Die nicht ordnungsgemäß befestigten Verkehrsschilder

Die Mitarbeiter eines privaten Unternehmens, die zur Ausführung einer verkehrsbeschränkenden Anordnung der Straßenbaubehörde und des der Anordnung beigefügten Verkehrszeichenplans (§ 45 Abs. 2 und 6 StVO) Verkehrsschilder nicht ordnungsgemäß befestigen, handeln als Verwaltungshelfer und damit als Beamte im haftungsrechtlichen Sinne. Ihre persönliche Haftung gegenüber einem durch das Verkehrsschild Geschädigten scheidet daher gemäß Art. 34 Satz 1 GG aus¹.

In seinem Anwendungsbereich verdrängt § 839 BGB als vorrangige Spezialregelung konkurrierende Ansprüche aus §§ 823 ff BGB². Im Rahmen der Haftung nach § 839 BGB tritt gemäß Art. 34 Satz 1 GG im Wege der befreienden Haftungsübernahme der Staat beziehungsweise die jeweilige Anstellungskörperschaft als Anspruchsgegner des Geschädigten an die Stelle dessen, der in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes gehandelt hat; in diesem Falle scheidet eine persönliche Haftung des Amtsträgers gegenüber dem Geschädigten aus³.

Die Mitarbeiter der Straßenbaufirma handelten bei Aufstellung des Verkehrsschildes, das nach dem Vortrag der Geschädigten deren Fahrzeug beschädigte, in Ausübung eines ihnen anvertrauten öffentlichen Amtes.

Der Straßenbaufirma war mit der verkehrsbeschränkenden Anordnung gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 6 StVO des Landesbetriebs Mobilität Rheinland-Pfalz (künftig: LBM) vom 13.11.2013 die „Verkehrssicherung“ auf der Grundlage des beigefügten Verkehrszeichenplans und damit eine hoheitliche Aufgabe übertragen worden.

Die Verkehrsregelung mittels Verkehrszeichen (§ 45 StVO) ist eine hoheitliche Aufgabe⁴. Es handelt sich jedenfalls bei verkehrsbeschränkenden Verkehrsregelungen und zeichen (hier: Geschwindigkeitsbeschränkung, Zeichen 274) um Maßnahmen der Eingriffsverwaltung, da die durch sie angeordneten Geund Verbote Verhaltensbefehle sind, die für die Verkehrsteilnehmer bindend sind⁵. Die entsprechende Anordnung obliegt den Straßenverkehrsbehörden (§ 45 Abs. 3 StVO) und im vorliegenden Ausnahmefall, wenn sie zur Durchführung von Straßenbauarbeiten erfolgt, den Straßenbaubehörden (§ 45 Abs. 2 Satz 1, 4 StVO; vgl. hierzu Kodal/Bauer, Straßenrecht, 7. Aufl., 44. Kap. Rn. 4).

Auch die tatsächliche Umsetzung der Verkehrsregelung durch die Anbringung der Verkehrszeichen⁶ stellt eine hoheitliche Aufgabe dar. Zu ihrer Wahrnehmung ist gemäß § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO der Baulastträger verpflichtet. Baulastträger ist bei Bundesautobahnen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1, § 5 Abs. 1 FStrG zwar der Bund. Die Bundesautobahnen unterliegen jedoch gemäß Art. 90 Abs. 3 GG der Verwaltung durch die Länder im Auftrage des Bundes. Bau, Unterhaltung und Verwaltung der Bundesautobahnen obliegen in RheinlandPfalz den Organen und Bediensteten der damit befassten Körperschaften in Ausübung öffentlicher Gewalt (§ 48 Abs. 2 LStrG RP).

