Die Stadthalle für den Landesparteitag

Die kurzfristige Änderung der Miet- und Benutzungsordnung einer Stadthalle ist teilweise unwirksam, soweit sie – ohne eine Übergangsregelung, die bereits gestellte Überlassungsanträge von der Anwendung der Neuregelungen ausnimmt – gezielt erfolgt, um den bereits gestellten Überlassungsantrag einer politischen Partei ablehnen zu können.

Die Stadthalle für den Landesparteitag

Dies entschied jetzt das Niedersächsiche Oberlandesgericht in Lüneburg auf einen Antrag des Landesverbandes Niedersachsen der NPD, mit dem die Stadt Northeim im Wege einer einstweiligen Anordnung verpflichten werden sollte, dem NPD-Landesverband einen Saal ihrer Stadthalle zum Zwecke der Durchführung seines Landesparteitags zu überlassen.

Nach Ansicht des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts fordert der NPD-Landesverband zu Recht auf der Grundlage des § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteienG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GG die Überlassung der Stadthalle. Denn die am 9. März 2011 beschlossene und am 12. März 2011 in Kraft getretene Änderung der Miet- und Benutzungsordnung für die Stadthalle Northeim ist wegen eines Verstoßes gegen die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Chancengleichheit (Art. 3, 21 und 38 GG) politischer Parteien rechtswidrig und unwirksam, soweit sie ohne Übergangsregelung die Überlassung der Stadthalle an den Antragsteller ausschließt, der seinen Überlassungsantrag bereits am 3. März 2011 gestellt hatte. Für nach ihrem Inkrafttreten gestellte Überlassungsanträge politischer Parteien bleibt die neue Miet- und Benutzungsordnung dagegen wirksam.

Aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht es Gemeinden zwar grundsätzlich frei, ihre gemeindlichen Einrichtungen Parteien zur Verfügung zu stellen oder diese von deren Nutzung auszuschließen1. Bei der Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts haben sie aber den durch Art. 3 GG i. V. m. Art. 21 und Art. 38 GG gewährleisteten Grundsatz der Chancengleichheit politischer Parteien zu beachten. Das Grundgesetz gewährleistet durch Art. 3 GG in Verbindung mit Art. 21 und Art. 38 GG die Chancengleichheit der Parteien und sichert damit den freien Wettbewerb der Parteien und die Teilnahme an der politischen Willensbildung. Die Chancengleichheit gilt nicht nur für den Bereich des Wahlrechts im engeren Sinne, sondern im gesamten “Vorfeld” der Wahlen2. Paragraf 5 Abs. 1 PartG setzt diese verfassungsrechtlichen Vorgaben um, indem er bestimmt, dass bei der Gestattung der Nutzung öffentlicher Einrichtungen alle politischen Parteien gleich behandelt werden sollen. Das Recht auf Chancengleichheit der Parteien ist verletzt, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung einer Partei verweigert, obwohl er sie anderen Parteien einräumt oder eingeräumt hat. Dementsprechend ist eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung zwar grundsätzlich zu verneinen, wenn die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung zur Durchführung eines Parteitages durch die Widmung der Einrichtung generell und damit auch für andere Parteien ausgeschlossen ist3. Eine (künftig) für alle Parteien gleichermaßen geltende Beschränkung der Widmung schließt aber nicht ausnahmslos einen Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Chancengleichheit politischer Parteien aus. Denn im Falle einer Änderung des Widmungszwecks unterliegt auch der Vorgang der Widmungsänderung den zeitbezogenen Determinanten des Willkürverbotes4, die sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergeben. Eine Verletzung der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Chancengleichheit politischer Parteien ist dementsprechend anzunehmen, wenn und soweit durch den Erlass einer die Widmung ändernden Norm (hier der Änderungssatzung vom 9. März 2011) gegen das Willkürverbot verstoßen worden ist5. Ein Fall objektiv willkürlicher Ungleichbehandlung kann insbesondere dann vorliegen, wenn seitens der betroffenen Partei ein Antrag auf Überlassung der gemeindlichen Einrichtung bereits vorliegt und sich die Gemeinde durch die Änderung der Zweckbestimmung dieser Einrichtung dem naheliegenden Verdacht aussetzt, die Satzung nicht aus einem anzuerkennenden allgemeinen Grund geändert zu haben, sondern nur, um den Antrag ablehnen zu können. In diesem Fall ist die Satzungsänderung, soweit sie sich Wirkung auch für den bereits gestellten Antrag beilegt, wegen eines Verstoßes gegen das verfassungsrechtliche Willkürverbot teilweise unwirksam und der gestellte Antrag daher noch nach den bisher geltenden Grundsätzen, und d. h. nach dem bisher geltenden Satzungsrecht und der auf seiner Grundlage gebildeten Verwaltungspraxis, zu verbescheiden6. Dies schafft entgegen den Befürchtungen der Stadt Northeim keine Vergabepraxis, auf die sich dann wiederum andere Parteien, die nach dem Inkrafttreten der Rechtsänderung einen Überlassungsantrag stellen, unter Hinweis auf den Gleichheitssatz mit Erfolg berufen könnten. Denn werden Anträge erst nach der Rechtsänderung gestellt, fehlt der entscheidende Vergleichspunkt für die Annahme einer rechtlich erheblichen Ähnlichkeit mit Übergangsfällen wie dem vorliegenden.

