Es stellt keinen die Zurückweisung des Wahlvorschlages rechtfertigenden Verstoß gegen § 15 Abs. 4 Satz 1 LKWG M-V dar, wenn zu der Mitgliederversammlung einzelne Mitglieder nicht ordnungsgemäß eingeladen worden sein sollten. Mit dem Anspruch aller Wahlbewerber auf Chancengleichheit ist es nicht zu vereinbaren, wenn die Prüfung der Wahlvorschläge durch den Wahlausschuss unterschiedlich streng gehandhabt wird.
Der richtige Klagegegner
Von der Beratung über das Ergebnis der Prüfung und von der Beschlussfassung im Wahlprüfungsverfahren sind die Person(en), die den Einspruch eingelegt hat (haben), und die Person(en), deren Wahl geprüft wird, ausgeschlossen (§ 36 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Nr. 1 und 2 LKWG M-V). Da hier die Wahl aller Mitglieder der Bürgerschaft angefochten ist, sind danach alle Mitglieder der Bürgerschaft von der Beratung über das Ergebnis der Prüfung und von der Beschlussfassung im Wahlprüfungsverfahren ausgeschlossen. In diesem Fall – und darüber hinaus schon dann, wenn in einem Verfahren aus dem gleichen Grund die Wahl von so vielen Personen zu prüfen ist, wie erforderlich wären, um eine Fraktion zu bilden – tritt die Rechtsaufsichtsbehörde an die Stelle der Vertretung (§ 36 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LKWG M-V). Rechtsaufsichtsbehörde für die großen kreisangehörigen Städte, zu denen die hier betroffene Hansestadt gehört, ist das Innenministerium (§ 79 Abs. 1 i. V. m. § 7 Abs. 2 Satz 1 der Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg-Vorpommern [KV M-V]).
Aus diesem Grund kann im vorliegenden Fall die Stadt bzw. die Bürgerschaft nicht dazu verpflichtet werden, die Ungültigkeit der Wahl der Bürgerschaft der Hansestadt A. vom 25.05.2014 festzustellen und deren Wiederholung anzuordnen, wie dies die Kläger begehren.
Begründetheit der Wahlanfechtung
Nach § 40 Abs. 2 LKWG M-V hat eine Wahlanfechtung Erfolg, wenn bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind, die das Wahlergebnis oder die Verteilung der Sitze aus den Wahlvorschlägen im Einzelfall beeinflusst haben können. Unter diesen Voraussetzungen ist festzustellen, dass die Wahl zu wiederholen ist (§ 40 Abs. 2 Satz 1 LKWG M-V). Wenn sich die Unregelmäßigkeiten auf die Zulassung von Wahlvorschlägen beziehen, ist gleichzeitig festzustellen, ob die betroffenen Wahlvorschläge für die Wiederholungswahl zugelassen sind (§ 40 Abs. 2 Satz 3 LKWG M-V).
Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung sind alle Verstöße gegen Vorschriften des LKWG M-V einschließlich der allgemeinen Wahlgrundsätze nach § 2 Abs. 1 LKWG M-V sowie gegen solche der Verordnung zum Wahlrecht und zu den Kosten der Landtagswahlen in Mecklenburg-Vorpommern [LKWO M-V]1.
Eine Unregelmäßigkeit bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung kann sich auf das Wahlergebnis oder die Verteilung der Sitze aus den Wahlvorschlägen im Einzelfall ausgewirkt haben, wenn die konkrete Möglichkeit des Zustandekommens eines anderen als des verkündeten Wahlergebnisses als spezielle und unmittelbare Folge des vorliegenden Verstoßes gegen Wahlvorschriften besteht2.
Sind Bewerber zu Unrecht nicht zur Wahl zugelassen worden, stellt dies stets eine Unregelmäßigkeit bei der Vorbereitung der Wahl dar, die das Wahlergebnis im Einzelfall beeinflusst haben könnte, denn es lässt sich im nachhinein nicht feststellen, wie viele Stimmen auf den (oder die) Bewerber entfallen wären, wenn er (oder sie) zur Wahl zugelassen worden wäre(n).
Im vorliegenden Fall sind zwar Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl vorgekommen. Jedoch können diese das Wahlergebnis oder die Verteilung der Sitze aus den Wahlvorschlägen nicht beeinflusst haben, denn im Ergebnis wurde der am 06.03.2014 eingereichte Wahlvorschlag der Partei D. zu Recht zurückgewiesen.
