Die immis­si­ons­schutz­recht­li­che Frei­stel­lungs­er­klä­rung und der Nach­bar­schutz

Dem Nach­barn einer ge­neh­mi­gungs­be­dürf­ti­gen An­la­ge steht kein sub­jek­ti­ves Recht zu, kraft des­sen er sich gegen eine dem An­la­gen­be­trei­ber rechts­wid­rig er­teil­te Frei­stel­lungs­er­klä­rung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BIm­SchG wen­den kann.

Die immis­si­ons­schutz­recht­li­che Frei­stel­lungs­er­klä­rung und der Nach­bar­schutz

Es kann dahin­ste­hen, ob der Frei­stel­lungs­be­scheid recht­mä­ßig ergan­gen ist oder die dafür nach § 16 Abs. 1 BIm­SchG erfor­der­li­chen Vor­aus­set­zun­gen nicht vor­la­gen. Der Frei­stel­lungs­be­scheid ver­letzt den Klä­ger jeden­falls nicht in sei­nen Rech­ten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Eine (mög­li­che) Ver­let­zung des Klä­gers in eige­nen Rech­ten lässt sich aus § 15 BIm­SchG weder unmit­tel­bar noch mit Blick auf § 20 Abs. 2 BIm­SchG her­lei­ten. Der Nach­bar­schutz wird in den Fäl­len des § 15 Abs. 2 Satz 2 BIm­SchG nament­lich über die §§ 17, 20 Abs. 1 BIm­SchG aus­rei­chend gewähr­leis­tet.

Wie das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits ent­schie­den hat 1, ist eine Frei­stel­lungs­er­klä­rung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BIm­SchG ein Ver­wal­tungs­akt, der bestands­kraft­fä­hig ist und dem Bin­dungs­wir­kung zukommt. Der Rege­lungs­in­halt der Frei­stel­lungs­er­klä­rung beschränkt sich aber auf eine Aus­sa­ge zur for­mel­len Lega­li­tät des Ände­rungs­vor­ha­bens. Sie stellt mit Bin­dungs­wir­kung aus­schließ­lich fest, dass die geplan­te Ände­rung der Anla­ge kei­ner förm­li­chen immis­si­ons­schutz­recht­li­chen Geneh­mi­gung bedarf. Die von ihr erzeug­te ver­bind­li­che Rechts­wir­kung nach außen besteht (und erschöpft sich) dar­in, dass die Ände­rung for­mell recht­mä­ßig ist und daher weder Still­le­gungs­an­ord­nun­gen nach § 20 Abs. 2 BIm­SchG erge­hen noch an die for­mel­le Ille­ga­li­tät anknüp­fen­de Buß­geld- oder Straf­tat­be­stän­de ein­grei­fen kön­nen 2. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck des Anzei­ge­ver­fah­rens nach den §§ 15, 16 BIm­SchG, das Ver­fah­ren bei unwe­sent­li­chen Ände­run­gen einer Anla­ge zu beschleu­ni­gen und den Betrei­ber – anders als bei der frü­he­ren nach­träg­li­chen Anzei­ge von Ände­run­gen – mit­tels prä­ven­ti­ver Kon­trol­le vor dem Vor­wurf der for­mel­len Ille­ga­li­tät zu schüt­zen 3.

Die vom Gesetz­ge­ber beab­sich­tig­te Ver­fah­rens­be­schleu­ni­gung und die Aus­ge­stal­tung des Anzei­ge­ver­fah­rens nach den §§ 15, 16 BIm­SchG als prä­ven­ti­ves Kon­troll­ver­fah­ren mit kurz bemes­se­nen Fris­ten und dadurch zwangs­läu­fig beschränk­ter Prü­fungs­tie­fe schlie­ßen es aus, den §§ 15, 16 BIm­SchG selbst dritt­schüt­zen­de Wir­kung bei­zu­mes­sen. Dem ent­spricht, dass der Gesetz­ge­ber eine Betei­li­gung von Nach­barn am Anzei­ge­ver­fah­ren nicht vor­ge­se­hen hat. Abwei­chen­des folgt auch nicht dar­aus, dass sich die Prü­fung, ob eine Ände­rung im Sin­ne von § 16 Abs. 1 BIm­SchG „wesent­lich“ ist, mate­ri­ell auch auf die in § 1 BIm­SchG genann­ten Schutz­gü­ter und dar­auf erstreckt, ob die Erfül­lung der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 BIm­SchG erge­ben­den Anfor­de­run­gen sicher­ge­stellt ist. Die mate­ri­ell­recht­li­che Prü­fung im Anzei­ge­ver­fah­ren ist nur ein­ge­schränkt und nimmt an dem Bin­dungs­wir­kung ver­mit­teln­den Rege­lungs­in­halt der Frei­stel­lungs­er­klä­rung nicht teil 4.

