Die Rückmeldegebühr an den Berliner Hochschulen

Eine Rückmeldegebühr von 100 DM pro Semester, wie sie nach dem früheren Berliner Hochschulgesetz erhoben wurde, ist verfassungswidrig. Sie wurde jetzt vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt.

Die Rückmeldegebühr an den Berliner Hochschulen

Die für nichtig erklärte Bestimmung wurde mit dem Haushaltsstrukturgesetz 1996 eingeführt. Seit dem 15. Dezember 2004 gilt eine veränderte Gebührenregelung, auf die sich die vorliegende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht bezieht.

Die Kläger der Ausgangsverfahren streiten um die Rückzahlung von Rückmeldegebühren, die sie als Studierende an Berliner Universitäten bei der Rückmeldung für das Wintersemester 1996/97 beziehungsweise für vier Semester ab dem Wintersemester 1996/97 entrichtet haben.

Das Verwaltungsgericht Berlin wies die Klagen ab. Die Berufungen wurden vom Oberverwaltungsgericht Berlin zunächst zurückgewiesen. Auf die Revisionen der Kläger hob das Bundesverwaltungsgericht durch Urteile vom 3. Dezember 2003 (BVerwG, Urteile vom 03.12.2003 – 6 C 13/03 und 6 C 14/03 -) die Berufungsurteile auf und verwies die Sachen an das Oberverwaltungsgericht zurück: Ob die Gebührenregelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 erster Satzteil BerlHG sich innerhalb der Grenzen halte, die dem Gesetzgeber bei der auf Sachkompetenzen gestützten Auferlegung von Abgaben durch die Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung gesetzt seien, könne nicht ohne weitere Feststellungen entschieden werden. Eine Gebührenbemessung sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, wenn sie zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken in grobem Missverhältnis stehe. Mit der Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG habe der Gesetzgeber nach den bindenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts den legitimen Gebührenzweck verfolgt, Einnahmen zu erzielen, um die speziellen Kosten für die Bearbeitung jeder Rückmeldung zu decken. Das Oberverwaltungsgericht habe nicht, wie erforderlich, ermittelt, in welcher Höhe Verwaltungskosten für die Bearbeitung der Rückmeldung entstehen. Weitere Gebührenzwecke, die dies möglicherweise hätten entbehrlich machen können, bestünden nicht. Der zur Rechtfertigung der Gebührenhöhe herangezogene weitere Gebührenzweck der Abschöpfung von Vorteilen, die den Studierenden infolge der Bearbeitung der Rückmeldung und der Aufrechterhaltung ihrer Mitgliedschaft in der Universität oder durch daran anknüpfende Leistungen öffentlicher oder privater Dritter gewährt würden, lasse sich § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG nicht mit der verfassungsrechtlich erforderlichen Deutlichkeit entnehmen.

Daraufhin setzte das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die Ausgangsverfahren aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vor, ob § 2 Abs. 8 Satz 2 des Berliner Hochschulgesetzes in den jeweils maßgeblichen Fassungen insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben werden1.

Das Bundesverfassungsgericht teilte diese verfassungsrechtlichen Bedenken: § 2 Abs. 8 Satz 2 Berliner Hochschulgesetz a. F. ist, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren in Höhe von 100 DM zu erheben waren, mit Art.2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 104a ff. GG sowie mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig.

Es kann dabei für das Bundesverfassungsgericht offen bleiben, ob das Land Berlin mit der Bemessung der Rückmeldegebühr bereits die ihm für die Regelung einer solchen Gebühr zustehende Gesetzgebungskompetenz überschritten hat2. § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. ist, soweit er die Erhebung einer Rückmeldegebühr betrifft, jedenfalls materiell verfassungswidrig.

Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung3. Dies gilt für die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach4.

Die finanzverfassungsrechtliche Verteilung der steuerbezogenen Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen verlöre ihren Sinn und ihre auch den Bürger schützende Funktion, wenn nichtsteuerliche Abgaben beliebig unter Umgehung dieser Verteilungsregeln begründet werden könnten5. Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss zudem berücksichtigen, dass der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger ist und bereits als solcher zur Finanzierung der Lasten herangezogen wird, die die Gemeinschaft treffen. Die Gleichheit der Abgabenbelastung wäre nicht gewahrt, wenn Einzelne daneben ohne besondere, die Abgabenerhebung – auch der Höhe nach – rechtfertigende Sachgründe zusätzlich herangezogen werden könnten6.

