Die nicht anle­ger­schüt­zen­de Ban­ken­auf­sicht

Der von § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG (auch) bezweck­te Anle­ger­schutz ist nicht dar­auf aus­ge­rich­tet, das kon­kre­te sub­jek­ti­ve Inter­es­se des ein­zel­nen Anle­gers zu sichern. Er erfolgt viel­mehr aus­schließ­lich im öffent­li­chen Inter­es­se und ist auf einen objek­ti­vier­ten Schutz des Anle­ger­pu­bli­kums ange­legt.

Die nicht anle­ger­schüt­zen­de Ban­ken­auf­sicht

Bei der Abwick­lungs­an­ord­nung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KWG han­delt es sich um eine öffent­lich-recht­li­che Maß­nah­me, die unab­hän­gig von zivil­recht­li­chen Bestim­mun­gen im Ver­trags­ver­hält­nis zwi­schen dem der Auf­sicht unter­wor­fe­nen Unter­neh­men und des­sen Kun­den (Anle­gern) erge­hen kann.

Die Ermes­sens­ent­schei­dung über die Anord­nung der unver­züg­li­chen Abwick­lung erlaub­nis­wid­rig betrie­be­ner Bank­ge­schäf­te oder erbrach­ter Finanz­dienst­leis­tun­gen nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG hat sich am Sinn und Zweck der Norm zu ori­en­tie­ren (vgl. § 40 VwVfG). Die dem ange­foch­te­nen Urteil zugrun­de­lie­gen­de Annah­me, die Beklag­te habe ermes­sens­feh­ler­haft gehan­delt, indem sie die sofor­ti­ge Rück­zah­lung der von den Klä­gern ent­ge­gen­ge­nom­me­nen Ein­la­gen ohne Beach­tung des ent­ge­gen­ste­hen­den Inter­es­ses der Dar­le­hens­gläu­bi­ger an der Ein­hal­tung der ver­trag­lich getrof­fe­nen Fäl­lig­keits­ver­ein­ba­run­gen ange­ord­net habe, wird dem nicht gerecht. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat den Inter­es­sen der Dar­le­hens­gläu­bi­ger dadurch ein Gewicht bei­gemes­sen, das mit dem Norm­zweck nicht in Ein­klang steht. Denn der von § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG (auch) bezweck­te Anle­ger­schutz ist nicht dar­auf aus­ge­rich­tet, das kon­kre­te sub­jek­ti­ve Inter­es­se des ein­zel­nen Anle­gers zu berück­sich­ti­gen. Er dient viel­mehr aus­schließ­lich dem öffent­li­chen Inter­es­se und ist auf einen objek­ti­vier­ten Schutz des Anle­ger­pu­bli­kums ange­legt.

Nach sei­nem Wort­laut sieht § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG die Rechts­fol­ge der unver­züg­li­chen Abwick­lung der uner­laub­ten Geschäf­te vor, ohne dass zusätz­li­che im Rah­men der Ermes­sens­be­tä­ti­gung zu berück­sich­ti­gen­de Erfor­der­nis­se nor­miert wer­den. Die For­mu­lie­rung „unver­züg­lich“ lässt erken­nen, dass die Maß­nah­me dar­auf gerich­tet ist, die auf eine Ver­trags­durch­füh­rung gerich­te­te Geschäfts­tä­tig­keit schnellst­mög­lich zu been­den und eine umge­hen­de Abwick­lung der getä­tig­ten Geschäf­te zu bewir­ken. Für die Annah­me des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs, die Beklag­te dür­fe die sofor­ti­ge Rück­zah­lung uner­laubt ent­ge­gen­ge­nom­me­ner Ein­la­gen nicht ohne Beach­tung ent­ge­gen­ste­hen­der Anle­ger­inter­es­sen und ohne Berück­sich­ti­gung der zwi­schen dem Unter­neh­men und den Anle­gern geschlos­se­nen zivil­recht­li­chen Ver­ein­ba­run­gen anord­nen, gibt der Wort­laut des § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG nichts her. Sol­ches lässt sich auch der Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Vor­schrift nicht ent­neh­men [1].

Rege­lungs­ziel der auf­sichts­recht­li­chen Befug­nis­norm des § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG ist die Durch­set­zung des Erlaub­nis­vor­be­halts in § 32 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 KWG durch die Mög­lich­keit, uner­laub­te und ver­bo­te­ne Bank­ge­schäf­te und Finanz­dienst­leis­tun­gen zu unter­sa­gen sowie die Abwick­lung getä­tig­ter uner­laub­ter Geschäf­te anzu­ord­nen. Der Erlaub­nis­vor­be­halt und damit glei­cher­ma­ßen die dar­an anknüp­fen­de Befug­nis­norm die­nen dazu, die Funk­ti­ons­fä­hig­keit sowie die Inte­gri­tät des Kre­dit- und Finanz­markts zu schüt­zen und damit die Sta­bi­li­tät des Finanz­sys­tems zu wah­ren. Dane­ben bezwe­cken die Vor­schrif­ten auch den Ein- und Anle­ger­schutz [2].

