Der Weihnachtszirkus vor dem Olympiastadion

5. Dezember 2018 | Verwaltungsrecht
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Das Land Berlin muss den “Weihnachtszirkus” vor dem Olympiastadion ermöglichen und kann ihn nicht unter Berufung auf den Tierschutz blockieren. Das hat das Verwaltungsgerichts Berlin in einem Eilverfahren entschieden.

Dies entschied jetzt das Verwaltungsgericht Berlin auf den Antrag des Zirkusunternehmers. Seit 24 Jahren veranstaltet dieser in der Weihnachtszeit einen Zirkus auf einem zum Olympiapark Berlin gehörenden Parkplatz. Verstöße gegen die tierschutzrechtlichen Anforderungen wurden durch die zuständigen Behörden in der Vergangenheit nicht festgestellt. Die Fläche steht im Eigentum des Landes Berlin, welches diese an eine private GmbH verpachtet hat. Jede andere als eine Parkplatznutzung bedarf der Zustimmung des Landes. Das Land verweigerte diese im Oktober 2018 erstmals unter Berufung auf die im Koalitionsvertrag enthaltene Absicht, den Tierschutz zu stärken. Eine artgerechte Tierhaltung könne bei einer Wildtierhaltung im Zirkus aufgrund der typischerweise damit verbundenen Verhältnisse (enge Käfige, häufige Transporte etc.) grundsätzlich nicht gewährleistet werden.

Das Verwaltungsgericht Berlin verpflichtete nun das Land Berlin im Wege einstweiliger Anordnung, die Zustimmung zur Nutzung des Parkplatzes für den Zirkus zu erteilen. Der Anspruch folge aus der langjährigen Vergabepraxis in Verbindung mit der Berufsfreiheit und dem Gleichbehandlungsgrundsatz. Grundsätzlich stehe dem Land zwar bei der Vergabe öffentlicher Flächen an Private ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Hier habe das Land die Fläche aber durch die in langjähriger Verwaltungspraxis erteilte Zustimmung zumindest konkludent auch für die Durchführung eines Weihnachtszirkus gewidmet und sich insoweit selbst gebunden. Die Änderung der Verwaltungspraxis sei rechtswidrig, weil die Begründung des Landes, wonach eine artgerechte Tierhaltung nicht sichergestellt sei, keinen konkreten Verstoß gegen das Tierschutzgesetz aufzeige. Verfüge der Zirkusunternehmer über eine Genehmigung zum gewerbsmäßigen Zurschaustellen von wildlebenden Tieren an wechselnden Orten, stellt sich das Vorgehen des Landes Berlin als ein unzulässiger Versuch dar, das von ihm rechtspolitisch als defizitär angesehene Bundesrecht zu umgehen.

Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten[↑]

Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist eröffnet. Gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlichrechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der von dem Zirkusunternehmer geltend gemachte Anspruch auf Zugang zu der öffentlichen Fläche des Landes Berlin beurteilt sich, anders als dessen Umsetzung durch Abschluss eines privatrechtlichen Mietvertrages mit der Betreibergesellschaft, nach Vorschriften des öffentlichen Rechts (ständige Vergabepraxis i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG).

Zulässigkeit des Antrags[↑]

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn dies nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Der Zirkusunternehmer hat die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) und die Gründe der Eilbedürftigkeit (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO).

Soll mit der beantragten einstweiligen Anordnung – wie hier mit der Zurverfügungstellung der Fläche P01 für die Durchführung des Weihnachtszirkus vom 14.12 2018 bis 6.01.2019 – die in der Hauptsache erstrebte Entscheidung vorweggenommen werden, ist dies zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes (Art.19 Abs. 4 GG) nur ausnahmsweise zulässig, wenn ein Obsiegen in der Hauptsache mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Zirkusunternehmer schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre1.

Dies ist hier der Fall. Der Zirkusunternehmer hat bei der im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen und allein gebotenen summarischen Prüfung einen Anspruch darauf, dass der Land Berlin die erforderliche Zustimmung zu der Vermietung der Fläche PO 1 für die Durchführung des Weihnachtszirkus in der Zeit vom 14.12 2018 bis 6.01.2019 erteilt. Der Zirkusunternehmer hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Schließlich drohen dem Zirkusunternehmer unzumutbare Nachteile, welche die mit dem Begehren angestrebte Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigen.