Gebühren sind als öffentlichrechtliche Geldleistungen, die in Anknüpfung an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung erhoben werden, um deren Kosten ganz oder teilweise zu decken7, dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion gerechtfertigt8. Als sachliche Gründe, die die Bemessung der Gebühr rechtfertigen können, sind neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke anerkannt9.

Daraus folgt allerdings nicht, dass zur Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer gesetzlich vorgesehenen Gebühr jeder dieser Zwecke nach Belieben herangezogen werden könnte. Nur Gebührenzwecke, die von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind geeignet, die jeweilige Gebührenbemessung sachlich zu rechtfertigen10. Eine – erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare – hinreichende Klarheit der Gebührenzwecke ist aus rechtsstaatlichen Gründen wie auch im Hinblick auf die Bedeutung der gesetzlichen Regelung im demokratischen Verantwortungszusammenhang erforderlich. An dem erkennbaren Inhalt getroffener Regelungen muss der Gesetzgeber sich festhalten lassen und der Gesetzesvollzug sich ausrichten können, denn Rechtsnormen dürfen nicht zum Mittel der Desinformation über das politisch Entschiedene und zu Verantwortende werden („Normenwahrheit“11). Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann daher nicht geltend gemacht werden, er habe noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt12. Die Erkennbarkeit der gesetzgeberischen Entscheidung über die verfolgten Gebührenzwecke ist darüber hinaus Voraussetzung dafür, dass unterschiedliche Gebührenregelungen im Sinne der Vermeidung einer mehrfachen Belastung der Gebührenschuldner für dieselbe Leistung oder denselben Vorteil aufeinander abgestimmt werden können12.

Die verfassungsrechtliche Kontrolle einer gesetzgeberischen Gebührenbemessung hat, nicht zuletzt weil maßgebliche Bestimmungsgrößen sich häufig nicht exakt und im Voraus quantifizieren lassen, einen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu wahren. Eine Gebührenregelung ist jedoch dann als sachlich nicht gerechtfertigt zu beanstanden, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht13. Der mit der Abgabenerhebung verbundene Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG14 ist in einem solchen Fall unverhältnismäßig15 und läuft der Begrenzungs- und Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung16 sowie dem Gleichheitsgrundsatz17 zuwider.

Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben wird die Bemessung der bei jeder Rückmeldung zu entrichtenden Gebühr in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. nicht gerecht. Die Vorschrift lässt mit hinreichender Klarheit lediglich den Gebührenzweck der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung erkennen. Die Gebührenhöhe von 100 DM steht in einem groben Missverhältnis zu diesem Zweck.

Der vom Oberververwaltungsgericht eingehend begründeten Auslegung, nach der § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. keine einheitliche Mischgebühr für die Fälle der Immatrikulation und Rückmeldung, sondern zwei selbständige, an unterschiedliche Verwaltungsleistungen geknüpfte Gebührentatbestände normiert18 und die vorgesehene Rückmeldegebühr allein dem Zweck der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldungen dient, ist zu folgen.

Die von Abgeordnetenhaus und Senat gegen diese Bestimmung des Gebührenzwecks erhobenen Einwände greifen nicht durch.

Soweit das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin mit ihrer Stellungnahme geltend machen, aus der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 8 BerlHG a.F. ergebe sich, dass bereits damals die später mit dem Gesetz zur Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 14.12.2004 klargestellten Gebührenzwecke gemeint gewesen seien, findet dieses Vorbringen weder in der gegebenen Darstellung der Entscheidungsabläufe noch in den Gesetzesmaterialien ausreichenden Rückhalt.

