug des Kampfflugzeuges über das Camp in einer Höhe von nur 114 m aus der Sicht eines durchschnittlichen Betroffenen im Hinblick auf die extreme Lärmentfaltung, den angsteinflößenden Anblick und die Überraschungswirkung im Kontext der bevorstehenden Demonstrationen gegen den G8-Gipfel einschüchternde Wirkung (dd).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der Grundrechtsschutz unter der Geltung des Grundgesetzes nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne begrenzt, sondern auf faktische und mittelbare Beeinträchtigungen ausgedehnt worden. Entscheidend ist, ob sich die Maßnahme nach der Zielsetzung und ihren Wirkungen als Ersatz für eine staatliche Maßnahme darstellt, die als Grundrechtseingriff im herkömmlichen Sinne zu qualifizieren ist7. Auch in Bezug auf das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG hat das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit faktischer Eingriffe anerkannt. Hierzu gehören etwa staatliche Maßnahmen, die den Zugang zu einer Demonstration durch Behinderung von Anfahrten und schleppende vorbeugende Kontrollen unzumutbar erschweren oder ihren staatsfreien unreglementierten Charakter durch exzessive Observationen und Registrierungen verändern8. Als faktischen Grundrechtseingriff hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde gegen das Bayerische Versammlungsgesetz vom 22.07.2008 (BayVersG) ferner die Anfertigung von Übersichtsaufzeichnungen einer Versammlung qualifiziert. Es hat in Bezug auf Art. 9 Abs. 2 Satz 2 BayVersG, der der Sache nach zu einer anlasslosen Bildaufzeichnung des gesamten Versammlungsgeschehens ermächtigte, ausgeführt, dass die Anfertigung solcher Übersichtsaufzeichnungen nach dem heutigen Stand der Technik für die Aufgezeichneten immer ein Grundrechtseingriff sei, da auch in Übersichtsaufzeichnungen die Einzelpersonen in der Regel individualisierbar mit erfasst seien und das Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung in dieser Weise festgehalten wird, Einschüchterungswirkungen haben könne, die zugleich auf die Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung zurückwirkten9. Den genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts lässt sich verallgemeinernd entnehmen, dass ein faktischer Eingriff in die Versammlungsfreiheit – neben den eindeutig erfassten Fällen einer gezielten Beeinträchtigung der vom Gewährleistungsgehalt des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG erfassten Verhaltensweisen10 – immer dann anzunehmen ist, wenn die staatliche Maßnahme einschüchternd oder abschreckend wirken kann bzw. geeignet ist, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die sich versammlungsspezifisch betätigen11.

Ob eine staatliche Maßnahme einschüchternde oder abschreckende Wirkung auf diejenigen Personen hat, die an Versammlungen teilnehmen wollen, kann nur aufgrund einer Würdigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls festgestellt werden. Dabei ist nicht die subjektive Bewertung einzelner konkret betroffener Personen maßgeblich. Vielmehr ist schon aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsanwendungsgleichheit ein objektiver Beurteilungsmaßstab anzulegen. Im Ansatz zutreffend hat das Berufungsgericht daher auf die Sichtweise eines sog. verständigen Dritten abgestellt. Entscheidend ist, ob ein vernünftiger Mensch in der Situation des oder der Betroffenen ernsthaft in Betracht ziehen würde, aufgrund der staatlichen Maßnahme von der Teilnahme an der (bevorstehenden) Versammlung in der geplanten Form Abstand zu nehmen.