Soweit dagegen geltend gemacht wird, der geringe und formale hoheitliche Charakter der Aufgabe der Verkehrssicherung werde durch die Zuweisung zur Daseinsvorsorge deutlich abgeschwächt, die Verkehrssicherungspflicht der öffentlichen Hand bei öffentlichen Straßen sei ihrem Wesen nach keine Amtspflicht, sondern eine allgemeine zivilrechtliche Pflicht, weshalb die übertragene Aufgabe nur in äußerst eingeschränktem Maße der hoheitlichen Sphäre der Verwaltung zugerechnet werden könne, trifft dies jedenfalls für die vorliegende Fallgestaltung nicht zu.

Dabei kann dahinstehen, ob die gemäß § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO erfolgende vorliegend durch die Anordnung vom 13.11.2013 auf die Straßenbaufirma übertragene Anbringung eines gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 StVO angeordneten Verkehrszeichens eine Maßnahme der Verkehrsregelung oder der Verkehrssicherung ist⁷. Denn auch, wenn es sich dabei um eine Maßnahme der Verkehrssicherung handelte, wäre sie doch mit der Verkehrsregelung, die sie unmittelbar umsetzt, untrennbar verbunden mit der Folge, dass sie der hoheitlichen Sphäre der Verwaltung in nicht geringerem Maße zuzurechnen ist als die Verkehrsregelung selbst. Nach dem im Straßenverkehrsrecht geltenden Sichtbarkeitsgrundsatz bedarf die Verkehrsregelung zu ihrer Wirksamkeit der Aufstellung des entsprechenden Verkehrszeichens⁸. Diese Abhängigkeit kommt vorliegend dadurch zum Ausdruck, dass mit der hoheitlichen Anordnung des LBM vom 13.11.2013 nicht nur die Verkehrsregelung gemäß § 45 Abs. 2 StVO getroffen wurde, sondern die Straßenbaufirma zugleich zur Ausführung der Verkehrsregelung und damit zur Anbringung der Verkehrszeichen gemäß dem der Anordnung beigefügten Verkehrszeichenplan verpflichtet wurde. Verkehrsregelungen und Handlungen, die überhaupt erst zu ihrer Wirksamkeit führen, sind in gleichem Maße bedeutsame hoheitliche Tätigkeiten. Sie sind haftungsrechtlich einheitlich zu betrachten⁹.

Die Straßenbaufirma hat die ihr übertragene hoheitliche Aufgabe auf Grund der Anordnung vom 13.11.2013 ihrerseits als Amtsträger im Sinne von Art. 34 Satz 1 GG wahrgenommen.

Ob sich das Handeln einer Person als Ausübung eines ihr anvertrau18 ten öffentlichen Amtes darstellt, bestimmt sich danach, ob die eigentliche Zielsetzung, in deren Sinn der Betreffende tätig wird, hoheitlicher Tätigkeit zuzurechnen ist und ob zwischen dieser Zielsetzung und der schädigenden Handlung ein so enger äußerer und innerer Zusammenhang besteht, dass die Handlung ebenfalls als noch dem Bereich hoheitlicher Betätigung angehörend angesehen werden muss. Dabei ist nicht auf die Person des Handelnden, sondern auf seine Funktion, das heißt auf die Aufgabe, deren Wahrnehmung die im konkreten Fall ausgeübte Tätigkeit dient, abzustellen¹⁰. Hiernach können auch Mitarbeiter eines privaten Unternehmens Amtsträger im haftungsrechtlichen Sinne sein. Dies kommt neben den Fällen der Beleihung eines Privatunternehmens mit hoheitlichen Aufgaben auch dann in Betracht, wenn Private als Verwaltungshelfer bei der Erledigung hoheitlicher Aufgaben tätig werden¹¹. Dafür ist erforderlich, dass ein innerer Zusammenhang und eine engere Beziehung zwischen der Betätigung des Privaten und der hoheitlichen Aufgabe bestehen, wobei die öffentliche Hand in so weitgehendem Maße auf die Durchführung der Arbeiten Einfluss nimmt, dass der Private gleichsam als bloßes „Werkzeug“ oder „Erfüllungsgehilfe“ des Hoheitsträgers handelt und dieser die Tätigkeit des Privaten deshalb wie eine eigene gegen sich gelten lassen muss¹². Je stärker der hoheitliche Charakter der Aufgabe in den Vordergrund tritt, je enger die Verbindung zwischen der übertragenen Tätigkeit und der von der öffentlichen Hand zu erfüllenden hoheitlichen Aufgabe und je begrenzter der Entscheidungsspielraum des Privaten ist, desto näher liegt es, ihn als Beamten im haftungsrechtlichen Sinne anzusehen. Jedenfalls im Bereich der Eingriffsverwaltung kann sich die öffentliche Hand der Amtshaftung für fehlerhaftes Verhalten ihrer Bediensteten grundsätzlich nicht dadurch entziehen, dass sie die Durchführung einer Maßnahme durch privatrechtlichen Vertrag auf einen privaten Unternehmer überträgt¹³.