Nach den Angaben des Abgeordnetenhauses und des Senats von Berlin sowie der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur, deren Stellungnahme vom 08.08.1996 gegenüber dem Verwaltungsgericht Abgeordnetenhaus und Senat sich zu eigen machen, geht die Änderung von „für“ zu „bei“ im Wortlaut des § 2 Abs. 8 BerlHG a.F. auf einen Änderungsantrag von an der Entwurfserstellung beteiligten vorbereitenden Gremien der Koalitionsfraktionen zurück, mit dem Konsequenzen aus aufgetretenen Bedenken gegen die Erhebung einer Gebühr von 100 DM „für“ die Immatrikulation und jede Rückmeldung gezogen werden sollten. Dass der Wille des Gesetzgebers dahin ging, mit der Verwendung des Wortes „bei“ eine Beschränkung des Gebührenzwecks auf die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldungsbearbeitung auszuschließen, lässt sich mit dieser Ablaufschilderung nicht belegen. Unabhängig von der Frage, ob gänzlich undokumentierten Vorgängen, wie sie hier angeführt werden, überhaupt eine ausschlaggebende Bedeutung für die Ermittlung des Willens des historischen Gesetzgebers beigemessen werden kann, ist im vorliegenden Fall nicht einmal behauptet, dass der Gesetzgeber, um dessen Willen es geht, von den angeführten Vorgängen Kenntnis hatte. Die Darstellung der Hintergründe der Gesetzesformulierung bezieht sich vielmehr auf politische Abstimmungsvorgänge in vorbereitenden Gremien einzelner Fraktionen im Vorfeld der Einbringung des Gesetzentwurfs. Aus dem maßgeblichen in das Abgeordnetenhaus eingebrachten Gesetzentwurf war demgegenüber die Absicht einer Öffnung des Gebührenzwecks über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus nicht ersichtlich. Denn die nach dem Gesetzeswortlaut „bei“ Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende Gebühr sollte ausweislich der Gesetzesbegründung gerade „für“ die Immatrikulation und Rückmeldung erhoben werden19. Diese in der Entwurfsbegründung mehrfach verwendete Formulierung lässt, wie in den Vorlagebeschlüssen zutreffend ausgeführt, nur den Schluss zu, dass die Kosten der mit Immatrikulation und Rückmeldung verbundenen Verwaltungsleistungen gedeckt werden sollten20.

Selbst wenn sich der Gesetzgebungsgeschichte die Absicht des Gesetzgebers entnehmen ließe, mit der Verwendung des Wortes „bei“ im Gesetzestext den Gebührenzweck über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus zu erweitern, bliebe damit ungeklärt, welche weiteren Kostendeckungs- oder sonstigen Zwecke verfolgt werden sollten. Weder aus dem Wortlaut noch aus der Systematik oder der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 8 BerlHG a.F. sind irgendwelche Anhaltspunkte für weitere der Regelung zugrundeliegende Kostendeckungs- oder sonstige legitime Gebührenzwecke erkennbar.

Erst recht ist nichts dafür ersichtlich, dass, wie Abgeordnetenhaus und Senat geltend machen, bereits § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. der Inhalt zugedacht gewesen wäre, den die Vorschrift später durch das Gesetz zur Umsetzung des Professorenbesoldungsreformgesetzes und zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 02.12.200421 erhalten hat. Wortlaut und systematische Bezüge des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. geben hierfür nichts her. Auch den parlamentarischen Beratungen des Jahres 1996 im Zusammenhang mit den geplanten Immatrikulations- und Rückmeldegebühren sowie späteren parlamentarischen Äußerungen ist lediglich zu entnehmen, dass die in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. vorgesehenen Gebühren als Verwaltungsgebühren verstanden wurden22. Dagegen fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass gerade die nunmehr in § 2 Abs. 7 Satz 3 und 4 BerlHG n.F. aufgezählten Verwaltungsleistungen abgegolten werden sollten.

Der Stellungnahme von Abgeordnetenhaus und Senat fehlt es, was den zugeschriebenen Gebührenzweck angeht, auch bereits an innerer Stimmigkeit. Sie macht sich die im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht abgegebene Stellungnahme der Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur vom 08.08.1996 zu eigen. Dieser zufolge sollte aber die bei Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende Gebühr nicht die Kosten der später in § 2 Abs. 7 Satz 3 und 4 BerlHG n.F. im Einzelnen aufgeführten Verwaltungsleistungen decken, sondern als Sonderfall der in Satz 1 des § 2 Abs. 8 Satz 1 BerlHG a.F. vorgesehenen Benutzungsgebühr die Kosten des gesamten Verwaltungsapparats der Hochschule entgelten und mit dem Studentenstatus verbundene Vorteile und Vergünstigungen abschöpfen. Diese miteinander unvereinbaren Annahmen bestätigen, dass ein klares Konzept für den Zweck der Gebühr nach § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. und deren Abgrenzung sowohl von der nach Satz 1 der Vorschrift zulässigen Benutzungsgebühr als auch von der nach Abs. 10 verbotenen Studiengebühr nicht existierte und nicht existiert.