Zurückzuweisen sind Wahlvorschläge, die verspätet eingegangen sind oder sonst den Vorschriften dieses Gesetzes oder der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften – also denen der LKWO M-V – nicht entsprechen (§ 20 Abs. 3 Satz 1 LKWG M-V). Die danach für Wahlvorschläge bei Kommunalwahlen bestehenden Anforderungen ergeben sich aus §§ 15 ff., 62 LKWG M-V und § 24 LKWO M-V.
Eine Ablehnung aus anderen Gründen ist rechtswidrig und schafft einen Anfechtungsgrund3.
Nach § 15 Abs. 1 Nr. 1 LKWG M-V können Wahlvorschläge von einer Partei im Sinne des Artikels 21 des Grundgesetzes aufgestellt werden, wie dies hier geschehen ist.
Die Bewerberinnen und Bewerber einer Partei werden von einer Versammlung der Partei aufgestellt, die eine nach ihrer Satzung zuständige Versammlung
- der im Zeitpunkt ihres Zusammentritts wahlberechtigten Mitglieder dieser Partei oder Wählergruppe (Mitgliederversammlung) oder
von in entsprechender Anwendung der Sätze 2 bis 5 von Mitgliederversammlungen nach Nummer 1 aus deren Mitte gewählten Vertreterinnen und Vertretern (Vertreterversammlung) sein muss (§ 15 Abs. 4 Satz 1 LKWG M-V). Sie werden in geheimer schriftlicher Abstimmung mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen gewählt (§ 15 Abs. 4 Satz 2 LKWG M-V).
Jede stimmberechtigte teilnehmende Person der Versammlung ist vorschlagsberechtigt (§ 15 Abs. 4 Satz 3 LKWG M-V). Den Vorgeschlagenen ist Gelegenheit zu geben, sich und ihr Programm der Versammlung in angemessener Zeit vorzustellen (§ 15 Abs. 4 Satz 4 LKWG M-V). Über den Verlauf der Versammlung und das Ergebnis der Abstimmung ist eine Niederschrift aufzunehmen (§ 15 Abs. 4 Satz 5 LKWG M-V).
Es ist nicht ersichtlich und auch von keiner Seite geltend gemacht, dass gegen eine der ausdrücklich normierten Vorgaben nach § 15 Abs. 4 LKWG M-V verstoßen worden sein könnte.
Es stellt – anders als dies die Beklagte vertritt – keinen die Zurückweisung des Wahlvorschlages rechtfertigenden Verstoß gegen § 15 Abs. 4 Satz 1 LKWG M-V dar, wenn zu der, was hier nicht streitig ist, zuständigen Mitgliederversammlung (hier des Kreisverbandes der Partei D.) einzelne Mitglieder nicht ordnungsgemäß eingeladen worden sein sollten, denn auf diesen Umstand durften der Gemeindewahlausschuss und ihm im Beschwerdeverfahren nach § 20 Abs. 5 LKWG M-V folgend der Kreiswahlausschuss ihre Entscheidungen nicht stützen.
Zum einen spricht schon vom Wortlaut der Vorschrift viel dafür, dass sich § 15 Abs. 4 Satz 1 LKWG M-V allein auf die Zuständigkeit der Versammlung der Partei und nicht auf das für die Versammlung einzuhaltende Verfahren bezieht. Zum anderen erstreckt sich die Prüfungspflicht des Wahlausschusses nur auf die Wahlvorschläge und die mit diesen zusammen eingereichten Unterlagen (§ 20 Abs. 2 Satz 1 LKWG M-V). Tatsachen, die dem Wahlausschuss zuverlässig bekannt oder die offenkundig sind, können jedoch von ihm berücksichtigt werden (§ 20 Abs. 2 Satz 2 LKWG M-V). (Schriftliche) Nachweise oder Glaubhaftmachungen der ordnungsgemäßen Ladung aller wahlberechtigten Mitglieder zu einer Mitgliederversammlung im Sinne von § 15 Abs. 4 Satz 1 LKWG gehören aber weder nach dem LKWG M-V noch nach der LKWO M-V zu den mit dem Wahlvorschlag einzureichenden Unterlagen. Soweit Gemeindewahlausschuss und Kreiswahlausschuss einen derartigen Nachweis von dem Kreisverband der Partei D. erwarteten und den Wahlvorschlag im Ergebnis zurückwiesen, weil dieser Nachweis nicht erbracht worden sei, fehlte es dafür an der Rechtsgrundlage. Wahlvorschläge für die Wahl der Gemeindevertretung sind nach § 24 Abs. 1 Satz 1 LKWO M-V mit den Formblättern der Anlage 4 einzureichen. Nach der Anlage 4 (Formblatt 4.1.2 Seite 1) ist unter Angabe von Ort und Zeit zu erklären, dass bezogen auf alle oder einzelne Wahlbereiche eine Mitgliederversammlung oder Vertreterversammlung der Partei zur Aufstellung eines Wahlvorschlages satzungsgemäß einberufen wurde. Diese Formblätter wurden hier von den Vertretungsberechtigten der Partei D. unterzeichnet und eingereicht. Erklärungen zu den Ladungen sind nach der Anlage 4 nicht geboten. Das gilt erst Recht für etwaige Ladungsnachweise.