Zwar sind die dargelegten Maßstäbe für die Eingriffsqualität grundsätzlich unabhängig davon anwendbar, ob die Maßnahme versammlungsspezifische Aktivitäten im Zeitraum der Durchführung der Versammlung oder – wie hier – vor Beginn der Versammlung betrifft. Die vereinzelt vertretene Auffassung, dass im Vorfeld der Versammlung nur eine gezielte Beeinträchtigung durch den Staat ein Eingriff in die Versammlungsfreiheit sein kann12, ist abzulehnen. Dass das Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht auf den Zeitraum der Durchführung der Versammlung begrenzt ist, sondern seine Wirkung bereits im Vorfeld einer Versammlung entfaltet, hat das Bundesverfassungsgericht – wie ausgeführt – damit begründet, dass die Versammlungsfreiheit anderenfalls Gefahr liefe, durch staatliche Maßnahmen im Vorfeld der Grundrechtsausübung ausgehöhlt zu werden13. Diese Gefahr drängt sich zwar in besonderem Maße bei solchen staatlichen Maßnahmen auf, die das Ziel verfolgen, die Versammlungsteilnahme zu verhindern, zu beschränken oder zu erschweren. Auch in den Fällen einer nicht finalen Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit kann die Gesamtwürdigung jedoch ergeben, dass jedenfalls ohne die – durch die Qualifizierung als Grundrechtseingriff eröffnete – Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung derartiger staatlicher Vorgehensweisen am Maßstab der im Grundgesetz vorgesehenen Grundrechtsschranken die Gefahr einer Aushöhlung der Grundrechtsausübung besteht.

Für die Eingriffsqualität entscheidend ist daher auch im Vorfeldbereich der Versammlung die einschüchternde oder abschreckende Wirkung der konkreten staatlichen Maßnahme. Allerdings ist eine staatliche Maßnahme in der Regel umso weniger geeignet, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die sich versammlungsspezifisch betätigen, und dementsprechend bei der Gesamtwürdigung ein umso strengerer Maßstab anzulegen, je größer die räumliche oder zeitliche Entfernung zu der geschützten Versammlung ist und je weniger für die späteren Versammlungsteilnehmer daher ein Bezug der Maßnahme zu der späteren Versammlung erkennbar ist. So dürfte etwa das Abschreckungspotenzial polizeilicher Ermittlungsmaßnahmen, die lange vor Beginn einer geplanten Versammlung oder in größerer Entfernung zum späteren Versammlungsort erfolgen, deutlich geringer sein, als wenn derartige Maßnahmen erst während der Anreise und in unmittelbarer örtlicher Nähe der Versammlung erfolgen.

Nach den dargelegten Maßstäben gelangt das Berufungsurteil zwar zu dem zutreffenden Ergebnis, dass sich die Annahme eines faktischen Eingriffs in die Versammlungsfreiheit hier nicht mit der Erwägung begründen lässt, das Anfertigen von Lichtbildern während des Überflugs habe bei den potentiellen Demonstrationsteilnehmern das Gefühl des Überwachtwerdens erzeugen können und aus diesem Grund einschüchternd gewirkt. Denn es ist weder durch das Berufungsgericht festgestellt worden noch ohne weiteres naheliegend, dass der Einsatz von Beobachtungstechnik während der kurzen Dauer des Überflugs des Kampfflugzeuges über das Camp für diejenigen Personen, die sich im Camp aufhielten, überhaupt konkret erkennbar gewesen ist. Revisibles Recht verletzt das Berufungsurteil jedoch mit der Annahme, von dem Überflug des Tornado-Kampfflugzeuges über das Camp Reddelich in einer Höhe von nur 114 m sei auch im Übrigen keine abschreckende Wirkung ausgegangen. Das Berufungsgericht hat insoweit den Besonderheiten des vorliegenden Falles nicht ausreichend Rechnung getragen. Unter Berücksichtigung der extremen Lärmentfaltung und des bedrohlichen Anblicks des tief fliegenden Kampfflugzeugs, der Überraschungswirkung des Überflugs sowie des engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhangs mit den bevorstehenden Demonstrationen gegen den G8-Gipfel hätte das Berufungsgericht im Rahmen der Gesamtwürdigung zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass die sich aus Art. 8 Abs. 1 GG ergebenden Anforderungen an die Annahme eines Eingriffs in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit hier erfüllt sind.

