Der ZDF-Fern­seh­rat und die Staats­fer­ne des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­langt beim Zwei­ten Deut­schen Fern­se­hen eine Ände­rung der Zusam­men­set­zung der Auf­sichts­gre­mi­en – des Fern­seh­rats und des Ver­wal­tungs­ra­tes – des ZDF: Auf einen Staats­ver­tre­ter oder Poli­ti­ker müs­sen zukünf­tig, spä­tes­tens ab Juli 2015, zwei Ver­tre­ter mit gesell­schaft­li­chem Sach­ver­stand kom­men.

Der ZDF-Fern­seh­rat und die Staats­fer­ne des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks

Damit waren die Nor­men­kon­troll­an­trä­ge der Län­der Rhein­land-Pfalz und Ham­burg gegen den ZDF-Staats­ver­trag, die die Fra­ge betref­fen, ob die Vor­schrif­ten über die Zusam­men­set­zung und Beschluss­fas­sung der Auf­sichts­gre­mi­en des Zwei­ten Deut­schen Fern­se­hens einen über­mä­ßig gro­ßen staat­li­chen Ein­fluss auf das ZDF als öffent­lich-recht­li­che Rund­funk­an­stalt ermög­li­chen, vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt über­wie­gend erfolg­reich.

Die Zusam­men­set­zung der Auf­sichts­gre­mi­en der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten ist gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG am Gebot der Viel­falt­si­che­rung aus­zu­rich­ten. Danach sind Per­so­nen mit mög­lichst unter­schied­li­chen Per­spek­ti­ven und Erfah­rungs­ho­ri­zon­ten aus allen Berei­chen des Gemein­we­sens ein­zu­be­zie­hen. Der Gesetz­ge­ber hat dafür zu sor­gen, dass bei der Bestel­lung der Mit­glie­der die­ser Gre­mi­en mög­lichst unter­schied­li­che Grup­pen und dabei neben gro­ßen, das öffent­li­che Leben bestim­men­den Ver­bän­den unter­ein­an­der wech­selnd auch klei­ne­re Grup­pie­run­gen Berück­sich­ti­gung fin­den und auch nicht kohä­rent orga­ni­sier­te Per­spek­ti­ven abge­bil­det wer­den. Zur Viel­falt­si­che­rung kann der Gesetz­ge­ber neben Mit­glie­dern, die von gesell­schaft­li­chen Grup­pen ent­sandt wer­den, auch Ange­hö­ri­ge der ver­schie­de­nen staat­li­chen Ebe­nen ein­be­zie­hen.

Die Orga­ni­sa­ti­on des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks muss als Aus­druck des Gebots der Viel­falt­si­che­rung dem Gebot der Staats­fer­ne genü­gen. Danach ist der Ein­fluss der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der in den Auf­sichts­gre­mi­en kon­se­quent zu begren­zen. Der Anteil der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der darf ins­ge­samt ein Drit­tel der gesetz­li­chen Mit­glie­der des jewei­li­gen Gre­mi­ums nicht über­stei­gen. Für die wei­te­ren Mit­glie­der ist die Zusam­men­set­zung der Auf­sichts­gre­mi­en des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks kon­se­quent staats­fern aus­zu­ge­stal­ten. Ver­tre­ter der Exe­ku­ti­ve dür­fen auf die Aus­wahl der staats­fer­nen Mit­glie­der kei­nen bestim­men­den Ein­fluss haben; der Gesetz­ge­ber hat für sie Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen zu schaf­fen, die ihre Staats­fer­ne in per­sön­li­cher Hin­sicht gewähr­leis­ten.

Das Grund­recht der Rund­funk­frei­heit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) ver­langt für die insti­tu­tio­nel­le Aus­ge­stal­tung der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten eine durch­ge­hen­de Ori­en­tie­rung am Grund­satz der Viel­falt­si­che­rung und eine kon­se­quen­te Begren­zung des Anteils staat­li­cher und staats­na­her Mit­glie­der in den Auf­sichts­gre­mi­en. Dies hat der Ers­te Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts mit heu­te ver­kün­de­tem Urteil auf Antrag der Regie­rung von Rhein­land-Pfalz und des Ham­bur­ger Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ent­schie­den.

Der ZDF-Staats­ver­trag genügt die­sem Maß­stab nur teil­wei­se. Ent­ge­gen der der­zei­ti­gen Rechts­la­ge ist der Anteil staat­li­cher und staats­na­her Per­so­nen im Fern­seh- und im Ver­wal­tungs­rat auf ein Drit­tel zu begren­zen. Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­ter der Exe­ku­ti­ve dür­fen auf die Aus­wahl der staats­fer­nen Mit­glie­der kei­nen bestim­men­den Ein­fluss haben; auch sind Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen zu schaf­fen, die ihre Staats­fer­ne in per­sön­li­cher Hin­sicht gewähr­leis­ten. Die per­sön­li­che Unab­hän­gig­keit bei der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ist dadurch zu sichern, dass die Gre­mi­en­mit­glie­der wei­sungs­frei gestellt wer­den und nur aus wich­ti­gem Grund abbe­ru­fen wer­den dür­fen. Zudem muss ein Min­dest­maß an Trans­pa­renz über die Arbeit der Auf­sichts­gre­mi­en her­ge­stellt wer­den. Die Län­der sind ver­pflich­tet, bis spä­tes­tens zum 30.06.2015 eine ver­fas­sungs­ge­mä­ße Neu­re­ge­lung zu tref­fen.
 

Die der­zei­ti­ge Rechts­la­ge[↑]


Das "Zwei­te Deut­sche Fern­se­hen" (ZDF) beruht auf dem ZDF-Staats­ver­trag (ZDF-StV), der als Art. 3 des Staats­ver­trags über den Rund­funk im ver­ein­ten Deutsch­land vom 31.08.1991 1 durch die ent­spre­chen­den Zustim­mungs­ge­set­ze der Län­der in Kraft gesetzt wur­de. Neben dem Inten­dan­ten, der als zen­tra­les Organ die Geschäf­te der Anstalt lei­tet und die kon­kre­te Pro­gramm­ver­ant­wor­tung trägt, rich­tet der Ver­trag mit dem Fern­seh­rat und dem Ver­wal­tungs­rat zwei inter­ne Auf­sichts­gre­mi­en mit ver­schie­de­nen Auf­ga­ben ein.

Zu den Auf­ga­ben des Fern­seh­rats zäh­len vor allem der Erlass von – all­ge­mein-abs­trakt for­mu­lier­ten – Pro­gramm­richt­li­ni­en, die Über­wa­chung der Ein­hal­tung die­ser Richt­li­ni­en und der im Staats­ver­trag gere­gel­ten all­ge­mei­nen Pro­gramm­grund­sät­ze, die Bera­tung des Inten­dan­ten in Pro­gramm­fra­gen sowie die abschlie­ßen­de Geneh­mi­gung des Haus­halts­plans. Außer­dem wählt der Fern­seh­rat den Inten­dan­ten mit einer Mehr­heit von drei Fünf­teln sei­ner gesetz­li­chen Mit­glie­der.

Zu den Auf­ga­ben des Ver­wal­tungs­rats gehört ins­be­son­de­re die Über­wa­chung der geschäft­li­chen Tätig­keit des Inten­dan­ten. Er beschließt über den Dienst­ver­trag mit dem Inten­dan­ten sowie den vom Inten­dan­ten auf­ge­stell­ten Haus­halts­plan und erlässt die Finanz­ord­nung. Ver­schie­de­ne ver­mö­gens­re­le­van­te Geschäf­te des Inten­dan­ten ste­hen unter dem Vor­be­halt sei­ner Zustim­mung. Eben­so bedür­fen die Beru­fun­gen des Pro­gramm­di­rek­tors, des Chef­re­dak­teurs, des Ver­wal­tungs­di­rek­tors und des Stell­ver­tre­ters des Inten­dan­ten aus deren Mit­te durch den Inten­dan­ten des Ein­ver­neh­mens des Ver­wal­tungs­rats, wofür eine Mehr­heit von drei Fünf­teln der gesetz­li­chen Mit­glie­der erfor­der­lich ist. Mit Zustim­mung des Fern­seh­rats kann der Ver­wal­tungs­rat den Inten­dan­ten auch ent­las­sen, wofür es einer Mehr­heit von drei Fünf­teln der gesetz­li­chen Mit­glie­der in bei­den Gre­mi­en bedarf.

Der Fern­seh­rat setzt sich aus je einem Ver­tre­ter der 16 Län­der, drei Ver­tre­tern des Bun­des, zwölf Ver­tre­tern der Par­tei­en ent­spre­chend ihrem Stär­ke­ver­hält­nis im Bun­des­tag, fünf Ver­tre­tern aner­kann­ter Glau­bens­ge­mein­schaf­ten, 25 Ver­tre­tern von im Ein­zel­nen gesetz­lich bestimm­ten Ver­bän­den – wie etwa Gewerk­schafts­ver­bän­den, Arbeit­ge­ber­ver­bän­den, Wohl­fahrts­ver­bän­den, aber auch kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­den und Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten – sowie 16 Ver­tre­tern aus ver­schie­de­nen, nur zusam­men­ge­fasst und all­ge­mein umschrie­be­nen Berei­chen des Gemein­we­sens zusam­men (§ 21 Abs. 1 ZDF-StV). Län­der, Bund, Par­tei­en und Glau­bens­ge­mein­schaf­ten ent­sen­den ihre Ver­tre­ter in eige­ner Ver­ant­wor­tung in den Fern­seh­rat. Die Ver­tre­ter der Ver­bän­de wie auch die Ver­tre­ter der all­ge­mein umschrie­be­nen Berei­che des Gemein­we­sens wer­den – "mög­lichst ein­mü­tig" – von den Minis­ter­prä­si­den­ten der Län­der in den Fern­seh­rat beru­fen (§ 21 Abs. 3, 4 und 6 ZDF-StV). Dabei wer­den die Ver­tre­ter der Ver­bän­de von den Minis­ter­prä­si­den­ten aus einer von den Ver­bän­den auf­ge­stell­ten Drei­er­vor­schlags­lis­te aus­ge­wählt (§ 21 Abs. 3 Satz 2 ZDF-StV). Die Ver­tre­ter aus den all­ge­mein umschrie­be­nen Berei­chen wer­den von den Minis­ter­prä­si­den­ten unmit­tel­bar beru­fen. Nähe­re Vor­ga­ben bestehen inso­fern nicht (§ 21 Abs. 4 ZDF-StV). Mit Aus­nah­me der von Län­dern und Bund ent­sand­ten Ver­tre­ter dür­fen die Mit­glie­der des Fern­seh­rats nicht zugleich Mit­glied einer Bun­des- oder Lan­des­re­gie­rung sein (§ 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV).

Der Ver­wal­tungs­rat setzt sich aus fünf Ver­tre­tern der Län­der, einem Ver­tre­ter des Bun­des sowie acht vom Fern­seh­rat mit einer Mehr­heit von drei Fünf­teln der gesetz­li­chen Mit­glie­der gewähl­ten Mit­glie­dern zusam­men (§ 24 Abs. 1 ZDF-StV). Die vom Fern­seh­rat gewähl­ten Mit­glie­der dür­fen weder einer Regie­rung noch einer gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaft ange­hö­ren (§ 24 Abs. 1 b Halb­satz 2 ZDF-StV).

Die Amts­zeit der Mit­glie­der des Fern­seh­rats beträgt vier Jah­re (§ 21 Abs. 10 Satz 1 ZDF-StV), die der Mit­glie­der des Ver­wal­tungs­rats fünf Jah­re (§ 24 Abs. 3 Satz 1 ZDF-StV). Eine wie­der­hol­te Ent­sen­dung ist mög­lich. In ihrer Tätig­keit sind die Mit­glie­der bei­der Gre­mi­en wei­sungs­frei (§ 21 Abs. 9 Satz 1, § 24 Abs. 5 ZDF-StV). Die Ver­tre­ter von Bund, Län­dern, Par­tei­en und Glau­bens­ge­mein­schaf­ten im Fern­seh­rat kön­nen wie die Mit­glie­der des Ver­wal­tungs­rats jeder­zeit abbe­ru­fen wer­den (§ 21 Abs. 10 Satz 2, § 24 Abs. 3 Satz 2 ZDF-StV).

Der Fern­seh­rat tritt nach Maß­ga­be des Staats­ver­trags min­des­tens vier­tel­jähr­lich zusam­men. Der Ver­wal­tungs­rat tagt der­zeit regel­mä­ßig sechs­mal jähr­lich, ohne dass dies geson­dert gere­gelt wäre. Beschluss­fä­hig sind bei­de Gre­mi­en, wenn jeweils min­des­tens die Hälf­te der Mit­glie­der anwe­send ist. Mit Aus­nah­me der Ent­schei­dun­gen, die eine Mehr­heit von drei Fünf­teln der gesetz­li­chen Mit­glie­der erfor­dern, erge­hen die Ent­schei­dun­gen mit ein­fa­cher Mehr­heit. Die wei­te­ren Vor­ga­ben zum Beschluss­ver­fah­ren sind nicht im Staats­ver­trag selbst, son­dern in der Sat­zung des ZDF vom 02.04.1962 2 sowie in der Geschäfts­ord­nung des Fern­seh­ra­tes 3 und der Geschäfts­ord­nung des Ver­wal­tungs­ra­tes 4 gere­gelt. Der Fern­seh­rat hat von der im Staats­ver­trag vor­ge­se­he­nen Mög­lich­keit (§ 22 Abs. 2 Satz 2 ZDF-StV) Gebrauch gemacht, mit­tels sei­ner Geschäfts­ord­nung Aus­schüs­se (der­zeit: sechs) zum Zwe­cke der Vor­be­rei­tung sei­ner Sit­zun­gen zu bil­den (§ 6 Geschäfts­ord­nung des Fern­seh­ra­tes). Auch der Ver­wal­tungs­rat hat gemäß der Sat­zung des ZDF (§ 16 Abs. 2 Sat­zung des ZDF) und sei­ner Geschäfts­ord­nung (§ 6 Geschäfts­ord­nung des Ver­wal­tungs­ra­tes) der­zeit zwei stän­di­ge, vor­be­rei­ten­de Aus­schüs­se ein­ge­rich­tet.

Beim Fern­seh­rat haben sich dane­ben – außer­halb gesetz­li­cher Grund­la­gen – zwei soge­nann­te "Freun­des­krei­se" eta­bliert, die auch als "CDU-Freun­des­kreis" und "SPD-Freun­des­kreis" bezeich­net und regel­mä­ßig von jeweils einem poli­tisch erfah­re­nen Mit­glied der CDU oder CSU bezie­hungs­wei­se der SPD koor­di­niert wer­den. Nahe­zu jedes Mit­glied des Fern­seh­rats gehört einem der bei­den Freun­des­krei­se an. Die Freun­des­krei­se tref­fen sich übli­cher­wei­se nach den Aus­schuss­sit­zun­gen am Vor­tag der Sit­zun­gen des Gesamt­gre­mi­ums und stim­men die im Gesamt­gre­mi­um zu tref­fen­den Beschlüs­se im Vor­aus infor­mell ab.

Aus­schließ­lich in Sat­zung und Geschäfts­ord­nun­gen sind die Fra­gen der Öffent­lich­keit der Sit­zun­gen der Gre­mi­en gere­gelt. Danach tagt der Fern­seh­rat mit Aus­nah­me der Haus­halts­be­ra­tun­gen grund­sätz­lich nicht­öf­fent­lich, kann aber in Ein­zel­fäl­len Aus­nah­men zulas­sen (§ 8 Abs. 6 Sat­zung des ZDF), wäh­rend die Sit­zun­gen des Ver­wal­tungs­rats stets nicht­öf­fent­lich sind (§ 14 Abs. 4 Sat­zung des ZDF). Die Sit­zun­gen der Aus­schüs­se bei­der Gre­mi­en sind grund­sätz­lich nicht­öf­fent­lich und ver­trau­lich (§ 9 Abs. 2 Satz 2 Geschäfts­ord­nung des Fern­seh­ra­tes, § 7 Abs. 1 Satz 2 Geschäfts­ord­nung des Ver­wal­tungs­ra­tes).