Das in der Vorinstanz hiermit befasste Landgericht Kaiserslautern¹⁴ hat die Straßenbaufirma unter Anwendung dieser Grundsätze zu Recht als Verwaltungshelferin und damit als Amtsträger im haftungsrechtlichen Sinne eingeordnet¹⁵.

Einer uneingeschränkten Anwendung der Grundsätze zum Verwaltungshelfer auf den vorliegenden Fall steht, anders als die Revision meint, nicht entgegen, dass der Bau und die Unterhaltung von Straßen Aufgaben der staatlichen Daseinsvorsorge sind¹⁶. Dabei kann offenbleiben, ob die Rechtsfigur des Verwaltungshelfers im gesamten Bereich der staatlichen Daseinsvorsorge Anwendung findet. Jedenfalls für die vorliegende Konstellation wäre dies, ordnete man die nach dem Vortrag der Geschädigten nicht ordnungsgemäße Aufstellung des Verkehrsschildes durch die Mitarbeiter der Straßenbaufirma der Daseinsvorsorge zu, zu bejahen. Denn die Aufstellung des Schildes war sehr eng mit der durch das LBM gemäß § 45 Abs. 2 StVO getroffenen Verkehrsregelung als Maßnahme der Eingriffsverwaltung verbunden, bei der der hoheitliche Charakter im Vordergrund steht¹⁷. Die Verkehrsregelung war wie ausgeführt ohne die Aufstellung des Verkehrsschildes nicht wirksam. Diese besonders enge Beziehung zwischen Verkehrsregelung und ihrer Umsetzung hat zur Folge, dass beide Maßnahmen haftungsrechtlich einheitlich zu behandeln sind. Erfolgt mithin durch ein privates Unternehmen die Aufstellung von Verkehrszeichen zur Herbeiführung der Wirksamkeit der entsprechenden, diese Verkehrszeichen anordnenden Verkehrsregelung, sind die Mitarbeiter des Unternehmens als Verwaltungshelfer im vorgenannten Sinne anzusehen.

Das LBM hat auch auf die Durchführung der Arbeiten, das heißt auf die Aufstellung der Verkehrszeichen, derart Einfluss genommen, dass die Mitarbeiter der Straßenbaufirma gleichsam als bloße „Werkzeuge“ oder „verlängerte Arme“ des LBM handelten¹⁸. Dessen verkehrsbeschränkende Anordnung als Straßenbaubehörde vom 13.11.2013 war von den Mitarbeitern der Straßenbaufirma strikt umzusetzen. Der Verkehrszeichenplan, der der Anordnung beigefügt war, gab präzise vor, welches Verkehrsschild an welcher Stelle aufzustellen war. Ein eigener Entscheidungsund Ermessensspielraum kam, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, der Straßenbaufirma und ihren Mitarbeitern hierbei nicht zu. Wesentliche „weitere Ausführungsmodalitäten“, deren Auswahl der Straßenbaufirma bei der Aufstellung der Verkehrsschilder als Umsetzung der Anordnung des LBM verblieb, vermag auch die Revision nicht konkret zu benennen. Soweit sie die durch die Straßenbaufirma in eigener Verantwortung ausgeführte durch die Anordnung vom 13.11.2013 nicht ausdrücklich geregelte Kontrolle der Baustellensicherung anführt, ist diese nicht Gegenstand der Pflichtverletzung, die der Straßenbaufirma von der Geschädigten vorgeworfen wird. Der Vorwurf der Geschädigten betrifft vielmehr die nicht ordnungsgemäße Befestigung des Verkehrsschildes (mit nicht dafür zugelassenen Schellen) und damit die erstmalige Aufstellung des Schildes in Umsetzung der verkehrsbeschränkenden Anordnung vom 13.11.2013.

