Die Sammel-Quarantäne-Anordnung für eine ganz Grundschule

Eine Sammel-Quarantäne-Anordnung gegenüber allen 600 Schülerinnen und Schülern sowie dem gesamten Personal einer Grundschule ist nach Ansicht des Verwaltungsgerichts Berlin nicht zu beanstanden.

Die Sammel-Quarantäne-Anordnung für eine ganz Grundschule

Dies im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ergangene Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin liegt der Antrag eines Schülers einer Grundschule in Reinickendorf zugrunde. Nachdem dort eine Person aus der Schulleitung und eine Angestellte des Hortes in engem zeitlichem Zusammenhang positiv auf das Corona-Virus getestet wurden, richtete die Schulleitung am 1.11.2020 ein Schreiben an die Eltern der Schüler, wonach die Schule nach der sog. Corona-Ampel der Senatsverwaltung für Gesundheit auf „Rot“ gesetzt worden sei. Es sei daher zusammen mit dem Gesundheitsamt und Amtsärzten entschieden worden, die Schule vom 04. bis zum 12.11.2020 zu schließen, da eine Kontaktpersonennachverfolgung zu umfangreich sei. Alle Schülerinnen und Schüler seien gemäß der vom Bezirksamt erlassenen Allgemeinverfügung zur Isolation von Kontaktpersonen der Kategorie I verpflichtet, sich als Kontaktperson der Kategorie I in Quarantäne zu begeben. Der Unterricht erfolge bis zur Wiedereröffnung online. Hiergegen wendet sich der Antragsteller. Er ist im Wesentlichen der Ansicht, eine vollständige Schließung der Schule sei nicht erforderlich, eine partielle Quarantäne der Infizierten hätte ausgereicht, zumal inzwischen hinreichend verlässliche Schnelltests zur Verfügung stünden.

Diesen Eilantrag hat das Verwaltungsgericht nun zurückgewiesen. Die Maßnahme sei rechtmäßig. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 2 des Infektionsschutzgesetzes erlaubten die Isolierung von ansteckungsverdächtigen Personen. Wegen der hohen Gefahr durch das Virus gelte hinsichtlich der Ansteckungsgefahr ein abgesenkter Wahrscheinlichkeitsmaßstab. Hiervon ausgehend und unter Berücksichtigung der Empfehlungen des Robert-Koch-Instituts stelle sich die Einstufung des Antragstellers als Kontaktperson der Kategorie I nicht als evident rechtswidrig dar. Denn dazu zählten optional auch Personen in relativ beengter Raumsituation oder schwer zu überblickender Kontaktsituation mit dem bestätigten COVID-19-Fall (z.B. Schulklassen, Gruppenveranstaltungen), ungeachtet der individuellen Risikoermittlung. Zu bedenken sei auch, dass sich hier zwei exponierte Beschäftigte der Schule infiziert hätten, die eine Vielzahl nicht mehr ermittelbarer infektionsrelevanter Kontakte gehabt hätten. Die Maßnahme sei überdies verhältnismäßig. Auch wenn der Antragsteller hierdurch zeitlich befristet in seinen Grundrechten beschränkt werde, müsse er dies im Hinblick auf die staatliche Pflicht zum Gesundheits- und Lebensschutz und den dynamischen Verlauf der Pandemie hinnehmen, zumal die Beschulung ja nicht eingestellt sei, sondern online fortgesetzt werde.

Aufschiebende Wirkung oder einstweilige Anordnung?

Die statthafte Rechtsschutzform im vorläufigen Rechtsschutzverfahren bemisst sich nach §§ 123 Abs. 5, 80 VwGO danach, ob es sich bei der Mitteilung über die Einstufung als Kontaktperson der Kategorie I um eine selbstständige Regelung im Sinne von § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 35 Satz 1 VwVfG handelt oder nicht. Im erstgenannten Falle wäre ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO statthaft1, im letztgenannten Falle ein Feststellungsantrag nach § 123 VwGO2. Diese Frage ist im vorliegenden Verfahren summarisch nicht zu klären. Sie kann auch offen bleiben. Denn sowohl ein Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO als auch ein Antrag nach § 123 VwGO wäre unbegründet.

Keine aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen, wenn die aufschiebende Wirkung der Klage kraft Gesetzes entfällt. Der Antrag kann gemäß § 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO auch schon vor Erhebung der Anfechtungsklage eingereicht werden.

