Die Rück­mel­de­ge­bühr an den Ber­li­ner Hoch­schu­len

Eine Rück­mel­de­ge­bühr von 100 DM pro Semes­ter, wie sie nach dem frü­he­ren Ber­li­ner Hoch­schul­ge­setz erho­ben wur­de, ist ver­fas­sungs­wid­rig. Sie wur­de jetzt vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für nich­tig erklärt.

Die Rück­mel­de­ge­bühr an den Ber­li­ner Hoch­schu­len

Die für nich­tig erklär­te Bestim­mung wur­de mit dem Haus­halts­struk­tur­ge­setz 1996 ein­ge­führt. Seit dem 15. Dezem­ber 2004 gilt eine ver­än­der­te Gebüh­ren­re­ge­lung, auf die sich die vor­lie­gen­de Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts nicht bezieht.

Die Klä­ger der Aus­gangs­ver­fah­ren strei­ten um die Rück­zah­lung von Rück­mel­de­ge­büh­ren, die sie als Stu­die­ren­de an Ber­li­ner Uni­ver­si­tä­ten bei der Rück­mel­dung für das Win­ter­se­mes­ter 1996/​97 bezie­hungs­wei­se für vier Semes­ter ab dem Win­ter­se­mes­ter 1996/​97 ent­rich­tet haben.

Das Ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin wies die Kla­gen ab. Die Beru­fun­gen wur­den vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin zunächst zurück­ge­wie­sen. Auf die Revi­sio­nen der Klä­ger hob das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt durch Urtei­le vom 3. Dezem­ber 2003 (BVerwG, Urtei­le vom 03.12.2003 – 6 C 13/​03 und 6 C 14/​03 -) die Beru­fungs­ur­tei­le auf und ver­wies die Sachen an das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zurück: Ob die Gebüh­ren­re­ge­lung des § 2 Abs. 8 Satz 2 ers­ter Satz­teil Berl­HG sich inner­halb der Gren­zen hal­te, die dem Gesetz­ge­ber bei der auf Sach­kom­pe­ten­zen gestütz­ten Auf­er­le­gung von Abga­ben durch die Begren­zungs- und Schutz­funk­ti­on der bun­des­staat­li­chen Finanz­ver­fas­sung gesetzt sei­en, kön­ne nicht ohne wei­te­re Fest­stel­lun­gen ent­schie­den wer­den. Eine Gebüh­ren­be­mes­sung sei ver­fas­sungs­recht­lich nicht gerecht­fer­tigt, wenn sie zu den ver­folg­ten legi­ti­men Gebüh­renzwe­cken in gro­bem Miss­ver­hält­nis ste­he. Mit der Rege­lung des § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG habe der Gesetz­ge­ber nach den bin­den­den Aus­füh­run­gen des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts den legi­ti­men Gebüh­renzweck ver­folgt, Ein­nah­men zu erzie­len, um die spe­zi­el­len Kos­ten für die Bear­bei­tung jeder Rück­mel­dung zu decken. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt habe nicht, wie erfor­der­lich, ermit­telt, in wel­cher Höhe Ver­wal­tungs­kos­ten für die Bear­bei­tung der Rück­mel­dung ent­ste­hen. Wei­te­re Gebüh­renzwe­cke, die dies mög­li­cher­wei­se hät­ten ent­behr­lich machen kön­nen, bestün­den nicht. Der zur Recht­fer­ti­gung der Gebüh­ren­hö­he her­an­ge­zo­ge­ne wei­te­re Gebüh­renzweck der Abschöp­fung von Vor­tei­len, die den Stu­die­ren­den infol­ge der Bear­bei­tung der Rück­mel­dung und der Auf­recht­erhal­tung ihrer Mit­glied­schaft in der Uni­ver­si­tät oder durch dar­an anknüp­fen­de Leis­tun­gen öffent­li­cher oder pri­va­ter Drit­ter gewährt wür­den, las­se sich § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG nicht mit der ver­fas­sungs­recht­lich erfor­der­li­chen Deut­lich­keit ent­neh­men.

Dar­auf­hin setz­te das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg die Aus­gangs­ver­fah­ren aus und leg­te dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Fra­ge zur Ent­schei­dung vor, ob § 2 Abs. 8 Satz 2 des Ber­li­ner Hoch­schul­ge­set­zes in den jeweils maß­geb­li­chen Fas­sun­gen inso­weit mit dem Grund­ge­setz ver­ein­bar ist, als danach bei jeder Rück­mel­dung Gebüh­ren von 100 DM pro Semes­ter erho­ben wer­den 1.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt teil­te die­se ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken: § 2 Abs. 8 Satz 2 Ber­li­ner Hoch­schul­ge­setz a. F. ist, soweit danach bei jeder Rück­mel­dung Gebüh­ren in Höhe von 100 DM zu erhe­ben waren, mit Art.2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 104a ff. GG sowie mit Art. 3 Abs. 1 GG unver­ein­bar und nich­tig.

Es kann dabei für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt offen blei­ben, ob das Land Ber­lin mit der Bemes­sung der Rück­mel­de­ge­bühr bereits die ihm für die Rege­lung einer sol­chen Gebühr zuste­hen­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz über­schrit­ten hat 2. § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. ist, soweit er die Erhe­bung einer Rück­mel­de­ge­bühr betrifft, jeden­falls mate­ri­ell ver­fas­sungs­wid­rig.