Die hier betroffenen etwaigen Fehler im Einladungsvorgang haben sich somit weder aus dem Wahlvorschlag und den mit ihm eingereichten Unterlagen ergeben noch waren die ihnen zugrunde liegenden Tatsachen dem Gemeindewahlausschuss und dem Kreiswahlausschuss „zuverlässig bekannt“ oder offenkundig. Zu dem Schluss, dass die Erklärung, wonach die Mitgliederversammlung vom 01.02.2014 satzungsgemäß einberufen gewesen sei, unrichtig gewesen sei, kam der Gemeindewahlausschuss erst nach einer umfangreichen Beweisaufnahme, die ihm nach § 20 Abs. 2 Satz 2 LKWG M-V gerade nicht eröffnet war.
Ebenso wie der oben genannte Erheblichkeitsgrundsatz des § 40 Abs. 2 LKWG M-V oder die Bestimmung der Wahlberechtigung nach dem (formellen) Bestand des Melderegisters und nicht etwa dem (materiellen) Innehaben einer Wohnung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 LKWG M-V dient diese Vorschrift dem das Wahlrecht bestimmenden Prinzip der Wahlbestandssicherung.
Es liegt in der Natur einer im Wege der Beweiserhebung durch Zeugenvernehmung erfolgenden Tatsachenfeststellung, dass sie durch eine Würdigung der Beweise – in Bezug auf Glaubhaftigkeit und Glaubwürdigkeit – erfolgt, so dass offen bleibt, ob eine gerichtliche Entscheidung nach § 42 LKWG M-V insofern zu demselben Ergebnis käme. Das mag an abweichenden Aussagen derselben Zeugen, an der Befragung unterschiedlicher Zeugen oder auch an einer anderen Einschätzung der Wahrhaftigkeit ihrer Angaben liegen. Da den Wahlausschüssen bei ihren Entscheidungen nach § 20 Abs. 3 und 5 LKWG M-V kein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist, wäre das Gericht an die von ihnen nach Zeugenbefragung getroffenen Feststellungen jedenfalls nicht gebunden. Es kann demnach keine Rede davon sein, dass derartige Tatsachen zuverlässig bekannt oder offenkundig sind. Nur unter dieser (strengen) Voraussetzung kann nach dem Wortlaut des Gesetzes aber ein Wahlvorschlag zurückwiesen werden.
Es kommt für den vorliegenden Fall hinzu, dass der Gemeindewahlausschuss, indem er die von ihm für erforderlich gehaltene Prüfung ordnungsgemäßer Ladung zur Mitgliederversammlung zwar bezogen auf den Wahlvorschlag des Kreisverbandes der Partei D. nicht aber in Bezug auf andere Wahlvorschläge vornahm. Damit hat er gegen den das Wahlrecht bestimmenden Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber (§ 2 Abs. 1 LKWG M-V) verstoßen. Mit dem Anspruch aller Wahlbewerber auf Chancengleichheit ist es nicht zu vereinbaren, wenn die Prüfung des Wahlausschusses – aus welchen Motiven oder aufgrund welcher Gerüchte auch immer – unterschiedlich streng gehandhabt wird.
Soll die Demokratie auf der Grundlage freier Konkurrenz von Meinungen und Interessen und deren Vertretung in den dafür vorgesehenen politischen Gremien wie Parlamente und Kommunalvertretung stattfinden, so müssen die Parteien, die Gruppen, aber auch die Einzelbewerber, die sich unterschiedliche Meinungen zu eigen gemacht haben, unter den gleichen Bedingungen und damit mit den gleichen Chancen am politischen Wettbewerb teilnehmen können. Inhaltlich verlangt der Grundsatz der Chancengleichheit, dass jeder Partei, jeder Wählergruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Deshalb muss ihre gleiche Behandlung gewährleistet sein, und zwar in einem strikten und formalen Sinn4.