Die Bestim­mun­gen des ZDF-Staats­ver­trags zum Fern­seh­rat[↑]


Ent­schei­dend sind hier die fol­gen­den Vor­schrif­ten des ZDF-Staats­ver­trags:

§ 21 Zusam­men­set­zung des Fern­seh­ra­tes

  1. Der Fern­seh­rat besteht aus sie­ben­und­sieb­zig Mit­glie­dern, näm­lich
    1. je einem Ver­tre­ter der ver­trags­schlie­ßen­den Län­der, der von der zustän­di­gen Lan­des­re­gie­rung ent­sandt wird,
    2. drei Ver­tre­tern des Bun­des, die von der Bun­des­re­gie­rung ent­sandt wer­den,
    3. zwölf Ver­tre­tern der Par­tei­en ent­spre­chend ihrem Stär­ke­ver­hält­nis im Bun­des­tag, die von ihrem Par­tei­vor­stand ent­sandt wer­den,
    4. zwei von der Evan­ge­li­schen Kir­che in Deutsch­land ent­sand­ten Ver­tre­tern,
    5. zwei von der Katho­li­schen Kir­che ent­sand­ten Ver­tre­tern,
    6. einem vom Zen­tral­rat der Juden in Deutsch­land ent­sand­ten Ver­tre­ter,
    7. je einem Ver­tre­ter des Deut­schen Gewerk­schafts­bun­des, von ver.di – Ver­ein­te Dienst­leis­tungs­ge­werk­schaft e.V. – und des Deut­schen Beam­ten­bun­des,
    8. zwei Ver­tre­tern der Bun­des­ver­ei­ni­gung Deut­scher Arbeit­ge­ber­ver­bän­de, einem Ver­tre­ter des Deut­schen Indus­trie- und Han­dels­kam­mer­ta­ges, einem Ver­tre­ter des Zen­tral­aus­schus­ses der Deut­schen Land­wirt­schaft und einem Ver­tre­ter des Zen­tral­ver­ban­des des Deut­schen Hand­werks,
    9. zwei Ver­tre­tern des Bun­des­ver­ban­des Deut­scher Zei­tungs­ver­le­ger,
    10. je einem Ver­tre­ter des Deut­schen Jour­na­lis­ten­ver­ban­des e.V. und der ver.di – Ver­ein­te Dienst­leis­tungs­ge­werk­schaft e.V. – aus dem Fach­be­reich für Medi­en,
    11. vier Ver­tre­tern der Frei­en Wohl­fahrts­ver­bän­de, und zwar je einem des Dia­ko­ni­schen Wer­kes der Evan­ge­li­schen Kir­che in Deutsch­land, des Deut­schen Cari­tas­ver­ban­des e.V., des Deut­schen Roten Kreu­zes und des Haupt­aus­schus­ses der Deut­schen Arbei­ter­wohl­fahrt e.V.,
    12. je einem Ver­tre­ter des Deut­schen Städ­te­ta­ges, des deut­schen Städ­te- und Gemein­de­bun­des und des Deut­schen Land­kreis­ta­ges,
    13. einem Ver­tre­ter des Deut­schen Olym­pi­schen Sport­bun­des,
    14. einem Ver­tre­ter der Euro­pa­uni­on Deutsch­land e.V.,
    15. je einem Ver­tre­ter des Bun­des für Umwelt und Natur­schutz Deutsch­land e.V. und des Natur­schutz­bun­des Deutsch­land,
    16. einem Ver­tre­ter des Bun­des der Ver­trie­be­nen,
    17. einem Ver­tre­ter der Ver­ei­ni­gung der Opfer des Sta­li­nis­mus,
    18. sech­zehn Ver­tre­tern aus den Berei­chen des Erzie­hungs- und Bil­dungs­we­sens, der Wis­sen­schaft, der Kunst, der Kul­tur, der Film­wirt­schaft, der Frei­en Beru­fe, der Fami­li­en­ar­beit, des Kin­der­schut­zes, der Jugend­ar­beit, des Ver­brau­cher­schut­zes und des Tier­schut­zes.
  2. Mit­glie­der des Per­so­nal­rats neh­men an den Sit­zun­gen des Fern­seh­ra­tes teil und kön­nen zu Fra­gen, die nicht den Pro­gramm­be­reich betref­fen, gehört wer­den.
  3. Die unter Absatz 1 Buchst. g) bis q) auf­ge­führ­ten Ver­tre­ter wer­den auf Vor­schlag der dort bezeich­ne­ten Ver­bän­de und Orga­ni­sa­tio­nen durch die Minis­ter­prä­si­den­ten beru­fen. Die Ver­bän­de und Orga­ni­sa­tio­nen haben in ihre Vor­schlä­ge die drei­fa­che Zahl der auf sie ent­fal­len­den Ver­tre­ter auf­zu­neh­men. Der Vor­sit­zen­de der Minis­ter­prä­si­den­ten­kon­fe­renz bestimmt, bis zu wel­chem Zeit­punkt die Vor­schlags­lis­te ein­zu­rei­chen ist.
  4. Die unter Absatz 1 Buchst. r) auf­ge­führ­ten Ver­tre­ter wer­den von den Minis­ter­prä­si­den­ten aus den Ange­hö­ri­gen der dort auf­ge­führ­ten Berei­che beru­fen.
  5. Bei den Ent­schei­dun­gen nach Absatz 3 sol­len Frau­en ange­mes­sen berück­sich­tigt wer­den. Soweit dem Fern­seh­rat min­des­tens zwei Ver­tre­ter einer Orga­ni­sa­ti­on oder eines Ver­ban­des ange­hö­ren, soll jeweils auch eine Frau in den Fern­seh­rat beru­fen wer­den. Sät­ze 1 und 2 gel­ten für die Ent­sen­dung von Ver­tre­tern nach Absatz 1 Buchst. b) und c) ent­spre­chend.
  6. Die Minis­ter­prä­si­den­ten wer­den sich bemü­hen, die Beru­fun­gen nach Absatz 3 und 4 mög­lichst ein­mü­tig vor­zu­neh­men.
  7. Die Beru­fe­nen haben dem Vor­sit­zen­den der Minis­ter­prä­si­den­ten­kon­fe­renz bin­nen 14 Tagen nach Zugang der Mit­tei­lung über die Beru­fung zu erklä­ren, ob sie die Beru­fung anneh­men. Die Amts­zeit der Mit­glie­der des Fern­seh­ra­tes beginnt mit des­sen ers­tem Zusam­men­tritt.
  8. Solan­ge und soweit von dem Ent­sen­dungs- und Vor­schlags­recht kein Gebrauch gemacht wird, ver­rin­gert sich die Zahl der Mit­glie­der ent­spre­chend. Die unter Absatz 1 Buchst. c) bis r) auf­ge­führ­ten Ver­tre­ter dür­fen nicht Mit­glie­der einer Lan­des­re­gie­rung oder der Bun­des­re­gie­rung sein.
  9. Die Mit­glie­der des Fern­seh­ra­tes sind an Wei­sun­gen nicht gebun­den. Sie dür­fen weder für die Anstalt noch für eine ande­re Rund­funk­an­stalt oder einen Zusam­men­schluss von Rund­funk­an­stal­ten, eine Lan­des­me­di­en­an­stalt oder einen pri­va­ten Ver­an­stal­ter gegen Ent­gelt tätig sein. Dies gilt nicht für eine gele­gent­li­che Tätig­keit, die die Unab­hän­gig­keit des Mit­glieds nicht berührt. Die Mit­glie­der des Fern­seh­ra­tes dür­fen kei­ne wirt­schaft­li­chen oder sons­ti­gen Inter­es­sen haben, die geeig­net sind, die Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben als Mit­glie­der des Fern­seh­ra­tes zu gefähr­den. Tritt eine Inter­es­sen­kol­li­si­on ein, so schei­det das Mit­glied aus dem Fern­seh­rat aus. Im Zwei­fel stellt der Fern­seh­rat fest, ob eine Inter­es­sen­kol­li­si­on vor­liegt.
  10. Die Amts­zeit der Mit­glie­der des Fern­seh­ra­tes beträgt vier Jah­re. Die unter Absatz 1 Buchst. a) bis f) genann­ten Mit­glie­der kön­nen von den ent­sen­dungs­be­rech­tig­ten Stel­len abbe­ru­fen wer­den. Schei­det ein Mit­glied aus, so ist nach den für die Beru­fung des aus­ge­schie­de­nen Mit­glieds gel­ten­den Vor­schrif­ten ein Nach­fol­ger für den Rest der Amts­zeit zu beru­fen.

§ 22 Ver­fah­ren des Fern­seh­ra­tes

  1. Der Fern­seh­rat ist beschluss­fä­hig, wenn min­des­tens die Hälf­te sei­ner Mit­glie­der anwe­send ist. Er fasst sei­ne Beschlüs­se mit ein­fa­cher Mehr­heit der abge­ge­be­nen Stim­men, soweit nicht die­ser Staats­ver­trag ande­res bestimmt. Bei Stim­men­gleich­heit ent­schei­det die Stim­me des Vor­sit­zen­den mit Aus­nah­me der Beschlüs­se nach § 20 Abs. 2.
  2. Der Fern­seh­rat wählt aus sei­ner Mit­te den Vor­sit­zen­den und des­sen Stell­ver­tre­ter in gehei­mer Wahl. Er gibt sich eine Geschäfts­ord­nung, in der auch die Bil­dung von Aus­schüs­sen vor­ge­se­hen wer­den kann.

(…)
 

§ 24 Zusam­men­set­zung des Ver­wal­tungs­ra­tes

  1. Der Ver­wal­tungs­rat besteht aus vier­zehn Mit­glie­dern, näm­lich
    1. fünf Ver­tre­tern der Län­der, dar­un­ter einem Ver­tre­ter des Sitz­lan­des des ZDF, die von den Minis­ter­prä­si­den­ten gemein­sam beru­fen wer­den; die Minis­ter­prä­si­den­ten wer­den sich bemü­hen, die Beru­fun­gen ein­mü­tig vor­zu­neh­men,
    2. acht wei­te­ren Mit­glie­dern, die vom Fern­seh­rat mit einer Mehr­heit von drei Fünf­teln sei­ner gesetz­li­chen Mit­glie­der gewählt wer­den; die­se dür­fen weder einer Regie­rung noch einer gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaft ange­hö­ren; wähl­bar sind auch die Mit­glie­der des Fern­seh­ra­tes,
    3. einem Ver­tre­ter des Bun­des, der von der Bun­des­re­gie­rung beru­fen wird.
  2. Mit­glie­der des Fern­seh­ra­tes schei­den mit ihrer Beru­fung oder der Annah­me ihrer Wahl in den Ver­wal­tungs­rat aus dem Fern­seh­rat aus.
  3. Die Amts­zeit der Mit­glie­der beträgt fünf Jah­re. § 21 Abs. 10 Satz 2 und 3 gilt ent­spre­chend.
  4. Solan­ge und soweit von dem Recht der Ent­sen­dung kein Gebrauch gemacht wird, ver­rin­gert sich die Zahl der Mit­glie­der ent­spre­chend.
  5. § 21 Abs. 9 gilt für die Mit­glie­der des Ver­wal­tungs­ra­tes ent­spre­chend.
  6. § 25 Ver­fah­ren des Ver­wal­tungs­ra­tes

  1. Der Ver­wal­tungs­rat wählt in gehei­mer Wahl aus sei­ner Mit­te den Vor­sit­zen­den und des­sen Stell­ver­tre­ter mit der Mehr­heit der Stim­men der gesetz­li­chen Mit­glie­der. Er gibt sich eine Geschäfts­ord­nung.
  2. Der Ver­wal­tungs­rat ist beschluss­fä­hig, wenn mehr als die Hälf­te sei­ner gesetz­li­chen Mit­glie­der anwe­send ist. Er fasst sei­ne Beschlüs­se mit ein­fa­cher Mehr­heit der abge­ge­be­nen Stim­men. Beschlüs­se gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4, § 26 Abs. 3 und § 27 Abs. 2 bedür­fen der Mehr­heit von drei Fünf­teln der Stim­men der gesetz­li­chen Mit­glie­der.

(…)
 

§ 26 Wahl und Amts­zeit des Inten­dan­ten

    Der Inten­dant wird vom Fern­seh­rat auf die Dau­er von fünf Jah­ren in gehei­mer Wahl gewählt. Für die Wahl sind min­des­tens drei Fünf­tel der Stim­men der gesetz­li­chen Mit­glie­der erfor­der­lich. Wie­der­wahl ist zuläs­sig.
  1. Der Ver­wal­tungs­rat kann den Inten­dan­ten mit Zustim­mung des Fern­seh­ra­tes ent­las­sen; der Beschluss des Fern­seh­ra­tes bedarf der Mehr­heit von drei Fünf­teln der Stim­men der gesetz­li­chen Mit­glie­der. …

Die Nor­men­kon­troll­an­trä­ge[↑]


Mit ihrem abs­trak­ten Nor­men­kon­troll­an­trag wen­den sich die Regie­rung des Lan­des Rhein­land-Pfalz und das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg gegen einen ihrer Ansicht nach über­mä­ßi­gen Ein­fluss des Staa­tes im Fern­seh- und Ver­wal­tungs­rat. Dabei machen die bei­den Bun­des­län­der gel­tend, dass die Zustim­mungs­ge­set­ze und ‑beschlüs­se der Län­der, die den ZDF-Staats­ver­trag als Arti­kel 3 des Staats­ver­trags über den Rund­funk im ver­ein­ten Deutsch­land vom 31.08.1991 in das jewei­li­ge Lan­des­recht über­füh­ren, inso­weit mit dem Grund­recht der Rund­funk­frei­heit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unver­ein­bar sei­en, als sie § 21 Abs. 1 a bis c, g bis r, Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 4, Abs. 6, Abs. 8 Satz 2, Abs. 10 Satz 2, § 22 Abs. 1, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1, § 25 Abs. 2, § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 Halb­satz 2 ZDF-StV in Lan­des­recht über­füh­ren.

Die Regie­run­gen der Län­der Bre­men und Nord­rhein-West­fa­len wei­sen in einer gemein­sa­men Stel­lung­nah­me zur Unter­stüt­zung des Antrags ergän­zend dar­auf hin, dass sich bei der Beru­fung der 16 Ver­tre­ter der all­ge­mein umschrie­be­nen Berei­che des Gemein­we­sens nach § 21 Abs. 4 ZDF-StV in der Pra­xis jedes Land einen Ver­tre­ter aus­su­che, den die Minis­ter­prä­si­den­ten­kon­fe­renz dann auch beru­fe; dies sei mit den Anfor­de­run­gen an eine staats­freie Aus­ge­stal­tung der Rechts­stel­lung der gesell­schaft­li­chen Mit­glie­der nicht ver­ein­bar.

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]


Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt beur­teil­te die zuläs­si­gen Anträ­ge im Wesent­li­chen als begrün­det:

  1. Die Zustim­mungs­ge­set­ze und Zustim­mungs­be­schlüs­se der Län­der zu dem Staats­ver­trag über den Rund­funk im ver­ein­ten Deutsch­land vom 31.08.1991 sind, soweit sie § 21 Absatz 1, Absatz 4, Absatz 10 Satz 2, § 24 Absatz 1, Absatz 3 Satz 2 Alter­na­ti­ve 1 ZDF-Staats­ver­trag als Arti­kel 3 des Staats­ver­trags über den Rund­funk im ver­ein­ten Deutsch­land vom 31.08.1991 in der Fas­sung des Fünf­zehn­ten Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­trags vom 15./17./21.12 2010 in Lan­des­recht über­füh­ren, mit Arti­kel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar.
  2. Soweit sie § 21 Absatz 8 Satz 2, § 22 Absatz 1, § 25 Absatz 2, § 26 Absatz 1 Satz 2, Absatz 3 Satz 1 Halb­satz 2 ZDF-Staats­ver­trag als Arti­kel 3 des Staats­ver­trags über den Rund­funk im ver­ein­ten Deutsch­land vom 31.08.1991 in der Fas­sung des Fünf­zehn­ten Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­trags vom 15./17./21.12 2010 in Lan­des­recht über­füh­ren, sind sie mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar.
  3. Soweit sie § 21 Absatz 3 Satz 1 und 2, Absatz 6 ZDF-Staats­ver­trag als Arti­kel 3 des Staats­ver­trags über den Rund­funk im ver­ein­ten Deutsch­land vom 31.08.1991 in der Fas­sung des Fünf­zehn­ten Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­trags vom 15./17./21.12 2010 in Lan­des­recht über­füh­ren, sind sie nach Maß­ga­be der Grün­de die­ser Ent­schei­dung mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar.
  4. Soweit die vor­ge­nann­ten Geset­ze und Beschlüs­se mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar sind, sind die Län­der ver­pflich­tet, bis spä­tes­tens zum 30.06.2015 eine ver­fas­sungs­ge­mä­ße Neu­re­ge­lung nach Maß­ga­be der Grün­de zu tref­fen. Bis zu einer Neu­re­ge­lung dür­fen sie auch inso­weit wei­ter ange­wen­det wer­den.

Die Ent­schei­dung ist hin­sicht­lich der ver­fas­sungs­recht­li­chen Zuläs­sig­keit der Mit­wir­kung von Exe­ku­tiv­ver­tre­tern mit 7:1 und hin­sicht­lich der ver­fas­sungs­recht­li­chen Pflicht zur Schaf­fung von Trans­pa­renz­re­geln mit 5:3, sowie hin­sicht­lich der Aus­füh­run­gen zur Zusam­men­set­zung der Aus­schüs­se mit 7:1 Stim­men, im Übri­gen ist die Ent­schei­dung ein­stim­mig ergan­gen.

Rund­funk­frei­heit, Staats­fer­ne und Kon­troll­orga­ne[↑]


Abs. 1 Satz 2 GG ver­pflich­tet die Orga­ni­sa­ti­on des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks auf die Siche­rung von Viel­falt sowie, als deren Aus­fluss, auf die Wah­rung einer hin­rei­chen­den Staats­fer­ne.