Anspruch auf die beantragte Nutzung[↑]

Der Zirkusunternehmer hat einen Anspruch auf die von ihm begehrte Nutzung. Anspruchsgrundlage ist Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. der bisherigen Vergabepraxis. Die beabsichtigte Durchführung eines Weihnachtszirkus ist nach der langjährigen Vergabepraxis zulässig. Die nunmehr erfolgte Änderung der Vergabepraxis durch den Land Berlin stellt sich als rechtswidrig dar. Ein Ermessensspielraum verbleibt nicht.

Rechtsgrundlage des von dem Zirkusunternehmer geltend gemachten Zugangsanspruchs ist Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. der bisherigen ständigen Vergabepraxis. Dem Land Berlin kommt bei seiner Entscheidung, ob und unter welchen Voraussetzungen er eine öffentliche Fläche für die Durchführung gewerblicher Veranstaltungen zur Verfügung stellt, grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Vorliegend kann hierbei offen bleiben, ob die Fläche PO 1 als eine öffentliche Einrichtung im Sinne des Kommunalrechts anzusehen ist. Denn mit der in langjähriger Verwaltungspraxis erteilten Zustimmung im Sinne des § 1 Abs. 3 S. 2 Pachtvertrag hat der Land Berlin die Fläche zumindest konkludent auch für die Durchführung eines Weihnachtszirkus gewidmet. Er hat sich insoweit selbst gebunden. Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG vermittelt dem Zirkusunternehmer dabei einen Anspruch auf Gleichbehandlung. Dessen Voraussetzungen sind vorliegend gegeben.

Die beabsichtigte Durchführung eines Weihnachtszirkus mit Wildtieren stellt sich nach der bisherigen Vergabepraxis des Landes Berlin als zulässige Nutzung der streitbefangenen Fläche dar.

Die beabsichtigte Durchführung eines Weihnachtszirkus mit Wildtieren stellt sich nach der bisherigen Vergabepraxis des Landes Berlin als zulässige Nutzung der streitbefangenen Fläche dar.

Die nunmehr erfolgte Änderung der faktischen Widmung der Fläche PO 1 erweist sich als rechtswidrig. Dem Land Berlin steht es zwar grundsätzlich frei, die Widmung einer öffentlichen Fläche für die Zukunft zu ändern. Die Rechtmäßigkeit einer geänderten Vergabepraxis setzt allerdings voraus, dass ab einem bestimmten Zeitpunkt allgemein und nicht nur willkürlich in einem Einzelfall von der bisherigen Praxis abgewichen wird und die Einschränkung des Zugangs zu der öffentlichen Fläche durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist, der mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Dies ist hier nicht der Fall. Die versagte Zustimmung zu der Vermietung der Fläche PO 1 an den Zirkusunternehmer stellt sich als willkürlich dar. Die Beschränkung der Vergabe öffentlicher Flächen an Zirkusunternehmen ohne Wildtiere ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

Die Entscheidung des Landes Berlin, die Fläche PO 1 für die Veranstaltung des Weihnachtszirkus nicht zur Verfügung zu stellen, ist nicht schlüssig und damit willkürlich. Das Schreiben der Senatsverwaltung vom 04.10.2018, wonach sich die Koalition in ihrer laufenden Koalitionsvereinbarung dazu bekenne, den Tierschutz zu stärken und vor diesem Hintergrund die langjährige Praxis der Vermietung der Fläche PO 1 an den Weihnachtszirkus Voyage zunehmend kritisch gesehen werde, lässt in seiner Unbestimmtheit einen konkreten – auf seine Schlüssigkeit überprüfbaren – sachlichen Grund nicht erkennen. Soweit der Land Berlin mit der Antragserwiderung, gestützt auf den Wortlaut der Koalitionsvereinbarung aus dem Jahr 2016, konkretisiert, dass eine Vergabe öffentlicher Flächen an Zirkusse nur erfolgen solle, wenn eine artgerechte Tierhaltung sichergestellt sei, legt er nicht dar, dass diese Voraussetzungen vorliegend nicht erfüllt wären. Die Anforderungen an die artgerechte Haltung von Wildtieren in einem Zirkus ergeben sich aus dem Tierschutzgesetz (TierSchG). Die pauschale Behauptung des Landes Berlin, dass eine artgerechte Tierhaltung bei einer Wildtierhaltung im Zirkus aufgrund der typischerweise damit verbundenen Verhältnisse (enge Käfige, Transporte etc.) grundsätzlich nicht gewährleistet werden könne, zeigt einen konkreten Verstoß nicht auf. Vielmehr geht auch der Land Berlin selbst davon aus, dass die Bestimmungen des Tierschutzes und damit die Intention des Koalitionsvertrages von der beabsichtigten Zirkusveranstaltung des Zirkusunternehmers eingehalten werden. Die Begründung der verweigerten Zustimmung durch den Land Berlin verfehlt hiernach die selbst gesteckten Anforderungen.