Man mag der Beklagten einräumen, dass Hinweise aus der Öffentlichkeit, wie sie hier mit dem Schreiben von Herrn W. M. vom 10.03.2014 erfolgt sind, den Blick dafür schärfen mögen, worauf sich die Prüfung der Wahlvorschläge erstreckt. Den Prüfungsumfang selbst können sie jedoch in keinem Fall mit der Folge vorgeben, dass von der einen Partei Nachweise zu Tatsachen verlangt werden, die für die anderen Parteien als gegeben unterstellt werden. Einen solchen Wertungsspielraum eröffnet das Gesetz für die Zulassung von Wahlvorschlägen nicht.
Die damit zur Überzeugung der Verwaltungsgericht festzustellenden Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl verhelfen der Klage aber gleichwohl nicht zum Erfolg, denn sie können das Wahlergebnis nicht beeinflusst haben, da der Wahlvorschlag im Ergebnis zu Recht nicht zur Wahl zugelassen worden ist.
Schon aus den mit dem Wahlvorschlag eingereichten und einzureichenden Unterlagen ergab sich die Erklärung der Vertrauenspersonen, dass „Einwendungen gegen das Wahlergebnis nicht erhoben“ worden seien. Darauf erstreckte sich die Prüfungspflicht des Wahlausschusses (§ 20 Abs. 2 Satz 1 LKWG M-V). Es war dem Wahlausschuss aufgrund der ihm vorliegenden Beschlüsse der Landesschiedskommission der Partei D. und der Bundesschiedskommission der Partei D. zuverlässig bekannt, dass diese Angabe nicht den Tatsachen entsprach.
Damit entsprach der Wahlvorschlag nicht den Vorschriften des LKWG M-V und den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften und war – im Ergebnis – zurückzuweisen. Nach dem mit dem Wahlvorschlag gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 LKWO M-V einzureichenden Formblatt der Anlage 4 (Formblatt 4.1.1 Seite 1) schlägt die einreichende Partei „die Kandidatinnen und Kandidaten vor, wie sie in einer Versammlung gewählt und in eine oder mehrere Niederschriften auf Formblatt 4.1.2 aufgenommen wurden“. Ferner ist zu erklären, dass Einwendungen gegen das Wahlergebnis nicht erhoben oder zwar erhoben, aber von der Versammlung zurückgewiesen worden seien, wobei sich Näheres aus der Anlage zu der Niederschrift der Versammlung ergeben soll (Anlage 4, Formblatt 4.1.2 Seite 3). Soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgetragen haben, dass das Formular den Fall, dass Einwendungen gegen das Wahlergebnis erst nach der Versammlung erhoben wurden und Erfolg hatten, wie er hier vorliegt, nicht ausdrücklich vorsieht, trifft dies für sich genommen zu. Insofern bedürfen die Erklärungen zwar der Auslegung. Sie sind dieser aber auch zugänglich. Nach dem wohlverstandenen Sinn und Zweck geht es um Folgendes: Ein Wahlvorschlag kann sich nur dann auf eine Wahl der Kandidaten berufen, wenn diese nach den Regularien der betroffenen Partei oder Wählervereinigung (noch) Gültigkeit besitzt. Dies setzt jedenfalls regelmäßig voraus, dass entweder kein Einspruch erhoben oder dieser zurückgewiesen wurde. Danach ist auf Seite 3 des Formblattes gefragt. Lässt das Satzungsrecht einer Partei – wie im vorliegenden Fall – einen Einspruch gegen eine Wahl auch nach Ende der Versammlung zu, etwa weil Mitglieder geltend machen, zu der Versammlung nicht geladen worden zu sein, was sie naturgemäß nicht in der Versammlung vortragen können, wenn sie von dieser keine Kenntnis hatten, und wird diesem Einspruch – wie im vorliegenden Fall – stattgegeben, ist auch danach gefragt.