Die Rund­funk­frei­heit dient der frei­en indi­vi­du­el­len und öffent­li­chen Mei­nungs­bil­dung. Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ent­hal­te­ne Auf­trag zur Gewähr­leis­tung der Rund­funk­frei­heit zielt auf eine Ord­nung, die sicher­stellt, dass die Viel­falt der bestehen­den Mei­nun­gen im Rund­funk mög­lichst breit und voll­stän­dig Aus­druck fin­det. Die Aus­ge­stal­tung die­ser Ord­nung ist Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers, der dabei einen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum hat 5. Die beson­de­re staat­li­che Ver­ant­wor­tung für die Siche­rung von Viel­falt in die­sem Bereich hat ihren Grund in der her­aus­ge­ho­be­nen Bedeu­tung, die dem Rund­funk – und ins­be­son­de­re dem Fern­se­hen – wegen sei­ner Brei­ten­wir­kung, Aktua­li­tät und Sug­ges­tiv­kraft zukommt, und sich ins­be­son­de­re dar­aus ergibt, dass Inhal­te schnell, sogar zeit­gleich, über­tra­gen und dabei Ton, Text und beweg­te Bil­der mit­ein­an­der kom­bi­niert wer­den kön­nen. Die­se Wir­kungs­mög­lich­kei­ten gewin­nen zusätz­li­ches Gewicht dadurch, dass die neu­en Tech­no­lo­gi­en eine Ver­grö­ße­rung und Aus­dif­fe­ren­zie­rung des Ange­bots und der Ver­brei­tungs­for­men und ‑wege gebracht sowie neu­ar­ti­ge pro­gramm­be­zo­ge­ne Dienst­leis­tun­gen ermög­licht haben 6. Die Anfor­de­run­gen an die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung der Rund­funk­ord­nung zur Siche­rung der Rund­funk­frei­heit im Sin­ne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind somit durch die Ent­wick­lung von Kom­mu­ni­ka­ti­ons­tech­no­lo­gie und Medi­en­märk­ten nicht über­holt 7.

Die Anfor­de­run­gen an die insti­tu­tio­nel­le Aus­ge­stal­tung der Rund­funk­an­stal­ten sind von Ver­fas­sungs wegen an dem Ziel der Viel­falt­si­che­rung aus­zu­rich­ten 8. Sie ste­hen in enger Wech­sel­wir­kung mit der rah­men­set­zen­den Grund­ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers für eine dua­le Rund­funk­ord­nung und den Auf­ga­ben, die dem öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk in die­ser Ord­nung zukom­men 9.

Im Rah­men der dua­len Rund­funk­ord­nung kommt dem öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk und der von ihm sicher­zu­stel­len­den Erfül­lung des klas­si­schen Funk­ti­ons­auf­trags der Rund­funk­be­richt­erstat­tung beson­de­re Bedeu­tung zu. Er hat die Auf­ga­be, als Gegen­ge­wicht zu den pri­va­ten Rund­funk­an­bie­tern ein Leis­tungs­an­ge­bot her­vor­zu­brin­gen, das einer ande­ren Ent­schei­dungs­ra­tio­na­li­tät als der der markt­wirt­schaft­li­chen Anrei­ze folgt und damit eige­ne Mög­lich­kei­ten der Pro­gramm­ge­stal­tung eröff­net. Er hat so zu inhalt­li­cher Viel­falt bei­zu­tra­gen, wie sie allein über den frei­en Markt nicht gewähr­leis­tet wer­den kann 10. Denn der publi­zis­ti­sche und öko­no­mi­sche Wett­be­werb führt nicht auto­ma­tisch dazu, dass in den Rund­funk­pro­gram­men die Viel­falt der in einer Gesell­schaft ver­füg­ba­ren Infor­ma­tio­nen, Erfah­run­gen, Wert­hal­tun­gen und Ver­hal­tens­mus­ter abge­bil­det wird. Auch wegen des erheb­li­chen Kon­zen­tra­ti­ons­drucks im pri­vat­wirt­schaft­li­chen Rund­funk und den damit ver­bun­de­nen Risi­ken einer ein­sei­ti­gen Ein­fluss­nah­me auf die öffent­li­che Mei­nungs­bil­dung hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Vor­keh­run­gen zum Schutz der publi­zis­ti­schen Viel­falt als gebo­ten ange­se­hen 11.

Die spe­zi­fi­sche Eigen­ra­tio­na­li­tät des pri­vat­wirt­schaft­li­chen Rund­funks zu ergän­zen und aus­zu­glei­chen ist ein Auf­trag des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks. Indem er jeden­falls im Wesent­li­chen öffent­lich finan­ziert ist, wird er dazu befä­higt, wirt­schaft­lich unter ande­ren Ent­schei­dungs­be­din­gun­gen zu han­deln. Auf die­ser Basis kann und soll er durch eige­ne Impul­se und Per­spek­ti­ven zur Ange­bots­viel­falt bei­tra­gen und unab­hän­gig von Ein­schalt­quo­ten und Wer­be­auf­trä­gen ein Pro­gramm anbie­ten, das den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen gegen­ständ­li­cher und mei­nungs­mä­ßi­ger Viel­falt ent­spricht 12. Er hat hier­bei ins­be­son­de­re auch sol­che Aspek­te auf­zu­grei­fen, die über die Stan­dard­for­ma­te von Sen­dun­gen für das Mas­sen­pu­bli­kum hin­aus­ge­hen oder sol­chen ein eige­nes Geprä­ge geben. Zugleich kön­nen so im Neben­ein­an­der von pri­va­tem und öffent­lich-recht­li­chem Rund­funk ver­schie­de­ne Ent­schei­dungs­ra­tio­na­li­tä­ten auf­ein­an­der ein­wir­ken 13. Ent­spre­chend die­ser Bedeu­tung beschränkt sich sein Auf­trag nicht auf eine Min­dest­ver­sor­gung oder auf ein Aus­fül­len von Lücken und Nischen, die von pri­va­ten Anbie­tern nicht abge­deckt wer­den, son­dern erfasst die vol­le Brei­te des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags, der neben sei­ner Rol­le für die Mei­nungs- und Wil­lens­bil­dung, neben Unter­hal­tung und Infor­ma­ti­on eine kul­tu­rel­le Ver­ant­wor­tung umfasst 14 und dabei an das gesam­te Publi­kum gerich­tet ist 15. Dabei muss sein Pro­gramm­an­ge­bot für neue Publi­kums­in­ter­es­sen oder neue Inhal­te und For­men offen­blei­ben und darf auch tech­nisch nicht auf einen bestimm­ten Ent­wick­lungs­stand beschränkt wer­den 16.

Von die­sem Auf­trag des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks aus­ge­hend ist sei­ne Orga­ni­sa­ti­on als öffent­lich-recht­li­che Anstalt mit einer bin­nen­plu­ra­lis­ti­schen Struk­tur, bei wel­cher der Ein­fluss der in Betracht kom­men­den Kräf­te unter maß­geb­li­cher Ein­be­zie­hung der Zivil­ge­sell­schaft intern im Rah­men von Kol­le­gi­al­or­ga­nen ver­mit­telt wird, wei­ter­hin ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den 17. Sie über­lässt nicht allein einem Inten­dan­ten die Lei­tung der Geschäf­te, son­dern bin­det die­sen in eine umfas­sen­de Auf­sicht durch plu­ral zusam­men­ge­setz­te Gre­mi­en ein und unter­wirft ihn damit einer Kon­trol­le. Wird ein sol­ches bin­nen­plu­ra­lis­ti­sches Modell gewählt, um die Viel­falt­si­che­rung durch den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk zu gewähr­leis­ten, ist frei­lich auch die nähe­re Aus­ge­stal­tung der Orga­ni­sa­ti­on an die­sem Funk­ti­ons­auf­trag zu ori­en­tie­ren.

Hier­für bedarf es ins­be­son­de­re einer sach­ge­rech­ten, der gesell­schaft­li­chen Viel­falt Rech­nung tra­gen­den Bestim­mung und Gewich­tung der in den Gre­mi­en berück­sich­tig­ten Kräf­te sowie der Sicher­stel­lung eines effek­ti­ven Ein­flus­ses auf die Wahr­neh­mung des Rund­funk­auf­trags durch die­je­ni­gen Orga­ne, in denen die­se ver­tre­ten sind 18. Die Zusam­men­set­zung der Kol­le­gi­al­or­ga­ne muss dar­auf aus­ge­rich­tet sein, Per­so­nen mit mög­lichst viel­fäl­ti­gen Per­spek­ti­ven und Erfah­rungs­ho­ri­zon­ten aus allen Berei­chen des Gemein­we­sens zusam­men­zu­füh­ren. Dabei hat der Gesetz­ge­ber ins­be­son­de­re dar­auf Bedacht zu neh­men, dass nicht vor­ran­gig amt­li­che und sons­ti­ge Per­spek­ti­ven und Sicht­wei­sen, die für die staat­lich-poli­ti­sche Wil­lens­bil­dung maß­geb­lich sind, abge­bil­det wer­den, son­dern maß­geb­lich ein brei­tes Band von Sicht­wei­sen viel­fäl­ti­ger gesell­schaft­li­cher Kräf­te zum Tra­gen kommt 19. Er hat dafür zu sor­gen, dass bei der Bestel­lung der Mit­glie­der die­ser Gre­mi­en mög­lichst unter­schied­li­che Grup­pen und dabei neben gro­ßen, das öffent­li­che Leben bestim­men­de Ver­bän­den unter­ein­an­der wech­selnd auch klei­ne­re Grup­pie­run­gen, die nicht ohne wei­te­res Medi­en­zu­gang haben, Berück­sich­ti­gung fin­den und auch nicht kohä­rent orga­ni­sier­te Per­spek­ti­ven abge­bil­det wer­den. Die Orga­ni­sa­ti­on des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks hat sich so auch hin­sicht­lich der Zusam­men­set­zung der Gre­mi­en an dem Auf­trag aus­zu­rich­ten, Viel­falt über die Pro­gramm­di­ver­si­fi­zie­rung des pri­va­ten Ange­bots hin­aus zu gewähr­leis­ten 20. Dabei hat der Gesetz­ge­ber auch den Gleich­stel­lungs­auf­trag hin­sicht­lich des Geschlechts aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG zu beach­ten 21.

Die Bil­dung der Auf­sichts­gre­mi­en aus vor­wie­gend ver­band­lich orga­ni­sier­ten gesell­schaft­li­chen Grup­pen hat nicht den Sinn, die­sen die Pro­gramm­ge­stal­tung zu über­tra­gen oder sie gar zum Trä­ger des Grund­rechts der Rund­funk­frei­heit zu machen. Die Auf­sichts­gre­mi­en sind viel­mehr Sach­wal­ter des Inter­es­ses der All­ge­mein­heit. Sie sol­len die für die Pro­gramm­ge­stal­tung maß­geb­li­chen Per­so­nen und Gre­mi­en dar­auf kon­trol­lie­ren, dass alle bedeut­sa­men poli­ti­schen, welt­an­schau­li­chen und gesell­schaft­li­chen Kräf­te, deren Viel­falt durch ein grup­pen­plu­ral zusam­men­ge­setz­tes Gre­mi­um auch bei aus­ge­wo­ge­ner Beset­zung nie voll­stän­dig oder reprä­sen­ta­tiv abge­bil­det wer­den kann, im Gesamt­pro­gramm ange­mes­sen zu Wort kom­men kön­nen. Die Bestel­lung von Mit­glie­dern unter Anknüp­fung an ver­schie­de­ne gesell­schaft­li­che Grup­pen setzt die­se nicht als Ver­tre­ter ihrer jewei­li­gen spe­zi­fi­schen Inter­es­sen ein, son­dern dient nur als Mit­tel, Sach­wal­ter der All­ge­mein­heit zu gewin­nen, die unab­hän­gig von den Staats­or­ga­nen sind, Erfah­run­gen aus den unter­schied­li­chen gesell­schaft­li­chen Berei­chen ein­brin­gen und dafür Sor­ge tra­gen, dass das Pro­gramm nicht ein­sei­tig einer Par­tei oder Grup­pe, einer Inter­es­sen­ge­mein­schaft, einem Bekennt­nis oder einer Welt­an­schau­ung dient und in der Bericht­erstat­tung die Auf­fas­sun­gen der betrof­fe­nen Per­so­nen, Grup­pen oder Stel­len ange­mes­sen und fair berück­sich­tigt wer­den 22.

Für die Gewähr­leis­tung einer ver­schie­den­ar­ti­ge Blick­win­kel ver­ei­ni­gen­den Zusam­men­set­zung die­ser Orga­ne kann der Gesetz­ge­ber neben Mit­glie­dern, die von gesell­schaft­li­chen Grup­pen ent­sandt wer­den, auch Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­tern aus dem staat­li­chen Bereich einen Anteil ein­räu­men 23. Gera­de die­se Akteu­re sind in einer Demo­kra­tie in beson­de­rer Wei­se auf eine offe­ne, facet­ten­rei­che und kri­ti­sche Bericht­erstat­tung ange­wie­sen und sind zugleich prä­gen­der Bestand­teil des demo­kra­ti­schen Gemein­we­sens. Es ent­spricht ihrer poli­ti­schen Gesamt­ver­ant­wor­tung, dass sie auch selbst Aspek­te des gemei­nen Wohls in die Arbeit der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten ein­brin­gen kön­nen. Von daher dür­fen unter dem Gesichts­punkt der Viel­falt­si­che­rung von Ver­fas­sungs wegen auch Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­ter der Län­der in die Gre­mi­en der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten ent­sandt wer­den, zumal sie so deren Funk­ti­ons­wei­se, Her­aus­for­de­run­gen und Pro­ble­me auch aus der Innen­an­sicht ken­nen. Dies schließt – in eng zu begren­zen­dem Umfang – die Mög­lich­keit der Bestel­lung von Exe­ku­tiv­ver­tre­tern, auch im Rang eines Minis­ter­prä­si­den­ten, ein. Viel­falt­si­che­rung meint hier nicht die Abschir­mung einer dem Staat gegen­über­ge­stell­ten eige­nen gesell­schaft­li­chen Sphä­re, die vor Ein­fluss­nah­men staat­li­cher Ver­tre­ter so weit wie mög­lich zu schüt­zen ist – dann wäre die Mit­wir­kung jeg­li­cher staat­li­cher Akteu­re inkon­se­quent, son­dern das Zur­gel­tung­brin­gen der ver­schie­de­nen Per­spek­ti­ven des Gemein­we­sens ins­ge­samt. Der Gesetz­ge­ber ist nicht gehin­dert, auch staat­li­che Ver­tre­ter zur Mit­wir­kung zu beru­fen.

In Blick auf die Fra­ge, von wel­chen staat­li­chen Ebe­nen Ver­tre­ter in die Rund­funk­an­stal­ten ent­sen­det wer­den kön­nen, ist gleich­falls der Aspekt der Viel­falt­si­che­rung maß­ge­bend. Die Bestel­lung staat­li­cher Mit­glie­der erfolgt nicht, um ihnen eine Opti­on zur ein­sei­tig-auto­ri­ta­ti­ven Durch­set­zung von Ent­schei­dun­gen in Wahr­neh­mung eige­ner hoheit­li­cher Kom­pe­ten­zen zu eröff­nen, son­dern in Blick auf die Ein­brin­gung ver­schie­de­ner Per­spek­ti­ven und eine viel­fäl­ti­ge Rück­bin­dung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks. Daher kön­nen unab­hän­gig von spe­zi­fisch rund­funk­recht­li­chen Kom­pe­ten­zen Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­ter aller staat­li­chen Ebe­nen – auch etwa des Bun­des, der Kom­mu­nen oder bestimm­ter funk­tio­na­ler Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten – als Mit­glie­der in Gre­mi­en der Rund­funk­an­stal­ten bestellt wer­den. Ange­sichts des über­grei­fen­den Ziels der Viel­falt­si­che­rung ist dabei auch inner­halb der staat­li­chen Mit­glie­der auf die Berück­sich­ti­gung mög­lichst viel­fäl­ti­ger Per­spek­ti­ven Bedacht zu neh­men.

Die Orga­ni­sa­ti­on des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks muss als Aus­fluss aus dem Gebot der Viel­falt­si­che­rung zugleich dem Gebot der Staats­fer­ne genü­gen, das das Viel­falts­ge­bot in spe­zi­fi­scher Hin­sicht kon­kre­ti­siert und mit nähe­ren Kon­tu­ren ver­sieht 24. Der öffent­lich-recht­li­che Rund­funk bedarf danach – aus­ge­hend von der gel­ten­den Rund­funk­ord­nung – einer insti­tu­tio­nel­len Aus­ge­stal­tung, bei der die für die rund­funk­po­li­ti­schen Grund­ent­schei­dun­gen und damit auch für die Leit­li­ni­en der Pro­gramm­ge­stal­tung maß­geb­li­chen Auf­sichts­gre­mi­en nicht einem bestim­men­den Ein­fluss staat­li­cher und staats­na­her Mit­glie­der unter­lie­gen 25.