Die Erhe­bung nicht­steu­er­li­cher Abga­ben bedarf mit Blick auf die Begren­zungs- und Schutz­funk­ti­on der Finanz­ver­fas­sung (Art. 104a ff. GG) und zur Wah­rung der Belas­tungs­gleich­heit der Abga­be­pflich­ti­gen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Ein­nah­me­er­zie­lung hin­aus­ge­hen­den beson­de­ren sach­li­chen Recht­fer­ti­gung 3. Dies gilt für die Abga­ben­er­he­bung sowohl dem Grun­de als auch der Höhe nach 4.

Die finanz­ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­tei­lung der steu­er­be­zo­ge­nen Gesetzgebungs‑, Ertrags- und Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen ver­lö­re ihren Sinn und ihre auch den Bür­ger schüt­zen­de Funk­ti­on, wenn nicht­steu­er­li­che Abga­ben belie­big unter Umge­hung die­ser Ver­tei­lungs­re­geln begrün­det wer­den könn­ten 5. Die Erhe­bung einer nicht­steu­er­li­chen Abga­be muss zudem berück­sich­ti­gen, dass der Schuld­ner einer nicht­steu­er­li­chen Abga­be regel­mä­ßig zugleich Steu­er­pflich­ti­ger ist und bereits als sol­cher zur Finan­zie­rung der Las­ten her­an­ge­zo­gen wird, die die Gemein­schaft tref­fen. Die Gleich­heit der Abga­ben­be­las­tung wäre nicht gewahrt, wenn Ein­zel­ne dane­ben ohne beson­de­re, die Abga­ben­er­he­bung – auch der Höhe nach – recht­fer­ti­gen­de Sach­grün­de zusätz­lich her­an­ge­zo­gen wer­den könn­ten 6.

Gebüh­ren sind als öffent­lich­recht­li­che Geld­leis­tun­gen, die in Anknüp­fung an eine indi­vi­du­ell zure­chen­ba­re öffent­li­che Leis­tung erho­ben wer­den, um deren Kos­ten ganz oder teil­wei­se zu decken 7, dem Grun­de nach durch ihre Aus­gleichs­funk­ti­on gerecht­fer­tigt 8. Als sach­li­che Grün­de, die die Bemes­sung der Gebühr recht­fer­ti­gen kön­nen, sind neben dem Zweck der Kos­ten­de­ckung auch Zwe­cke des Vor­teils­aus­gleichs, der Ver­hal­tens­len­kung sowie sozia­le Zwe­cke aner­kannt 9.

Dar­aus folgt aller­dings nicht, dass zur Recht­fer­ti­gung der kon­kre­ten Bemes­sung einer gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Gebühr jeder die­ser Zwe­cke nach Belie­ben her­an­ge­zo­gen wer­den könn­te. Nur Gebüh­renzwe­cke, die von einer erkenn­ba­ren gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung getra­gen wer­den, sind geeig­net, die jewei­li­ge Gebüh­ren­be­mes­sung sach­lich zu recht­fer­ti­gen 10. Eine – erfor­der­li­chen­falls im Wege der Aus­le­gung gewinn­ba­re – hin­rei­chen­de Klar­heit der Gebüh­renzwe­cke ist aus rechts­staat­li­chen Grün­den wie auch im Hin­blick auf die Bedeu­tung der gesetz­li­chen Rege­lung im demo­kra­ti­schen Ver­ant­wor­tungs­zu­sam­men­hang erfor­der­lich. An dem erkenn­ba­ren Inhalt getrof­fe­ner Rege­lun­gen muss der Gesetz­ge­ber sich fest­hal­ten las­sen und der Geset­zes­voll­zug sich aus­rich­ten kön­nen, denn Rechts­nor­men dür­fen nicht zum Mit­tel der Des­in­for­ma­ti­on über das poli­tisch Ent­schie­de­ne und zu Ver­ant­wor­ten­de wer­den ("Nor­men­wahr­heit" 11). Wählt der Gesetz­ge­ber einen im Wort­laut eng begrenz­ten Gebüh­ren­tat­be­stand, kann daher nicht gel­tend gemacht wer­den, er habe noch wei­te­re, unge­nann­te Gebüh­renzwe­cke ver­folgt 12. Die Erkenn­bar­keit der gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung über die ver­folg­ten Gebüh­renzwe­cke ist dar­über hin­aus Vor­aus­set­zung dafür, dass unter­schied­li­che Gebüh­ren­re­ge­lun­gen im Sin­ne der Ver­mei­dung einer mehr­fa­chen Belas­tung der Gebüh­ren­schuld­ner für die­sel­be Leis­tung oder den­sel­ben Vor­teil auf­ein­an­der abge­stimmt wer­den kön­nen 12.