Besteht der Sinn und Zweck des § 15 Abs. 2 Satz 2 BIm­SchG gera­de dar­in, den Anla­gen­be­trei­ber vor Maß­nah­men zu schüt­zen, die an die for­mel­le Ille­ga­li­tät anknüp­fen, folgt dar­aus zugleich, dass ent­ge­gen einer im Schrift­tum ver­brei­te­ten Auf­fas­sung 5 ein Recht des Nach­barn zur Abwehr einer ver­meint­lich rechts­wid­ri­gen Frei­stel­lungs­er­klä­rung auch nicht mit Blick auf § 20 Abs. 2 BIm­SchG anzu­neh­men ist. Nach die­ser Vor­schrift soll die zustän­di­ge Behör­de anord­nen, dass eine Anla­ge, die ohne die erfor­der­li­che Geneh­mi­gung errich­tet, betrie­ben oder wesent­lich geän­dert wird, still­zu­le­gen oder zu besei­ti­gen ist (Satz 1). Sie hat die Besei­ti­gung anzu­ord­nen, wenn die All­ge­mein­heit oder die Nach­bar­schaft nicht auf ande­re Wei­se aus­rei­chend geschützt wer­den kann (Satz 2). Dass die for­mel­le Ille­ga­li­tät allein nach Satz 1 nicht nur aus­reicht, der­art weit­ge­hen­de behörd­li­che Maß­nah­men zu ergrei­fen, son­dern im Regel­fall sogar dazu zwingt, erklärt sich aus der Ziel­rich­tung der immis­si­ons­schutz­recht­li­chen Geneh­mi­gungs­pflicht. Die­se besteht nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BIm­SchG für die Errich­tung und den Betrieb von Anla­gen, die auf­grund ihrer Beschaf­fen­heit oder ihres Betriebs in beson­de­rem Maße geeig­net sind, schäd­li­che Umwelt­ein­wir­kun­gen her­vor­zu­ru­fen oder in ande­rer Wei­se die All­ge­mein­heit oder Nach­bar­schaft zu gefähr­den, erheb­lich zu benach­tei­li­gen oder erheb­lich zu beläs­ti­gen. Die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen ver­deut­li­chen den Zweck des Geneh­mi­gungs­er­for­der­nis­ses. Eben­so wie bereits unter der Gel­tung des § 16 GewO soll sicher­ge­stellt wer­den, dass Anla­gen mit einem beson­de­ren Gefähr­dungs­po­ten­zi­al nur nach vor­he­ri­ger staat­li­cher Prü­fung errich­tet und betrie­ben oder wesent­lich geän­dert wer­den dür­fen. Im Hin­blick dar­auf dient das – von Aus­nah­men abge­se­hen – auf­wen­di­ge Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren (§§ 10, 19 BIm­SchG) der Ermitt­lung und Klä­rung kon­kre­ter Gefah­ren­quel­len sowie der Kon­trol­le der Mit­tel zu ihrer Beherr­schung. Solan­ge es nicht durch­ge­führt wor­den ist, lässt sich regel­mä­ßig nicht abse­hen, ob sich die vom Gesetz- und Ver­ord­nungs­ge­ber ange­nom­me­ne poten­ti­el­le Gefähr­lich­keit der Anla­ge rea­li­sie­ren kann. Aus die­sem Grun­de schreibt § 20 Abs. 2 Satz 1 BIm­SchG für den Regel­fall die Still­le­gung der Anla­ge vor 6.

Es kann dahin­ste­hen, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen § 20 Abs. 2 BIm­SchG dritt­schüt­zen­de Wir­kung hat. Denn jeden­falls greift die vor­ste­hend beschrie­be­ne ratio legis des § 20 Abs. 2 BIm­SchG in den Fäl­len des § 15 Abs. 2 Satz 2 BIm­SchG nach dem Rege­lungs­kon­zept der §§ 15, 16 BIm­SchG nicht ein. Die zustän­di­ge Behör­de hat in die­sen Fäl­len schon eine prä­ven­ti­ve Kon­troll­funk­ti­on – wenn auch mit beschränk­ter Prü­fungs­tie­fe – wahr­ge­nom­men. Allein die­se Tat­sa­che recht­fer­tigt es – unge­ach­tet des Vor­lie­gens der recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für eine Frei­stel­lungs­er­klä­rung -, dass § 20 Abs. 2 BIm­SchG kei­ne Anwen­dung fin­det. Hin­zu kommt, dass das Anzei­ge­ver­fah­ren nach den §§ 15, 16 BIm­SchG wegen der feh­len­den mate­ri­ell­recht­li­chen Bin­dungs­wir­kung regel­mä­ßig nur in ein­fach gela­ger­ten Fäl­len Bedeu­tung erlan­gen wird. Will der Anla­gen­be­trei­ber die aus der beschränk­ten Rege­lungs­wir­kung einer Frei­stel­lungs­er­klä­rung fol­gen­den Kon­se­quen­zen der Eigen­ver­ant­wor­tung für die Über­ein­stim­mung des Ände­rungs­vor­ha­bens mit dem mate­ri­el­len Recht nicht tra­gen und ist er auf grö­ße­re Rechts­si­cher­heit aus, muss und wird er im wohl­ver­stan­de­nen Eigen­in­ter­es­se von der Opti­on des § 16 Abs. 4 BIm­SchG Gebrauch machen und ein (ver­ein­fach­tes) Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren bean­tra­gen. Zudem wird die Geneh­mi­gungs­be­hör­de, der ein Ände­rungs­vor­ha­ben ange­zeigt wird, mit Blick auf die kurz bemes­se­ne Prü­fungs­frist in Zwei­fels­fäl­len kei­ne Frei­stel­lungs­er­klä­rung ertei­len.