Das Gebot der Staats­fer­ne stellt den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk aller­dings nicht außer­halb des staat­li­chen Ver­ant­wor­tungs­be­reichs. Viel­mehr knüpft es an die Struk­tur­ver­ant­wor­tung des Staa­tes für den Rund­funk an und setzt sie vor­aus. So ist es im Rah­men der dua­len Rund­funk­ord­nung Auf­ga­be des staat­li­chen Gesetz­ge­bers, dem öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk Gestalt zu geben. Ins­be­son­de­re um die Erfül­lung sei­nes Funk­ti­ons­auf­trags zu ermög­li­chen, muss der Gesetz­ge­ber vor­sor­gen, dass die dafür erfor­der­li­chen tech­ni­schen, orga­ni­sa­to­ri­schen, per­so­nel­len und finan­zi­el­len Vor­be­din­gun­gen bestehen 26. Ent­spre­chend regeln die gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaf­ten der Län­der die Orga­ni­sa­ti­on für die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten, bestim­men, nach wel­chen Grund­sät­zen wel­che Per­so­nen zusam­men­wir­ken, und legen fest, wer das Pro­gramm wie inhalt­lich gestal­ten kann, wel­che Pro­gramm­grund­sät­ze gel­ten und wie hier­bei Plu­ra­li­tät zu sichern ist 27. Orga­ni­siert wird Rund­funk­be­richt­erstat­tung dabei in Form einer öffent­lich-recht­li­chen Anstalt, die zu einem maß­geb­li­chen Teil staat­lich finan­ziert wird 28. Ins­ge­samt stellt sich die Ein­rich­tung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks damit im Rah­men der vom Gesetz­ge­ber geschaf­fe­nen Rund­funk­ord­nung nicht – wie es im Grund­satz für den pri­va­ten Rund­funk gilt 29 – als Sta­tu­ie­rung nur eines ord­nungs­po­li­ti­schen Rah­mens zur Wahr­neh­mung pri­va­ter Frei­heit dar, son­dern als staat­lich gestal­te­te und ver­ant­wor­te­te Orga­ni­sa­ti­on der Bericht­erstat­tung selbst. Den Staat trifft hier, anders als in Wirt­schafts­be­rei­chen, die grund­sätz­lich pri­vat­wirt­schaft­li­chem Han­deln über­las­sen sind, mehr als eine nur ergän­zen­de Regu­lie­rungs­ver­ant­wor­tung; er ist unmit­tel­bar Trä­ger und Ver­an­stal­ter, der mit­tels sei­ner Anstal­ten den Funk­ti­ons­auf­trag der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­be­richt­erstat­tung selbst erfüllt 30. Ent­spre­chend ziel­te die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts auch für die Zusam­men­set­zung der Rund­funk­an­stal­ten nie dar­auf ab, dass die­se in Gegen­über­stel­lung von Staat und Gesell­schaft als voll­stän­dig oder auch nur mög­lichst weit­ge­hend staats­frei aus­zu­ge­stal­ten sei, son­dern setz­te die Mög­lich­keit einer gewis­sen und auch nicht nur völ­lig mar­gi­na­li­sier­ten Mit­wir­kung von staat­li­chen Ver­tre­tern in den Anstal­ten stets vor­aus.

Das Gebot der Staats­fer­ne zielt auf die Moda­li­tät der Leis­tungs­or­ga­ni­sa­ti­on und ‑erbrin­gung. Es bringt eine spe­zi­fi­sche Form der Ver­ant­wor­tung zum Aus­druck: Der Staat hat den öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk zwar zu orga­ni­sie­ren und des­sen Auf­trag durch eige­ne Anstal­ten zu erfül­len, muss dabei aber Sor­ge tra­gen, dass die Gestal­tung des Pro­gramms und des­sen kon­kre­te Inhal­te nicht in die all­ge­mei­ne staat­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ein­ge­bun­den und als deren Teil aus­ge­stal­tet sind 31. Ziel ist es, einen Rund­funk zu schaf­fen, der dem Prin­zip gesell­schaft­li­cher Frei­heit und Viel­falt ver­pflich­tet ist, nicht aber inhalt­lich von den Reprä­sen­tan­ten und Amts­trä­gern des Staats­ap­pa­rats geformt ist 32.

Die Orga­ni­sa­ti­on der für die Erfül­lung des Funk­ti­ons­auf­trags maß­geb­li­chen Gre­mi­en ist dem­nach aus dem Pro­zess staat­lich-reprä­sen­ta­ti­ver Wil­lens­bil­dung her­aus­zu­lö­sen und so zu gestal­ten, dass sich in ihr die Viel­falt des Gemein­we­sens und gesell­schaft­li­che Plu­ra­li­tät wider­spie­geln. Der Staat trägt ledig­lich eine Struk­tur­ver­ant­wor­tung und ist auf die­se begrenzt. Sie ist nicht Teil oder Vor­stu­fe inhalt­li­cher Voll­ver­ant­wor­tung, son­dern einer staat­li­chen Ver­ant­wor­tung für das kon­kre­te Pro­gramm ent­ge­gen­ge­setzt. Wäh­rend die Erbrin­gung staat­li­cher Dienst­leis­tun­gen in der Regel dazu dient, eine von poli­tisch rück­ge­bun­de­nen Amts­trä­gern inhalt­lich ver­ant­wor­te­te Qua­li­tät zu gewähr­leis­ten und dabei aus der Viel­zahl der Mög­lich­kei­ten die­je­ni­gen zu bestim­men, die kon­kret zum gemei­nen Wohl bei­tra­gen, geht es hier dar­um, die Bericht­erstat­tung in Distanz zu einer inhalt­li­chen Über­for­mung durch die sonst zum Han­deln beru­fe­nen Amts­trä­ger zu gestal­ten. Qua­li­tät bil­det sich inso­weit nicht mit­tels staat­li­cher Aggre­ga­ti­on diver­gie­ren­der Inter­es­sen, son­dern im Offen­hal­ten von Diver­genz und Diver­si­fi­ka­ti­on. Das Gebot der Staats­fer­ne zielt dar­auf, die Dar­stel­lung, Ver­ar­bei­tung und Inter­pre­ta­ti­on der Wirk­lich­keit in ihren viel­fäl­ti­gen Bewer­tun­gen sowie zahl­rei­chen Bre­chun­gen des Gemein­we­sens ins Werk zu set­zen.

Das Gebot der staats­fer­nen Aus­ge­stal­tung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks soll damit zugleich und zuvör­derst eine poli­ti­sche Instru­men­ta­li­sie­rung des Rund­funks ver­hin­dern 33. Ein­sei­ti­gen poli­ti­schen Ein­fluss­nah­men im Ein­zugs­be­reich staat­li­cher Macht­aus­übung ist durch geeig­ne­te insti­tu­tio­nel­le und ver­fah­rens­recht­li­che Vor­keh­run­gen ent­ge­gen­zu­wir­ken 34. Die Gre­mi­en der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten sind danach so aus­zu­for­men, dass eine Beein­flus­sung der Bericht­erstat­tung durch staat­li­che und staats­na­he poli­ti­sche Akteu­re zur Durch­set­zung eige­ner Inter­es­sen oder bestimm­ter, ins­be­son­de­re par­tei­po­li­ti­scher Agen­den ver­hin­dert wird. Die Zusam­men­set­zung der Gre­mi­en muss schon die Mög­lich­keit einer Instru­men­ta­li­sie­rung der Bericht­erstat­tung im Sin­ne sol­cher Akteu­re wirk­sam aus­schlie­ßen. In einem sol­chen Instru­men­ta­li­sie­rungs­ver­bot liegt seit jeher ein Kern der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur Rund­funk­frei­heit 35.

Zusam­men­fas­send ver­langt das Gebot der Staats­fer­ne damit eine Aus­ge­stal­tung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks, die – ori­en­tiert an dem Ziel der Viel­falt­si­che­rung und zugleich zur Ver­hin­de­rung der poli­ti­schen Instru­men­ta­li­sie­rung des Rund­funks – staats­fer­nen Mit­glie­dern in den Auf­sichts­gre­mi­en einen bestim­men­den Ein­fluss ein­räumt und die even­tu­el­le Mit­wir­kung staat­li­cher und staats­na­her Mit­glie­der begrenzt.

Die­se Erfor­der­nis­se ent­spre­chen den Anfor­de­run­gen der Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on. Nach der Aus­le­gung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te ver­pflich­tet Art. 10 EMRK die Kon­ven­ti­ons­staa­ten, durch gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung die Viel­falt im Rund­funk zu gewähr­leis­ten und die­se Pflicht ins­be­son­de­re nicht dadurch zu unter­wan­dern, dass eine gewich­ti­ge öko­no­mi­sche oder poli­ti­sche Grup­pe oder der Staat eine domi­nan­te Posi­ti­on über eine Rund­funk­an­stalt oder inner­halb einer Rund­funk­an­stalt ein­neh­men kann und hier­durch Druck auf die Ver­an­stal­ter aus­üben kann 36.

Kon­kre­te Anfor­de­run­gen an die staats­fer­ne Aus­ge­stal­tung des ZDF-Staats­ver­trags[↑]


Die nähe­re Aus­ge­stal­tung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks ist grund­sätz­lich Sache des Gesetz­ge­bers. Im Rah­men der gel­ten­den Rund­funk­ord­nung lei­ten sich aus den Anfor­de­run­gen an die Viel­falt­si­che­rung und dem Gebot der Staats­fer­ne für die Aus­ge­stal­tung der Auf­sichts­gre­mi­en jedoch von Ver­fas­sungs wegen begren­zen­de Maß­ga­ben ab.

Der Ein­fluss der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der in den Auf­sichts­gre­mi­en der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten ist kon­se­quent zu begren­zen. Ihr Anteil darf ein Drit­tel der gesetz­li­chen Mit­glie­der des jewei­li­gen Gre­mi­ums nicht über­stei­gen.

Nach der­zeit übli­cher gesetz­li­cher Aus­ge­stal­tung wird die – zur Gewähr­leis­tung des Rund­funk­auf­trags gebo­te­ne – Kon­trol­le über die öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten durch die Ein­rich­tung eines Ver­wal­tungs­rats und eines Fern­seh- oder Rund­funk­rats sicher­ge­stellt. Die­sen Auf­sichts­gre­mi­en sind weit­rei­chen­de, sowohl pro­gramm­ge­stal­ten­de als auch die Geschäfts­füh­rung ins­ge­samt über­wa­chen­de Auf­ga­ben über­tra­gen, die für die Erfül­lung des Funk­ti­ons­auf­trags der Rund­funk­an­stal­ten von grund­le­gen­der Bedeu­tung sind 37. Die Reich­wei­te die­ser auch den Inhalt der Bericht­erstat­tung betref­fen­den Befug­nis­se steht in einer Wech­sel­wir­kung mit stren­gen Anfor­de­run­gen an ihre plu­ra­le Zusam­men­set­zung 38. Nur wenn die­se Gre­mi­en eine brei­te Viel­falt der Strö­mun­gen des Gemein­we­sens wider­spie­geln und ein bestim­men­der Ein­fluss staat­li­cher und staats­na­her Mit­glie­der wirk­sam aus­ge­schlos­sen ist, genügt ihre Aus­ge­stal­tung den Anfor­de­run­gen der Viel­falt­si­che­rung und dem Gebot der Staats­fer­ne 39.

Mit dem Gebot der Staats­fer­ne nicht ver­ein­bar sind zunächst Rege­lun­gen, die die staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der in die Lage ver­set­zen, als Gesamt­heit Ent­schei­dun­gen allein durch­zu­set­zen oder zu blo­ckie­ren. Unge­ach­tet aller Bre­chun­gen der ver­schie­de­nen Inter­es­sen muss inso­weit schon die Mög­lich­keit eines sol­chen Zusam­men­wir­kens aus­ge­schlos­sen wer­den.

Hier­in erschöp­fen sich die Anfor­de­run­gen jedoch nicht. Das Gebot der Staats­fer­ne will nicht nur die Mög­lich­keit eines kon­zer­tier­ten Zusam­men­wir­kens der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der ver­hin­dern; die Wahr­schein­lich­keit eines sol­chen Zusam­men­wir­kens soll­te schon durch deren plu­ra­le Zusam­men­set­zung weit­ge­hend ein­ge­schränkt wer­den. Es zielt viel­mehr schon prin­zi­pi­ell auf eine Begren­zung der Ein­fluss­nah­me von Mit­glie­dern, deren Per­spek­ti­ve in beson­de­rer Wei­se von dem Wett­be­werb um Amt und Man­dant geprägt und damit in poli­ti­sche Gesamt­pro­gram­me rück­ge­bun­den ist. Dabei ist auch die Prä­ge­kraft staat­li­cher und dabei ins­be­son­de­re par­tei­po­li­tisch geglie­der­ter Kom­mu­ni­ka­ti­ons­struk­tu­ren zu berück­sich­ti­gen, wie sie zur­zeit in den Freun­des­krei­sen zum Aus­druck kommt. Damit die staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der über der­ar­ti­ge infor­mel­le Gre­mi­en, deren Arbeit als sol­che unmit­tel­bar kaum gere­gelt wer­den kann, auch tat­säch­lich kei­nen über­mä­ßi­gen Ein­fluss erhal­ten, ist schon ihr Anteil kon­se­quent zu begren­zen 40. Er muss jeden­falls deut­lich gerin­ger sein als der Anteil der staats­fer­nen Mit­glie­der 41.

Hin­rei­chend aus­ge­schlos­sen ist ein bestim­men­der Ein­fluss der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der in die­sem Sin­ne nur dann, wenn jedem staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glied min­des­tens zwei staats­fer­ne Mit­glie­der gegen­über­ste­hen und somit der Anteil der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der ein Drit­tel der gesetz­li­chen Mit­glie­der des jewei­li­gen Gre­mi­ums nicht über­steigt 42. Dies gilt für bei­de Auf­sichts­gre­mi­en glei­cher­ma­ßen, da jedes von ihnen weit­rei­chen­de Ein­fluss­mög­lich­kei­ten auf die Gestal­tung der Bericht­erstat­tung hat. Dem Fern­seh- oder Rund­funk­rat kom­men die­se auf­grund sei­ner unmit­tel­bar pro­gramm­be­zo­ge­nen Kon­troll­funk­ti­on, dem Ver­wal­tungs­rat auf­grund sei­ner Mit­be­stim­mungs­be­fug­nis­se bei der Beset­zung pro­gramm­be­stim­men­der Füh­rungs­per­so­nen und sei­ner Haus­halts­kom­pe­ten­zen zu 43.

Soweit sich die­se Gre­mi­en zur Vor­be­rei­tung der Arbeit in Aus­schüs­se glie­dern, kann für deren Zusam­men­set­zung nichts ande­res gel­ten. Die Ent­schei­dun­gen von Fern­seh­rat und Ver­wal­tungs­rat wer­den in den sehr viel klei­ne­ren Aus­schüs­sen maß­geb­lich vor­ge­prägt. Vor die­sem Hin­ter­grund droh­ten allein an die Gesamt­gre­mi­en gerich­te­te Beset­zungs­maß­ga­ben weit­ge­hend wir­kungs­los zu blei­ben. Daher ist auch bei der Beset­zung der Aus­schüs­se auf der Grund­la­ge der Geschäfts­ord­nung dafür Sor­ge zu tra­gen, dass sich eine Begren­zung des Anteils der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der auf ein Drit­tel in den Gre­mi­en auch in die­sen wider­spie­gelt. Auch bei der Bestim­mung der Vor­sit­zen­den der Gre­mi­en und Aus­schüs­se, die nach gel­ten­der Rechts­la­ge beim Fern­seh­rat des ZDF zugleich einen wesent­li­chen Teil des mit einer Not­kom­pe­tenz aus­ge­stat­te­ten erwei­ter­ten Prä­si­di­ums bil­den, ist bei Gesamt­sicht dem Gebot der Staats­fer­ne Rech­nung zu tra­gen und auf eine hin­rei­chend plu­ra­le Beset­zung Bedacht zu neh­men.

Wer im Sin­ne die­ser Anteils­be­gren­zung als staat­li­ches und staats­na­hes Mit­glied zu gel­ten hat, bestimmt sich nach einer funk­tio­na­len Betrach­tungs­wei­se.

Das Gebot der Staats­fer­ne knüpft nicht an die grund­sätz­li­che Unter­schei­dung zwi­schen pri­va­ter Frei­heit und staat­li­cher Bin­dun­gen an, wie sie gemäß Art. 1 Abs. 3 und Art.20 Abs. 2 GG für die Fra­ge der Grund­rechts­bin­dung und der demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on von Staats­ge­walt maß­geb­lich ist 44, son­dern ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; es hat die Auf­ga­be, eine Rund­funk­ord­nung zu gewähr­leis­ten, die an Viel­falt aus­ge­rich­tet ist und eine poli­ti­sche Instru­men­ta­li­sie­rung des Rund­funks ver­hin­dert. Daher bedarf die Bestim­mung, wer im Hin­blick auf die anteils­mä­ßi­ge Beschrän­kung als staat­lich bestell­tes Mit­glied zu gel­ten hat, einer eige­nen, funk­tio­na­len Betrach­tung. Maß­geb­lich ist hier­für, ob es sich um eine Per­son han­delt, die staat­lich-poli­ti­sche Ent­schei­dungs­macht inne­hat oder im Wett­be­werb um ein hier­auf gerich­te­tes öffent­li­ches Amt oder Man­dat steht und inso­weit in beson­de­rer Wei­se auf die Zustim­mung einer brei­te­ren Öffent­lich­keit ver­wie­sen ist.

Hier­zu gehö­ren zunächst all die­je­ni­gen, die mit einem all­ge­mei­nen Man­dat in einem öffent­li­chen Amt poli­ti­sche Ver­ant­wor­tung tra­gen, soweit sie ein Inter­es­se an der Instru­men­ta­li­sie­rung des Rund­funks für ihre Zwe­cke der Macht­ge­win­nung oder des Macht­er­halts haben kön­nen. Dies sind Mit­glie­der einer Regie­rung 45, Abge­ord­ne­te 46 und poli­ti­sche Beam­tin­nen und Beam­te 47. Dar­über hin­aus gehö­ren hier­zu Wahl­be­am­te in Lei­tungs­funk­ti­on wie ins­be­son­de­re Bür­ger­meis­ter oder Land­rä­te. Auch sie haben staat­lich-poli­ti­sche Ent­schei­dungs­macht und ste­hen unmit­tel­bar im Span­nungs­feld der mit­ein­an­der kon­kur­rie­ren­den ver­schie­de­nen poli­ti­schen Kräf­te um die Erlan­gung und Erhal­tung von Amt und Man­dat. Ent­spre­chen­des gilt auch für ande­re Per­so­nen, die als Ver­tre­ter der Kom­mu­nen in die Auf­sichts­gre­mi­en bestellt wer­den. Ange­sichts der Wei­te der den Kom­mu­nen über­ant­wor­te­ten Auf­ga­ben kommt die Ver­tre­tung einer Kom­mu­ne einem all­ge­mei­nen Man­dat zumin­dest nahe 48.