Die ver­fas­sungs­recht­li­che Kon­trol­le einer gesetz­ge­be­ri­schen Gebüh­ren­be­mes­sung hat, nicht zuletzt weil maß­geb­li­che Bestim­mungs­grö­ßen sich häu­fig nicht exakt und im Vor­aus quan­ti­fi­zie­ren las­sen, einen Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers zu wah­ren. Eine Gebüh­ren­re­ge­lung ist jedoch dann als sach­lich nicht gerecht­fer­tigt zu bean­stan­den, wenn sie in einem gro­ben Miss­ver­hält­nis zu den ver­folg­ten legi­ti­men Gebüh­renzwe­cken steht 13. Der mit der Abga­ben­er­he­bung ver­bun­de­ne Ein­griff in das Grund­recht aus Art. 2 Abs. 1 GG 14 ist in einem sol­chen Fall unver­hält­nis­mä­ßig 15 und läuft der Begren­zungs- und Schutz­funk­ti­on der grund­ge­setz­li­chen Finanz­ver­fas­sung 16 sowie dem Gleich­heits­grund­satz 17 zuwi­der.

Die­sen ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­ben wird die Bemes­sung der bei jeder Rück­mel­dung zu ent­rich­ten­den Gebühr in § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. nicht gerecht. Die Vor­schrift lässt mit hin­rei­chen­der Klar­heit ledig­lich den Gebüh­renzweck der Deckung der Kos­ten für die Bear­bei­tung der Rück­mel­dung erken­nen. Die Gebüh­ren­hö­he von 100 DM steht in einem gro­ben Miss­ver­hält­nis zu die­sem Zweck.

Der vom Ober­ver­ver­wal­tungs­ge­richt ein­ge­hend begrün­de­ten Aus­le­gung, nach der § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. kei­ne ein­heit­li­che Misch­ge­bühr für die Fäl­le der Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dung, son­dern zwei selb­stän­di­ge, an unter­schied­li­che Ver­wal­tungs­leis­tun­gen geknüpf­te Gebüh­ren­tat­be­stän­de nor­miert 18 und die vor­ge­se­he­ne Rück­mel­de­ge­bühr allein dem Zweck der Deckung der Kos­ten für die Bear­bei­tung der Rück­mel­dun­gen dient, ist zu fol­gen.

Die von Abge­ord­ne­ten­haus und Senat gegen die­se Bestim­mung des Gebüh­renzwecks erho­be­nen Ein­wän­de grei­fen nicht durch.

Soweit das Abge­ord­ne­ten­haus und der Senat von Ber­lin mit ihrer Stel­lung­nah­me gel­tend machen, aus der Ent­ste­hungs­ge­schich­te des § 2 Abs. 8 Berl­HG a.F. erge­be sich, dass bereits damals die spä­ter mit dem Gesetz zur Umset­zung des Pro­fes­so­ren­be­sol­dungs­re­form­ge­set­zes und zur Ände­rung hoch­schul­recht­li­cher Vor­schrif­ten vom 14.12.2004 klar­ge­stell­ten Gebüh­renzwe­cke gemeint gewe­sen sei­en, fin­det die­ses Vor­brin­gen weder in der gege­be­nen Dar­stel­lung der Ent­schei­dungs­ab­läu­fe noch in den Geset­zes­ma­te­ria­li­en aus­rei­chen­den Rück­halt.

Nach den Anga­ben des Abge­ord­ne­ten­hau­ses und des Senats von Ber­lin sowie der Senats­ver­wal­tung für Wis­sen­schaft, For­schung und Kul­tur, deren Stel­lung­nah­me vom 08.08.1996 gegen­über dem Ver­wal­tungs­ge­richt Abge­ord­ne­ten­haus und Senat sich zu eigen machen, geht die Ände­rung von "für" zu "bei" im Wort­laut des § 2 Abs. 8 Berl­HG a.F. auf einen Ände­rungs­an­trag von an der Ent­wurfs­er­stel­lung betei­lig­ten vor­be­rei­ten­den Gre­mi­en der Koali­ti­ons­frak­tio­nen zurück, mit dem Kon­se­quen­zen aus auf­ge­tre­te­nen Beden­ken gegen die Erhe­bung einer Gebühr von 100 DM "für" die Imma­tri­ku­la­ti­on und jede Rück­mel­dung gezo­gen wer­den soll­ten. Dass der Wil­le des Gesetz­ge­bers dahin ging, mit der Ver­wen­dung des Wor­tes "bei" eine Beschrän­kung des Gebüh­renzwecks auf die Deckung der Ver­wal­tungs­kos­ten von Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dungs­be­ar­bei­tung aus­zu­schlie­ßen, lässt sich mit die­ser Ablauf­schil­de­rung nicht bele­gen. Unab­hän­gig von der Fra­ge, ob gänz­lich undo­ku­men­tier­ten Vor­gän­gen, wie sie hier ange­führt wer­den, über­haupt eine aus­schlag­ge­ben­de Bedeu­tung für die Ermitt­lung des Wil­lens des his­to­ri­schen Gesetz­ge­bers bei­gemes­sen wer­den kann, ist im vor­lie­gen­den Fall nicht ein­mal behaup­tet, dass der Gesetz­ge­ber, um des­sen Wil­len es geht, von den ange­führ­ten Vor­gän­gen Kennt­nis hat­te. Die Dar­stel­lung der Hin­ter­grün­de der Geset­zes­for­mu­lie­rung bezieht sich viel­mehr auf poli­ti­sche Abstim­mungs­vor­gän­ge in vor­be­rei­ten­den Gre­mi­en ein­zel­ner Frak­tio­nen im Vor­feld der Ein­brin­gung des Gesetz­ent­wurfs. Aus dem maß­geb­li­chen in das Abge­ord­ne­ten­haus ein­ge­brach­ten Gesetz­ent­wurf war dem­ge­gen­über die Absicht einer Öff­nung des Gebüh­renzwecks über die Deckung der Ver­wal­tungs­kos­ten von Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dung hin­aus nicht ersicht­lich. Denn die nach dem Geset­zes­wort­laut "bei" Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dung zu erhe­ben­de Gebühr soll­te aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung gera­de "für" die Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dung erho­ben wer­den 19. Die­se in der Ent­wurfs­be­grün­dung mehr­fach ver­wen­de­te For­mu­lie­rung lässt, wie in den Vor­la­ge­be­schlüs­sen zutref­fend aus­ge­führt, nur den Schluss zu, dass die Kos­ten der mit Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dung ver­bun­de­nen Ver­wal­tungs­leis­tun­gen gedeckt wer­den soll­ten 20.