Soweit die entsprechende behördliche Mitteilung als feststellender Verwaltungsakt im Sinne von §§ 1, 2 Abs. 2 VwVfG Berlin i.V.m. § 35 Satz 1 VwVfG zu qualifizieren ist, entfällt gemäß § 28 Abs. 3 i.V.m. § 16 Abs. 8 des Infektionsschutzgesetzes – IfSG – für hiergegen gerichtete Widersprüche und Anfechtungsklagen die aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes. Aufgrund der Eilbedürftigkeit der Entscheidung ist zudem von vorneherein absehbar, dass eine Entscheidung in der Hauptsache nicht rechtzeitig ergehen kann. Der Antrag ist daher auch unabhängig von einer Klageerhebung zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts zulässig.

Das Gericht trifft im Verfahren des § 80 Abs. 5 VwGO eine eigene Ermessensentscheidung. Es hat zwischen dem in der gesetzlichen Regelung – hier § 28 Abs. 3 i.V.m. § 16 Abs. 8 IfSG – zum Ausdruck kommenden Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsaktes und dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs abzuwägen. Im Rahmen dieser Abwägung sind in erster Linie die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Ergibt die im Rahmen des Eilverfahrens nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO vorzunehmende summarische Prüfung, dass der Rechtsbehelf voraussichtlich keinen Erfolg haben wird, tritt das Interesse des Antragstellers regelmäßig zurück. Erweist sich der zugrunde liegende Bescheid bei dieser Prüfung hingegen als rechtswidrig und das Hauptsacheverfahren damit voraussichtlich als erfolgreich, ist das Interesse an der sofortigen Vollziehung regelmäßig zu verneinen. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, kommt es zu einer allgemeinen Abwägung der widerstreitenden Interessen.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Maßnahme ist § 28 Abs. 1 Satz 1 und § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG.

Die Maßnahme wirft keine durchgreifenden formellen Bedenken auf. Zuständige Behörde für die Anordnung der Absonderung ist nach§ 2 Abs. 2 und Abs. 3 ASOG BE in Verbindung mit Nr. 16 Abs. 1 a)) ZustKat Ordnungsaufgaben das Bezirksamt. Aus dem Schreiben der stellvertretenden Schulleiterin vom 01.11.2020 geht zwar nicht hervor, dass das Bezirksamt gehandelt hat. Die äußere Gestaltung des Schreibens und seine Überschrift („Information“) deuten aber darauf hin, dass eine eigenständige Regelung seitens der Schulleitung mit ihm nicht beabsichtigt war. Soweit die stellvertretende Schulleiterin mitteilt, sie habe mit dem Gesundheitsamt „entschieden, die Schule zu schließen“, würde sie ihre Entscheidungskompetenz überschreiten. Das Schreiben ist demnach dahin zu verstehen, dass die zur Schule gehörenden Personen nach der Entscheidung des Gesundheitsamtes als Kontaktpersonen der Kategorie I in den Anwendungsbereich der Allgemeinverfügung vom 26.10.2020 fallen. Diese Allgemeinverfügung wurde auf der Internetseite des Bezirksamtes online gestellt und auf diese Weise öffentlich bekannt gegeben, vgl. § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG. Eine Bekanntgabe an die Beteiligten war angesichts der Vielzahl potentieller Adressaten untunlich3.

Die erforderliche inhaltliche Bestimmtheit der Allgemeinverfügung im Sinne von §§ 1, 2 Abs. 2 VwVfG Berlin i.V.m. §§ 35 Satz 2, 37 Abs. 1 VwVfG ist gegeben. Zwar wird der Adressat der Allgemeinverfügung – wie der vorliegende Fall zeigt – regelmäßig nicht von sich aus ohne Weiteres wissen, ob er nach den einschlägigen Kriterien des RKI eine Kontaktperson der Kategorie I ist; es liegt auf der Hand, dass es hierzu weiterer Feststellungen der dafür zuständigen und sachkundigen Behörde bedarf, hier des Gesundheitsamtes des Bezirksamtes Reinickendorf. Dem trägt die Allgemeinverfügung aber Rechnung, indem sie ihren Regelungsgehalt auf solche Personen beschränkt, „denen vom Gesundheitsamt oder auf Veranlassung des Gesundheitsamts mitgeteilt wurde, dass sie aufgrund eines engen Kontakts zu einem bestätigten Fall von COVID-19 nach den jeweils geltenden Kriterien des Robert Koch-Instituts Kontaktpersonen der Kategorie I sind“ (Nr. 1.01.). Dies entspricht den Anforderungen des § 35 Satz 2 VwVfG, wonach der Adressatenkreis nicht bei Bekanntgabe der Allgemeinverfügung bestimmt, sondern lediglich bestimmbar sein muss4. Dies aber ist anhand der konkretisierenden Feststellungen der Gesundheitsämter möglich.

