Der Zugang zum Nord­see­strand

Eine groß­flä­chi­ge Kom­mer­zia­li­sie­rung des Strand­zu­gangs in Wan­ger­land ist unzu­läs­sig. So hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt jetzt ent­schie­de­ne, dass die Ein­zäu­nung und Bewirt­schaf­tung nahe­zu des gesam­ten Mee­res­stran­des der Gemein­de Wan­ger­land als kos­ten­pflich­ti­ges kom­mu­na­les Strand­bad rechts­wid­rig ist. Nicht von der Bade-Infra­struk­tur gepräg­te Flä­chen dür­fen unent­gelt­lich zum Baden und Spa­zie­ren­ge­hen betre­ten wer­den.

Der Zugang zum Nord­see­strand

Die Klä­ger, Ein­woh­ner zwei­er Nach­bar­ge­mein­den, ver­lang­ten von der beklag­ten Gemein­de Wan­ger­land, die zum Ver­fah­ren bei­gela­de­ne, zu 100 % von der Gemein­de gehal­te­ne Tou­ris­mus GmbH anzu­wei­sen, ihnen das unent­gelt­li­che Betre­ten der bei­den Nord­see­strän­de im Gemein­de­ge­biet zu ermög­li­chen. Die­se Strän­de hat die Tou­ris­mus GmbH vom inzwi­schen eben­falls bei­gela­de­nen Land Nie­der­sach­sen gepach­tet. Sie hat bei­de Strän­de nahe­zu voll­stän­dig ein­ge­zäunt und u.a. mit Sani­tär­an­la­gen und Strand­kör­ben sowie, in bestimm­ten Strand­ab­schnit­ten, mit DLRG-Sta­tio­nen und Kin­der­spiel­ge­rä­ten aus­ge­stat­tet, um die Pacht­flä­chen als Strand­bä­der zu betrei­ben. Für den Zugang erhebt sie von April bis Okto­ber von allen Besu­chern mit Aus­nah­me der Gemein­de­ein­woh­ner und Kur­kar­ten­in­ha­ber ein Ent­gelt.

Die Klä­ger berie­fen sich dage­gen auf den gewohn­heits­recht­li­chen Gemein­ge­brauch am Küs­ten­ge­wäs­ser und am Mee­res­strand sowie auf § 59 Abs. 1 BNatSchG, der jeder­mann das Recht gibt, die freie Land­schaft auf Stra­ßen und Wegen und unge­nutz­ten Grund­flä­chen unent­gelt­lich zu betre­ten.

Das erst­in­stanz­lich hier­mit befass­te Ver­wal­tungs­ge­richt Olden­burg hat die Kla­gen abge­wie­sen 1, das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in Lüne­burg die dage­gen ein­ge­leg­te Beru­fung zurück­ge­wie­sen 2. Ein gewohn­heits­recht­li­cher Gemein­ge­brauch am Strand bestehe in Nie­der­sach­sen nicht mehr, befand das Ober­verw­la­tungs­ge­richt in Lüne­burg. Ein Gemein­ge­brauch am Küs­ten­ge­wäs­ser sei zwei­fel­haft und schlie­ße jeden­falls kein Recht auf Zugang zum Gewäs­ser ein. Auch auf das im Bun­des­na­tur­schutz­ge­setz gere­gel­te Recht, die freie Land­schaft auf Stra­ßen, Wegen und unge­nutz­ten Flä­chen unge­hin­dert zu Erho­lungs­zwe­cken zu betre­ten, könn­ten die Klä­ger sich nicht beru­fen. Unab­hän­gig von der Aus­stat­tung ein­zel­ner Strand­ab­schnit­te und dem Grad ihrer Natur­be­las­sen­heit sei­en bei­de Strän­de auf­grund der Pacht­ver­trä­ge ins­ge­samt einer Son­der­nut­zung zuge­führt wor­den, die das natur­schutz­recht­li­che Betre­tens­recht aus­schlie­ße. Das gel­te auch für die Que­rungs­hil­fen zum Mee­res­saum, da die­se inte­gra­le Bestand­tei­le der Strand­bä­der sei­en. Auf die Recht­mä­ßig­keit der kom­mer­zi­el­len Nut­zung kom­me es nicht an, da die Son­der­nut­zung jeden­falls lega­li­siert wer­den kön­ne. Dass sie Betre­tens­rech­te ent­fal­len las­se, ste­he auch mit Ver­fas­sungs­recht in Ein­klang.