Selbst wenn sich der Gesetz­ge­bungs­ge­schich­te die Absicht des Gesetz­ge­bers ent­neh­men lie­ße, mit der Ver­wen­dung des Wor­tes "bei" im Geset­zes­text den Gebüh­renzweck über die Deckung der Ver­wal­tungs­kos­ten von Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dung hin­aus zu erwei­tern, blie­be damit unge­klärt, wel­che wei­te­ren Kos­ten­de­ckungs- oder sons­ti­gen Zwe­cke ver­folgt wer­den soll­ten. Weder aus dem Wort­laut noch aus der Sys­te­ma­tik oder der Ent­ste­hungs­ge­schich­te des § 2 Abs. 8 Berl­HG a.F. sind irgend­wel­che Anhalts­punk­te für wei­te­re der Rege­lung zugrun­de­lie­gen­de Kos­ten­de­ckungs- oder sons­ti­ge legi­ti­me Gebüh­renzwe­cke erkenn­bar.

Erst recht ist nichts dafür ersicht­lich, dass, wie Abge­ord­ne­ten­haus und Senat gel­tend machen, bereits § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. der Inhalt zuge­dacht gewe­sen wäre, den die Vor­schrift spä­ter durch das Gesetz zur Umset­zung des Pro­fes­so­ren­be­sol­dungs­re­form­ge­set­zes und zur Ände­rung hoch­schul­recht­li­cher Vor­schrif­ten vom 02.12.2004 21 erhal­ten hat. Wort­laut und sys­te­ma­ti­sche Bezü­ge des § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. geben hier­für nichts her. Auch den par­la­men­ta­ri­schen Bera­tun­gen des Jah­res 1996 im Zusam­men­hang mit den geplan­ten Imma­tri­ku­la­ti­ons- und Rück­mel­de­ge­büh­ren sowie spä­te­ren par­la­men­ta­ri­schen Äuße­run­gen ist ledig­lich zu ent­neh­men, dass die in § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. vor­ge­se­he­nen Gebüh­ren als Ver­wal­tungs­ge­büh­ren ver­stan­den wur­den 22. Dage­gen fehlt jeder Anhalts­punkt dafür, dass gera­de die nun­mehr in § 2 Abs. 7 Satz 3 und 4 Berl­HG n.F. auf­ge­zähl­ten Ver­wal­tungs­leis­tun­gen abge­gol­ten wer­den soll­ten.

Der Stel­lung­nah­me von Abge­ord­ne­ten­haus und Senat fehlt es, was den zuge­schrie­be­nen Gebüh­renzweck angeht, auch bereits an inne­rer Stim­mig­keit. Sie macht sich die im Ver­fah­ren vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt abge­ge­be­ne Stel­lung­nah­me der Senats­ver­wal­tung für Wis­sen­schaft, For­schung und Kul­tur vom 08.08.1996 zu eigen. Die­ser zufol­ge soll­te aber die bei Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dung zu erhe­ben­de Gebühr nicht die Kos­ten der spä­ter in § 2 Abs. 7 Satz 3 und 4 Berl­HG n.F. im Ein­zel­nen auf­ge­führ­ten Ver­wal­tungs­leis­tun­gen decken, son­dern als Son­der­fall der in Satz 1 des § 2 Abs. 8 Satz 1 Berl­HG a.F. vor­ge­se­he­nen Benut­zungs­ge­bühr die Kos­ten des gesam­ten Ver­wal­tungs­ap­pa­rats der Hoch­schu­le ent­gel­ten und mit dem Stu­den­ten­sta­tus ver­bun­de­ne Vor­tei­le und Ver­güns­ti­gun­gen abschöp­fen. Die­se mit­ein­an­der unver­ein­ba­ren Annah­men bestä­ti­gen, dass ein kla­res Kon­zept für den Zweck der Gebühr nach § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. und deren Abgren­zung sowohl von der nach Satz 1 der Vor­schrift zuläs­si­gen Benut­zungs­ge­bühr als auch von der nach Abs. 10 ver­bo­te­nen Stu­di­en­ge­bühr nicht exis­tier­te und nicht exis­tiert.