Der Einordnung der Mitarbeiter der Straßenbaufirma als Verwaltungshelfer und damit als Amtsträger im Sinne von Art. 34 Satz 1 GG steht nicht das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 29.11.1973¹⁹ entgegen. Diese Entscheidung ist, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, durch die neuere Bundesgerichtshofsrechtsprechung überholt²⁰.

Der Bundesgerichtshof hat in dem Urteil vom 29.11.1973 den Begriff des Verwaltungshelfers nicht verwandt²¹. Er hat es allerdings abgelehnt, einen Unternehmer, der aufgrund eines mit einem Straßenbaulastträger abgeschlossenen Werkvertrages mit der Überwachung der von der Straßenverkehrsbehörde angeordneten Verkehrszeichen beauftragt war, als Beamten im Haftungssinne (Art. 34 GG) anzusehen. Wenn der Unternehmer bei der Erfüllung seiner Vertragspflichten Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden über das Aufstellen bestimmter Verkehrszeichen tatsächlich ausführe, sei er nur technisches Ausführungsorgan der anordnenden Behörde. Die Vereinbarung mit der beklagten Stadt habe diese nicht der Pflicht als Straßenbaulastträger enthoben, für die Überwachung verkehrsregelnder Zeichen durch entsprechende Maßnahmen im Bereich ihrer Hoheitsverwaltung zu sorgen²².

Die Verneinung der Beamteneigenschaft im haftungsrechtlichen Sinne in Bezug auf einen mit der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben beauftragten Privatunternehmer entsprach der seinerzeit in der Bundesgerichtshofsrechtsprechung verankerten „Werkzeugtheorie“. Danach kann es möglich sein, dass eine Behörde in einem solchen Ausmaß auf die Durchführung von Arbeiten des beauftragten Unternehmens Einfluss nimmt, dass sie in bestimmten Beziehungen dessen Tätigwerden wie ein eigenes gegen sich gelten lassen und es so angesehen werden muss, wie wenn der Unternehmer lediglich als Werkzeug der öffentlichen Behörde bei der Erledigung ihrer hoheitlichen Aufgabe tätig geworden wäre²³. Das Handeln des Unternehmers wurde der Behörde (und den dort tätigen Amtsträgern) direkt zugerechnet, ohne den Unternehmer selbst als Beamten im haftungsrechtlichen Sinne einzuordnen²⁴.

In seiner Entscheidung vom 21.01.1993²⁵ hat der Bundesgerichtshof sodann seine Rechtsprechung zur Haftung des Staates im Falle der Heranziehung selbständiger privater Unternehmer zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben auf eine breitere Grundlage gestellt. In diesem Rahmen hat er den beauftragten Unternehmer unter bestimmten, oben dargestellten Voraussetzungen als Beamten im haftungsrechtlichen Sinne angesehen. Die auf privatrechtlicher Grundlage beruhende Heranziehung privater Unternehmer zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben umfasst danach Fallgestaltungen, die sich sowohl durch den Charakter der jeweils wahrgenommenen Aufgabe als auch durch die unterschiedliche Sachnähe der übertragenen Tätigkeit zu dieser Aufgabe sowie durch den Grad der Einbindung des Unternehmers in den behördlichen Pflichtenkreis voneinander unterscheiden. Je stärker der hoheitliche Charakter der Aufgabe in den Vordergrund trete, je enger die Verbindung zwischen der übertragenen Tätigkeit und der von der Behörde zu erfüllenden hoheitlichen Aufgabe und je begrenzter der Entscheidungsspielraum des Unternehmers sei, desto näher liege es, ihn als Beamten im haftungsrechtlichen Sinne anzusehen²⁶.