Das Berufungsgericht hat zwar unter Hinweis auf den “ohrenbetäubenden Lärm” festgestellt, dass ein verständiger Dritter bei dem Tiefflug eines Kampfflugzeuges in nur 114 m Höhe “erschrickt”. Das tatsächliche Ausmaß der Schallemissionen tief fliegender militärischer Kampfflugzeuge, insbesondere die im Vergleich zu gewöhnlichem Fluglärm extrem hohen Spitzenpegel und Pegelanstiegsgeschwindigkeiten nimmt das Berufungsurteil jedoch nicht näher in den Blick. Zudem hat es unberücksichtigt gelassen, dass die besonders belastende Wirkung militärischer Tiefflüge für die im Überflugbereich befindlichen Personen nicht nur auf der extremen Lärmentwicklung beruht, sondern auch auf den hiermit regelmäßig einhergehenden optischen Wirkungen und der Plötzlichkeit des Auftretens. Das Erscheinungsbild eines tief fliegenden, sich mit hoher Geschwindigkeit nähernden Kampfflugzeugs ist aus der Sicht eines durchschnittlichen Betroffenen bereits für sich genommen angsteinflößend. Als besonders erschreckend stellt sich der von einem derartigen Betrieb schwersten militärischen Luftfahrtgeräts ausgehende Eindruck dar, wenn er – wie hier – ohne Ankündigung und gleichsam “aus heiterem Himmel” erfolgt.

Die einschüchternde und abschreckende Wirkung lässt sich entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht mit dem Hinweis auf die unstreitig kurze Dauer des Überflugs des Tornado-Kampfflugzeugs in Frage stellen. Zwar kommt dem Gesichtspunkt der Dauer etwa in den Fällen einer Observation einer Versammlung durch die Polizei regelmäßig Bedeutung für die Beurteilung zu, ob es sich um einen faktischen Eingriff in die Versammlungsfreiheit handelt. Deshalb hat das Oberverwaltungsgericht auch zu Recht angenommen, dass von der Anfertigung der Luftbildaufnahmen, sofern diese für die Betroffenen überhaupt erkennbar war, bei isolierter Betrachtung keine ernsthafte Abschreckungswirkung ausging, da es sich erkennbar nur um eine Momentaufnahme handeln konnte. Die Einwirkung auf die Willensbildung der potentiellen Versammlungsteilnehmer kann jedoch bei kurzzeitigen Maßnahmen aus anderen Gründen so intensiv sein, dass im Ergebnis eine zumindest ebenso relevante Einschüchterungs- oder Abschreckungswirkung eintritt. Gerade ein überraschend wahrgenommener visueller oder akustischer Reiz ist typischerweise in besonderem Maße geeignet, als potentiell bedrohlich wahrgenommen zu werden, und kann zu lang anhaltenden Nachwirkungen führen.

Bei der Gesamtwürdigung muss im vorliegenden Fall schließlich der enge Zusammenhang des Tornado-Überflugs mit den geplanten Demonstrationen gegen den am Folgetag beginnenden G8-Gipfel berücksichtigt werden, zu deren Durchführung das Camp den zahlreichen Teilnehmern als ortsnahe Unterkunft dienen sollte. Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts war dieser Kontext und waren insbesondere die besonderen Herausforderungen für die Gewährleistung der inneren Sicherheit im Umfeld des G8-Gipfels nicht geeignet, die abschreckende Wirkung des Überflugs des Tornado-Kampfflugzeugs über das Camp Reddelich zu relativieren, sondern haben diese vielmehr noch verstärkt. Ein durchschnittlicher Betroffener, der sich im zeitlichen und räumlichen Zusammenhang mit den bevorstehenden Demonstrationen gegen den G8-Gipfel plötzlich dem Tiefflug eines Kampfflugzeugs der Bundeswehr ausgesetzt sah, konnte dieses Geschehen berechtigterweise als staatliche Aufforderung deuten, den Demonstrationen fernzubleiben. Eine derartige Zurschaustellung schwersten militärischen Gerätes in einer bekanntermaßen angespannten Sicherheitslage kann typischerweise Ängste oder Abwehrreflexe auslösen, die geeignet sind, hiervon Betroffene zum Verzicht auf die Teilnahme an den geplanten Veranstaltungen oder zumindest auf bestimmte Arten der Meinungskundgabe zu bewegen.