Dem­ge­gen­über sind Per­so­nen, die von Hoch­schu­len, aus der Rich­ter­schaft oder aus der funk­tio­na­len Selbst­ver­wal­tung wie etwa den Indus­trie- und Han­dels­kam­mern in die Auf­sichts­gre­mi­en ent­sandt wer­den, nicht als staat­li­che oder staats­na­he Mit­glie­der in die­sem Sin­ne anzu­se­hen. Zwar han­delt es sich hier­bei um Per­so­nen in staat­li­chen Ämtern, jedoch han­deln sie im Rah­men spe­zi­fisch begrenz­ter Auf­ga­ben, genie­ßen dabei zum Teil sogar eine beson­ders abge­schirm­te Rechts­stel­lung und ste­hen typi­scher­wei­se nicht in staat­lich-poli­ti­schen Ent­schei­dungs­zu­sam­men­hän­gen, die vom Wett­be­werb um Amt und Man­dat geprägt sind 49.

Die anteils­mä­ßig zu begren­zen­de Grup­pe der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der schließt dem­ge­gen­über Per­so­nen ein, die von poli­ti­schen Par­tei­en in die Auf­sichts­gre­mi­en ent­sandt wer­den. Zwar sind poli­ti­sche Par­tei­en und ihre Ver­tre­ter grund­sätz­lich nicht der orga­ni­sier­ten Staat­lich­keit zuzu­rech­nen und üben kei­ne Staats­ge­walt aus. Bei funk­tio­na­ler Betrach­tungs­wei­se sind sie im vor­lie­gen­den Kon­text jedoch als staats­nah zu qua­li­fi­zie­ren und damit den staat­li­chen Mit­glie­dern gleich­zu­set­zen. Gemäß Art. 21 Abs. 1 GG wir­ken die Par­tei­en an der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung des Vol­kes mit 50. Sie sind maß­geb­lich auf die Beset­zung von staat­li­chen Ämtern aus­ge­rich­tet und haben die Auf­ga­be, ver­schie­de­ne Posi­tio­nen aggre­gie­rend und in Kon­kur­renz zuein­an­der die staat­li­che Wil­lens­bil­dung vor­zu­be­rei­ten und die­se zu ver­mit­teln. Per­so­nen, die als Ver­tre­ter poli­ti­scher Par­tei­en ent­sandt wer­den, bewe­gen sich damit unwei­ger­lich in staat­lich-poli­ti­schen Ent­schei­dungs­zu­sam­men­hän­gen, ein­ge­bun­den in den demo­kra­ti­schen Wett­be­werb um Amt und Man­dat. Des­halb sind sie staats­na­he poli­ti­sche Akteu­re, deren Mit­wir­kung in den Auf­sichts­gre­mi­en begrenzt blei­ben muss 51.

Die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fol­gen­den Anfor­de­run­gen an die Siche­rung von Viel­falt gel­ten auch für die Aus­wahl der als staat­lich und staats­nah zu bestel­len­den Mit­glie­der. Es reicht danach nicht, die Zahl die­ser Per­so­nen auf einen bestimm­ten Anteil zu beschrän­ken. Viel­mehr müs­sen die auf die­sen Anteil ent­fal­len­den Mit­glie­der zugleich den Anfor­de­run­gen der Viel­falt­si­che­rung ent­spre­chend bestimmt wer­den. Hier­zu gehört ins­be­son­de­re, dass die ver­schie­de­nen poli­ti­schen Strö­mun­gen auch im Sin­ne par­tei­po­li­ti­scher Bre­chun­gen mög­lichst viel­fäl­tig Abbil­dung fin­den. Dabei kann der unter­schied­li­chen Bedeu­tung der ver­schie­de­nen Strö­mun­gen Rech­nung getra­gen wer­den. Dem Grund­satz der Viel­falt­si­che­rung ent­spricht es jedoch, dass gera­de auch klei­ne­re poli­ti­sche Strö­mun­gen ein­be­zo­gen wer­den. Gleich­falls hat der Gesetz­ge­ber dar­auf zu ach­ten, dass mög­lichst viel­fäl­tig wei­te­re per­spek­ti­vi­sche Bre­chun­gen – etwa föde­ra­ler oder funk­tio­na­ler Art – berück­sich­tigt wer­den 52. Schließ­lich ist der Gesetz­ge­ber auch hier eben­so wie die ent­sen­den­de Exe­ku­ti­ve an den Gleich­stel­lungs­auf­trag des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG gebun­den.

Der Gesetz­ge­ber hat für das "Wie" sol­cher Viel­falt­si­che­rung einen wei­ten Gestal­tung­spiel­raum. Es ist sei­ne Auf­ga­be zu ent­schei­den, wel­che Kri­te­ri­en und Bre­chun­gen er zur Viel­falt­si­che­rung nutzt und wie er sie ein­an­der zuord­net. Dabei liegt es auch in sei­ner Ver­ant­wor­tung, über die Grö­ße der Gre­mi­en zu ent­schei­den und damit den Mög­lich­kei­ten der Viel­falt­si­che­rung zur Gewähr­leis­tung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit – je nach Gre­mi­um even­tu­ell auch unter­schied­li­che – Gren­zen zu set­zen. Die Ver­fas­sung ent­hält hier­zu kei­ne nähe­ren Vor­ga­ben. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt prüft ledig­lich, ob die Aus­ge­stal­tung am Maß­stab der Viel­falt­si­che­rung ori­en­tiert ist und hier­auf bezo­gen bei rea­li­täts­ge­rech­ter Betrach­tung zu einem ver­tret­ba­ren Ergeb­nis führt 53.

Außer­halb des ver­fas­sungs­recht­lich erlaub­ten Anteils von staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­dern ist die Zusam­men­set­zung der Auf­sichts­gre­mi­en des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks kon­se­quent staats­fern aus­zu­ge­stal­ten; auch hier­bei ist die Zusam­men­set­zung der Gre­mi­en an dem Gebot der Viel­falt­si­che­rung aus­zu­rich­ten.

Ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen stel­len sich inso­weit zunächst an die Bestel­lung der staats­fer­nen Mit­glie­der.

Regie­rungs­mit­glie­der und sons­ti­ge Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­ter der Exe­ku­ti­ve dür­fen auf die Aus­wahl und Bestel­lung der staats­fer­nen Mit­glie­der kei­nen bestim­men­den Ein­fluss haben.

Indem Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vor­aus­setzt, dass die Gre­mi­en der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten über­wie­gend mit staats­fer­nen Mit­glie­dern, ins­be­son­de­re Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­tern der Zivil­ge­sell­schaft, besetzt sind, gebie­tet dies auch für die Aus­wahl und Bestel­lung die­ser Per­so­nen Rege­lun­gen, die eine Distanz zu den staat­li­chen und staats­na­hen poli­ti­schen Akteu­ren sichern. Wenn die Aus­wahl staats­fer­ner Per­so­nen maß­geb­lich in der Hand der Regie­run­gen läge, wäre die Gefahr, dass die Kräf­te­fel­der des Wett­be­werbs um Amt und Man­dat auf die Aus­wahl über­wir­ken, groß und könn­ten Anrei­ze erwach­sen, amt­li­che und poli­ti­sche Per­spek­ti­ven durch die Aus­wahl ent­spre­chen­der Grup­pen­ver­tre­ter zu ver­stär­ken 54. Eine ihnen frei anheim­ge­stell­te oder nur durch all­ge­mein auf Lebens­be­rei­che abstel­len­de Rege­lun­gen ange­lei­te­te Aus­wahl der Per­so­nen, die als staats­fer­ne Mit­glie­der in den Gre­mi­en mit­wir­ken, ist des­halb mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht ver­ein­bar 55. Eben­so sind sub­stan­ti­el­le Aus­wahl­frei­räu­me von Regie­rungs­mit­glie­dern oder sons­ti­gen Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­tern der Exe­ku­ti­ve bei der Bestel­lung von Mit­glie­dern nach Vor­schlä­gen gesell­schaft­li­cher Grup­pie­run­gen aus­ge­schlos­sen 56. Soweit die Aus­wahl von Mit­glie­dern bestimm­ten gesell­schaft­li­chen Grup­pen über­ant­wor­tet wird, darf deren Vor­schlag allen­falls in Aus­nah­me­fäl­len bei Vor­lie­gen beson­de­rer recht­li­cher Grün­de zurück­ge­wie­sen wer­den.

Die Rege­lun­gen zur Aus­wahl und Bestel­lung der staats­fer­nen Mit­glie­der müs­sen sich an dem Ziel der Viel­falt­si­che­rung aus­rich­ten. Hier­bei ist den Gefah­ren einer Domi­nanz von Mehr­heits­per­spek­ti­ven und einer Ver­stei­ne­rung der Zusam­men­set­zung der Gre­mi­en ent­ge­gen­zu­wir­ken.

Das Gebot der Viel­falt­si­che­rung ver­pflich­tet den Gesetz­ge­ber bei der Ent­schei­dung, wel­che Per­so­nen als staats­fer­ne Mit­glie­der in die Gre­mi­en der Rund­funk­an­stal­ten ein­zu­be­zie­hen sind, zu Rege­lun­gen, die den aktu­el­len ver­schie­den­ar­ti­gen gesell­schaft­li­chen Strö­mun­gen und Kräf­ten in Deutsch­land Rech­nung tra­gen und dar­auf aus­ge­rich­tet sind, eine gro­ße Viel­falt wider­zu­spie­geln. Die insti­tu­tio­nel­le Aus­ge­stal­tung muss dar­auf abzie­len, dass die Mit­glie­der mög­lichst ver­schie­den­ar­ti­ge Sicht­wei­sen, Erfah­run­gen und Wirk­lich­keits­deu­tun­gen in den Rund­funk­an­stal­ten ein­brin­gen kön­nen und damit ein facet­ten­rei­ches Bild des Gemein­we­sens erge­ben 57.

Durch Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­ter ein­zel­ner Grup­pen kann frei­lich kein in jeder Hin­sicht wirk­lich­keits­ge­rech­tes Abbild des Gemein­we­sens erstellt wer­den. Gesell­schaft­li­che Wirk­lich­keit ist in unge­ord­ne­ter Wei­se frag­men­tiert, mani­fes­tiert sich in ungleich­zei­ti­gen Erschei­nungs­for­men und fin­det nur teil­wei­se in ver­fes­tig­ten Struk­tu­ren Nie­der­schlag, die Anknüp­fung für die Mit­wir­kung in einer Rund­funk­an­stalt sein kön­nen. Ins­be­son­de­re sind die Inter­es­sen der All­ge­mein­heit nicht mit der Sum­me der ver­band­lich orga­ni­sier­ten Inter­es­sen iden­tisch. Es gibt viel­mehr Inter­es­sen, die ver­band­lich gar nicht oder nur schwer orga­ni­sier­bar sind. Ver­bän­de­re­prä­sen­ta­ti­on ist aus die­sem Grund immer nur ein unvoll­kom­me­nes Mit­tel zur Siche­rung all­ge­mei­ner Inter­es­sen 58. Durch Ver­tre­ter ver­schie­de­ner Grup­pen sind die viel­fäl­ti­gen Schich­tun­gen und Über­la­ge­run­gen in einer moder­nen Gesell­schaft somit nicht wirk­lich­keits­ge­recht abbild­bar 59. Die Aus­wahl sol­cher Ver­tre­ter kann weit­hin nur aus­schnitt­haf­ten Cha­rak­ter haben und ist nur beschränkt mit aus Gleich­heits­kri­te­ri­en ableit­ba­ren Wer­tun­gen ver­bun­den 60. Das Modell der Grup­pen­plu­ra­li­tät unter­schei­det sich so schon grund­sätz­lich von einer reprä­sen­ta­ti­ven Abbil­dung des Vol­kes auf der Basis der glei­chen Wahl.

Ange­sichts des­sen hat der Gesetz­ge­ber einen wei­ten Gestal­tungs­frei­raum für die nähe­re Bestim­mung der Zusam­men­set­zung der Gre­mi­en. Maß­geb­lich ist allein, dass die gewähl­te Zusam­men­set­zung erkenn­bar auf Viel­falt­si­che­rung ange­legt und dabei geeig­net ist, die Rund­funk­frei­heit zu wah­ren, dass sie will­kürfrei sowie unter Beach­tung wei­te­rer Vor­ga­ben des Grund­ge­set­zes wie der­je­ni­gen des Art. 3 Abs. 2 GG erfolgt 53. Die gewähl­ten Aus­wahl­kri­te­ri­en müs­sen dabei gleich­mä­ßig ange­wandt und dür­fen nicht ohne sach­li­chen Grund ver­las­sen wer­den 61.

Zu den Anfor­de­run­gen, die bei der Ein­räu­mung grup­pen­be­zo­ge­ner Ent­sen­de­rech­te zur Gewähr­leis­tung der Viel­falt zu stel­len sind, gehört es, einer Domi­nanz von Mehr­heits­per­spek­ti­ven sowie einer Ver­stei­ne­rung der Zusam­men­set­zung der Rund­funk­gre­mi­en ent­ge­gen­zu­wir­ken.

Ange­sichts der prak­ti­schen Not­wen­dig­keit, die Sitz­zahl in den Gre­mi­en begrenzt zu hal­ten, kön­nen für die jewei­li­gen gesell­schaft­li­chen Berei­che nur weni­ge Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­ter benannt wer­den. So besteht die Gefahr, dass das Benen­nungs­recht in der Regel auf den größ­ten und bes­t­eta­blier­ten Ver­band zuläuft. Es besteht damit struk­tu­rell das Risi­ko, dass für die jewei­li­gen Berei­che nur die kon­ven­tio­nel­len Mehr­heits­per­spek­ti­ven der durch­set­zungs­stärks­ten Ver­bän­de Berück­sich­ti­gung fin­den und klei­ne­re Ver­bän­de mit ande­ren Sicht­wei­sen kaum zum Zuge kom­men kön­nen 62. Sofern die benen­nungs­be­rech­tig­ten Grup­pen abschlie­ßend – über­dies unter Umstän­den auf der Grund­la­ge eines nur schwer änder­ba­ren Staats­ver­trags – durch Gesetz fest­ge­legt wer­den, droht über­dies eine Ver­stei­ne­rung der Zusam­men­set­zung der Gre­mi­en. Ange­sichts der weit­hin nur aus­schnitt­haf­ten Aus­wahl der ent­sen­de­be­rech­tig­ten Grup­pen steht dies grund­sätz­lich in einem Span­nungs­ver­hält­nis zu dem Ziel der Viel­falt­si­che­rung und hin­dert eine Berück­sich­ti­gung von klei­nen Grup­pen. Fer­ner dro­hen neue­re wich­tig wer­den­de gesell­schaft­li­che Ent­wick­lun­gen nicht erfasst zu wer­den 63.

Auch in die­ser Hin­sicht ist es Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers, eine funk­ti­ons­ge­rech­te Aus­ge­stal­tung der Rund­funk­an­stal­ten ins Werk zu set­zen und hier­bei ins­be­son­de­re auch das Span­nungs­ver­hält­nis von Kon­ti­nui­tät und Fle­xi­bi­li­tät zum Aus­gleich zu brin­gen. Er hat hier­bei eine wei­te, ver­fas­sungs­recht­lich nicht im Ein­zel­nen vor­ge­zeich­ne­te Span­ne von Rege­lungs­mög­lich­kei­ten, wie auch aus ver­schie­de­nen Ansät­zen in den Staats­ver­trä­gen der Lan­des­rund­funk­an­stal­ten ersicht­lich ist. So kann er nicht nur eine for­ma­li­sier­te regel­mä­ßi­ge Prüf­pflicht zur Aktua­li­tät der Zusam­men­set­zung des Rund­funk­rats vor­se­hen, son­dern bei­spiels­wei­se auch für eini­ge Sit­ze der Auf­sichts­gre­mi­en eine Bewer­bung inter­es­sier­ter Ver­bän­de ermög­li­chen und deren Bestim­mung – abge­si­chert etwa durch qua­li­fi­zier­te Abstim­mungs­quo­ren – für jede Wahl­pe­ri­ode neu in die Hän­de der Par­la­men­te legen. Auch steht es dem Gesetz­ge­ber frei, ganz ande­re Lösungs­an­sät­ze zu ent­wi­ckeln. Die Ver­fas­sung gibt inso­weit bestimm­te Rege­lun­gen nicht vor. Gebo­ten ist ledig­lich, dass der Gesetz­ge­ber hin­sicht­lich der Bestim­mung der ent­sen­de­be­rech­tig­ten Ver­bän­de oder sons­ti­ger Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­ter der Zivil­ge­sell­schaft eine Form der Dyna­mi­sie­rung vor­sieht und einer Ver­stei­ne­rung der Gre­mi­en viel­falt­si­chernd ent­ge­gen­wirkt.

Ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen stel­len sich wei­ter­hin hin­sicht­lich der per­sön­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der staats­fer­nen Mit­glie­der. Der Gesetz­ge­ber hat für sie Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen zu schaf­fen, die ihre Staats­fer­ne in per­sön­li­cher Hin­sicht gewähr­leis­tet.