Die Maßnahme erweist sich bei summarischer Prüfung auch nicht als materiell rechtswidrig.

Nach §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG können bei (sonstigen) Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen und Ausscheidern die notwendigen Schutzmaßnahmen getroffen werden, insbesondere, dass sie in geeigneter Weise abgesondert werden, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung der übertragbaren Krankheit notwendig ist. Von dieser Rechtsgrundlage ist auch die Bestimmung einer Person als Kontaktperson der Kategorie I erfasst, soweit diese unmittelbar zu deren Absonderung führt.

Ansteckungsverdächtig ist nach der Legaldefinition des § 2 Nr. 7 IfSG eine Person, von der anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein.

Für die Anforderungen, die an die Wahrscheinlichkeit einer Ansteckungsgefahr i.S.d. § 2 Nr. 7 IfSG zu stellen sind, gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts5 ein flexibler, die Größe und Schwere eines möglicherweise eintretenden Schadens berücksichtigender Maßstab. Deshalb genügt im Falle einer durch einen hochansteckenden Erreger hervorgerufenen, dynamischen und ernst zu nehmenden Infektionslage, die mit einer erheblichen Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung einhergeht, die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts. Von einer solchen Infektionslage ist mit Blick auf den COVID-19-Erreger auszugehen6. Dabei kommt den vom RKI, der nationalen Behörde zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen (§ 4 Abs. 1 IfSG), gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 1 IfSG erstellten Richtlinien, Empfehlungen, Merkblättern und sonstigen Informationen zur Vorbeugung, Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung übertragbarer Erkrankungen eine besondere Bedeutung zu, wenngleich sie keine der gerichtlichen Überprüfung entzogene Einschätzungsprärogative beinhalten7. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte geht das Gericht davon aus, dass die auf das SARS-CoV 2-Virus bezogenen Richtlinien und Empfehlungen des RKI dem aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis entsprechen.

Die Einstufung des Antragstellers als Kontaktperson der Kategorie I stellt sich nach den im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Maßstäben des Rober-Koch-Instituts (RKI) nicht als evident rechtswidrig dar. Zwar sind im konkreten Fall keine die gesicherte Annahme eines Ansteckungsverdachts der Kategorie I begründenden Anhaltspunkte eines individuellen infektionsrelevanten Kontakts des Antragstellers mit an COVID-19 erkrankten Personen an der Schule vorgetragen oder sonst ersichtlich. Er gehört aber nach den Kriterien des RKI zur Gruppe von „Personen in relativ beengter Raumsituation oder schwer zu überblickender Kontaktsituation mit dem bestätigten COVID-19-Fall (z.B. Schulklassen, Gruppenveranstaltungen), unabhängig von der individuellen Risikoermittlung (A, B)“, bei denen das RKI den Gesundheitsämtern „optional“ eine Einstufung der Betroffenen als Kontaktperson der Kategorie I anheimstellt. Die hier entsprechend vorgenommene Einstufung des Gesundheitsamtes, die zunächst nur damit begründet wurde, „eine Nachverfolgung von Kontaktpersonen sei zu umfangreich“ und keinerlei nähere Dokumentation des Geschehens erkennen ließ, beruht nach den nunmehr vom Antragsgegner näher ausgeführten und rechtlich nicht zu beanstandenden Gründen auf der Infektion zweier exponierter Beschäftigter an der Schule, die eine Vielzahl infektionsrelevanter Kontakte hatten. Betroffen sind eine Erziehungskraft, die für die Dauer von über einer Woche in mehreren Klassen, im Hort und Schulsekretariat gearbeitet hat, sowie der Schulleitung selbst, die infektiös mit zahlreichen, nicht mehr ermittelbaren Personen Kontakte hatte. Das Gesundheitsamt vermutet zudem aufgrund der engen Zeitfolge der Infektion dieser beiden Personen, dass noch eine dritte, bisher unbekannte an der Schule beschäftigte Person das Virus in sich tragen könnte.