Demgegenüber ist die Annahme des Berufungsurteils, der Überflug des Tornado-Kampfflugzeugs sei für diejenigen Personen, die sich in dem Camp aufhielten, vorhersehbar gewesen, nicht nachvollziehbar. Zwar weist das Oberverwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht darauf hin, es habe sich um den Tag vor dem Beginn des Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs der acht führenden Wirtschaftsnationen und zugleich um den Tag der Anreise der Gipfelteilnehmer gehandelt, für den von Seiten der Gipfelgegner Aktionen angekündigt worden seien. Zudem sei es bereits anlässlich der vorangegangenen Weltwirtschaftsgipfel zu Straßenschlachten zwischen der Polizei und gewalttätigen Aktivisten gekommen. Die potentiellen Versammlungsteilnehmer hätten daher bei objektivierter Betrachtung damit rechnen müssen, dass die Polizei bei einem derartig sicherheitsrelevanten Anlass weitreichende Aufklärungsmaßnahmen vornehmen und diese auch auf die Camps erstrecken würde, in denen sich ein Großteil der Gegner des G8-Gipfels aufhielt. Soweit das Berufungsgericht mit Blick auf diese Erwägungen zu der Bewertung gelangt, der Überflug habe nicht abschreckend gewirkt, verfehlt es jedoch die Vorgaben, die Art. 8 Abs. 1 GG an den Eingriffsbegriff stellt. Denn selbst wenn die besondere Sicherheitsrelevanz des G8-Gipfels sowie die gewalttätigen Ausschreitungen bei früheren Weltwirtschaftsgipfeln allgemein bekannt gewesen sein mögen, rechtfertigt dies nicht die Annahme, dass es für den durchschnittlichen potentiellen Versammlungsteilnehmer vorhersehbar war, während des Aufenthalts in dem Camp mit der extremen Geräuschentwicklung und dem bedrohlichen Anblick eines außergewöhnlich tief fliegenden Kampfflugzeugs konfrontiert zu werden. Auch im Zusammenhang mit sicherheitsrelevanten Ereignissen und gewalttätigen Ausschreitungen bei Großdemonstrationen gehören tief fliegende Kampfflugzeuge – anders als etwa Wasserwerfer oder gepanzerte Radfahrzeuge – nicht zu den polizeilichen Einsatzmitteln, mit denen Versammlungsteilnehmer in der Bundesrepublik Deutschland üblicherweise rechnen müssen. Die Personen, die sich im Camp Reddelich in der Absicht aufhielten, von dort aus an den verschiedenen Versammlungen im Zusammenhang mit dem G8-Gipfel teilzunehmen, hatten deshalb keinen Anlass, sich auf derartig beschaffene Aufklärungsmittel einzustellen.

Die Sache ist gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen. Das Bundesverwaltungsgericht kann nicht nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO zu Gunsten des Klägers in der Sache selbst entscheiden, denn der Überflug des Camps Reddelich durch ein Tornado-Kampfflugzeug der Bundeswehr mit dem Ziel der Anfertigung von Luftbildaufnahmen stellte keinen vom Grundgesetz verbotenen Einsatz der Streitkräfte im Innern dar und war nicht aus diesem Grund rechtswidrig. Ob sich das Berufungsurteil nach § 144 Abs. 4 VwGO im Ergebnis als richtig darstellt, weil der Überflug und die Anfertigung der Aufnahmen als Maßnahme der Gefahrerforschung auf der Grundlage des Landespolizeirechts gerechtfertigt war, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprach, kann das Bundesverwaltungsgericht auf der Grundlage der vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Tatsachen nicht abschließend entscheiden.