Ein solches Konzept war und ist nicht etwa deshalb entbehrlich, weil die nach jeder der unterschiedlichen in Frage kommenden extensiven Auslegungen abzudeckenden Kosten ihrer Höhe nach ausreichend sein mögen, um eine Bemessung der Gebühr mit 100 DM zu rechtfertigen. Unabhängig von der Frage, ob und inwieweit die in Betracht gezogenen extensiven Gebührenzwecke sämtlich geeignet gewesen wären, zur Rechtfertigung der vorgesehenen Gebühr beizutragen, ändert jedenfalls der Umstand, dass eine bestimmte Gebühr mit bestimmten Zwecken hätte gerechtfertigt werden können, nichts an dem Erfordernis normenklarer Festlegung des verfolgten Gebührenzwecks. Im vorliegenden Fall ist zudem wegen des Nebeneinanders mehrerer gebührenbezogener Regelungen in § 2 BerlHG a.F. Normenklarheit auch hinsichtlich der Abgrenzung der Gebühren nach Abs. 8 Satz 2 der Vorschrift von der nach Satz 1 desselben Absatzes zulässigen und von der nach Abs. 10 der Vorschrift unzulässigen Gebühr erforderlich, weil anders weder eine finanzverfassungsrechtlich unzulässige Doppelfinanzierung ein und derselben Verwaltungstätigkeit durch Gebühren nach den Sätzen 1 und 2 des Abs. 8 noch ein mit dem Grundsatz der Normenwahrheit unvereinbares Unterlaufen des Studiengebührenverbots nach § 2 Abs. 10 BerlHG a.F. vermeidbar wäre.

Soweit das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin sich in ihrer Stellungnahme auf den besonderen Zeitdruck berufen, unter dem der Haushaltsstrukturgesetzgeber gestanden habe, kann dies weder das Erfordernis einer normenklaren Bestimmung des Gebührenzwecks23 außer Kraft setzen noch dazu führen, dass dem Gesetzgeber im Wege der historischen Auslegung Willensinhalte zugeschrieben werden, die möglicherweise das Verhalten einzelner Akteure bestimmt, im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren aber keinerlei Ausdruck gefunden haben und im Gegensatz zur Begründung der Gesetzesvorlage stehen.

Als den Anforderungen der Normenklarheit genügende Auslegungsmöglichkeit verbleibt nach alledem nur die vom Oberverwaltungsgericht der Gesetzesbegründung entnommene, nach der die gemäß § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. zu erhebenden Gebühren die Verwaltungskosten der – im Wortlaut der Vorschrift als Erhebungsanlass benannten – Immatrikulation beziehungsweise Rückmeldung decken sollen. Weitere tragfähige Gebührenzwecke können der vorgelegten Norm auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung unterstellt werden. Die Anforderung der Erkennbarkeit des Gebührenzwecks bezieht sich nicht auf einen verfassungsrechtlich möglichen, sondern auf den vom Gesetzgeber bestimmten Gebührenzweck. Ein gesetzlicher Gebührenzweck wird daher nicht dadurch in der gebotenen Weise erkennbar, dass einer Gebührenregelung Entgelt- und Abschöpfungszwecke, für die sonst keine Auslegungsmethode einen Anhaltspunkt liefert, allein deshalb zugeschrieben werden, weil sie vom Gesetzgeber verfassungskonform hätten gewählt werden können.

Zu dem Zweck der vorgesehenen Rückmeldegebühr, die Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung zu decken, steht die festgesetzte Gebührenhöhe von 100 DM in grobem Missverhältnis. Auch insoweit ist den Vorlagebeschlüssen zu folgen.