Die daraus folgende Absonderung ist nach summarischer Prüfung auch verhältnismäßig. Für den Antragsteller streitet zwar insbesondere neben seinem Grundrecht auf Freizügigkeit aus Art. 11 GG das in der Verfassung von Berlin verbriefte Recht auf Bildung, wiewohl dieses nicht schrankenlos den Zugang zu Präsenzunterricht in einer Bildungseinrichtung verbrieft8. Der Staat ist jedoch aus dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 GG) verpflichtet, einen möglichst weitgehenden Gesundheits- und Lebensschutz sicherzustellen9. Dem Gemeinwohlbelang der Bekämpfung einer Seuchengefahr hat das Grundgesetz auch mit Blick auf die Freizügigkeit in Art. 11 Abs. 2 GG den Rang einer qualifizierten Grundrechtsschranke eingeräumt.

Wie die dynamische Entwicklung des Infektionsgeschehens in den letzten Wochen zeigt, handelt es sich bei SARS-CoV-2 nach wie vor um ein hochansteckendes und aggressives Virus. Im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung sind 207 der 1.227 Betten auf Intensivstationen im Land Berlin mit COVID-19-Patienten belegt und warnen die Krankenhäuser vor einem bevorstehenden Engpass bei der Belegung. Zu befürchten ist damit bei ungehindertem Fortgang des Infektionsgeschehens die Bildung eines „Clusters“ an der Schule, welches die Verbreitung und sich anbahnende Überlastung der Intensivkapazitäten weiter vorantreiben könnte. Die Absonderung ist nach den gesicherten Erkenntnissen der Forschung das nach wie vor wirksamste Mittel, um die Ausbreitung des Virus zu verhindern. Der Antragsteller muss demgegenüber nicht vollständig auf Beschulung verzichten, denn die Schule hat insoweit angekündigt, den Unterrichtsbetrieb online durchzuführen. Zudem ist die Quarantäne von vornherein bis zum 13.11.2020 zeitlich begrenzt. Danach überwiegen die Gemeinwohlbelange die berechtigten Interessen des Antragstellers.

Keine einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO

Soweit das Rechtsschutzbegehren des Antragstellers als Antrag auf Anordnung einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO einzuordnen ist, ergibt sich kein anderes Ergebnis. Auch ein solcher Antrag wäre unbegründet.

Nach § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 der ZPO setzt die Gewährung einer einstweiligen Anordnung voraus, dass der Antragsteller die tatsächlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) sowie die Gründe, die die Eilbedürftigkeit der gerichtlichen Entscheidung bedingen (Anordnungsgrund), glaubhaft macht. Wegen des im einstweiligen Anordnungsverfahrens grundsätzlich zu beachtenden Verbots, die Entscheidung in einem Klageverfahren in der Hauptsache vorwegzunehmen, käme der Erlass der begehrten, dem (möglichen) Prozessergebnis in der Hauptsache weitgehend vorgreifenden einstweiligen Anordnung nur dann in Betracht, wenn mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten wäre, dass der Antragsteller mit seiner – noch zu erhebenden – Klage Erfolg haben wird und ihm durch die Verweisung auf den Ausgang des Hauptsacheverfahrens unzumutbare, irreparable Nachteile entstünden. Daran fehlt es hier nach den obigen Ausführungen jedoch.

Verwaltungsgericht Berlin, Beschluss vom 6. November 2020 – 3 L 623/20

  1. so im Ergebnis VG Regensburg, Beschluss vom 28.10.2020 – RO 14 S 20.2590[]
  2. vgl. VG Würzburg, Beschluss vom 18.09.2020 – W 8 S 20.1326[]
  3. vgl. Stelkens/Bonk/Sachs/Stelkens, 9. Aufl.2018, VwVfG § 41 Rn. 154[]
  4. vgl. HKVerwR/Kyrill-Alexander Schwarz, 4. Aufl.2016, VwVfG § 35 Rn. 117[]
  5. BVerwG, Urteil v. 22.03.2012 – BVerwG 3 C 16/11 –32[]
  6. vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21.07.2020 – OVG 11 S 65/20 –11[]
  7. vgl. BeckOK InfSchR/Winkelmüller, 1. Ed.01.07.2020, IfSG § 4 Rn. 3[]
  8. vgl. VG Berlin, Beschluss vom 06.05.2020 – VG 3 L 167.20[]
  9. BVerfG Beschluss vom 09.04.2020 – 1 BvR 802/20, BeckRS 2020, 5596 Rn. 15[]