Dage­gen hat­te die Revi­si­on der Klä­ger vor dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nun teil­wei­se Erfolg:

Die Annah­me des Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts, der frü­he­re lan­des­ge­wohn­heits­recht­li­che Gemein­ge­brauch am gesam­ten Mee­res­strand sei 1981 durch Lan­des­ge­setz auf­ge­ho­ben wor­den, war dabei im Revi­si­ons­ver­fah­ren durch das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nicht zu prü­fen. Dort ist nicht die Rich­tig­keit der Aus­le­gung von Lan­des­recht zu kon­trol­lie­ren, son­dern nur, ob das Beru­fungs­ur­teil Bun­des­recht ver­letzt. Das hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt aller­dings bejaht; das Beru­fungs­ur­teil des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts in Lüne­burg ver­letzt das Grund­recht der Klä­ger aus Art. 2 Abs. 1 GG und wider­spricht § 59 BNatSchG.

Aus Art. 2 Abs. 1 GG folgt ein Recht zur Abwehr rechts­wid­ri­ger Beschrän­kun­gen der all­ge­mei­nen Hand­lungs­frei­heit. Art. 2 Abs. 1 GG ver­pflich­tet nicht nur die beklag­te Gemein­de, son­dern auch deren Eigen­ge­sell­schaft. Der unent­gelt­li­che Zutritt zum Strand durf­te den Klä­gern nicht schon wegen der Bewirt­schaf­tung der Pacht­flä­chen als Strand­bad ver­wei­gert wer­den. Der Betrieb die­ser kom­mu­na­len Ein­rich­tung ist rechts­wid­rig, weil eine wirk­sa­me Wid­mung fehlt. Sie kann auch durch die Pacht­ver­trä­ge nicht ersetzt wer­den. Außer­dem schränkt die Inan­spruch­nah­me nahe­zu des gesam­ten Stran­des – und nicht nur der für den der­zei­ti­gen Bade­be­trieb benö­tig­ten Flä­chen – die all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit unver­hält­nis­mä­ßig ein.

Dar­aus folgt aller­dings kein Recht der Klä­ger auf frei­en Zugang zu sämt­li­chen Strand­flä­chen. § 59 Abs. 1 BNatSchG beschränkt das Recht zum unent­gelt­li­chen Betre­ten frem­der Grund­stü­cke in der frei­en Land­schaft ver­fas­sungs­kon­form auf Stra­ßen und Wege und unge­nutz­te Grund­flä­chen, sofern das Lan­des­recht kei­ne wei­ter­ge­hen­den Rech­te vor­sieht. Der Strand ist Teil der frei­en Land­schaft auch, soweit er – wie in Hook­siel – im Rah­men einer Aus­gleichs­maß­nah­me künst­lich ange­legt wur­de.

Eine das Betre­tens­recht aus­schlie­ßen­de Nut­zung liegt nicht schon in der Umzäu­nung des Stran­des oder in Maß­nah­men, die den bis­he­ri­gen Zustand erhal­ten, etwa im Auf­spü­len von Sand oder in der Strand­rei­ni­gung.

Die Aus­stat­tung des Stran­des mit Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen für den Bade­be­trieb und der Betrieb des Strand­ba­des selbst stel­len eine Nut­zung dar, sofern sie sich nicht dar­in erschöp­fen, das nach dem Gesetz unent­gelt­lich zu gewäh­ren­de Betre­ten zum Spa­zie­ren­ge­hen und Baden zu kom­mer­zia­li­sie­ren.

Das Recht zum unent­gelt­li­chen Betre­ten erstreckt sich daher hier nicht auf Teil­flä­chen, die durch meh­re­re, mit­ein­an­der in funk­tio­na­lem Zusam­men­hang ste­hen­de Ein­rich­tun­gen des Bade­be­triebs geprägt sind.

Auf die Recht­mä­ßig­keit des Strand­bad­be­triebs kommt es für die Begren­zung des Betre­tens­rechts nach § 59 Abs. 1 BNatSchG nicht an. Die­se Vor­schrift soll eine Beein­träch­ti­gung der tat­säch­li­chen Nut­zung frem­der Grund­stü­cke ver­hin­dern und ist dar­auf ange­legt, dass jeder den Umfang zuläs­si­gen Betre­tens nach eige­nem Augen­schein und nicht erst nach recht­li­cher Prü­fung beur­tei­len kann.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 13. Sep­tem­ber 2017 – 10 C 7.16

  1. VG Olden­burg, Urteil vom 23.09.2014 – 1 A 1314/​14[]
  2. Nds. OVG, Urteil vom 19.01.2016 – 10 LC 87/​14[]