Dem Nachbarn einer genehmigungsbedürftigen Anlage steht kein subjektives Recht zu, kraft dessen er sich gegen eine dem Anlagenbetreiber rechtswidrig erteilte Freistellungserklärung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG wenden kann.
Es kann dahinstehen, ob der Freistellungsbescheid rechtmäßig ergangen ist oder die dafür nach § 16 Abs. 1 BImSchG erforderlichen Voraussetzungen nicht vorlagen. Der Freistellungsbescheid verletzt den Kläger jedenfalls nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Eine (mögliche) Verletzung des Klägers in eigenen Rechten lässt sich aus § 15 BImSchG weder unmittelbar noch mit Blick auf § 20 Abs. 2 BImSchG herleiten. Der Nachbarschutz wird in den Fällen des § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG namentlich über die §§ 17, 20 Abs. 1 BImSchG ausreichend gewährleistet.
Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden hat1, ist eine Freistellungserklärung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG ein Verwaltungsakt, der bestandskraftfähig ist und dem Bindungswirkung zukommt. Der Regelungsinhalt der Freistellungserklärung beschränkt sich aber auf eine Aussage zur formellen Legalität des Änderungsvorhabens. Sie stellt mit Bindungswirkung ausschließlich fest, dass die geplante Änderung der Anlage keiner förmlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf. Die von ihr erzeugte verbindliche Rechtswirkung nach außen besteht (und erschöpft sich) darin, dass die Änderung formell rechtmäßig ist und daher weder Stilllegungsanordnungen nach § 20 Abs. 2 BImSchG ergehen noch an die formelle Illegalität anknüpfende Bußgeld- oder Straftatbestände eingreifen können2. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck des Anzeigeverfahrens nach den §§ 15, 16 BImSchG, das Verfahren bei unwesentlichen Änderungen einer Anlage zu beschleunigen und den Betreiber – anders als bei der früheren nachträglichen Anzeige von Änderungen – mittels präventiver Kontrolle vor dem Vorwurf der formellen Illegalität zu schützen3.
Die vom Gesetzgeber beabsichtigte Verfahrensbeschleunigung und die Ausgestaltung des Anzeigeverfahrens nach den §§ 15, 16 BImSchG als präventives Kontrollverfahren mit kurz bemessenen Fristen und dadurch zwangsläufig beschränkter Prüfungstiefe schließen es aus, den §§ 15, 16 BImSchG selbst drittschützende Wirkung beizumessen. Dem entspricht, dass der Gesetzgeber eine Beteiligung von Nachbarn am Anzeigeverfahren nicht vorgesehen hat. Abweichendes folgt auch nicht daraus, dass sich die Prüfung, ob eine Änderung im Sinne von § 16 Abs. 1 BImSchG „wesentlich“ ist, materiell auch auf die in § 1 BImSchG genannten Schutzgüter und darauf erstreckt, ob die Erfüllung der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ergebenden Anforderungen sichergestellt ist. Die materiellrechtliche Prüfung im Anzeigeverfahren ist nur eingeschränkt und nimmt an dem Bindungswirkung vermittelnden Regelungsinhalt der Freistellungserklärung nicht teil4.
Besteht der Sinn und Zweck des § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG gerade darin, den Anlagenbetreiber vor Maßnahmen zu schützen, die an die formelle Illegalität anknüpfen, folgt daraus zugleich, dass entgegen einer im Schrifttum verbreiteten Auffassung5 ein Recht des Nachbarn zur Abwehr einer vermeintlich rechtswidrigen Freistellungserklärung auch nicht mit Blick auf § 20 Abs. 2 BImSchG anzunehmen ist. Nach dieser Vorschrift soll die zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist (Satz 1). Sie hat die Beseitigung anzuordnen, wenn die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht auf andere Weise ausreichend geschützt werden kann (Satz 2). Dass die formelle Illegalität allein nach Satz 1 nicht nur ausreicht, derart weitgehende behördliche Maßnahmen zu ergreifen, sondern im Regelfall sogar dazu zwingt, erklärt sich aus der Zielrichtung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht. Diese besteht nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG für die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die aufgrund ihrer Beschaffenheit oder ihres Betriebs in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen oder in anderer Weise die Allgemeinheit oder Nachbarschaft zu gefährden, erheblich zu benachteiligen oder erheblich zu belästigen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen verdeutlichen den Zweck des Genehmigungserfordernisses. Ebenso wie bereits unter der Geltung des § 16 GewO soll sichergestellt werden, dass Anlagen mit einem besonderen Gefährdungspotenzial nur nach vorheriger staatlicher Prüfung errichtet und betrieben oder wesentlich geändert werden dürfen. Im Hinblick darauf dient das – von Ausnahmen abgesehen – aufwendige Genehmigungsverfahren (§§ 10, 19 BImSchG) der Ermittlung und Klärung konkreter Gefahrenquellen sowie der Kontrolle der Mittel zu ihrer Beherrschung. Solange es nicht durchgeführt worden ist, lässt sich regelmäßig nicht absehen, ob sich die vom Gesetz- und Verordnungsgeber angenommene potentielle Gefährlichkeit der Anlage realisieren kann. Aus diesem Grunde schreibt § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG für den Regelfall die Stilllegung der Anlage vor6.