Des Weiteren ist eine ausschließlich tierschutzrechtlich begründete Ungleichbehandlung von Zirkusunternehmen mit und ohne Wildtiere bei der Vergabe öffentlicher Flächen nicht mit Bundesrecht vereinbar2. Ihr steht die abschließende bundesgesetzliche Regelung der Voraussetzungen für das Verbot des gewerbsmäßigen Zurschaustellens von wildlebenden Tieren an wechselnden Orten aus Gründen des Tierschutzes in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchst. d TierSchG entgegen. Hiernach verbleibt für die Länder und Kommunen keine weitere Möglichkeit, aus tierschutzrechtlichen Gründen auch nur teilweise das Mitführen von Wildtieren durch Zirkusunternehmen zu verhindern. Das Vorgehen des Landes Berlin stellt sich daher als der unzulässige Versuch dar, das insoweit rechtspolitisch als defizitär angesehene Bundesrecht zu umgehen.

Das der Behörde bei ihrer Entscheidung über die Zulassung der Nutzung einer öffentlichen Fläche grundsätzlich eingeräumte Ermessen, dessen gerichtliche Kontrolle auf die Feststellung von Ermessensfehlern beschränkt ist (§ 114 S. 1 VwGO), verdichtet sich vorliegend im Sinne eines gebundenen Zugangsanspruchs des Zirkusunternehmers. Denn weitere sachliche Gesichtspunkte, die der Zustimmung der Senatsverwaltung – wie etwa die zwischenzeitlich bereits erfolgte Vermietung an einen Mitbewerber – entgegenstehen könnten, sind von dem Land Berlin nicht vorgetragen worden und auch sonst nicht ersichtlich.

Anordnungsgrund[↑]

Der Zirkusunternehmer hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Eine Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren ist vor dem Beginn des Weihnachtszirkus am 14.12 2018 nicht zu erwarten. Die Veranstaltung des Weihnachtszirkus an einem alternativen Gastspielort außerhalb Berlins ist nach der eidesstattlichen Versicherung des Zirkusunternehmers aus organisatorischen und wirtschaftlichen Gründen ausgeschlossen. Ein Ausfall führte für den Zirkusunternehmer zu einem erheblichen wirtschaftlichen Schaden; nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben fallen Fixkosten in Höhe von 10.000, Euro pro Tag an.

Vorwegnahme der Hauptsache?[↑]

Die mit dem Erlass der einstweiligen Anordnung verbundene Vorwegnahme der Hauptsache ist vorliegend ausnahmsweise zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art.19 Abs. 4 GG) geboten. Wie dargelegt hat der Zirkusunternehmer mit hoher Wahrscheinlichkeit den von ihm geltend gemachten Anspruch. Der Verweis auf eine Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren ist aufgrund der Höhe des dem Zirkusunternehmer bei Ausfall der Veranstaltung entstehenden Schadens von mindestens 240.000, Euro nicht zumutbar.

Gerichtliches Anordnungsermessen[↑]

Zur Erreichung des von dem Zirkusunternehmer angestrebten Rechtsschutzziels hat das Verwaltungsgericht nach gerichtlichem Ermessen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 938 Abs. 1 ZPO) die aus dem Tenor ersichtliche Anordnung getroffen.

Kostenentscheidung und Gegenstandswert[↑]

Die Kostenentscheidung zulasten des Landes beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Verfahrenswertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 1.5 und 22.3 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Sie berücksichtigt als wirtschaftliches Interesse die von dem Zirkusunternehmer bezifferten Fixkosten für den Weihnachtszirkus in Höhe von 10.000, € pro Tag, insgesamt 240.000, €; wegen der angestrebten Vorwegnahme der Hauptsache wird von der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren grundsätzlich gebotenen Halbierung des Streitwertes abgesehen.

Verwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 14. November 2018 – Verwaltungsgericht 1 L 337.18

  1. vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2013 – BVerwG 6 VR 3.13 5 m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13.04.2018 – OVG 12 S 13.18 2
  2. vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 02.03.2017 – 10 ME 4/17; VG Meiningen, Beschluss vom 06.03.2018 – 2 E 203/18 Me; VG Minden, Beschluss vom 22.11.2017 – 9 L 1574/17

 
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