Die dortige Berechnung der für die Bearbeitung einer Rückmeldung durchschnittlich entstehenden Kosten beruht auf den nach einem Fragenkatalog des vorlegenden Gerichts bei den einzelnen Berliner Hochschulen erhobenen detaillierten Daten für das Wintersemester 1996/97, die die Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur in den Ausgangsverfahren zur Verfügung gestellt hat. Das vorlegende Gericht geht zutreffend davon aus, dass die für den Bearbeitungszeitwert erforderliche Durchschnittsbildung nicht einfach durch Mittelung der Zeitangaben der verschiedenen Hochschulen erfolgen kann, sondern dass angesichts der großen Unterschiede zwischen den einzelnen Hochschulen im Hinblick auf Studentenzahlen und – damit umgekehrt korrellierende – Bearbeitungszeiten der Durchschnittswert unter Berücksichtigung der Anzahl der Studierenden zu bilden ist, für die der jeweils gemeldete hochschulspezifische Bearbeitungszeitwert gilt. Unter dieser Prämisse kommt das vorlegende Gericht auf der angegebenen Datenbasis zu dem Ergebnis, dass die durchschnittliche Bearbeitungsdauer für eine Rückmeldung 20,69 Minuten beträgt. Ausgehend von den Stundensätzen, die seinerzeit gemäß einem Rundschreiben der Senatsverwaltung für Finanzen vom 24.08.1996 in Übereinstimmung mit dem Bericht Nr. 11/1993 der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung der Bemessung von Gebühren nach dem Zeitaufwand zugrundezulegen waren und im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht von der Senatsverwaltung für Finanzen ausdrücklich bestätigt wurden, errechnet es für die Bearbeitung einer Rückmeldung unter Zugrundelegung des Stundensatzes für einen Beamten des mittleren Dienstes oder vergleichbaren Angestellten Durchschnittskosten von 22,41 DM, die sich unter der Voraussetzung einer Mitbefassung von Kräften des gehobenen Dienstes mit beispielsweise zehn Prozent Zeitanteil nur um 0,48 DM pro Rückmeldung erhöhen würden. Berechnungsmethode und zugrundegelegte Daten sind im vorliegenden Verfahren von keiner Seite in Frage gestellt worden. Gründe, das Berechnungsergebnis als zu niedrig in Zweifel zu ziehen, sind auch sonst nicht ersichtlich. Der Vergleich mit in anderen Ländern angestellten Berechnungen der Durchschnittskosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung24 bestätigt vielmehr, dass der vom vorlegenden Gericht bezogen auf das Wintersemester 1996/97 für Berlin ermittelte Wert jedenfalls nicht zu niedrig angesetzt ist.

Die in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. für die Rückmeldungsbearbeitung festgelegte Gebührenhöhe von 100 DM steht danach zu den Kosten, die die Gebühr zu decken bestimmt ist, in einem groben Missverhältnis.

Ein grobes Missverhältnis bestünde im Übrigen selbst dann noch, wenn § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. entgegen der Annahme des vorlegenden Gerichts dahin ausgelegt würde, dass die Vorschrift nicht gesonderte Gebühren für Immatrikulation und Rückmeldung, sondern eine bei Immatrikulation und Rückmeldung zu erhebende einheitliche Gebühr zur Deckung der Kosten beider Verwaltungsvorgänge regelt. Die unter dieser Voraussetzung anzustellende Mischkalkulation auf der Grundlage der im Ausgangsverfahren erhobenen Daten der einzelnen Berliner Universitäten ergäbe unter Berücksichtigung einerseits der im Vergleich zur Bearbeitungszeit bei Rückmeldungen weitaus höheren Bearbeitungszeit für eine Immatrikulation (durchschnittlich 104,15 Minuten) und andererseits der im Verhältnis zu den Rückmeldungen wesentlich geringeren Anzahl von Immatrikulationen (126.503 Rückmeldungen standen 24.715 Immatrikulationen gegenüber) durchschnittliche Kosten von rund 42 DM für den einzelnen Verwaltungsvorgang der Immatrikulation oder Rückmeldung. Die vorgesehene Gebühr in Höhe von 100 DM überstiege auch diese Kosten noch um mehr als hundert Prozent. Jedenfalls bei einer Gebühr, deren Berechnung, wie hier, keine besonderen prognostischen Schwierigkeiten bereitet, läge darin ein grobes Missverhältnis.