Der Überflug des Camps Reddelich durch ein Tornado-Kampfflugzeug der Bundeswehr und die Anfertigung von zur Auswertung durch die Landespolizeibehörde bestimmten Luftbildaufnahmen stellte keinen vom Grundgesetz verbotenen Einsatz der Streitkräfte im Innern dar und war nicht aus diesem Grund rechtswidrig. Da der Überflug lediglich der anderweitig nicht möglichen Aufklärung der Sachlage durch Luftbilder im Vorfeld der Feststellung einer konkreten Gefahr diente, ist er als technische Unterstützungsleistung der Bundeswehr im Wege der Amtshilfe für die Polizeibehörde anzusehen.

Nach Art. 87a Abs. 2 GG dürfen die Streitkräfte außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden, soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Diese Regelung, die im Zuge der Einfügung der so genannten Notstandsverfassung in das Grundgesetz durch das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24.06.196814 geschaffen worden ist, soll verhindern, dass für die Verwendung der Streitkräfte als Mittel der vollziehenden Gewalt “ungeschriebene Zuständigkeiten aus der Natur der Sache” abgeleitet werden15. Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb wiederholt hervorgehoben, dass für die Auslegung und Anwendung des Art. 87a Abs. 2 GG das Ziel maßgeblich ist, die Möglichkeiten für einen Einsatz der Bundeswehr im Innern durch das Gebot strikter Texttreue zu begrenzen16. Bei den Regelungen, durch welche im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG der Einsatz der Streitkräfte im Grundgesetz außer zur Verteidigung (Art. 87a Abs.1 Satz 1 GG) ausdrücklich zugelassen wird, handelt es sich um Art. 87a Abs. 3 GG (äußerer Notstand), Art. 87a Abs. 4 GG (innerer Notstand) sowie Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG (regionaler Katastrophennotstand) und Art. 35 Abs. 3 GG (überregionaler Katastrophennotstand). Die Voraussetzungen dieser Regelungen haben im Fall des Überfluges des Camps Reddelich durch ein Tornado-Kampfflugzeug und die dabei erfolgte Anfertigung von Luftbildaufnahmen durch die Bundeswehr offensichtlich nicht vorgelegen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts setzt Art. 87a Abs. 2 GG indes nicht für jede Nutzung personeller und sächlicher Ressourcen der Streitkräfte eine ausdrückliche grundgesetzliche Zulassung voraus, sondern nur, soweit es sich bei dieser Nutzung um einen Einsatz handelt17. Ein Einsatz im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG liegt vor, wenn die Ressourcen der Streitkräfte als Mittel der vollziehenden Gewalt in einem Eingriffszusammenhang verwendet werden18. Maßnahmen, die sich auf eine rein technisch-unterstützende Funktion beschränken, verbleiben im Rahmen der in Art. 35 Abs. 1 GG geregelten Ermächtigung zur Amtshilfe und sind daher von den Beschränkungen, die für einen Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG gelten, nicht betroffen19. Allerdings liegt eine Verwendung in einem Eingriffszusammenhang nicht erst bei einem konkreten Vorgehen mit Zwang, sondern bereits dann vor, wenn personelle oder sachliche Mittel der Streitkräfte in ihrem Droh- oder Einschüchterungspotential genutzt werden20. Ob das der Fall ist, ist jedoch – anders als im Zusammenhang mit der zuvor erörterten Frage des Eingriffs in die Versammlungsfreiheit – ausschließlich aus objektiver Perspektive zu beurteilen. Denn die Frage der verfassungsrechtlichen Qualifizierung der Nutzung der Ressourcen der Streitkräfte als zulässige Amtshilfe oder als unzulässiger Streitkräfteeinsatz im Innern kann nicht davon abhängen, wie sich diese Nutzung aus der Sicht möglicher Betroffener im Einzelfall darstellt.

Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich ferner die Wertung, dass die hier in Rede stehende Nutzung spezifisch militärischer Luftfahrzeuge zur Aufklärung der Sachlage nicht bereits für sich genommen geeignet ist, Droh- und Einschüchterungspotential in dem genannten Sinn zu entfalten. In seinem Beschluss vom 20.03.2013 ist der Zweite Bundesverwaltungsgericht des Bundesverfassungsgerichts davon ausgegangen, dass es sich etwa in dem Fall der Überprüfung eines Luftfahrzeugs durch aufsteigende Jagdflugzeuge nach § 15 Abs. 1 Satz 2 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) nicht um eine Nutzung von Mitteln der Streitkräfte in ihrem Droh- und Einschüchterungspotential, sondern um eine technisch-unterstützende Maßnahme handelt, sofern die Überprüfung typischerweise nicht zur Aufdeckung einer Angriffsabsicht, sondern zur Feststellung eines Orientierungsbedarfs – etwa wegen ausgefallenen Funkkontakts oder sonstiger technischer Probleme – führt, dem mit Warn- und Leitungssignalen entsprochen werden kann. Erst wenn die Überprüfung ergibt, dass ein Fall eines bevorstehenden kriminellen Anschlags mittels eines Luftfahrzeuges (sog. Renegade-Fall) vorliegt, scheidet eine weitere Deutung als bloße Unterstützung aus, so dass die Aktion dann nur noch als Entfaltung des Droh- und Einschüchterungspotentials der eingesetzten militärischen Mittel verstanden werden kann21. Dieser Rechtsprechung liegt erkennbar die Annahme zugrunde, dass die Nutzung spezifisch militärischer Luftfahrzeuge zur Aufklärung der Sachlage – also vor Feststellung einer konkreten Gefahr – für sich genommen kein Droh- und Einschüchterungspotential entfaltet.

Hiervon ausgehend sind die Aufklärungsflüge von Tornado-Kampfflugzeugen in der Region um den Austragungsort des G8-Gipfels in Heiligendamm und die Anfertigung von Luftbildaufnahmen durch die Bundeswehr als bloße Unterstützungsleistung für die zuständige Landespolizeibehörde zu qualifizieren, die nicht den Anforderungen des Art. 87a Abs. 2 GG unterliegt22. Dies gilt auch in Bezug auf den hier in Rede stehenden Überflug über das Camp Reddelich am 5.06.2007. Ebenso wie die Aufklärungsflüge an den vorangegangenen Tagen diente auch dieser Flug lediglich der weiteren Aufklärung der Sachlage und nicht der Abwehr einer konkreten Gefahr. Nach den – auf die Aktenlage und die Erklärungen des Beklagten gestützten – tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hatte sich ein Bedürfnis für einen neuen Überflug zwar erst kurzfristig aufgrund der gewaltsamen Ausschreitungen am 2.06.2007 in Rostock ergeben. Der Flug vom 05.06.2007 war deshalb nachträglich nach erneuter Lagebeurteilung vereinbart worden. Selbst wenn die Maßnahme folglich nicht mehr (nur) – wie noch die vorangegangenen Aufklärungsflüge – der Erkennung möglicher Erddepots sowie der Erfassung von Manipulationen an wichtigen Straßenzügen im Einsatzraum gedient haben sollte, sondern sich in Erwartung weiterer unmittelbar bevorstehender gewaltsamer Ausschreitungen gerade auch auf die Ermittlung damit möglicherweise in Zusammenhang stehender Aktivitäten potentieller Demonstrationsteilnehmer, die sich im Camp Reddelich aufhielten, gerichtet haben sollte, handelte es sich weiterhin um eine Maßnahme der Gefahrerforschung im Vorfeld einer konkreten Gefahr. Unabhängig von der einschüchternden Wirkung, die der Tiefflug des Kampfflugzeugs im Kontext mit den bevorstehenden Demonstrationen aus der Sicht eines objektiven Betrachters entfaltet hat und die die Qualifizierung als Grundrechtseingriff rechtfertigt, war die Grenze von der bloßen Unterstützungsleistung zu einem nach Art. 87a Abs. 2 GG unzulässigen Einsatz der Streitkräfte im Innern noch nicht überschritten.