Mit der Anordnung einer Wiederholung der Wahl hat die Landesschiedskommission der Partei D. die Wahl vom 01.02.2014 jedenfalls konkludent für ungültig erklärt. Sie hat ihre Entscheidung auch nicht unter den Vorbehalt einer Bestätigung ihrer Entscheidung durch die für die Neuwahl einzuberufende Versammlung gestellt, wofür es nach der Satzung auch keine Grundlage gegeben hätte. Die Entscheidung der Landesschiedskommission der Partei D. konnte nach ihrer Bestätigung durch die Bundesschiedskommission der Partei D. nicht mehr angegriffen werden.
Ihre Gültigkeit hätte die Wahl vom 01.02.2014 daher nur zurückerlangt haben können, wenn es der Versammlung des Kreisverbandes der Partei D. am 01.03.2014 zugestanden hätte, die Beschlüsse von Landes- und Bundesschiedskommission der Partei D. aufzuheben oder für unwirksam zu erklären. Das ist jedoch nicht der Fall.
Weder § 17 ParteiG noch das Satzungsrecht der Partei D. (Bundessatzung der Partei Satzung D. vom Juni 2013, Schiedsordnung der Partei D. vom Oktober 2011, Wahlordnung der Partei D. vom Oktober 2011, Satzung des Kreisverbandes D. vom 05.07.2013) sehen diese Möglichkeit vor.
Im Gegenteil: Nach § 1 Abs. 3 der Schiedsordnung der Partei D. vom Oktober 2011 sind die Bestimmungen dieser Schiedsordnung für alle Mitglieder, Organe und Schiedskommissionen der Partei und ihrer Gliederungen bindend. Ein Beschluss der Schiedskommission beendet das Verfahren (vgl. § 3 Abs. 7 Satz 4 der Schiedsordnung der Partei D. vom Oktober 2011).
Anders als dies die Kläger vertreten, folgt aus § 3 der Wahlordnung der Partei D. vom Oktober 2011 nichts anderes. Es kann insoweit dahingestellt bleiben, ob § 3 Abs. 3 dieser Wahlordnung, wonach es einer Versammlung unbenommen bleibt, angekündigte Wahlen ganz oder teilweise von der Tagesordnung abzusetzen, soweit die Wahlen satzungsgemäß nicht vorgeschrieben sind, auch auf eine Wahl anwendbar ist, deren Durchführung die Landesschiedskommission der Partei D. angeordnet hat. Dies würde nämlich nur dann zu einer Wirksamkeit der vorangegangenen Wahl führen, wenn die Versammlung zudem das Recht hätte, den Beschluss der Landesschiedskommission und gegebenenfalls der Bundesschiedskommission der Partei D., wenn – wie im vorliegenden Fall – ein Beschwerdeverfahren stattgefunden hat, auch im Hinblick auf die Feststellungen zur Wirksamkeit dieser vorangegangenen Wahl aufzuheben oder zu überstimmen. Das ist aber gerade nicht der Fall.
Da es aufgrund des angenommenen „Initiativantrages“ vom 28.02.2014 am 01.03.2014 nicht zu einer Neuwahl kam, wurden die in dem Wahlvorschlag genannten Bewerber auch nicht in einer anderen Wahl bestimmt. Es fehlt damit im Ergebnis an einer (gültigen) Wahl. Darauf kommt es aber an. Denn bei dem hier betroffenen Wahlvorschlag handelt es ist eben nicht um einen solchen der Kläger oder der am 01.02.2014 gewählten Kandidaten, sondern einen solchen der Partei D., der dieser deswegen formal zugerechnet werden können muss.
Nach den am 13.06.2014 ausdrücklich gestellten Anträgen wurde der Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl vom 25.05.2014 allein mit der Nichtzulassung des Wahlvorschlages der Partei D. begründet.
Verwaltungsgericht Greifswald, Urteil vom 17. Februar 2015 – 2 A 1226/14
- Glaser in: Schröder u.a., Kommunalverfassungsrecht Mecklenburg-Vorpommern, § 40 LKWG M-V [Stand: 02/2014]; ders., Landes- und Kommunalwahlrecht Mecklenburg-Vorpommern, 4. Aufl., 2014, § 40[↩]
- OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 28.11.1996 – 1 L 145/96[↩]
- Glaser in: Schröder u.a., Kommunalverfassungsrecht Mecklenburg-Vorpommern, § 20 LKWG M-V [Stand: 02/2014]; ders., Landes- und Kommunalwahlrecht Mecklenburg-Vorpommern, 4. Aufl., 2014, § 20[↩]
- BVerfG, Urteil vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/07 – juris; BVerwG, Urteil vom 22.10.2008 – 8 C 1/08 – juris[↩]