Es kann dahinstehen, unter welchen Voraussetzungen § 20 Abs. 2 BImSchG drittschützende Wirkung hat. Denn jedenfalls greift die vorstehend beschriebene ratio legis des § 20 Abs. 2 BImSchG in den Fällen des § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG nach dem Regelungskonzept der §§ 15, 16 BImSchG nicht ein. Die zuständige Behörde hat in diesen Fällen schon eine präventive Kontrollfunktion – wenn auch mit beschränkter Prüfungstiefe – wahrgenommen. Allein diese Tatsache rechtfertigt es – ungeachtet des Vorliegens der rechtlichen Voraussetzungen für eine Freistellungserklärung -, dass § 20 Abs. 2 BImSchG keine Anwendung findet. Hinzu kommt, dass das Anzeigeverfahren nach den §§ 15, 16 BImSchG wegen der fehlenden materiellrechtlichen Bindungswirkung regelmäßig nur in einfach gelagerten Fällen Bedeutung erlangen wird. Will der Anlagenbetreiber die aus der beschränkten Regelungswirkung einer Freistellungserklärung folgenden Konsequenzen der Eigenverantwortung für die Übereinstimmung des Änderungsvorhabens mit dem materiellen Recht nicht tragen und ist er auf größere Rechtssicherheit aus, muss und wird er im wohlverstandenen Eigeninteresse von der Option des § 16 Abs. 4 BImSchG Gebrauch machen und ein (vereinfachtes) Genehmigungsverfahren beantragen. Zudem wird die Genehmigungsbehörde, der ein Änderungsvorhaben angezeigt wird, mit Blick auf die kurz bemessene Prüfungsfrist in Zweifelsfällen keine Freistellungserklärung erteilen.
Zu einem anderen Verständnis des Regelungskonzepts der §§ 15, 16 BImSchG zwingt auch nicht die Notwendigkeit, den berechtigten Belangen der Nachbarn Rechnung zu tragen. § 17 Abs. 1 und § 20 Abs. 1 BImSchG gewährleisten einen hinreichenden Schutz materieller Nachbarrechte.
Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG soll die Behörde nachträgliche Anordnungen unter anderem dann treffen, wenn nach einer gemäß § 15 Abs. 1 BImSchG angezeigten Änderung festgestellt wird, dass die Nachbarschaft nicht ausreichend vor schädlichen Umwelteinwirkungen oder sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen geschützt ist. Da die Vorschrift, wie schon in ihrem Wortlaut zum Ausdruck kommt, dem Nachbarn Drittschutz vermittelt, hat dieser im Regelfall einen Anspruch auf Einschreiten, sofern seine Rechte von Beeinträchtigungen der vorgenannten Art betroffen sind7. Mangels materieller Rechtswirkungen der Freistellung sind solche Beeinträchtigungen in der Prüfung des Nachbaranspruchs uneingeschränkt zu berücksichtigen. Anordnungen nach § 17 Abs. 1 BImSchG dürfen zwar nicht dazu führen, dass der Weiterbetrieb der Anlage als Ganzer unmöglich wird8; Regelungen, die inhaltlich einer völligen Betriebsuntersagung gleichkommen, lassen sich schon begrifflich nicht als nachträgliche Anordnungen im Sinne des § 17 Abs. 1 BImSchG verstehen9. Mit dieser Einschränkung können aber Anforderungen sowohl an die Beschaffenheit der Anlage als auch an den Betriebsablauf und an die Einhaltung von Emissions- und Immissionsgrenzen gestellt werden. Darüber hinaus sind im Falle einer Freistellungserklärung sogar Teilstilllegungen zulässig, sofern sie sich auf die änderungsbetroffenen Anlagenteile beschränken. Denn die Freistellungserklärung begründet wegen ihrer rein formellrechtlichen Wirkung keinen einer Änderungsgenehmigung vergleichbaren Vertrauenstatbestand, der auch insoweit einer Stilllegung entgegenstehen könnte. Kommt der Anlagenbetreiber nachträglichen Anordnungen nicht nach, kann die zuständige Behörde zudem unter den Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 BImSchG den Betrieb der Anlage ganz oder teilweise bis zur Erfüllung der nachträglichen Anordnungen untersagen. Demgemäß lässt sich über die §§ 17 Abs. 1, 20 Abs. 1 BImSchG ein effektiver Schutz der materiellen Nachbarrechte sicherstellen, auch ohne dass der Nachbar auf die Befugnis zur Anfechtung der Freistellungserklärung angewiesen wäre.
Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Freistellungserklärung etwaige nach anderen Fachgesetzen bestehende Genehmigungserfordernisse unberührt lässt, weil ihr keine Konzentrationswirkung zukommt. Das hat zur Folge, dass etwa nach Maßgabe des Landesrechts ein Baugenehmigungsverfahren durchzuführen sein kann, an welchem der Dritte als Nachbar gegebenenfalls beteiligt werden muss (vgl. § 70 Abs. 1 Musterbauordnung 2002; § 69 Abs. 1 und 2 BauO-LSA); hat der Nachbar dem Vorhaben nicht zugestimmt, ist ihm zudem die Baugenehmigung zuzustellen (§ 70 Abs. 4 Musterbauordnung 2002; § 69 Abs. 4 Satz 1 BauO-LSA). Der Dritte hat in diesen Fällen eine zusätzliche Möglichkeit, seine materiellen Rechte ausreichend geltend zu machen. Dies gilt umso mehr, als der Schutz vor Immissionen im Bauplanungsrecht über das Rücksichtnahmegebot kein anderer ist und nicht geringer ausfällt als der Schutz vor Immissionen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz10. Zudem bleiben auch bei einer Freistellungserklärung etwaige nach anderen Fachgesetzen (z.B. den Bauordnungen der Länder) bestehende Eingriffsbefugnisse der hierfür zuständigen Behörden und damit gegebenenfalls korrespondierende Ansprüche auf Einschreiten gegen das geänderte Vorhaben unberührt.
Letztlich stehen dem Dritten auch zivilrechtliche Abwehransprüche, wie etwa solche aus §§ 858, 862, 869, 1004 BGB (gegebenenfalls i.V.m. §§ 906 ff. BGB) und § 823 Abs. 1 BGB zur Seite11, da im Falle einer Freistellung nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG wiederum § 14 BImSchG keine Anwendung findet.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. August 2012 – 7 C 7.11
- BVerwG, Urteil vom 28.10.2010 – 7 C 2.10, Buchholz 406.25 § 15 BImSchG Nr. 8 Rn. 21 f.[↩]
- BVerwG, Urteil vom 28.10.2010 a.a.O. Rn. 22[↩]
- BVerwG, Urteil vom 28.10.2010 a.a.O. Rn. 24[↩]
- BVerwG, Urteil vom 28.10.2010 a.a.O. Rn. 25/26[↩]
- vgl. etwa Storost, in: Ule/Laubinger/Repkewitz, BImSchG, Stand April 2012, § 15 Rn. C 76; Guckelberger, in: Kotulla, BImSchG, Stand Juni 2011, § 15 Rn. 77[↩]
- BVerwG, Urteil vom 28.01.1992 – 7 C 22.91, BVerwGE 89, 357, 361 = Buchholz 406.25 § 20 BImSchG Nr. 2 S. 14, 17[↩]
- Jarass, BImSchG, 8. Aufl.2010, § 17 Rn. 68[↩]
- vgl. OVG NRW, Urteil vom 09.07.1987 – 21 A 1556/86, NVwZ 1988, 173; Storost, a.a.O. § 17 Rn. D 3[↩]
- Jarass, a.a.O. Rn. 21[↩]
- vgl. BVerwG, Urteile vom 30.09.1983 – 4 C 74.78, BVerwGE 68, 58 = Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 7 S. 23, 25; und vom 30.09.1983 – 4 C 18.80, Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 8 S. 26, 28; Beschluss vom 22.02.1988 – 7 B 28.88, Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 11 S. 1, 2[↩]
- vgl. Jarass, a.a.O. § 14 Rn. 10[↩]