Ein sol­ches Kon­zept war und ist nicht etwa des­halb ent­behr­lich, weil die nach jeder der unter­schied­li­chen in Fra­ge kom­men­den exten­si­ven Aus­le­gun­gen abzu­de­cken­den Kos­ten ihrer Höhe nach aus­rei­chend sein mögen, um eine Bemes­sung der Gebühr mit 100 DM zu recht­fer­ti­gen. Unab­hän­gig von der Fra­ge, ob und inwie­weit die in Betracht gezo­ge­nen exten­si­ven Gebüh­renzwe­cke sämt­lich geeig­net gewe­sen wären, zur Recht­fer­ti­gung der vor­ge­se­he­nen Gebühr bei­zu­tra­gen, ändert jeden­falls der Umstand, dass eine bestimm­te Gebühr mit bestimm­ten Zwe­cken hät­te gerecht­fer­tigt wer­den kön­nen, nichts an dem Erfor­der­nis nor­men­kla­rer Fest­le­gung des ver­folg­ten Gebüh­renzwecks. Im vor­lie­gen­den Fall ist zudem wegen des Neben­ein­an­ders meh­re­rer gebüh­ren­be­zo­ge­ner Rege­lun­gen in § 2 Berl­HG a.F. Nor­men­klar­heit auch hin­sicht­lich der Abgren­zung der Gebüh­ren nach Abs. 8 Satz 2 der Vor­schrift von der nach Satz 1 des­sel­ben Absat­zes zuläs­si­gen und von der nach Abs. 10 der Vor­schrift unzu­läs­si­gen Gebühr erfor­der­lich, weil anders weder eine finanz­ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­ge Dop­pel­fi­nan­zie­rung ein und der­sel­ben Ver­wal­tungs­tä­tig­keit durch Gebüh­ren nach den Sät­zen 1 und 2 des Abs. 8 noch ein mit dem Grund­satz der Nor­men­wahr­heit unver­ein­ba­res Unter­lau­fen des Stu­di­en­ge­büh­ren­ver­bots nach § 2 Abs. 10 Berl­HG a.F. ver­meid­bar wäre.

Soweit das Abge­ord­ne­ten­haus und der Senat von Ber­lin sich in ihrer Stel­lung­nah­me auf den beson­de­ren Zeit­druck beru­fen, unter dem der Haus­halts­struk­tur­ge­setz­ge­ber gestan­den habe, kann dies weder das Erfor­der­nis einer nor­men­kla­ren Bestim­mung des Gebüh­renzwecks 23 außer Kraft set­zen noch dazu füh­ren, dass dem Gesetz­ge­ber im Wege der his­to­ri­schen Aus­le­gung Wil­lens­in­hal­te zuge­schrie­ben wer­den, die mög­li­cher­wei­se das Ver­hal­ten ein­zel­ner Akteu­re bestimmt, im par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren aber kei­ner­lei Aus­druck gefun­den haben und im Gegen­satz zur Begrün­dung der Geset­zes­vor­la­ge ste­hen.

Als den Anfor­de­run­gen der Nor­men­klar­heit genü­gen­de Aus­le­gungs­mög­lich­keit ver­bleibt nach alle­dem nur die vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt der Geset­zes­be­grün­dung ent­nom­me­ne, nach der die gemäß § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. zu erhe­ben­den Gebüh­ren die Ver­wal­tungs­kos­ten der – im Wort­laut der Vor­schrift als Erhe­bungs­an­lass benann­ten – Imma­tri­ku­la­ti­on bezie­hungs­wei­se Rück­mel­dung decken sol­len. Wei­te­re trag­fä­hi­ge Gebüh­renzwe­cke kön­nen der vor­ge­leg­ten Norm auch nicht im Wege ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung unter­stellt wer­den. Die Anfor­de­rung der Erkenn­bar­keit des Gebüh­renzwecks bezieht sich nicht auf einen ver­fas­sungs­recht­lich mög­li­chen, son­dern auf den vom Gesetz­ge­ber bestimm­ten Gebüh­renzweck. Ein gesetz­li­cher Gebüh­renzweck wird daher nicht dadurch in der gebo­te­nen Wei­se erkenn­bar, dass einer Gebüh­ren­re­ge­lung Ent­gelt- und Abschöp­fungs­zwe­cke, für die sonst kei­ne Aus­le­gungs­me­tho­de einen Anhalts­punkt lie­fert, allein des­halb zuge­schrie­ben wer­den, weil sie vom Gesetz­ge­ber ver­fas­sungs­kon­form hät­ten gewählt wer­den kön­nen.

Zu dem Zweck der vor­ge­se­he­nen Rück­mel­de­ge­bühr, die Kos­ten für die Bear­bei­tung der Rück­mel­dung zu decken, steht die fest­ge­setz­te Gebüh­ren­hö­he von 100 DM in gro­bem Miss­ver­hält­nis. Auch inso­weit ist den Vor­la­ge­be­schlüs­sen zu fol­gen.

