Die nicht anlegerschützende Bankenaufsicht

Der von § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG (auch) bezweckte Anlegerschutz ist nicht darauf ausgerichtet, das konkrete subjektive Interesse des einzelnen Anlegers zu sichern. Er erfolgt vielmehr ausschließlich im öffentlichen Interesse und ist auf einen objektivierten Schutz des Anlegerpublikums angelegt.

Die nicht anlegerschützende Bankenaufsicht

Bei der Abwicklungsanordnung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KWG handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Maßnahme, die unabhängig von zivilrechtlichen Bestimmungen im Vertragsverhältnis zwischen dem der Aufsicht unterworfenen Unternehmen und dessen Kunden (Anlegern) ergehen kann.

Die Ermessensentscheidung über die Anordnung der unverzüglichen Abwicklung erlaubniswidrig betriebener Bankgeschäfte oder erbrachter Finanzdienstleistungen nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG hat sich am Sinn und Zweck der Norm zu orientieren (vgl. § 40 VwVfG). Die dem angefochtenen Urteil zugrundeliegende Annahme, die Beklagte habe ermessensfehlerhaft gehandelt, indem sie die sofortige Rückzahlung der von den Klägern entgegengenommenen Einlagen ohne Beachtung des entgegenstehenden Interesses der Darlehensgläubiger an der Einhaltung der vertraglich getroffenen Fälligkeitsvereinbarungen angeordnet habe, wird dem nicht gerecht. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Interessen der Darlehensgläubiger dadurch ein Gewicht beigemessen, das mit dem Normzweck nicht in Einklang steht. Denn der von § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG (auch) bezweckte Anlegerschutz ist nicht darauf ausgerichtet, das konkrete subjektive Interesse des einzelnen Anlegers zu berücksichtigen. Er dient vielmehr ausschließlich dem öffentlichen Interesse und ist auf einen objektivierten Schutz des Anlegerpublikums angelegt.

Nach seinem Wortlaut sieht § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG die Rechtsfolge der unverzüglichen Abwicklung der unerlaubten Geschäfte vor, ohne dass zusätzliche im Rahmen der Ermessensbetätigung zu berücksichtigende Erfordernisse normiert werden. Die Formulierung „unverzüglich“ lässt erkennen, dass die Maßnahme darauf gerichtet ist, die auf eine Vertragsdurchführung gerichtete Geschäftstätigkeit schnellstmöglich zu beenden und eine umgehende Abwicklung der getätigten Geschäfte zu bewirken. Für die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die Beklagte dürfe die sofortige Rückzahlung unerlaubt entgegengenommener Einlagen nicht ohne Beachtung entgegenstehender Anlegerinteressen und ohne Berücksichtigung der zwischen dem Unternehmen und den Anlegern geschlossenen zivilrechtlichen Vereinbarungen anordnen, gibt der Wortlaut des § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG nichts her. Solches lässt sich auch der Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht entnehmen1.

Regelungsziel der aufsichtsrechtlichen Befugnisnorm des § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG ist die Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts in § 32 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 KWG durch die Möglichkeit, unerlaubte und verbotene Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen zu untersagen sowie die Abwicklung getätigter unerlaubter Geschäfte anzuordnen. Der Erlaubnisvorbehalt und damit gleichermaßen die daran anknüpfende Befugnisnorm dienen dazu, die Funktionsfähigkeit sowie die Integrität des Kredit- und Finanzmarkts zu schützen und damit die Stabilität des Finanzsystems zu wahren. Daneben bezwecken die Vorschriften auch den Ein- und Anlegerschutz2.

Der Ein- und Anlegerschutz nach § 37 Abs. 1 Satz 1, § 32 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 KWG ist allerdings nicht darauf ausgerichtet, das subjektive Interesse des einzelnen Ein- oder Anlegers unter Berücksichtigung der von ihm mit dem betroffenen Unternehmen geschlossenen zivilrechtlichen Vereinbarungen in den Blick zu nehmen. Denn der Schutz der am Kredit- und Finanzmarkt als Ein- oder Anleger teilnehmenden Kunden erfolgt ausschließlich im öffentlichen Interesse, wie § 4 Abs. 4 FinDAG3, ausdrücklich klarstellt. Hiernach nimmt die Beklagte ihre Aufgaben und Befugnisse nur im öffentlichen Interesse wahr (so bereits § 6 Abs. 3 und später § 6 Abs. 4 KWG a.F.). Die Durchsetzung individueller Ansprüche fällt nicht in ihren Aufgabenbereich; privatrechtliche Ansprüche sind von ihr nicht zu prüfen4.

Der Ein- und Anlegerschutz ist mithin nicht individualisiert zu verstehen. Vielmehr wird der Kreis der Ein- und Anleger im Sinne eines Ein- und Anlegerpublikums in den Schutzzweck der §§ 37 Abs. 1 Satz 1, 32 Abs 1 Satz 1 KWG einbezogen. Der einzelne Ein- oder Anleger wird durch die bankaufsichtsrechtliche Tätigkeit der Beklagten lediglich mittelbar – als bloße reflexartige Folgewirkung der im öffentlichen Interesse gegenüber den beaufsichtigten Unternehmen ergriffenen Maßnahmen – geschützt5.