Das festgestellte grobe Missverhältnis zwischen Gebührenzweck und Gebührenhöhe bleibt für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Rückmeldegebührenregelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. nicht deshalb folgenlos, weil der Berliner Gesetzgeber sich beim Erlass der Norm nicht an dem erst im Jahr 2003 ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19.03.2003 zur baden-württembergischen Rückmeldegebühr25 orientieren konnte. Dass Gebühren durch einen besonderen Sachzweck gerechtfertigt sein und sich von der voraussetzungslos geschuldeten Steuer durch die Funktion des Ausgleichs des mit einer öffentlichen Leistung empfangenen besonderen Vorteils unterscheiden müssen, stand bereits vor diesem Urteil fest26. Für die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines Hoheitsaktes kommt es zudem allein auf die objektive Verfassungsrechtslage an, nicht darauf, ob deren Verkennung den jeweils handelnden Staatsorganen vorwerfbar ist27. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers, auf die Abgeordnetenhaus und Senat von Berlin sich berufen, ergibt sich nichts anderes. Nachbesserungspflichtig ist der Gesetzgeber, sofern die Änderung einer zunächst verfassungskonform getroffenen Regelung erforderlich ist, um diese unter veränderten tatsächlichen Bedingungen oder angesichts veränderter Erkenntnislage mit der Verfassung in Einklang zu halten28. Eine zunächst verfassungskonforme Regelung kann danach verfassungswidrig werden, sofern der Gesetzgeber dem nicht durch Nachbesserung entgegenwirkt. An der Verfassungswidrigkeit einer einmal getroffenen Regelung ändert es dagegen nichts, wenn der Gesetzgeber später die Verfassungswidrigkeit erkennt und eine andere Regelung trifft.

Die von Anfang an bestehende Verfassungswidrigkeit führt zur Nichtigerklärung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F., soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben werden (§ 82 Abs. 1, § 78 Satz 1 BVerfGG).

Die Gründe, die zur Verfassungswidrigkeit von § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG in den zur Prüfung gestellten Fassungen führen, treffen auch auf die Fassung zu, die die Vorschrift durch Art. LXV des Gesetzes zur Anpassung landeseigener Gesetze an den Euro (Berliner Euro-Anpassungsgesetz)29 erhalten hat und die sich von der vorhergehenden nur dadurch unterscheidet, dass die Gebührenhöhe in Euro statt in Deutscher Mark angegeben ist. Gemäß § 82 Abs. 1 in Verbindung mit § 78 Satz 2 BVerfGG wird daher im Interesse der Rechtsklarheit die Nichtigerklärung auf diese Fassung, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 51,13 Euro pro Semester erhoben werden, erstreckt30.

Eine auf den sachlich nicht gerechtfertigten Anteil des Gebührensatzes beschränkte Teilnichtigerklärung scheidet mit Rücksicht auf die weite Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Gebührentatbestandes aus31.

Soweit § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. für nichtig erklärt wird, gilt dies rückwirkend vom Zeitpunkt des ersten Inkrafttretens an32.

Eine vom gesetzlichen Regelfall des § 78 Satz 1 BVerfGG abweichende bloße Unvereinbarerklärung (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 3, § 79 Abs. 1 BVerfGG) scheidet hier, wie im Fall der baden-württembergischen Rückmeldegebühr33, aus. Zwar liegt der Gesamtbetrag der Gebühren, die aufgrund der für nichtig zu erklärenden Regelung rechtsgrundlos gezahlt wurden, hier deutlich höher. Dies gibt jedoch keinen Anlass, im Hinblick auf bestehende Rückforderungsansprüche von der Regelfolge der Nichtigkeit ausnahmsweise unter dem Gesichtspunkt der Wahrung einer geordneten Finanz- und Haushaltsplanung34 abzusehen. Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, darüber zu entscheiden, inwieweit und nach welchen Vorschriften der Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen im vorliegenden Fall entgegengetreten werden kann. Nach den vorliegenden baden-württembergischen Erfahrungen und angesichts des Zeitablaufs ist jedoch mit der tatsächlichen Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen, auch soweit sie noch durchsetzbar sein sollten, nur in begrenztem Umfang zu rechnen. Zudem ist es auch im vorliegenden Fall Folge der freien gesetzgeberischen Entscheidung, die Fälligkeit der Gebühr nicht an einen der Bestandskraft fähigen Gebührenbescheid zu binden (§ 2 Abs. 8 Satz 2, § 9 Abs. 2 Satz 2 und § 15 Satz 3 Nr. 3 BerlHG a.F.), dass dem Land Berlin das „Rückabwicklungsverbot“ des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG für nicht mehr anfechtbare Entscheidungen nicht zugutekommt33.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 6. November 2012 – 2 BvL 51/06 und 2 BvL 52/06