Das Gebot einer der Viel­falt­si­che­rung die­nen­den staats­fer­nen Aus­ge­stal­tung ver­langt, dass die für die Auf­sicht über die Rund­funk­an­stal­ten ver­ant­wort­li­chen Mit­glie­der zu ihrem über­wie­gen­den Anteil außer­halb der poli­ti­schen Kräf­te­fel­der ste­hen, in denen im demo­kra­ti­schen Wett­be­werb um die Erlan­gung und Erhal­tung von Amt und Man­dat gerun­gen wird. Der Gesetz­ge­ber hat des­halb sicher­zu­stel­len, dass die als staats­fer­ne Mit­glie­der in die Auf­sichts­gre­mi­en beru­fe­nen Per­so­nen auch per­sön­lich in einer hin­rei­chen­den Distanz zu staat­lich-poli­ti­schen Ent­schei­dungs­zu­sam­men­hän­gen ste­hen. Allein die Tat­sa­che, dass eine Per­son von einer gesell­schaft­li­chen Grup­pie­rung ent­sandt wor­den ist, bewahrt nicht hin­rei­chend davor, dass sie durch ihre per­sön­li­che Ein­bin­dung im Übri­gen nicht doch als staats­na­her poli­ti­scher Akteur han­delt 64. Es ist sogar mög­lich, dass ent­sen­de­be­rech­tig­te Grup­pen sich von einer sol­chen Ver­net­zung Vor­tei­le ver­spre­chen. Indes ist es Anlie­gen des Gebots der staats­fer­nen Aus­ge­stal­tung des Rund­funks, sol­che Ver­net­zun­gen gera­de zu begren­zen. Ent­spre­chen­des gilt für Per­so­nen, die durch Wahl aus einem ande­ren Rund­funk­gre­mi­um – etwa aus dem Rund­funk- oder Fern­seh­rat in den Ver­wal­tungs­rat – beru­fen wer­den. Inso­weit macht es auch kei­nen Unter­schied, wel­chem der Gre­mi­en die staats­fer­nen Mit­glie­der ange­hö­ren. Der Grund­satz der Staats­fer­ne gilt für alle Auf­sichts­gre­mi­en glei­cher­ma­ßen.

In Ent­spre­chung zu der Bestim­mung der Per­so­nen, die als staat­li­che Mit­glie­der anzu­se­hen sind, sind durch Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen zunächst sol­che Per­so­nen von der Bestel­lung als staats­fer­ne Mit­glie­der der Rund­funk­an­stal­ten aus­zu­schlie­ßen, die Mit­glie­der von Regie­run­gen, Par­la­men­ta­ri­er, poli­ti­sche Beam­te oder Wahl­be­am­te in Lei­tungs­funk­tio­nen sind 65. Auch wenn sol­che Per­so­nen durch gesell­schaft­li­che Grup­pen ent­sandt wer­den, blei­ben sie durch ihre staat­li­che oder staats­na­he Stel­lung geprägt und lau­fen kaum weni­ger Gefahr, in Inter­es­sen­kon­flik­te zu gera­ten und durch ein­sei­ti­ge Kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­ter­es­sen gelei­tet zu wer­den, als Per­so­nen, die unmit­tel­bar als Amts­per­son selbst in die Gre­mi­en ent­sandt wer­den.

Unter die Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen müs­sen aber auch sol­che Per­so­nen fal­len, die in her­aus­ge­ho­be­ner Funk­ti­on für eine poli­ti­sche Par­tei Ver­ant­wor­tung tra­gen. Unter dem Grund­ge­setz kommt es den poli­ti­schen Par­tei­en zu, die poli­ti­sche Wil­lens­bil­dung zu prä­for­mie­ren, die ver­schie­de­nen in der Öffent­lich­keit ver­tre­te­nen Posi­tio­nen zu gesamt­haf­ten Ent­wür­fen zu aggre­gie­ren und auf die­ser Grund­la­ge maß­geb­lich zur Beset­zung der staat­li­chen Ämter bei­zu­tra­gen. Sie über­grei­fen dabei die poli­ti­sche Wil­lens­bil­dung auf den ver­schie­de­nen staat­li­chen Ebe­nen, füh­ren zu einer auch ver­ti­ka­len Ver­knüp­fung der poli­ti­schen Dis­kur­se und ent­wi­ckeln ver­schie­de­ne poli­ti­sche Alter­na­ti­ven. Im poli­ti­schen Wett­be­werb um Amt und Man­dat ste­hen sie sich gegen­über und pro­vo­zie­ren damit Soli­da­ri­sie­rungs- oder Abgren­zungs­pro­zes­se, die auch Dif­fe­ren­zen oder Gemein­sam­kei­ten in der Sache um des Gesamt­zu­sam­men­halts wil­len in erheb­li­chem Umfang über­spie­len kön­nen 66. Zwar sind in die­se Kräf­te­fel­der nicht schon alle Per­so­nen ein­be­zo­gen, die nur Mit­glied einer poli­ti­schen Par­tei sind oder in ihnen aktiv mit­wir­ken. Wer in ihnen jedoch in her­aus­ge­ho­be­ner Funk­ti­on Ver­ant­wor­tung trägt, ist hier­durch unwei­ger­lich in staat­lich-poli­ti­sche Ent­schei­dungs­zu­sam­men­hän­ge und den Wett­be­werb um Amt und Man­dat ein­ge­bun­den. Dass sol­che Bin­dun­gen für die Arbeit in den Rund­funk­an­stal­ten – etwa auch mit­tels infor­mel­ler Gre­mi­en wie den Freun­des­krei­sen – über­mä­ßi­ges Gewicht bekom­men, ist nach dem Gebot der Staats­fer­ne gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu ver­hin­dern. Ent­spre­chen­de Unver­ein­bar­keits­re­ge­lun­gen haben hier­zu bei­zu­tra­gen.

Wann eine sol­che Mit­wir­kung in her­aus­ge­ho­be­ner Ver­ant­wor­tung in einer poli­ti­schen Par­tei gege­ben ist, bedarf der nähe­ren Aus­ge­stal­tung durch den Gesetz­ge­ber. Denk­bar wäre etwa, auf Ämter ober­halb der Kreis- oder Bezirks­ebe­ne abzu­stel­len. Auch im Übri­gen obliegt die Aus­ge­stal­tung der Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen dem Gesetz­ge­ber. Zu deren Ver­stär­kung kann er für poli­ti­sche Amts­trä­ger auch an die Sta­tu­ie­rung von Karenz­zei­ten den­ken, nach deren Ablauf die­se erst als staats­fer­ne Mit­glie­der in die Rund­funk­an­stal­ten bestellt wer­den kön­nen. Ins­ge­samt hat der Gesetz­ge­ber bei der Bestim­mung der Unver­ein­bar­keits­re­ge­lun­gen der staats­fer­nen Mit­glie­der einen erheb­li­chen Wer­tungs- und Typi­sie­rungs­spiel­raum.

Für alle Mit­glie­der der Auf­sichts­gre­mi­en der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten – sowohl die staat­li­chen und staats­na­hen als auch die staats­fer­nen Mit­glie­der – bedarf es einer hin­rei­chen­den Absi­che­rung ihrer per­sön­li­chen Rechts­stel­lung zur Gewähr­leis­tung ihrer Eigen­stän­dig­keit bei der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung.

Die Gewähr­leis­tung einer frei­en Bericht­erstat­tung gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG setzt eine hin­rei­chen­de per­sön­li­che Frei­heit und Unab­hän­gig­keit der Ver­ant­wort­li­chen bei der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung vor­aus. Der Gesetz­ge­ber muss des­halb die per­sön­li­che Rechts­stel­lung der Mit­glie­der der Auf­sichts­gre­mi­en der Rund­funk­an­stal­ten mit Garan­ti­en aus­stat­ten, die ver­hin­dern, dass sie in intrans­pa­ren­ter Wei­se von außen unter Druck gera­ten und unsach­li­chen Ein­fluss­nah­men aus­ge­setzt sind. Hier­für ist erfor­der­lich, dass die Mit­glie­der hin­sicht­lich ihrer Auf­ga­ben­wahr­neh­mung in den Rund­funk­an­stal­ten wei­sungs­frei gestellt wer­den 67 und nur aus wich­ti­gem Grund abbe­ru­fen wer­den dür­fen. Die nähe­re Aus­ge­stal­tung obliegt dem Gesetz­ge­ber.

Der Gesetz­ge­ber hat Rege­lun­gen zu schaf­fen, die für die Arbeit der Auf­sichts­gre­mi­en des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks jeden­falls ein Min­dest­maß an Trans­pa­renz gewähr­leis­ten.

Das Erfor­der­nis der Trans­pa­renz folgt zunächst aus den Anfor­de­run­gen an eine auch prak­tisch wirk­sa­me staats­fer­ne Aus­ge­stal­tung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks, nach denen die Wil­lens­bil­dung der Auf­sichts­gre­mi­en nicht maß­geb­lich in das Kräf­te­feld staat­lich-poli­ti­scher Ent­schei­dungs­zu­sam­men­hän­ge und den Wett­be­werb um Amt und Man­dat gera­ten darf. Wenn hier­bei den­noch in erheb­li­chem Umfang auch unmit­tel­bar staat­li­che Mit­glie­der und staats­na­he poli­ti­sche Akteu­re in die Gre­mi­en beru­fen wer­den dür­fen, ent­steht eine Span­nungs­la­ge, der durch hin­rei­chen­de Trans­pa­renz der Wil­lens­bil­dung ent­ge­gen­ge­wirkt wer­den muss. Soweit funk­tio­nal mit den Auf­ga­ben der jewei­li­gen Gre­mi­en ver­ein­bar, müs­sen Han­deln und Ein­fluss der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der in den Rund­funk­an­stal­ten sowohl für die Öffent­lich­keit als auch für den Gesetz­ge­ber, der für die Rund­funk­an­stal­ten die Struk­tur­ver­ant­wor­tung trägt, erkenn­bar sein.

Ein Min­dest­maß an Trans­pa­renz ist auch von der Art der Auf­ga­be her gebo­ten. Die Auf­sicht über die weit­hin öffent­lich-recht­lich finan­zier­ten Rund­funk­an­stal­ten durch plu­ra­le, die Viel­falt der Gesell­schaft wider­spie­geln­de Auf­sichts­gre­mi­en, deren Mit­glie­der als Sach­wal­ter der All­ge­mein­heit die Gewähr­leis­tung einer Rund­funk­be­richt­erstat­tung kon­trol­lie­ren, wel­che gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den vol­len Umfang des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags abzu­de­cken hat und sich an die gesam­te Bevöl­ke­rung wen­det, ist eine Auf­ga­be, deren Wahr­neh­mung jeden­falls hin­sicht­lich ihrer Grund­ent­schei­dun­gen die Mög­lich­keit öffent­li­cher Anteil­nah­me erfor­dert. Trans­pa­renz kann hier heil­sa­me Vor­wir­kung gegen funk­ti­ons­wid­ri­ge Abspra­chen und Ein­fluss­nah­men ent­fal­ten und hel­fen, Ten­den­zen von Macht­miss­brauch oder Ver­ein­nah­mun­gen durch Par­ti­ku­lar­in­ter­es­sen früh­zei­tig ent­ge­gen­zu­wir­ken. Der Öffent­lich­keit kommt inso­weit eine wesent­li­che, die inter­ne insti­tu­tio­nel­le Kon­trol­le ergän­zen­de Kon­troll­funk­ti­on zu 68.

Wel­ches Maß an Trans­pa­renz für eine funk­ti­ons­ge­rech­te Auf­ga­ben­wahr­neh­mung sach­ge­recht ist, ist durch die Ver­fas­sung nicht im Ein­zel­nen vor­ge­zeich­net. Es ist Auf­ga­be des Gesetz­ge­bers, dafür Sor­ge zu tra­gen, dass in den Gre­mi­en des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks ein Aus­gleich zwi­schen dem Grund­satz der Öffent­lich­keit der Rund­funk­auf­sicht und den Ver­trau­lich­keits­er­for­der­nis­sen einer sach­an­ge­mes­se­nen Gre­mi­en­ar­beit her­ge­stellt wird. Ins­be­son­de­re liegt es in sei­ner Ent­schei­dung, ob für die Arbeit der Gre­mi­en der Grund­satz der Sit­zungs­öf­fent­lich­keit gel­ten soll. Gebo­ten sind allein Regeln, die ein Min­dest­maß an Trans­pa­renz gewähr­leis­ten. Hier­zu gehört jedoch, dass die Orga­ni­sa­ti­ons­struk­tu­ren, die Zusam­men­set­zung der Gre­mi­en und Aus­schüs­se sowie die anste­hen­den Tages­ord­nun­gen ohne wei­te­res in Erfah­rung gebracht wer­den kön­nen und dass zumin­dest dem Grund­satz nach die Sit­zungs­pro­to­kol­le zeit­nah zugäng­lich sind oder sonst die Öffent­lich­keit über Gegen­stand und Ergeb­nis­se der Bera­tun­gen in sub­stan­ti­el­ler Wei­se unter­rich­tet wird.

Die Grund­satz­ent­schei­dun­gen zum Umfang der Trans­pa­renz hat der Gesetz­ge­ber als wesent­li­che Ele­men­te der insti­tu­tio­nel­len Aus­ge­stal­tung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks durch förm­li­ches Gesetz selbst zu tref­fen. Die nähe­re Kon­kre­ti­sie­rung kann dem­ge­gen­über unter­ge­setz­li­chen Bestim­mun­gen über­las­sen blei­ben.

Zusam­men­fas­send ver­langt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für die insti­tu­tio­nel­le Aus­ge­stal­tung der öffent­lich-recht­li­chen Rund­funk­an­stal­ten eine durch­ge­hen­de Ori­en­tie­rung am Grund­satz der Viel­falt­si­che­rung und eine kon­se­quen­te Begren­zung des Anteils staat­li­cher und staats­na­her Mit­glie­der in den Auf­sichts­gre­mi­en. Damit sind zugleich Vor­keh­run­gen dage­gen getrof­fen, dass die staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der die Arbeit in den Gre­mi­en über infor­mel­le Abspra­chen wie nach gegen­wär­ti­ger Pra­xis mit­tels der Freun­des­krei­se domi­nie­ren. Auch wenn sich die Mit­glie­der der Auf­sichts­gre­mi­en zur Vor­be­rei­tung anste­hen­der Ent­schei­dun­gen wie bis­lang in zwei, ver­schie­de­ne Grund­strö­mun­gen reprä­sen­tie­ren­de Grup­pen auf­tei­len, ist bei einer ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Zusam­men­set­zung der Gre­mi­en jeden­falls nicht mehr auto­ma­tisch vor­ge­zeich­net, dass die­se ledig­lich ein Spie­gel­bild der sich sonst par­tei­po­li­tisch gegen­über­ste­hen­den Kräf­te sind und per­so­nell wie sach­lich von die­sen gelei­tet oder abhän­gig sind. Ohne­hin kön­nen infor­mel­le Vor­ab­spra­chen die allen Mit­glie­dern glei­cher­ma­ßen zuste­hen­den Mit­wir­kungs- und Infor­ma­ti­ons­rech­te weder min­dern noch beschnei­den. Ins­be­son­de­re ist der Inten­dant allen Mit­glie­dern der Gre­mi­en unge­ach­tet der Zuge­hö­rig­keit zu "Freun­des­krei­sen" glei­cher­ma­ßen rechen­schafts­pflich­tig.

Die Zusam­men­set­zung des Fern­seh­rats[↑]


Die in das Lan­des­recht über­führ­ten Vor­schrif­ten der § 21 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 10 Satz 2, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ZDF-StV sind – auch im Zusam­men­wir­ken mit den wei­te­ren ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten – mit der Ver­fas­sung nicht ver­ein­bar. Dem­ge­gen­über bestehen gegen die wei­te­ren ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken; § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 ZDF-StV bedarf inso­weit jedoch einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung.

Die Rege­lun­gen zur Zusam­men­set­zung des Fern­seh­rats gemäß § 21 ZDF-StV ver­sto­ßen in ver­schie­de­ner Hin­sicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unver­ein­bar ist § 21 Abs. 1 ZDF-StV zunächst inso­weit, als der Anteil der unmit­tel­bar als staat­li­che und staats­na­he Per­so­nen bestell­ten Mit­glie­der des Fern­seh­rats die ver­fas­sungs­recht­lich erlaub­te Gren­ze von einem Drit­tel über­steigt. Nach den dar­ge­leg­ten Maß­stä­ben zäh­len hier­zu die 16 Ver­tre­ter der Län­der, die drei Ver­tre­ter des Bun­des, die zwölf Ver­tre­ter der poli­ti­schen Par­tei­en und die drei Ver­tre­ter der Kom­mu­nen (vgl. § 21 Abs. 1 a, b, c, l ZDF-StV). Die­se erge­ben zusam­men einen Anteil von rund 44 % der Mit­glie­der des Fern­seh­rats. Dies ist mit den dar­ge­leg­ten Anfor­de­run­gen an eine staats­fer­ne Aus­ge­stal­tung des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks nicht ver­ein­bar.

Mit dem Gebot der Staats­fer­ne nicht ver­ein­bar ist die Zusam­men­set­zung des Fern­seh­rats gemäß Art. 21 Abs. 1 a, b, c, l ZDF-StV wei­ter­hin in sei­nem Zusam­men­wir­ken mit § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3, § 24 Abs. 1 b ZDF-StV. Die staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der erlan­gen für Fra­gen, die den dort gere­gel­ten Abstim­mungs­quo­ren unter­lie­gen, bei einem etwai­gen Zusam­men­wir­ken eine Veto­po­si­ti­on.