Die dor­ti­ge Berech­nung der für die Bear­bei­tung einer Rück­mel­dung durch­schnitt­lich ent­ste­hen­den Kos­ten beruht auf den nach einem Fra­gen­ka­ta­log des vor­le­gen­den Gerichts bei den ein­zel­nen Ber­li­ner Hoch­schu­len erho­be­nen detail­lier­ten Daten für das Win­ter­se­mes­ter 1996/​97, die die Senats­ver­wal­tung für Wis­sen­schaft, For­schung und Kul­tur in den Aus­gangs­ver­fah­ren zur Ver­fü­gung gestellt hat. Das vor­le­gen­de Gericht geht zutref­fend davon aus, dass die für den Bear­bei­tungs­zeit­wert erfor­der­li­che Durch­schnitts­bil­dung nicht ein­fach durch Mit­te­lung der Zeit­an­ga­ben der ver­schie­de­nen Hoch­schu­len erfol­gen kann, son­dern dass ange­sichts der gro­ßen Unter­schie­de zwi­schen den ein­zel­nen Hoch­schu­len im Hin­blick auf Stu­den­ten­zah­len und – damit umge­kehrt kor­rel­lie­ren­de – Bear­bei­tungs­zei­ten der Durch­schnitts­wert unter Berück­sich­ti­gung der Anzahl der Stu­die­ren­den zu bil­den ist, für die der jeweils gemel­de­te hoch­schul­spe­zi­fi­sche Bear­bei­tungs­zeit­wert gilt. Unter die­ser Prä­mis­se kommt das vor­le­gen­de Gericht auf der ange­ge­be­nen Daten­ba­sis zu dem Ergeb­nis, dass die durch­schnitt­li­che Bear­bei­tungs­dau­er für eine Rück­mel­dung 20,69 Minu­ten beträgt. Aus­ge­hend von den Stun­den­sät­zen, die sei­ner­zeit gemäß einem Rund­schrei­ben der Senats­ver­wal­tung für Finan­zen vom 24.08.1996 in Über­ein­stim­mung mit dem Bericht Nr. 11/​1993 der Kom­mu­na­len Gemein­schafts­stel­le für Ver­wal­tungs­ver­ein­fa­chung der Bemes­sung von Gebüh­ren nach dem Zeit­auf­wand zugrun­de­zu­le­gen waren und im Ver­fah­ren vor dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt von der Senats­ver­wal­tung für Finan­zen aus­drück­lich bestä­tigt wur­den, errech­net es für die Bear­bei­tung einer Rück­mel­dung unter Zugrun­de­le­gung des Stun­den­sat­zes für einen Beam­ten des mitt­le­ren Diens­tes oder ver­gleich­ba­ren Ange­stell­ten Durch­schnitts­kos­ten von 22,41 DM, die sich unter der Vor­aus­set­zung einer Mit­be­fas­sung von Kräf­ten des geho­be­nen Diens­tes mit bei­spiels­wei­se zehn Pro­zent Zeit­an­teil nur um 0,48 DM pro Rück­mel­dung erhö­hen wür­den. Berech­nungs­me­tho­de und zugrun­de­ge­leg­te Daten sind im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren von kei­ner Sei­te in Fra­ge gestellt wor­den. Grün­de, das Berech­nungs­er­geb­nis als zu nied­rig in Zwei­fel zu zie­hen, sind auch sonst nicht ersicht­lich. Der Ver­gleich mit in ande­ren Län­dern ange­stell­ten Berech­nun­gen der Durch­schnitts­kos­ten für die Bear­bei­tung einer Rück­mel­dung 24 bestä­tigt viel­mehr, dass der vom vor­le­gen­den Gericht bezo­gen auf das Win­ter­se­mes­ter 1996/​97 für Ber­lin ermit­tel­te Wert jeden­falls nicht zu nied­rig ange­setzt ist.

Die in § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. für die Rück­mel­dungs­be­ar­bei­tung fest­ge­leg­te Gebüh­ren­hö­he von 100 DM steht danach zu den Kos­ten, die die Gebühr zu decken bestimmt ist, in einem gro­ben Miss­ver­hält­nis.

Ein gro­bes Miss­ver­hält­nis bestün­de im Übri­gen selbst dann noch, wenn § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. ent­ge­gen der Annah­me des vor­le­gen­den Gerichts dahin aus­ge­legt wür­de, dass die Vor­schrift nicht geson­der­te Gebüh­ren für Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dung, son­dern eine bei Imma­tri­ku­la­ti­on und Rück­mel­dung zu erhe­ben­de ein­heit­li­che Gebühr zur Deckung der Kos­ten bei­der Ver­wal­tungs­vor­gän­ge regelt. Die unter die­ser Vor­aus­set­zung anzu­stel­len­de Misch­kal­ku­la­ti­on auf der Grund­la­ge der im Aus­gangs­ver­fah­ren erho­be­nen Daten der ein­zel­nen Ber­li­ner Uni­ver­si­tä­ten ergä­be unter Berück­sich­ti­gung einer­seits der im Ver­gleich zur Bear­bei­tungs­zeit bei Rück­mel­dun­gen weit­aus höhe­ren Bear­bei­tungs­zeit für eine Imma­tri­ku­la­ti­on (durch­schnitt­lich 104,15 Minu­ten) und ande­rer­seits der im Ver­hält­nis zu den Rück­mel­dun­gen wesent­lich gerin­ge­ren Anzahl von Imma­tri­ku­la­tio­nen (126.503 Rück­mel­dun­gen stan­den 24.715 Imma­tri­ku­la­tio­nen gegen­über) durch­schnitt­li­che Kos­ten von rund 42 DM für den ein­zel­nen Ver­wal­tungs­vor­gang der Imma­tri­ku­la­ti­on oder Rück­mel­dung. Die vor­ge­se­he­ne Gebühr in Höhe von 100 DM über­stie­ge auch die­se Kos­ten noch um mehr als hun­dert Pro­zent. Jeden­falls bei einer Gebühr, deren Berech­nung, wie hier, kei­ne beson­de­ren pro­gnos­ti­schen Schwie­rig­kei­ten berei­tet, läge dar­in ein gro­bes Miss­ver­hält­nis.