Zu einem ande­ren Ver­ständ­nis des Rege­lungs­kon­zepts der §§ 15, 16 BIm­SchG zwingt auch nicht die Not­wen­dig­keit, den berech­tig­ten Belan­gen der Nach­barn Rech­nung zu tra­gen. § 17 Abs. 1 und § 20 Abs. 1 BIm­SchG gewähr­leis­ten einen hin­rei­chen­den Schutz mate­ri­el­ler Nach­bar­rech­te.

Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BIm­SchG soll die Behör­de nach­träg­li­che Anord­nun­gen unter ande­rem dann tref­fen, wenn nach einer gemäß § 15 Abs. 1 BIm­SchG ange­zeig­ten Ände­rung fest­ge­stellt wird, dass die Nach­bar­schaft nicht aus­rei­chend vor schäd­li­chen Umwelt­ein­wir­kun­gen oder sons­ti­gen Gefah­ren, erheb­li­chen Nach­tei­len oder erheb­li­chen Beläs­ti­gun­gen geschützt ist. Da die Vor­schrift, wie schon in ihrem Wort­laut zum Aus­druck kommt, dem Nach­barn Dritt­schutz ver­mit­telt, hat die­ser im Regel­fall einen Anspruch auf Ein­schrei­ten, sofern sei­ne Rech­te von Beein­träch­ti­gun­gen der vor­ge­nann­ten Art betrof­fen sind 7. Man­gels mate­ri­el­ler Rechts­wir­kun­gen der Frei­stel­lung sind sol­che Beein­träch­ti­gun­gen in der Prü­fung des Nach­bar­an­spruchs unein­ge­schränkt zu berück­sich­ti­gen. Anord­nun­gen nach § 17 Abs. 1 BIm­SchG dür­fen zwar nicht dazu füh­ren, dass der Wei­ter­be­trieb der Anla­ge als Gan­zer unmög­lich wird 8; Rege­lun­gen, die inhalt­lich einer völ­li­gen Betriebs­un­ter­sa­gung gleich­kom­men, las­sen sich schon begriff­lich nicht als nach­träg­li­che Anord­nun­gen im Sin­ne des § 17 Abs. 1 BIm­SchG ver­ste­hen 9. Mit die­ser Ein­schrän­kung kön­nen aber Anfor­de­run­gen sowohl an die Beschaf­fen­heit der Anla­ge als auch an den Betriebs­ab­lauf und an die Ein­hal­tung von Emis­si­ons- und Immis­si­ons­gren­zen gestellt wer­den. Dar­über hin­aus sind im Fal­le einer Frei­stel­lungs­er­klä­rung sogar Teil­still­le­gun­gen zuläs­sig, sofern sie sich auf die ände­rungs­be­trof­fe­nen Anla­gen­tei­le beschrän­ken. Denn die Frei­stel­lungs­er­klä­rung begrün­det wegen ihrer rein for­mell­recht­li­chen Wir­kung kei­nen einer Ände­rungs­ge­neh­mi­gung ver­gleich­ba­ren Ver­trau­ens­tat­be­stand, der auch inso­weit einer Still­le­gung ent­ge­gen­ste­hen könn­te. Kommt der Anla­gen­be­trei­ber nach­träg­li­chen Anord­nun­gen nicht nach, kann die zustän­di­ge Behör­de zudem unter den Vor­aus­set­zun­gen des § 20 Abs. 1 BIm­SchG den Betrieb der Anla­ge ganz oder teil­wei­se bis zur Erfül­lung der nach­träg­li­chen Anord­nun­gen unter­sa­gen. Dem­ge­mäß lässt sich über die §§ 17 Abs. 1, 20 Abs. 1 BIm­SchG ein effek­ti­ver Schutz der mate­ri­el­len Nach­bar­rech­te sicher­stel­len, auch ohne dass der Nach­bar auf die Befug­nis zur Anfech­tung der Frei­stel­lungs­er­klä­rung ange­wie­sen wäre.