Der Ein- und Anle­ger­schutz nach § 37 Abs. 1 Satz 1, § 32 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 KWG ist aller­dings nicht dar­auf aus­ge­rich­tet, das sub­jek­ti­ve Inter­es­se des ein­zel­nen Ein- oder Anle­gers unter Berück­sich­ti­gung der von ihm mit dem betrof­fe­nen Unter­neh­men geschlos­se­nen zivil­recht­li­chen Ver­ein­ba­run­gen in den Blick zu neh­men. Denn der Schutz der am Kre­dit- und Finanz­markt als Ein- oder Anle­ger teil­neh­men­den Kun­den erfolgt aus­schließ­lich im öffent­li­chen Inter­es­se, wie § 4 Abs. 4 Fin­DAG [3], aus­drück­lich klar­stellt. Hier­nach nimmt die Beklag­te ihre Auf­ga­ben und Befug­nis­se nur im öffent­li­chen Inter­es­se wahr (so bereits § 6 Abs. 3 und spä­ter § 6 Abs. 4 KWG a.F.). Die Durch­set­zung indi­vi­du­el­ler Ansprü­che fällt nicht in ihren Auf­ga­ben­be­reich; pri­vat­recht­li­che Ansprü­che sind von ihr nicht zu prü­fen [4].

Der Ein- und Anle­ger­schutz ist mit­hin nicht indi­vi­dua­li­siert zu ver­ste­hen. Viel­mehr wird der Kreis der Ein- und Anle­ger im Sin­ne eines Ein- und Anle­ger­pu­bli­kums in den Schutz­zweck der §§ 37 Abs. 1 Satz 1, 32 Abs 1 Satz 1 KWG ein­be­zo­gen. Der ein­zel­ne Ein- oder Anle­ger wird durch die bank­auf­sichts­recht­li­che Tätig­keit der Beklag­ten ledig­lich mit­tel­bar – als blo­ße reflex­ar­ti­ge Fol­ge­wir­kung der im öffent­li­chen Inter­es­se gegen­über den beauf­sich­tig­ten Unter­neh­men ergrif­fe­nen Maß­nah­men – geschützt [5].

Die zivil­ge­richt­li­che Recht­spre­chung zur Qua­li­fi­ka­ti­on des § 32 Abs. 1 Satz 1 KWG als Schutz­ge­setz im Sin­ne des § 823 Abs. 2 BGB [6] gibt kei­nen Anlass zu einer abwei­chen­den Bewer­tung. Sie betrifft allein das zivil­recht­li­che Ver­hält­nis der Betrei­ber von uner­laub­ten Bank­ge­schäf­ten oder Finanz­dienst­leis­tun­gen zu ihren Kun­den. Zur Fra­ge, wel­che Funk­ti­on dem Ein- und Anle­ger­schutz im Rah­men des auf­sichts­recht­li­chen Ver­hält­nis­ses der Beklag­ten zu den der Ban­ken­auf­sicht unter­wor­fe­nen Unter­neh­men zukommt, ver­hält sich die­se Recht­spre­chung hin­ge­gen nicht.

Eben­so wenig for­dert das euro­päi­sche Uni­ons­recht ein ande­res Norm­ver­ständ­nis. Soweit für den Ban­ken­sek­tor ein Ein- und Anle­ger­schutz uni­ons­recht­lich vor­ge­ge­ben ist [7], steht dem eine mit­glied­staat­li­che Rege­lung nicht ent­ge­gen, wonach die Wahr­neh­mung auf­sichts­recht­li­cher Auf­ga­ben nur im öffent­li­che Inter­es­se erfolgt [8].