Auf der Grundlage der vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen kann das Bundesverwaltungsgericht im Revisionsverfahren nicht abschließend entscheiden, ob der durch den Überflug des Kampfflugzeugs der Bundeswehr über das Camp Reddelich am 5.06.2007 bewirkte faktische Eingriff in das durch Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistete Grundrecht des Klägers auf Versammlungsfreiheit verfassungsrechtlich gerechtfertigt war.

Zwar konnte der zur Anfertigung von Luftbildern durchgeführte Überflug als Teilakt einer Gefahrerforschungsmaßnahme – wie bereits ausgeführt – grundsätzlich auf die in § 13 SOG M-V enthaltene polizeiliche Generalklausel gestützt werden. Bei der Auslegung und Anwendung versammlungsbeschränkender Gesetze im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG muss jedoch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit strikt beachtet werden. Eingriffe in die Versammlungsfreiheit bedürfen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eines legitimen Zwecks und müssen zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sein23.

Ob die Art und Weise der Durchführung der polizeilichen Gefahrerforschungsmaßnahme unter den konkreten Umständen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprach, insbesondere ob sie trotz ihrer einschüchternden und daher die potentiellen Demonstrationsteilnehmer in ihrer Versammlungsfreiheit beeinträchtigenden Wirkung angemessen im engeren Sinne war, hängt jedoch von der Bewertung der tatsächlichen Gefahrenlage und den sich hieraus ergebenden Handlungsoptionen der Polizei ab. Hierzu enthält das Berufungsurteil die bereits erwähnte Feststellung, dass sich ein Bedürfnis für einen neuen Überflug erst kurzfristig aufgrund der gewaltsamen Ausschreitungen am 2.06.2007 in Rostock ergeben hatte und ein weiterer Aufklärungsflug zur Erstellung und Verdichtung des polizeilichen Lagebildes vereinbart worden war, der am 4.06.2007 aufgrund technischer Fehlfunktion bzw. schlechten Wetters nicht abgeschlossen werden konnte und daher am Folgetag vervollständigt wurde. Durch die Bezugnahme auf den Inhalt der Gerichtsakte hat sich das Berufungsgericht ferner die tatsächliche Feststellung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zu eigen gemacht, dass die Unterschreitung der Mindestflughöhe von ca. 150 m um 36 m auf die Witterungsbedingungen zurückzuführen war. Diese tatsächlichen Feststellungen lassen es möglich erscheinen, dass der Polizeibehörde Erkenntnisse über Aktivitäten von Personengruppen im Camp Reddelich vorlagen, die auf die Begehung weiterer gewaltsamer Ausschreitungen gerichtet waren. Insoweit muss der Sachverhalt durch das Tatsachengericht weiter aufgeklärt und gewürdigt werden. Ferner ist zu klären, ob die Behörde in Ausübung ihres Auswahlermessens für die Entscheidung über mögliche Abwehrmaßnahmen die Auswertung tagesaktueller Luftbildaufnahmen des Camps aus der ex-ante-Sicht für erforderlich halten und außerdem davon ausgehen durfte, dass die Verwertbarkeit der Aufnahmen bei Anfertigung aus größerer Überflughöhe wegen der Witterungsverhältnisse beeinträchtigt gewesen wäre. Auf der Grundlage dieser Feststellungen muss das Tatsachengericht schließlich bewerten, ob die Schwere der Grundrechtsbeeinträchtigung in einem angemessenen Verhältnis zum Gewicht der verfolgten Ziele gestanden hat. Der Rechtsstreit ist deshalb nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 45.16