Das fest­ge­stell­te gro­be Miss­ver­hält­nis zwi­schen Gebüh­renzweck und Gebüh­ren­hö­he bleibt für die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung der Rück­mel­de­ge­büh­ren­re­ge­lung des § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. nicht des­halb fol­gen­los, weil der Ber­li­ner Gesetz­ge­ber sich beim Erlass der Norm nicht an dem erst im Jahr 2003 ergan­ge­nen Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 19.03.2003 zur baden-würt­tem­ber­gi­schen Rück­mel­de­ge­bühr 25 ori­en­tie­ren konn­te. Dass Gebüh­ren durch einen beson­de­ren Sach­zweck gerecht­fer­tigt sein und sich von der vor­aus­set­zungs­los geschul­de­ten Steu­er durch die Funk­ti­on des Aus­gleichs des mit einer öffent­li­chen Leis­tung emp­fan­ge­nen beson­de­ren Vor­teils unter­schei­den müs­sen, stand bereits vor die­sem Urteil fest 26. Für die Fra­ge der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit eines Hoheits­ak­tes kommt es zudem allein auf die objek­ti­ve Ver­fas­sungs­rechts­la­ge an, nicht dar­auf, ob deren Ver­ken­nung den jeweils han­deln­den Staats­or­ga­nen vor­werf­bar ist 27. Aus der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur Nach­bes­se­rungs­pflicht des Gesetz­ge­bers, auf die Abge­ord­ne­ten­haus und Senat von Ber­lin sich beru­fen, ergibt sich nichts ande­res. Nach­bes­se­rungs­pflich­tig ist der Gesetz­ge­ber, sofern die Ände­rung einer zunächst ver­fas­sungs­kon­form getrof­fe­nen Rege­lung erfor­der­lich ist, um die­se unter ver­än­der­ten tat­säch­li­chen Bedin­gun­gen oder ange­sichts ver­än­der­ter Erkennt­nis­la­ge mit der Ver­fas­sung in Ein­klang zu hal­ten 28. Eine zunächst ver­fas­sungs­kon­for­me Rege­lung kann danach ver­fas­sungs­wid­rig wer­den, sofern der Gesetz­ge­ber dem nicht durch Nach­bes­se­rung ent­ge­gen­wirkt. An der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit einer ein­mal getrof­fe­nen Rege­lung ändert es dage­gen nichts, wenn der Gesetz­ge­ber spä­ter die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit erkennt und eine ande­re Rege­lung trifft.

Die von Anfang an bestehen­de Ver­fas­sungs­wid­rig­keit führt zur Nich­tig­erklä­rung des § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F., soweit danach bei jeder Rück­mel­dung Gebüh­ren von 100 DM pro Semes­ter erho­ben wer­den (§ 82 Abs. 1, § 78 Satz 1 BVerfGG).

Die Grün­de, die zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit von § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG in den zur Prü­fung gestell­ten Fas­sun­gen füh­ren, tref­fen auch auf die Fas­sung zu, die die Vor­schrift durch Art. LXV des Geset­zes zur Anpas­sung lan­des­ei­ge­ner Geset­ze an den Euro (Ber­li­ner Euro-Anpas­sungs­ge­setz) 29 erhal­ten hat und die sich von der vor­her­ge­hen­den nur dadurch unter­schei­det, dass die Gebüh­ren­hö­he in Euro statt in Deut­scher Mark ange­ge­ben ist. Gemäß § 82 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit § 78 Satz 2 BVerfGG wird daher im Inter­es­se der Rechts­klar­heit die Nich­tig­erklä­rung auf die­se Fas­sung, soweit danach bei jeder Rück­mel­dung Gebüh­ren von 51,13 Euro pro Semes­ter erho­ben wer­den, erstreckt 30.

Eine auf den sach­lich nicht gerecht­fer­tig­ten Anteil des Gebüh­ren­sat­zes beschränk­te Teil­nich­tig­erklä­rung schei­det mit Rück­sicht auf die wei­te Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers bei der Aus­ge­stal­tung des Gebüh­ren­tat­be­stan­des aus 31.

Soweit § 2 Abs. 8 Satz 2 Berl­HG a.F. für nich­tig erklärt wird, gilt dies rück­wir­kend vom Zeit­punkt des ers­ten Inkraft­tre­tens an 32.