Wei­ter ist zu berück­sich­ti­gen, dass die Frei­stel­lungs­er­klä­rung etwai­ge nach ande­ren Fach­ge­set­zen bestehen­de Geneh­mi­gungs­er­for­der­nis­se unbe­rührt lässt, weil ihr kei­ne Kon­zen­tra­ti­ons­wir­kung zukommt. Das hat zur Fol­ge, dass etwa nach Maß­ga­be des Lan­des­rechts ein Bau­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren durch­zu­füh­ren sein kann, an wel­chem der Drit­te als Nach­bar gege­be­nen­falls betei­ligt wer­den muss (vgl. § 70 Abs. 1 Mus­ter­bau­ord­nung 2002; § 69 Abs. 1 und 2 BauO-LSA); hat der Nach­bar dem Vor­ha­ben nicht zuge­stimmt, ist ihm zudem die Bau­ge­neh­mi­gung zuzu­stel­len (§ 70 Abs. 4 Mus­ter­bau­ord­nung 2002; § 69 Abs. 4 Satz 1 BauO-LSA). Der Drit­te hat in die­sen Fäl­len eine zusätz­li­che Mög­lich­keit, sei­ne mate­ri­el­len Rech­te aus­rei­chend gel­tend zu machen. Dies gilt umso mehr, als der Schutz vor Immis­sio­nen im Bau­pla­nungs­recht über das Rück­sicht­nah­me­ge­bot kein ande­rer ist und nicht gerin­ger aus­fällt als der Schutz vor Immis­sio­nen nach dem Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­setz 10. Zudem blei­ben auch bei einer Frei­stel­lungs­er­klä­rung etwai­ge nach ande­ren Fach­ge­set­zen (z.B. den Bau­ord­nun­gen der Län­der) bestehen­de Ein­griffs­be­fug­nis­se der hier­für zustän­di­gen Behör­den und damit gege­be­nen­falls kor­re­spon­die­ren­de Ansprü­che auf Ein­schrei­ten gegen das geän­der­te Vor­ha­ben unbe­rührt.

Letzt­lich ste­hen dem Drit­ten auch zivil­recht­li­che Abwehr­an­sprü­che, wie etwa sol­che aus §§ 858, 862, 869, 1004 BGB (gege­be­nen­falls i.V.m. §§ 906 ff. BGB) und § 823 Abs. 1 BGB zur Sei­te 11, da im Fal­le einer Frei­stel­lung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BIm­SchG wie­der­um § 14 BIm­SchG kei­ne Anwen­dung fin­det.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 7. August 2012 – 7 C 7.11

  1. BVerwG, Urteil vom 28.10.2010 – 7 C 2.10, Buch­holz 406.25 § 15 BIm­SchG Nr. 8 Rn. 21 f.[]
  2. BVerwG, Urteil vom 28.10.2010 a.a.O. Rn. 22[]
  3. BVerwG, Urteil vom 28.10.2010 a.a.O. Rn. 24[]
  4. BVerwG, Urteil vom 28.10.2010 a.a.O. Rn. 25/​26[]
  5. vgl. etwa Sto­rost, in: Ule/​Laubinger/​Repkewitz, BIm­SchG, Stand April 2012, § 15 Rn. C 76; Guckel­ber­ger, in: Kotul­la, BIm­SchG, Stand Juni 2011, § 15 Rn. 77[]
  6. BVerwG, Urteil vom 28.01.1992 – 7 C 22.91, BVerw­GE 89, 357, 361 = Buch­holz 406.25 § 20 BIm­SchG Nr. 2 S. 14, 17[]
  7. Jarass, BIm­SchG, 8. Aufl.2010, § 17 Rn. 68[]
  8. vgl. OVG NRW, Urteil vom 09.07.1987 – 21 A 1556/​86, NVwZ 1988, 173; Sto­rost, a.a.O. § 17 Rn. D 3[]
  9. Jarass, a.a.O. Rn. 21[]
  10. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 30.09.1983 – 4 C 74.78, BVerw­GE 68, 58 = Buch­holz 406.25 § 5 BIm­SchG Nr. 7 S. 23, 25; und vom 30.09.1983 – 4 C 18.80, Buch­holz 406.25 § 5 BIm­SchG Nr. 8 S. 26, 28; Beschluss vom 22.02.1988 – 7 B 28.88, Buch­holz 406.25 § 5 BIm­SchG Nr. 11 S. 1, 2[]
  11. vgl. Jarass, a.a.O. § 14 Rn. 10[]