  1. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15.02.2006 – OVG 8 B 2.04 – (alt) – OVG 5 B 8.07 – (neu) []
  2. vgl. BVerfG 108, 1, 13 ff., 15; gegen eine kompetenzielle Bedeutung überhöhter Abgabenbemessung bei Steuern BVerfGE 123, 1, 17 f.[]
  3. vgl. BVerfGE 124, 235, 244, stRspr[]
  4. vgl. BVerfGE 108, 1, 17; BVerfGE 110, 370, 390[]
  5. vgl. BVerfGE 78, 249, 266; 93, 319, 342; 108, 1, 16[]
  6. vgl. BVerfGE 108, 1, 16 f.[]
  7. vgl. BVerfGE 7, 244, 254; 50, 217, 226; 91, 207, 223; 108, 1, 13; 110, 370, 388[]
  8. vgl. BVerfGE 108, 186, 216[]
  9. vgl. BVerfGE 50, 217, 230 f.; 97, 332, 345 ff.; 107, 133, 144; 108, 1, 18, m.w.N.[]
  10. BVerfGE 108, 1, 19 f.[]
  11. vgl. BVerfGE 107, 218, 256; 108, 1, 20; 114, 196, 236; 114, 303, 312; 118, 277, 366[]
  12. vgl. BVerfGE 108, 1, 20[][]
  13. vgl. BVerfGE 108, 1, 19; BVerwGE 115, 32, 44[]
  14. vgl. BVerfGE 20, 257, 271; 20, 271, 276; 28, 66, 87[]
  15. vgl. BVerfGE 83, 363, 392[]
  16. vgl. BVerfGE 108, 1, 14 ff.; 124, 235, 244, m.w.N.[]
  17. vgl. BVerfGE 50, 217, 227; 97, 332, 345; 115, 381, 389, 392[]
  18. vgl. BVerfGE 108, 1, 12[]
  19. vgl. Abgeordnetenhaus-Drs. 13/201, S. 15; s. auch a.a.O., S. 27[]
  20. vgl. Jobs, LKV 2003, S. 350, 352[]
  21. GVBl S. 484, 485 f.[]
  22. vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, PlProt 13/5, S. 270, 271; PlProt 13/10, S. 662 ff.[]
  23. vgl. BVerfGE 108, 1, 19 f., m.w.N.[]
  24. s. etwa für Baden-Württemberg Mitte der 90er Jahre: 8,33 DM, vgl. BVerfGE 108, 1, 21 ff., m.w.N.; für Mecklenburg-Vorpommern: 10 Euro, vgl. Siewecke, LKV 2007, S. 404, 405, 407[]
  25. BVerfGE 108, 1[]
  26. vgl. BVerfGE 50, 217, 226; 93, 319, 343; s. außerdem BVerwG, Beschluss vom 06.02.1984 – 3 B 87/82[]
  27. vgl. BVerfGE 128, 326, 408[]
  28. vgl. BVerfGE 56, 54, 79; 65, 1, 56; 88, 203, 309 f.; 95, 267, 313; 107, 266, 296; 111, 333, 360[]
  29. vom 16.07.2001, GVBl S. 260[]
  30. vgl. BVerfGE 104, 126, 150[]
  31. vgl. BVerfGE 108, 1, 32 f.[]
  32. vgl. BVerfGE 1, 14, 37; 7, 377, 387; 8, 51, 71[]
  33. vgl. BVerfGE 108, 1, 33 f.[][]
  34. vgl. BVerfGE 87, 153, 178 ff.; 93, 121, 148 f.; 105, 73, 134; 108, 1, 33; 117, 1, 70; 120, 125, 168[]