Diese neuere Rechtsprechung hat Elemente der „Werkzeugtheorie“ insofern übernommen, als in die nunmehr anzustellende Gesamtbetrachtung auch der Entscheidungsspielraum der Mitarbeiter des privaten Unternehmens einzubeziehen ist. Stehen ihnen relevante eigene Entscheidungsspielräume nicht zu, handeln sie als „Werkzeuge“ oder „verlängerte Arme“ des Hoheitsträgers²⁷. Das hindert indes nicht ihre Einordnung als Beamte im haftungsrechtlichen Sinne, sondern ist vielmehr in Abkehr von der früheren Rechtsprechung neben einem in den Vordergrund tretenden hoheitlichen Charakter der Aufgabe und einer engen Verbindung zwischen der übertragenen Tätigkeit und der von der öffentlichen Hand zu erfüllenden hoheitlichen Aufgabe gerade deren Grundlage.

Der Umstand, dass die Straßenbaufirma vorliegend angesichts der präzisen Anordnungen im Verkehrszeichenplan nur „technisches Ausführungsorgan“ der hoheitlich tätigen Straßenbaubehörde war, ohne eigene hoheitliche Befugnisse zur Wahrnehmung übertragen bekommen zu haben, hindert ihre Einordnung als Verwaltungshelfer im Sinne der Bundesgerichtshofsrechtsprechung mithin nicht²⁸. Soweit in dem Urteil des Bundesgerichtshofs vom 29.11.1973 eine solche Übertragung hoheitlicher Befugnisse auf den Privaten als Voraussetzung seiner Einordnung als Beamter im Haftungssinne erachtet worden ist²⁹, ist dieses Erfordernis durch die neuere Bundesgerichtshofsrechtsprechung überholt.