Sys­te­ma­ti­sche Erwä­gun­gen unter­stüt­zen das gram­ma­ti­ka­lisch und teleo­lo­gisch gewon­ne­ne Aus­le­gungs­er­geb­nis. Die Befug­nis zur Abwick­lungs­an­ord­nung nach § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG steht in unmit­tel­ba­rem Sach­zu­sam­men­hang mit der in der­sel­ben Vor­schrift gere­gel­ten Anord­nung der sofor­ti­gen Ein­stel­lung uner­laub­ter Geschäf­te. § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG nennt die Maß­nah­me der Abwick­lungs­an­ord­nung gleich­ran­gig neben der Unter­sa­gungs­ver­fü­gung, ohne abwei­chen­de Anfor­de­run­gen auf­zu­stel­len. Dar­in kommt zum Aus­druck, dass es im Inter­es­se einer effek­ti­ven Bekämp­fung uner­laub­ter Bank­ge­schäf­te und Finanz­dienst­leis­tun­gen liegt, nicht allein die Fort­set­zung der rechts­wid­ri­gen Geschäfts­tä­tig­keit mit sofor­ti­ger Wir­kung zu unter­bin­den, son­dern der Beklag­ten zugleich die Anord­nung einer unver­züg­li­chen Rück­ab­wick­lung der uner­laub­ten Geschäf­te zu ermög­li­chen. In Bezug auf die Unter­sa­gung uner­laub­ter Geschäf­te ist auf Grund des öffent­li­chen Inter­es­ses an einem Abstel­len des rechts­wid­ri­gen Zustan­des ein Ein­schrei­ten vor­ge­zeich­net, wenn das ohne die erfor­der­li­che Erlaub­nis täti­ge Unter­neh­men dem Ersu­chen, die Geschäfts­tä­tig­keit ein­zu­stel­len, nicht nach­kommt [9]. Die­sem Befund wider­spricht unge­ach­tet der Fra­ge, ob für die Abwick­lungs­an­ord­nung glei­cher­ma­ßen von einem vor­ge­zeich­ne­ten Ein­schrei­ten aus­zu­ge­hen ist, die Annah­me eines sub­jek­ti­vier­ten Ein- und Anle­ger­schut­zes. Denn ein schnel­les und wirk­sa­mes Ein­grei­fen, auf das § 37 Abs. 1 Satz 1 KWG ange­legt ist, wur­de dadurch nach­hal­tig beein­träch­tigt. Wäre die Beklag­te gehal­ten, die Belan­ge der Kun­den des jewei­li­gen der Auf­sicht unter­wor­fe­nen Unter­neh­mens voll­stän­dig und rich­tig ein­zu­schät­zen, also die Ein- oder Anle­ger­inter­es­sen umfas­send zu ermit­teln, kann dies einen erheb­li­chen Ermitt­lungs­auf­wand mit sich brin­gen oder – bei einer sehr gro­ßen Anzahl Betrof­fe­ner – prak­tisch aus­ge­schlos­sen sein. Wei­te­re prak­ti­sche, ein effek­ti­ves Ein­grei­fen hin­dern­de Schwie­rig­kei­ten kön­nen sich etwa erge­ben, wenn die jewei­li­gen Kun­den­in­ter­es­sen nicht homo­gen sind.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 15. Dezem­ber 2010 – 8 C 37.09

  1. vgl. BT-Drs. 13/​7142 S. 36 und S. 91[]
  2. BVerwG, Urtei­le vom 27.03.1984 – 1 C 125.80, BVerw­GE 69, 120, 125, Buch­holz 451.61 KWG Nr. 15 S. 18, 22; vom 22.09.2004, a.a.O. S. 37 und 40 bzw. S. 23 und 25; vom 27.02.2008 – 6 C 11.07 u.a., BVerw­GE 130, 262, Rn. 44, Buch­holz 451.61 KWG Nr. 23 S. 31, Rn. 44; vom 22.04.2009 a.a.O. Rn. 26; und vom 24.02.2010 – 8 C 10.09, Buch­holz 451.61 KWG Nr. 26, Rn. 25[]
  3. Gesetz über die Bun­des­an­stalt für Finanz­dienst­leis­tungs­auf­sicht – Finanz­dienst­leis­tungs­auf­sichts­ge­setz – Fin­DAG – vom 22.04.2002, BGBl I S. 1310, zuletzt geän­dert durch Art. 11 des Geset­zes zur Umset­zung der geän­der­ten Ban­ken­richt­li­nie und der geän­der­ten Kapi­ta­l­ad­äquanz­richt­li­nie vom 19.11.2010, BGBl I S. 1592[]
  4. vgl. BT-Drs. 14/​7033 S. 34[]
  5. vgl. BT-Drs. 10/​1441 S. 20[]
  6. BGH, Urteil vom 21.04.2005 – III ZR 238/​03, NJW 2005, 2703, 2703 f.[]
  7. vgl. z.B. Art. 5 sowie die Erwä­gungs­grün­de Nr. 5, 27, 46 und 57 der Richt­li­nie 2006/​48/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 14.06.2006, ABl EU Nr. L 177/​1[]
  8. vgl. EuGH, Urteil vom 12.10.2004 – C‑222/​02 [Paul u.a.], Slg. 2004, I‑9460 Rn. 47; BGH, Urteil vom 20.01.2005 – III ZR 48/​01, BGHZ 162, 49, 59 f.[]
  9. BVerwG, Urtei­le vom 22.09.2004, a.a.O. S. 49 bzw. S. 33; und vom 22.04.2009 a.a.O. Rn. 61 (inso­weit nicht ver­öf­fent­licht in BVerw­GE 133, 358).[]