Die zivilgerichtliche Rechtsprechung zur Qualifikation des § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG als Schutzgesetz im Sinne des § 823 Abs. 2 BGB6 gibt keinen Anlass zu einer abweichenden Bewertung. Sie betrifft allein das zivilrechtliche Verhältnis der Betreiber von unerlaubten Bankgeschäften oder Finanzdienstleistungen zu ihren Kunden. Zur Frage, welche Funktion dem Ein- und Anlegerschutz im Rahmen des aufsichtsrechtlichen Verhältnisses der Beklagten zu den der Bankenaufsicht unterworfenen Unternehmen zukommt, verhält sich diese Rechtsprechung hingegen nicht.

Ebenso wenig fordert das europäische Unionsrecht ein anderes Normverständnis. Soweit für den Bankensektor ein Ein- und Anlegerschutz unionsrechtlich vorgegeben ist7, steht dem eine mitgliedstaatliche Regelung nicht entgegen, wonach die Wahrnehmung aufsichtsrechtlicher Aufgaben nur im öffentliche Interesse erfolgt8.

Systematische Erwägungen unterstützen das grammatikalisch und teleologisch gewonnene Auslegungsergebnis. Die Befugnis zur Abwicklungsanordnung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG steht in unmittelbarem Sachzusammenhang mit der in derselben Vorschrift geregelten Anordnung der sofortigen Einstellung unerlaubter Geschäfte. § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG nennt die Maßnahme der Abwicklungsanordnung gleichrangig neben der Untersagungsverfügung, ohne abweichende Anforderungen aufzustellen. Darin kommt zum Ausdruck, dass es im Interesse einer effektiven Bekämpfung unerlaubter Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen liegt, nicht allein die Fortsetzung der rechtswidrigen Geschäftstätigkeit mit sofortiger Wirkung zu unterbinden, sondern der Beklagten zugleich die Anordnung einer unverzüglichen Rückabwicklung der unerlaubten Geschäfte zu ermöglichen. In Bezug auf die Untersagung unerlaubter Geschäfte ist auf Grund des öffentlichen Interesses an einem Abstellen des rechtswidrigen Zustandes ein Einschreiten vorgezeichnet, wenn das ohne die erforderliche Erlaubnis tätige Unternehmen dem Ersuchen, die Geschäftstätigkeit einzustellen, nicht nachkommt9. Diesem Befund widerspricht ungeachtet der Frage, ob für die Abwicklungsanordnung gleichermaßen von einem vorgezeichneten Einschreiten auszugehen ist, die Annahme eines subjektivierten Ein- und Anlegerschutzes. Denn ein schnelles und wirksames Eingreifen, auf das § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG angelegt ist, wurde dadurch nachhaltig beeinträchtigt. Wäre die Beklagte gehalten, die Belange der Kunden des jeweiligen der Aufsicht unterworfenen Unternehmens vollständig und richtig einzuschätzen, also die Ein- oder Anlegerinteressen umfassend zu ermitteln, kann dies einen erheblichen Ermittlungsaufwand mit sich bringen oder – bei einer sehr großen Anzahl Betroffener – praktisch ausgeschlossen sein. Weitere praktische, ein effektives Eingreifen hindernde Schwierigkeiten können sich etwa ergeben, wenn die jeweiligen Kundeninteressen nicht homogen sind.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Dezember 2010 – 8 C 37.09

  1. vgl. BT-Drs. 13/7142 S. 36 und S. 91[]
  2. BVerwG, Urteile vom 27.03.1984 – 1 C 125.80, BVerwGE 69, 120, 125, Buchholz 451.61 KWG Nr. 15 S. 18, 22; vom 22.09.2004, a.a.O. S. 37 und 40 bzw. S. 23 und 25; vom 27.02.2008 – 6 C 11.07 u.a., BVerwGE 130, 262, Rn. 44, Buchholz 451.61 KWG Nr. 23 S. 31, Rn. 44; vom 22.04.2009 a.a.O. Rn. 26; und vom 24.02.2010 – 8 C 10.09, Buchholz 451.61 KWG Nr. 26, Rn. 25[]
  3. Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht – Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG – vom 22.04.2002, BGBl I S. 1310, zuletzt geändert durch Art. 11 des Gesetzes zur Umsetzung der geänderten Bankenrichtlinie und der geänderten Kapitaladäquanzrichtlinie vom 19.11.2010, BGBl I S. 1592[]
  4. vgl. BT-Drs. 14/7033 S. 34[]
  5. vgl. BT-Drs. 10/1441 S. 20[]
  6. BGH, Urteil vom 21.04.2005 – III ZR 238/03, NJW 2005, 2703, 2703 f.[]
  7. vgl. z.B. Art. 5 sowie die Erwägungsgründe Nr. 5, 27, 46 und 57 der Richtlinie 2006/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14.06.2006, ABl EU Nr. L 177/1[]
  8. vgl. EuGH, Urteil vom 12.10.2004 – C-222/02 [Paul u.a.], Slg. 2004, I-9460 Rn. 47; BGH, Urteil vom 20.01.2005 – III ZR 48/01, BGHZ 162, 49, 59 f.[]
  9. BVerwG, Urteile vom 22.09.2004, a.a.O. S. 49 bzw. S. 33; und vom 22.04.2009 a.a.O. Rn. 61 (insoweit nicht veröffentlicht in BVerwGE 133, 358).[]