Nicht mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Ein­klang ste­hen zum Teil die Mit­wir­kungs­be­fug­nis­se der Minis­ter­prä­si­den­ten bei der Bestel­lung der Per­so­nen, die als staats­fer­ne Mit­glie­der – ins­be­son­de­re als Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­ter der Zivil­ge­sell­schaft – in den Fern­seh­rat beru­fen wer­den.

§ 21 Abs. 3, 6 ZDF-StV, wonach die gemäß § 21 Abs. 1 g bis q ZDF-StV zu bestel­len­den Mit­glie­der auf der Grund­la­ge eines Drei­er­vor­schlags der in die­sen Vor­schrif­ten bestimm­ten Grup­pen und Orga­ni­sa­tio­nen mög­lichst ein­mü­tig von den Minis­ter­prä­si­den­ten zu beru­fen sind, unter­liegt nur bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung kei­nen Beden­ken. Die­se Vor­schrif­ten kön­nen und müs­sen – in Über­ein­stim­mung mit der der­zei­ti­gen Pra­xis – so aus­ge­legt wer­den, dass die Minis­ter­prä­si­den­ten grund­sätz­lich an die ent­spre­chen­den Vor­schlags­lis­ten gebun­den sind und ein Abwei­chen nur bei Vor­lie­gen beson­de­rer recht­li­cher Grün­de mög­lich ist. Eine der­art auf enge Kon­troll­be­fug­nis­se zurück­ge­nom­me­ne Mit­wir­kung der Minis­ter­prä­si­den­ten steht der Qua­li­fi­zie­rung der betref­fen­den Mit­glie­der als staats­fern nicht ent­ge­gen.

Dem­ge­gen­über genügt die Beru­fung der in § 21 Abs. 1 r ZDF-StV genann­ten Mit­glie­der, die gemäß § 21 Abs. 4, 6 ZDF-StV ohne wei­te­re Maß­ga­ben mög­lichst ein­mü­tig von den Minis­ter­prä­si­den­ten aus­ge­wählt wer­den, nicht den Anfor­de­run­gen an eine Bestel­lung von Mit­glie­dern als staats­fer­ne Mit­glie­der. Die Aus­wahl­ent­schei­dung liegt hier nicht bei zivil­ge­sell­schaft­li­chen Grup­pen oder staats­fer­nen Orga­ni­sa­tio­nen, son­dern unmit­tel­bar bei der staat­li­chen Exe­ku­ti­ve. Damit ist für sol­che Mit­glie­der nicht in der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Wei­se sicher­ge­stellt, dass sie in hin­rei­chen­der Distanz zum Staat ste­hen.

Dass hier­in kei­ne staats­fer­ne Aus­ge­stal­tung der Auf­sichts­gre­mi­en des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks liegt, zeigt auch die der­zei­ti­ge Pra­xis. Hin­sicht­lich der gemäß § 21 Abs. 1 r, Abs. 4, 6 ZDF-StV bestell­ten Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­ter ist weder erkenn­bar, für wel­che gesell­schaft­li­chen Berei­che sie ste­hen, noch, ob und in wel­chem Umfang sie in einem der in § 21 Abs. 1 r ZDF-StV genann­ten Berei­che über­haupt tätig sind. Dass die getrof­fe­ne Aus­wahl dar­auf aus­ge­rich­tet wur­de, die­se Berei­che plu­ral abzu­de­cken, ist nicht ansatz­wei­se ersicht­lich. Viel­mehr waren zum Zeit­punkt der Antrag­stel­lung von den 16 nach die­ser Vor­schrift beru­fe­nen Mit­glie­dern allein fünf Per­so­nen Mit­glie­der ver­schie­de­ner Par­la­men­te mit her­aus­ge­ho­be­ner poli­ti­scher Ver­ant­wor­tung. Auch der­zeit sind drei Mit­glie­der ver­schie­de­ner Par­la­men­te mit her­aus­ge­ho­be­ner poli­ti­scher Ver­ant­wor­tung sowie ein ehe­ma­li­ger Minis­ter­prä­si­dent und Bun­des­mi­nis­ter, ein ehe­ma­li­ger Lan­des­mi­nis­ter und ein Kan­di­dat für die Euro­pa­lis­te einer der eta­blier­ten Par­tei­en in den Fern­seh­rat beru­fen.

§ 21 Abs. 1 ZDF-StV genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine staats­fer­ne Aus­ge­stal­tung auch inso­weit nicht, als für die staats­fer­nen Mit­glie­der kei­ne hin­rei­chen­den Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen vor­ge­se­hen sind. § 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV schließt ledig­lich aus, dass neben den von den Regie­run­gen ent­sand­ten Ver­tre­tern wei­te­re Mit­glie­der von Regie­run­gen als Ver­tre­ter in den Fern­seh­rat beru­fen wer­den kön­nen, ent­hält aber kei­ne Vor­keh­run­gen gegen die Bestel­lung von Par­la­men­ta­ri­ern, poli­ti­schen Beam­ten, Wahl­be­am­ten in Lei­tungs­funk­tio­nen oder Mit­glie­dern poli­ti­scher Par­tei­en mit her­aus­ge­ho­be­ner Ver­ant­wor­tung. Den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genü­gen­de Unver­ein­bar­keits­re­ge­lun­gen erge­ben sich inso­weit auch nicht aus § 21 Abs. 9 Satz 2 ff. ZDF-StV, der ledig­lich eine Bestim­mung zur Unver­ein­bar­keit mit sons­ti­gen Rund­funk­tä­tig­kei­ten sowie eine all­ge­mein gehal­te­ne Gene­ral­klau­sel über das auto­ma­ti­sche Aus­schei­den aus dem Amt bei wirt­schaft­li­chen oder sons­ti­gen Inter­es­sen­kol­li­sio­nen ent­hält.

§ 21 ZDF-StV genügt auch inso­fern den Anfor­de­run­gen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht, als nicht für alle Mit­glie­der eine hin­rei­chen­de Absi­che­rung ihrer Eigen­stän­dig­keit gewähr­leis­tet ist.

Aller­dings stellt § 21 Abs. 9 Satz 1 ZDF-StV die Mit­glie­der des Fern­seh­rats wei­sungs­frei. Jedoch ord­net § 21 Abs. 10 Satz 2 ZDF-StV für die Ver­tre­ter der Bun­des­län­der, des Bun­des, der Par­tei­en und der Reli­gi­ons­ge­mein­schaf­ten an, dass die­se von den ent­sen­den­den Stel­len ohne Grund abbe­ru­fen wer­den kön­nen. Die­ses genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht. Zwar darf der Gesetz­ge­ber das Ziel ver­fol­gen, dass sich die Mit­glie­der von den sie ent­sen­den­den Grup­pen nicht zu weit ent­frem­den. Die­ses Ziel kann jedoch eine vor­aus­set­zungs­lo­se Abbe­ruf­bar­keit der Mit­glie­der und die damit ver­bun­de­ne Gefähr­dung der Unab­hän­gig­keit der Fern­seh­rats­mit­glie­der als Sach­wal­ter der All­ge­mein­heit nicht recht­fer­ti­gen. Wenn der Gesetz­ge­ber im Inter­es­se einer hin­rei­chen­den Rück­bin­dung der Mit­glie­der an bestimm­te Grup­pen oder Orga­ni­sa­tio­nen eine Abbe­ru­fung vor­se­hen will, so muss er die­se – sei es all­ge­mein, sei es dif­fe­ren­zie­rend – auf Fäl­le beschrän­ken, in denen ein wich­ti­ger Grund für die Abbe­ru­fung gege­ben ist.

Die in § 21 Abs. 1 ZDF-StV gere­gel­te Ein­be­zie­hung staat­li­cher und staats­na­her Ver­tre­ter in den Fern­seh­rat ver­stößt auch inso­weit gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, als die­se nicht durch Rege­lun­gen unter­fan­gen wird, die für die Arbeit des Fern­seh­rats ein Min­dest­maß an Trans­pa­renz vor­se­hen. Auf gesetz­li­cher Ebe­ne fehlt es an Vor­schrif­ten zur Trans­pa­renz über­haupt. Bestim­mun­gen fin­den sich hier­zu nur in der Sat­zung des ZDF und in der Geschäfts­ord­nung des Fern­seh­rats, die hier­bei äußerst restrik­tiv sind. Selbst eine nach­träg­li­che Ein­sicht in die Nie­der­schrif­ten der regel­mä­ßig nicht­öf­fent­li­chen Sit­zun­gen wird – ohne Rechts­an­spruch – nur beim Nach­weis eines berech­tig­ten Inter­es­ses und nur zu wis­sen­schaft­li­chen Zwe­cken gewährt, wobei über­dies wis­sen­schaft­li­che Arbei­ten, soweit sie unter Ver­wen­dung der Sit­zungs­nie­der­schrif­ten ange­fer­tigt wur­den, der vor­he­ri­gen Frei­ga­be des Sekre­ta­ri­ats des ZDF-Fern­seh­rats bedür­fen sol­len; für die Unter­la­gen über Bera­tun­gen der Aus­schüs­se ist zusätz­lich eine Schutz­frist von acht Jah­ren vor­ge­schal­tet (vgl. § 8 Abs. 6 Sat­zung des ZDF, § 9 Geschäfts­ord­nung des Fern­seh­ra­tes). Dies genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen weder for­mell noch mate­ri­ell.

Ange­sichts der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 21 Abs. 1 ZDF-StV bedarf es kei­ner Ent­schei­dung, ob § 21 ZDF-StV hin­sicht­lich der Viel­falt­si­che­rung inner­halb der staat­li­chen und staats­na­hen Mit­glie­der einer­seits und der staats­fer­nen Mit­glie­der ande­rer­seits den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genügt. Da die Län­der und ihre gesetz­ge­ben­den Kör­per­schaf­ten die Zusam­men­set­zung des Fern­seh­rats nun­mehr ohne­hin ins­ge­samt neu zu regeln haben, haben sie auch über die Fra­ge, wie hin­sicht­lich bei­der Grup­pen Viel­falt gesi­chert wer­den soll, neu zu ent­schei­den. Sie haben hier­bei die ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine mög­lichst aktu­el­le und plu­ra­le Zusam­men­set­zung auch in Blick auf Min­der­hei­ten, sowie Art. 3 Abs. 2 GG zu beach­ten.

Die Zusam­men­set­zung des Ver­wal­tungs­rats[↑]


Die Rege­lun­gen zur Zusam­men­set­zung des Ver­wal­tungs­rats gemäß § 24 ZDF-StV ver­sto­ßen gleich­falls gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

Der Anteil der staat­li­chen Mit­glie­der gemäß § 24 Abs. 1 a, c ZDF-StV über­steigt mit sechs von ins­ge­samt 14 Mit­glie­dern auch für den Ver­wal­tungs­rat die ver­fas­sungs­recht­li­che Ober­gren­ze von einem Drit­tel und genügt damit den Anfor­de­run­gen an eine staats­fer­ne Aus­ge­stal­tung nicht. Über­dies erlan­gen die staat­li­chen Mit­glie­der in die­ser Zusam­men­set­zung für Ent­schei­dun­gen, die dem Quo­rum des § 25 Abs. 2 Satz 3 ZDF-StV unter­lie­gen, eine Sperr­mi­no­ri­tät, die gleich­falls mit dem Gebot der Staats­fer­ne nicht ver­ein­bar ist.

Nicht ver­ein­bar mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist § 24 Abs. 1 ZDF-StV auch inso­fern, als die gemäß § 24 Abs. 1 b ZDF-StV bestell­ten Mit­glie­der von einem nicht hin­rei­chend staats­fern zusam­men­ge­setz­ten Fern­seh­rat gewählt wer­den und auch für die­se kei­ne aus­rei­chen­den Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen bestehen. Die Unver­ein­bar­keits­re­ge­lun­gen, die sich aus § 24 Abs. 1 b Halb­satz 2 und § 24 Abs. 5 in Ver­bin­dung mit § 21 Abs. 9 ZDF-StV erge­ben, genü­gen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen eben­so wenig wie die ent­spre­chen­den Rege­lun­gen für den Fern­seh­rat.

Dass die­se Rege­lun­gen das nöti­ge Maß an Staats­fer­ne nicht hin­rei­chend gewähr­leis­ten, zeigt im Übri­gen die Pra­xis. Bis zur letz­ten Amts­pe­ri­ode gehör­ten mit weni­gen Aus­nah­men alle vom Fern­seh­rat gewähl­ten Mit­glie­der des Ver­wal­tungs­rats einer poli­ti­schen Par­tei an, wobei es sich über­wie­gend um Per­so­nen han­del­te, die in ver­ant­wort­li­chen Posi­tio­nen und in engem poli­ti­schen Kon­takt mit füh­ren­den Ver­tre­tern des Staa­tes stan­den. Auch in der der­zei­ti­gen, seit dem Juli 2012 erst­mals deut­lich staats­fer­ne­ren Zusam­men­set­zung sind unter den acht vom Fern­seh­rat gewähl­ten Mit­glie­dern noch vier Per­so­nen mit zum Teil jeden­falls vor­mals her­aus­ge­ho­be­nen poli­ti­schen Ämtern.

Wie für einen Teil der Fern­seh­rats­mit­glie­der fehlt es für die Ver­wal­tungs­rats­mit­glie­der an einer hin­rei­chen­den Absi­che­rung ihrer per­sön­li­chen Rechts­stel­lung. Zwar sind auch die Ver­wal­tungs­rats­mit­glie­der wei­sungs­frei gestellt (vgl. § 24 Abs. 5 ZDF-StV). Jedoch kön­nen sie, ohne dass hier­für ein wich­ti­ger Grund gel­tend gemacht wer­den muss, abbe­ru­fen wer­den (vgl. § 24 Abs. 3 Satz 2 in Ver­bin­dung mit § 21 Abs. 10 Satz 2 ZDF-StV). Dies ist mit den oben ent­wi­ckel­ten Maß­ga­ben nicht ver­ein­bar.

Auch für den Ver­wal­tungs­rat fehlt es an einer gesetz­li­chen Bestim­mung, die zumin­dest im Grund­sätz­li­chen Rege­lun­gen zur Trans­pa­renz der Arbeit des Ver­wal­tungs­rats trifft.

Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter­liegt § 24 Abs. 1 ZDF-StV dem­ge­gen­über – sowohl hin­sicht­lich der staat­li­chen als auch hin­sicht­lich der staats­fer­nen Mit­glie­der – in Blick auf die poli­ti­sche Viel­falt­si­che­rung. Dass sich die staat­li­chen Mit­glie­der des Ver­wal­tungs­rats nur aus weni­gen Par­tei­en rekru­tie­ren, ist ange­sichts der gerin­gen Grö­ße des Gre­mi­ums und unter Berück­sich­ti­gung der hier zum Zuge kom­men­den föde­ra­len Bre­chun­gen unver­meid­lich. Ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich ist für sich betrach­tet auch die Wahl der staats­fer­nen Mit­glie­der durch den Fern­seh­rat gemäß § 24 Abs. 1 b ZDF-StV. Sofern die­ser in ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­li­cher Wei­se staats­fern aus­ge­stal­tet wird und hin­rei­chen­de Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen geschaf­fen wer­den, kann der Gesetz­ge­ber davon aus­ge­hen, dass das für die Wahl der Mit­glie­der maß­geb­li­che Erfor­der­nis einer Drei­fünf­tel-Mehr­heit und die hier­durch erfor­der­li­chen Kom­pro­mis­se bei der Abstim­mung Viel­falt­si­che­rung hin­rei­chend gewähr­leis­ten.

Im Ergeb­nis sind damit die – in das Lan­des­recht über­führ­ten – Vor­schrif­ten des § 21 Abs. 1, Abs. 4, Abs. 10 Satz 2, § 24 Abs. 1, Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ZDF-StV mit der Ver­fas­sung nicht ver­ein­bar. Dabei erstreckt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Erklä­rung der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit ent­spre­chend § 78 Satz 2 BVerfGG auf § 21 Abs. 1 ZDF-StV ins­ge­samt und damit auch auf die von den Antrag­stel­lern nicht ange­grif­fe­ne Rege­lung des § 21 Abs. 1 d bis f ZDF-StV. In Blick auf feh­len­de Rege­lun­gen zu Inkom­pa­ti­bi­li­tä­ten, zur per­sön­li­chen Absi­che­rung der Mit­glie­der sowie zur Trans­pa­renz weist die Vor­schrift dies­be­züg­lich den glei­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Man­gel auf wie § 21 Abs. 1 ZDF-StV im Übri­gen und ver­liert ohne die wei­te­ren Rege­lun­gen ihren Sinn.

Kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken unter­liegt § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 6 ZDF-StV, wenn die­se Vor­schrift – ent­spre­chend der­zei­ti­ger Pra­xis – ver­fas­sungs­kon­form aus­ge­legt wird. Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist auch § 21 Abs. 8 Satz 2 ZDF-StV; er ist als Unver­ein­bar­keits­re­ge­lung zur Gewähr­leis­tung einer staats­fer­nen Aus­ge­stal­tung zwar unge­nü­gend, unter­liegt für sich genom­men aber kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Gleich­falls sind die von den Antrag­stel­lern ange­grif­fe­nen Ver­fah­rens­vor­schrif­ten § 22 Abs. 1, § 25 Abs. 2, § 26 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Halb­satz 2 ZDF-StV als sol­che mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Zwar kön­nen sich der­zeit ange­sichts der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Zusam­men­set­zung der Auf­sichts­gre­mi­en aus die­sen Vor­schrif­ten Veto­po­si­tio­nen der staat­li­chen Mit­glie­der erge­ben, die mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht ver­ein­bar sind. Die ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken erge­ben sich inso­weit aber aus der Zusam­men­set­zung der Gre­mi­en, nicht aus den Ver­fah­rens­vor­schrif­ten und den hier gere­gel­ten Quo­ren als sol­chen.