Eine vom gesetz­li­chen Regel­fall des § 78 Satz 1 BVerfGG abwei­chen­de blo­ße Unver­ein­bar­er­klä­rung (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 3, § 79 Abs. 1 BVerfGG) schei­det hier, wie im Fall der baden-würt­tem­ber­gi­schen Rück­mel­de­ge­bühr 33, aus. Zwar liegt der Gesamt­be­trag der Gebüh­ren, die auf­grund der für nich­tig zu erklä­ren­den Rege­lung rechts­grund­los gezahlt wur­den, hier deut­lich höher. Dies gibt jedoch kei­nen Anlass, im Hin­blick auf bestehen­de Rück­for­de­rungs­an­sprü­che von der Regel­fol­ge der Nich­tig­keit aus­nahms­wei­se unter dem Gesichts­punkt der Wah­rung einer geord­ne­ten Finanz- und Haus­halts­pla­nung 34 abzu­se­hen. Es ist nicht Sache des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, dar­über zu ent­schei­den, inwie­weit und nach wel­chen Vor­schrif­ten der Gel­tend­ma­chung von Rück­for­de­rungs­an­sprü­chen im vor­lie­gen­den Fall ent­ge­gen­ge­tre­ten wer­den kann. Nach den vor­lie­gen­den baden-würt­tem­ber­gi­schen Erfah­run­gen und ange­sichts des Zeit­ab­laufs ist jedoch mit der tat­säch­li­chen Gel­tend­ma­chung von Rück­for­de­rungs­an­sprü­chen, auch soweit sie noch durch­setz­bar sein soll­ten, nur in begrenz­tem Umfang zu rech­nen. Zudem ist es auch im vor­lie­gen­den Fall Fol­ge der frei­en gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung, die Fäl­lig­keit der Gebühr nicht an einen der Bestands­kraft fähi­gen Gebüh­ren­be­scheid zu bin­den (§ 2 Abs. 8 Satz 2, § 9 Abs. 2 Satz 2 und § 15 Satz 3 Nr. 3 Berl­HG a.F.), dass dem Land Ber­lin das "Rück­ab­wick­lungs­ver­bot" des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG für nicht mehr anfecht­ba­re Ent­schei­dun­gen nicht zugu­te­kommt 33.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 6. Novem­ber 2012 – 2 BvL 51/​06 und 2 BvL 52/​06

  1. OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Beschluss vom 15.02.2006 – OVG 8 B 2.04 – (alt) – OVG 5 B 8.07 – (neu) []
  2. vgl. BVerfG 108, 1, 13 ff., 15; gegen eine kom­pe­ten­zi­el­le Bedeu­tung über­höh­ter Abga­ben­be­mes­sung bei Steu­ern BVerfGE 123, 1, 17 f.[]
  3. vgl. BVerfGE 124, 235, 244, stRspr[]
  4. vgl. BVerfGE 108, 1, 17; BVerfGE 110, 370, 390[]
  5. vgl. BVerfGE 78, 249, 266; 93, 319, 342; 108, 1, 16[]
  6. vgl. BVerfGE 108, 1, 16 f.[]
  7. vgl. BVerfGE 7, 244, 254; 50, 217, 226; 91, 207, 223; 108, 1, 13; 110, 370, 388[]
  8. vgl. BVerfGE 108, 186, 216[]
  9. vgl. BVerfGE 50, 217, 230 f.; 97, 332, 345 ff.; 107, 133, 144; 108, 1, 18, m.w.N.[]
  10. BVerfGE 108, 1, 19 f.[]
  11. vgl. BVerfGE 107, 218, 256; 108, 1, 20; 114, 196, 236; 114, 303, 312; 118, 277, 366[]
  12. vgl. BVerfGE 108, 1, 20[][]
  13. vgl. BVerfGE 108, 1, 19; BVerw­GE 115, 32, 44[]
  14. vgl. BVerfGE 20, 257, 271; 20, 271, 276; 28, 66, 87[]
  15. vgl. BVerfGE 83, 363, 392[]
  16. vgl. BVerfGE 108, 1, 14 ff.; 124, 235, 244, m.w.N.[]
  17. vgl. BVerfGE 50, 217, 227; 97, 332, 345; 115, 381, 389, 392[]
  18. vgl. BVerfGE 108, 1, 12[]
  19. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus-Drs. 13/​201, S. 15; s. auch a.a.O., S. 27[]
  20. vgl. Jobs, LKV 2003, S. 350, 352[]
  21. GVBl S. 484, 485 f.[]
  22. vgl. Abge­ord­ne­ten­haus von Ber­lin, PlProt 13/​5, S. 270, 271; PlProt 13/​10, S. 662 ff.[]
  23. vgl. BVerfGE 108, 1, 19 f., m.w.N.[]
  24. s. etwa für Baden-Würt­tem­berg Mit­te der 90er Jah­re: 8,33 DM, vgl. BVerfGE 108, 1, 21 ff., m.w.N.; für Meck­len­burg-Vor­pom­mern: 10 Euro, vgl. Sie­we­cke, LKV 2007, S. 404, 405, 407[]
  25. BVerfGE 108, 1[]
  26. vgl. BVerfGE 50, 217, 226; 93, 319, 343; s. außer­dem BVerwG, Beschluss vom 06.02.1984 – 3 B 87/​82[]
  27. vgl. BVerfGE 128, 326, 408[]
  28. vgl. BVerfGE 56, 54, 79; 65, 1, 56; 88, 203, 309 f.; 95, 267, 313; 107, 266, 296; 111, 333, 360[]
  29. vom 16.07.2001, GVBl S. 260[]
  30. vgl. BVerfGE 104, 126, 150[]
  31. vgl. BVerfGE 108, 1, 32 f.[]
  32. vgl. BVerfGE 1, 14, 37; 7, 377, 387; 8, 51, 71[]
  33. vgl. BVerfGE 108, 1, 33 f.[][]
  34. vgl. BVerfGE 87, 153, 178 ff.; 93, 121, 148 f.; 105, 73, 134; 108, 1, 33; 117, 1, 70; 120, 125, 168[]