Bundesgerichtshof, Urteil vom 6. Juni 2019 – III ZR 124/18

1. Bestätigung und Fortführung von BGH, Urteil vom 09.10.2014 – III ZR 68/14, NJW 2014, 3580[↩]
2. siehe etwa BGH, Urteile vom 09.10.2014 – III ZR 68/14, NJW 2014, 3580 Rn. 8 mwN; vom 06.03.2014 – III ZR 320/12, BGHZ 200, 253 Rn. 29 mwN; und vom 13.12 2012 – III ZR 226/12, BGHZ 196, 35 Rn. 24[↩]
3. zB BGH, Urteile vom 09.10.2014 aaO mwN; vom 06.03.2014 aaO mwN; und vom 22.06.2006 – III ZR 270/05, NVwZ 2007, 487 Rn. 6; BGH, Urteil vom 18.02.2014 – VI ZR 383/12, VersR 2014, 502 Rn. 7[↩]
4. Itzel, MDR 2017, 1393, 1396; Hilsberg, MDR 2010, 62[↩]
5. vgl. BeckOGK/Dörr, BGB, § 839 Rn. 61.1 [01.03.2019]; Itzel aaO[↩]
6. vgl. dazu BVerwGE 138, 21 Rn. 15 mwN; 92, 32, 34; Kodal/Bauer aaO Rn. 11.1[↩]
7. Zuordnung zum Bereich der Verkehrssicherung: BGH, Urteil vom 29.11.1973 – III ZR 211/71, NJW 1974, 453; Kodal/Herber, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 42 Rn. 162; zur Abgrenzung zwischen Verkehrsregelungsund Verkehrssicherungspflicht vgl. BGH, Urteil vom 14.06.1971 – III ZR 120/68, NJW 1971, 2220, 2221; Rinne, NVwZ 2003, 9[↩]
8. BVerwGE 138, 21 Rn. 15; Kodal/Bauer aaO Kap. 42 Rn.01.33, 11.4[↩]
9. so auch Itzel aaO[↩]
10. st. Rspr.; siehe nur BGH, Urteile vom 09.10.2014 aaO Rn. 17; vom 06.03.2014 aaO Rn. 31; vom 15.09.2011 – III ZR 240/10, BGHZ 191, 71 Rn. 13; und vom 14.05.2009 – III ZR 86/08, BGHZ 181, 65 Rn. 10; Beschluss vom 31.03.2011 – III ZR 339/09, NVwZRR 2011, 556 Rn. 7; jew. mwN[↩]
11. BGH, Urteile vom 09.10.2014 aaO; vom 02.02.2006 – III ZR 131/05, NVwZ 2006, 966 Rn. 7; vom 14.10.2004 – III ZR 169/04, BGHZ 161, 6, 10; und vom 21.01.1993 – III ZR 189/91, BGHZ 121, 161, 164 ff[↩]
12. siehe dazu BGH, Urteil vom 09.10.2014 aaO mwN[↩]
13. BGH, Urteile vom 09.10.2014 aaO; vom 14.10.2004 aaO S. 10 f; und vom 21.01.1993 aaO S. 165 f; BGH, Urteil vom 18.02.2014 – VI ZR 383/12, NJW 2014, 2577 Rn. 5 mwN[↩]
14. LG Kaiserslautern, Urteil vom 23.05.2018 1 S 67/17[↩]
15. so für eine ähnliche Konstellation OLG Hamm, DAR 2016, 26, 27[↩]
16. vgl. hierzu BGH, Urteil vom 20.03.1967 – III ZR 29/65, NJW 1967, 1325[↩]
17. vgl. BeckOGK/Dörr aaO Rn. 63[↩]
18. vgl. für einen ähnlichen Sachverhalt OLG Hamm aaO; vgl. auch BeckOGK/Dörr aaO: privater Unternehmer, der auf Anordnung der Straßenverkehrsbehörde Halteverbotsschilder aufstellt, als Verwaltungshelfer[↩]
19. III ZR 211/71, NJW 1974, 453[↩]
20. so auch OLG Hamm aaO S. 27 f[↩]
21. zur Entwicklung dieses Begriffs und seiner Verwendung in der BGH-Rechtsprechung: BeckOGK/Dörr aaO Rn. 58 ff mwN[↩]
22. BGH, Urteil vom 29.11.1973, aaO S. 453 f[↩]
23. BGH, Urteile vom 07.02.1980 – III ZR 153/78, NJW 1980, 1679; vom 14.06.1971 – III ZR 120/68, NJW 1971, 2220, 2221; und vom 15.06.1967 – III ZR 23/65, BGHZ 48, 98, 103[↩]
24. so zutreffend Traeger, Die Haftung des Staates bei der Einschaltung privater Kräfte zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, 1998, S. 40[↩]
25. BGH, Urteil vom 21.01.1993 – III ZR 189/91, BGHZ 121, 161, 164 ff[↩]
26. BGH, Urteil vom 21.01.1993 aaO S. 165 f[↩]
27. BGH, Urteil vom 09.10.2014 aaO Rn.19[↩]
28. vgl. BGH, Urteil vom 09.10.2014 aaO Rn.20: Aufgabe wird nicht auf den Privaten „delegiert“, sondern dieser wird lediglich als Helfer oder „Werkzeug“ der öffentlichen Hand tätig[↩]
29. BGH, Urteil vom 29.11.1973, aaO[↩]