Über­gangs­re­ge­lung und Umset­zungs­frist[↑]


Soweit die §§ 21 und 24 ZDF-StV mit der Ver­fas­sung nicht ver­ein­bar sind, sind sie nicht für nich­tig zu erklä­ren, son­dern ist nur ihre Unver­ein­bar­keit mit dem Grund­ge­setz fest­zu­stel­len, ver­bun­den mit der Anord­nung, dass sie bis zu einer Neu­re­ge­lung über­gangs­wei­se wei­ter ange­wen­det wer­den dür­fen.

Die blo­ße Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung, ver­bun­den mit der Anord­nung einer vor­über­ge­hen­den Fort­gel­tung der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Rege­lung, kommt in Betracht, wenn die sofor­ti­ge Ungül­tig­keit der zu bean­stan­den­den Norm dem Schutz über­ra­gen­der Güter des Gemein­wohls die Grund­la­ge ent­zie­hen wür­de und es den betrof­fe­nen Grund­rech­ten bei Gesamt­sicht eher ent­spricht, die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit für eine Über­gangs­zeit hin­zu­neh­men als die Norm für nich­tig zu erklä­ren 69.

Dies ist hier der Fall. Wür­de der Staats­ver­trag für nich­tig erklärt, wür­de den Auf­sichts­or­ga­nen des ZDF ihre Legi­ti­ma­ti­ons­grund­la­ge ent­zo­gen und dürf­ten die­se in der Kon­se­quenz nicht wei­ter tätig wer­den. Eine Fort­füh­rung der Bericht­erstat­tung durch das ZDF ohne wirk­sa­me Auf­sichts­gre­mi­en wäre gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG noch weni­ger hin­zu­neh­men als eine Kon­trol­le in der bis­he­ri­gen, als ver­fas­sungs­wid­rig zu bean­stan­den­den Form. Der Aus­fall des Ver­wal­tungs- und Fern­seh­rats müss­te viel­mehr die Bericht­erstat­tung durch das ZDF als sol­che in Fra­ge stel­len, zumal der Inten­dant, der hin­sicht­lich diver­ser Ent­schei­dun­gen auf die Zustim­mung des Ver­wal­tungs­rats ange­wie­sen ist, an einer regu­lä­ren und plan­vol­len Fort­set­zung des Rund­funk­be­triebs gehin­dert wäre. Damit wäre jedoch die dem ZDF oblie­gen­de Gewähr­leis­tung des klas­si­schen Rund­funk­auf­trags gefähr­det.

Die Län­der haben eine Neu­re­ge­lung, die den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen ent­spricht und die jeden­falls für die nächs­ten regu­lä­ren Wah­len der Auf­sichts­gre­mi­en maß­geb­lich ist, bis spä­tes­tens zum 30.06.2015 zu schaf­fen. Von dem Erlass von Anord­nun­gen für die Über­gangs­zeit wird abge­se­hen; eine gege­be­nen­falls erfor­der­li­che nach­träg­li­che Voll­stre­ckungs­an­ord­nung von Amts wegen ist hier­durch nicht aus­ge­schlos­sen 70.

Dis­sen­ting Vote[↑]


Der Rich­ter am Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Pau­lus konn­te dem Urteil nicht zustim­men, soweit es im staats­frei­en oder auch nur "staats­fer­nen" Zwei­ten Deut­schen Fern­se­hen die Mit­wir­kung von Mit­glie­dern der Exe­ku­ti­ve in den Auf­sichts­gre­mi­en für ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig erklärt. Das öffent­lich-recht­li­che Fern­se­hen dient nicht der Ver­brei­tung staat­li­cher Infor­ma­tio­nen, son­dern dem Aus­druck der Viel­falt von Mei­nun­gen und der gesell­schaft­li­chen Brei­te des Sen­de­an­ge­bots. Die­sen Grund­an­satz der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hält er in Ein­klang mit dem Urteil auch wei­ter­hin für rich­tig. Das Urteil setzt sei­nen eige­nen Ansatz aber, so der Rich­ter Pau­lus, nur zum Teil um, obwohl sich seit dem ers­ten Fern­se­hur­teil her­aus­ge­stellt hat, dass die Zusam­men­set­zung der Auf­sichts­gre­mi­en des Zwei­ten Deut­schen Fern­se­hens dem Grund­satz der Staats­fer­ne nicht gerecht wird. Die Gre­mi­en – und mit ihnen die Anstal­ten – pas­sen sich der Poli­tik an, nicht die Poli­tik den Auf­ga­ben der Gre­mi­en.

Wenn die Auf­sichts­gre­mi­en von Rund­funk und Fern­se­hen von denen beherrscht wer­den, deren Kon­trol­le sie unter ande­rem ermög­li­chen sol­len, ist damit eine Beein­träch­ti­gung ihrer Funk­ti­on ver­bun­den. Durch die Mög­lich­keit der Ent­sen­dung von Exe­ku­tiv­ver­tre­tern defi­niert das Urteil die Staats­ge­walt von einer Bedro­hung der Viel­falt zu einem Ele­ment eben die­ser Viel­falts­ge­währ­leis­tung um. Sei­ner Auf­fas­sung nach reicht eine Drit­tel­quo­te, wel­che staat­li­che und "staats­na­he" Ver­tre­ter umfasst, für die Gewähr­leis­tung der Viel­falt im Zwei­ten Deut­schen Fern­se­hen nicht aus. Viel­mehr hält er eine weit­ge­hen­de Frei­heit der Auf­sichts­gre­mi­en von Ver­tre­tern des Staa­tes für erfor­der­lich, um – nach dem Bei­spiel der meis­ten Län­der­an­stal­ten – die Kon­troll­orga­ne des Zwei­ten Deut­schen Fern­se­hens von staat­li­chem Ein­fluss zu eman­zi­pie­ren. Bei ihnen ist die Gefahr einer poli­ti­schen Instru­men­ta­li­sie­rung höher als bei Mit­glie­dern von Par­la­men­ten und Par­tei­en, die von der Ver­fas­sung als Volks­ver­tre­ter und Ver­mitt­ler zwi­schen dem Staat und den Bür­gern vor­ge­se­hen sind.

Allen­falls mag es noch ange­hen, im Sin­ne einer föde­ra­len "Bre­chung" die Mit­wir­kung von Exe­ku­tiv­mit­glie­dern im Fern­seh­rat zu einem gerin­gen Maß zuzu­las­sen. Ganz aus­zu­schlie­ßen ist aber die Mit­glied­schaft der Län­der­exe­ku­ti­ve im Ver­wal­tungs­rat. Bei die­sem füh­ren die vagen Vor­ga­ben des Urteils für die Plu­ra­li­tät der Staats­ver­tre­ter kaum eine wirk­sa­me Viel­falts­si­che­rung her­bei.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 25. März 2014 – 1 BvF 1/​11 1 BvF 4/​11

  1. aktu­ell: in der Fas­sung des Fünf­zehn­ten Rund­funk­än­de­rungs­staats­ver­trags vom 15./17./21.12 2010[]
  2. aktu­ell: in der Fas­sung des Ände­rungs­be­schlus­ses des Fern­seh­rats vom 09.12 2011[]
  3. aktu­ell: in der Fas­sung vom 10.12 2010[]
  4. aktu­ell: in der Fas­sung vom 04.03.1994[]
  5. vgl. BVerfGE 12, 205, 262 f.; 119, 181, 214; 121, 30, 50; stRspr[]
  6. BVerfGE 119, 181, 215[]
  7. vgl. BVerfGE 121, 30, 51[]
  8. vgl. BVerfGE 57, 295, 320, 325; 73, 118, 152 f.; 121, 30, 51[]
  9. vgl. BVerfGE 73, 118, 157 f.; 83, 238, 296 ff.; 114, 371, 387 f.; 119, 181, 217 f.; 121, 30, 51 f.[]
  10. vgl. BVerfGE 73, 118, 158 f.; 74, 297, 325; 83, 238, 297 f.; 90, 60, 90; 114, 371, 388 f.; 119, 181, 216[]
  11. BVerfGE 119, 181, 217 m.w.N.[]
  12. vgl. BVerfGE 90, 60, 90; 119, 181, 219[]
  13. vgl. BVerfGE 114, 371, 387 f.; 119, 181, 217[]
  14. vgl. BVerfGE 73, 118, 158; 119, 181, 218[]
  15. vgl. BVerfGE 83, 238, 298[]
  16. vgl. BVerfGE 74, 297, 324 f., 350 f.; 83, 238, 298, 299 f.; 119, 181, 218[]
  17. vgl. BVerfGE 12, 205, 261 ff.; 83, 238, 333; stRspr[]
  18. vgl. BVerfGE 12, 205, 261 f.; 57, 295, 325; 83, 238, 334[]
  19. vgl. für die Pro­gramm­in­hal­te: BVerfGE 83, 238, 333 f.[]
  20. vgl. BVerfGE 60, 53, 66; 83, 238, 334[]
  21. vgl. BVerfGE 83, 238, 336[]
  22. BVerfGE 83, 238, 333[]
  23. vgl. BVerfGE 12, 205, 263; 73, 118, 165; 83, 238, 330[]
  24. vgl. BVerfGE 12, 205, 261 ff.; 57, 295, 320; 83, 238, 296[]
  25. vgl. BVerfGE 83, 238, 330; 121, 30, 61[]
  26. vgl. BVerfGE 119, 181, 218[]
  27. vgl. BVerfGE 12, 205, 261 ff.; 57, 295, 320 ff.; 83, 238, 332 ff.; 90, 60, 94[]
  28. vgl. BVerfGE 73, 118, 158; 90, 60, 90 f.[]
  29. vgl. BVerfGE 57, 295, 324 f.[]
  30. vgl. BVerfGE 73, 118, 158[]
  31. vgl. BVerfGE 12, 205, 262 f.; 73, 118, 182 f.; 83, 238, 322 f.; 90, 60, 89 f.[]
  32. vgl. BVerfGE 73, 118, 152 f.; 90, 60, 88[]
  33. vgl. BVerfGE 90, 60, 88; 121, 30, 53[]
  34. vgl. BVerfGE 73, 118, 182 ff.; 83, 238, 322 f.; 90, 60, 88 ff., 93 ff.[]
  35. vgl. BVerfGE 12, 205, 262; 31, 314, 325; 90, 60, 88; 121, 30, 53[]
  36. vgl. EGMR, Mano­le and Others v. Mol­d­o­va, no. 13936/​02, §§ 95 – 102; EGMR (GK), Cen­tro Euro­pa 7 S.r.l. u.a. v. Ita­li­en, Urteil vom 07.06.2012, Nr. 38433/​09, NVwZ-RR 2014, S. 48, 52 f., §§ 129 ff.; jeweils unter Hin­weis auf Ent­schlie­ßun­gen und Emp­feh­lun­gen des Minis­ter­ko­mi­tees des Euro­pa­ra­tes[]
  37. vgl. BVerfGE 60, 53, 65[]
  38. vgl. BVerfGE 12, 205, 261 f.; 60, 53, 65 f.[]
  39. vgl. BVerfGE 12, 205, 261 f.; 60, 53, 65; 83, 238, 332 f.[]
  40. vgl. BVerfGE 12, 205, 263[]
  41. vgl. Hoff­mann-Riem, in: AK-GG, 3. Aufl.2001, Art. 5 GG, Rn. 212; Degen­hart, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 2, Art. 5 Abs. 1 und 2 GG, Rn. 773, Sept.2004; Bum­ke, Die öffent­li­che Auf­ga­be der Lan­des­me­di­en­an­stal­ten, 1995, S. 154; Hahn, Die Auf­sicht des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks, 2010, S. 186 f.; Schus­ter, Mei­nungs­viel­falt in der dua­len Rund­funk­ord­nung, 1990, S. 151[]
  42. vgl. in die­sem Sin­ne auch Art. 111a Abs. 2 Satz 3 der Ver­fas­sung des Frei­staa­tes Bay­ern; Nds. OVG, Urteil vom 29.08.1978 – II A 196/​76, DÖV 1979, S. 170 f.; Wil­hel­mi, Ver­fas­sungs­recht­li­che Pro­ble­me des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks in den neu­en Bun­des­län­dern, 1995, S.207[]
  43. vgl. Hartstein/​Ring/​Kreile/​Dörr/​Stettner, Rund­funk­staats­ver­trag, Bd. II, Vor § 11 RStV, Rn. 65; Hahn, Die Auf­sicht des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks, 2010, S.191[]
  44. vgl. dazu BVerfGE 128, 226, 244 ff.[]
  45. vgl. BVerfGE 73, 118, 182; 83, 238, 323[]
  46. vgl. BVerfGE a.a.O.[]
  47. vgl. auch Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.1997 – Vf. 13-II-96, NVwZ-RR 1998, S. 345, 347; Hahn, Die Auf­sicht des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks, 2010, S. 175; Starck, Rund­funk­frei­heit als Orga­ni­sa­ti­ons­pro­blem, 1973, S. 42[]
  48. vgl. BVerfGE 73, 118, 191; 83, 238, 330[]
  49. so im Ergeb­nis auch Hahn, Die Auf­sicht des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks, 2010, S. 180 m.w.N.[]
  50. vgl. BVerfGE 107, 339, 358 f. m.w.N.[]
  51. vgl. BVerfGE 60, 53, 67; 121, 30, 54 f.; Hahn, Die Auf­sicht des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks, 2010, S. 176 ff.; Herrmann/​Lausen, Rund­funk­recht, 2. Aufl.2004, § 7 Rn. 84[]
  52. zum Kri­te­ri­um der Bre­chun­gen vgl. Bay­VerfGH, Ent­schei­dung vom 16.02.1989 – Vf. 8‑VII/​87, NJW 1990, S. 311, 313; Thür­VerfGH, Urteil vom 19.06.1998 – 10/​96; Fuhr, ZDF-Staats­ver­trag, 2. Aufl.1985, § 14 II 2 a, S. 280 f.; Jarass, Die Frei­heit des Rund­funks vom Staat, 1981, S. 50; Kewe­nig, Zu Inhalt und Gren­zen der Rund­funk­frei­heit, 1978, S. 42 ff.[]
  53. vgl. BVerfGE 83, 238, 334 f.[][]
  54. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 29.08.1978 – II A 196/​76, DÖV 1978, S. 170, 171; Bum­ke, Die öffent­li­che Auf­ga­be der Lan­des­me­di­en­an­stal­ten, 1995, S. 156 f.[]
  55. vgl. Schus­ter, Mei­nungs­viel­falt in der dua­len Rund­funk­ord­nung, 1990, S. 149[]
  56. vgl. Bum­ke, Die öffent­li­che Auf­ga­be der Lan­des­me­di­en­an­stal­ten, 1995, S. 156 f.; Gers­dorf, Staats­frei­heit des Rund­funks in der dua­len Rund­funk­ord­nung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, 1991, S.191 f.[]
  57. vgl. BVerfGE 12, 205, 261 f.; 60, 63, 65 f.; 83, 238, 332 f.[]
  58. BVerfGE 83, 238, 335[]
  59. vgl. BVerfGE 83, 238, 334; Beth­ge, Ver­fas­sungs­recht­li­che Pro­ble­me der Reor­ga­ni­sa­ti­on des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks, 1978, S. 21 f.[]
  60. vgl. BVerfGE 83, 238, 334 ff.[]
  61. vgl. BVerfGE 83, 238, 336 f.[]
  62. vgl. auch BVerfGE 83, 238, 334[]
  63. vgl. Bum­ke, Die öffent­li­che Auf­ga­be der Lan­des­me­di­en­an­stal­ten, 1995, S. 159; Hoff­mann-Riem, Rund­funk­frei­heit durch Rund­funk­or­ga­ni­sa­ti­on, 1979, S. 45; Ricker/​Schiwy, Rund­funk­ver­fas­sungs­recht, 1997, E Rn. 14, S. 277[]
  64. vgl. Huber, Die Staats­frei­heit des Rund­funks – Ero­si­on und Neu­jus­tie­rung, in: Fest­schrift für Her­bert Beth­ge zum 70. Geburts­tag, 2009, S. 497, 509[]
  65. vgl. etwa Bum­ke, Die öffent­li­che Auf­ga­be der Lan­des­me­di­en­an­stal­ten, 1995, S. 154[]
  66. vgl. BVerfGE 20, 56, 101; 44, 125, 145 f.; 85, 264, 285 f.; 107, 339, 358 f.; 121, 30, 54 f.[]
  67. vgl. auch BVerfGE 60, 53, 66; 83, 238, 332 f., 335; Hes­se, Rund­funk­recht, 3. Aufl.2003, 4. Kap. Rn. 82, S. 160[]
  68. vgl. auch Grothe/​Hahn/​Henle/​Jene/​Knothe/​Sagurna/​Scherer, Das gesell­schafts­plu­ra­le Ord­nungs- und Kon­troll­mo­dell des deut­schen Rund­funks – Über­le­gun­gen zu einer Reform, in: Schulz (Hrsg.), Staats­fer­ne der Auf­sichts­gre­mi­en öffent­lich-recht­li­cher Rund­funk­an­stal­ten, 2002, S. 27; Hahn, Die Auf­sicht des öffent­lich-recht­li­chen Rund­funks, 2010, S. 156[]
  69. vgl. BVerfGE 33, 303, 347 f.; 109, 190, 235 f.[]
  70. vgl. BVerfGE 6, 300, 304; 100, 263, 265[]