  1. BVerfG, Beschluss vom 24.10.2001 – 1 BvR 1190/90 u.a., BVerfGE 104, 92, 104 []
  2. BVerwG, Urteil vom 16.05.2007 – 6 C 23.06, BVerwGE 129, 42 Rn. 15 []
  3. BVerfG, Beschluss vom 24.10.2001 – 1 BvR 1190/90 u.a., BVerfGE 104, 92, 111 []
  4. vgl. BVerfG, Kammerbeschluss; vom 28.06.2017 – 1 BvR 1387/17, NVwZ 2017, 1374 Rn. 22 in Bezug auf das anlässlich des G20-Gipfels im Juli 2017 geplante Protestcamp im Hamburger Stadtpark []
  5. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1991 – 1 BvR 772/90, BVerfGE 84, 203, 209 []
  6. vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.05.1985 – 1 BvR 233/81 u.a., BVerfGE 69, 315, 349; und vom 11.06.1991 – 1 BvR 772/90, BVerfGE 84, 203, 209 []
  7. BVerfG, Beschluss vom 26.06.2002 – 1 BvR 670/91, BVerfGE 105, 279, 303 []
  8. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 – 1 BvR 233, 341/81, BVerfGE 69, 315, 368 f. unter Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom 15.12 1983 -1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 483/83, BVerfGE 65, 1, 43 []
  9. BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009 – 1 BvR 2492/08, BVerfGE 122, 342, 368 f. []
  10. vgl. Hoffmann-Riem, in: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte, Band IV, 2011, § 106 Rn. 30 []
  11. vgl. Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl.2012, Art. 8 Rn.19; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Art. 8 Rn. 63; Geis, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Stand: Dezember 2016, Art. 8 Rn. 73 []
  12. vgl. Deger, Polizei 2016, 163, 165 []
  13. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1991 – 1 BvR 772/90, BVerfGE 84, 203, 209 []
  14. BGBl. I S. 709 []
  15. vgl. BVerfG, Urteil vom 15.02.2006 – 1 BvR 357/05, BVerfGE 115, 118, 142 []
  16. vgl. BVerfG, Urteile vom 12.07.1994 – 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93, BVerfGE 90, 286, 356 f.; und vom 15.02.2006 – 1 BvR 357/05, BVerfGE 115, 118, 142; Beschluss vom 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11, BVerfGE 132, 1 Rn. 25 []
  17. BVerfG, Beschluss vom 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11, BVerfGE 132, 1 Rn. 50 []
  18. BVerfG, Beschlüsse vom 20.03.2013 – 2 BvF 1/05, BVerfGE 133, 241 Rn. 80; und vom 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11, BVerfGE 132, 1 Rn. 50 []
  19. BVerfG, Beschlüsse vom 20.03.2013 – 2 BvF 1/05, BVerfGE 133, 241 Rn. 80; und vom 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11, BVerfGE 132, 1 Rn. 50 []
  20. BVerfG, Beschlüsse vom 20.03.2013 – 2 BvF 1/05, BVerfGE 133, 241 Rn. 81; und vom 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11, BVerfGE 132, 1 Rn. 50 []
  21. BVerfG, Beschluss vom 20.03.2013 – 2 BvF 1/05, BVerfGE 133, 241 Rn. 80 f. []
  22. vgl. in diesem Sinne auch die Antworten der Bundesregierung auf verschiedene Kleine Anfragen bzw. Schriftliche Fragen, z.B. BT-Drs. 16/5148 S. 5 f.; BT-Drs. 16/5499 S. 18 f.; BT-Drs. 16/6046 S. 2, 12 und BT-Drs. 16/6166 S. 3 f. []
  23. vgl. BVerfG, Urteil vom 22.02.2011 – 1 BvR 699/06, BVerfGE 128, 226, 259 f. []