Im Gegensatz zur Rechtsaufassung der erstinstanzlich mit diesem Verfahren befassten Verwaltungsgericht Göttingen7 und des Thüringer Oberverwaltungsgerichts8 macht es keinen Unterschied, ob die Benutzung der öffentlichen Einrichtung in der Vergangenheit lediglich durch eine Verwaltungspraxis bestimmt war, oder – wie hier – durch eine Satzung normiert ist. Denn an die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Chancengleichheit politischer Parteien und an das Willkürverbot ist auch der kommunale Satzungsgeber gebunden. Zugunsten einer Differenzierung spricht nicht, dass für den Fall eines lediglich durch die Verwaltungspraxis bestimmten Widmungszwecks der Einrichtung eine größere Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit der betroffenen politischen Partei bestünde als bei einer Nutzungsregelung durch Rechtssatz. Denn dies trifft nicht zu. Der Umstand, dass es verfahrenstechnisch aufwändiger ist, eine Satzung zu ändern, als die bisherige Verwaltungspraxis aufzugeben, bietet einer Partei keinen hinreichenden Schutz vor Benachteiligung. Wird das Rechtsetzungsverfahren – wie hier – gezielt beschleunigt, kann vielmehr auch auf diese Weise eine objektiv willkürliche Änderung der Widmung einer kommunalen Einrichtung herbeigeführt werden. Was die Schutzwürdigkeit etwaigen Vertrauens anbetrifft, steht eine nur durch die Verwaltungspraxis bestimmte Rechtslage ebenso unter dem Vorbehalt ihrer künftigen Änderung wie eine Regelung durch Rechtssatz. Es lässt sich daher auf den Fortbestand einer Verwaltungspraxis nicht stärker vertrauen als auf das Unterbleiben einer Änderung der normierten Rechtslage. Im Übrigen beruht das Verbot objektiv willkürlicher Ungleichbehandlung nicht auf dem Gedanken des Vertrauensschutzes. Es ist daher verfehlt, beide Gesichtspunkte argumentativ miteinander zu verweben, und kann keine Relativierungen der Rechtswirkungen des Gleichheitssatzes rechtfertigen.

Das Niedersächsiche Oberverwaltungsgericht ist allerdings nicht der Auffassung, dass ausnahmslos in allen Fällen, in denen der Widmungszweck einer öffentlichen Einrichtung durch Rechtssatz geändert wurde, diejenige politische Partei, die bereits vor dem Inkrafttreten der Rechtsänderung einen Überlassungsantrag gestellt hatte, eine Bescheidung dieses Antrags auf der Grundlage der bisherigen Rechtslage beanspruchen kann. Vielmehr muss sorgfältig nach den Umständen des Einzelfalls differenziert werden9. Eine Gemeinde kann einen naheliegenden Verdacht, ihre Satzung nicht aus einem anzuerkennenden allgemeinen Grund geändert zu haben, sondern nur, um einen bereits gestellt Überlassungsantrag ablehnen zu können, im Einzelfall entkräften10. Allerdings trifft sie selbst insoweit die Darlegungs- und materielle Beweislast.

Bei Anlegung dieser Maßstäbe im vorliegenden Falle hat die Antragsgegnerin den naheliegenden Verdacht, die Miet- und Benutzungsordnung ihrer Stadthalle – soweit es unterlassen wurde eine Übergangsregelung zu schaffen, die bereits gestellte Überlassungsanträge politischer Parteien von der Anwendung der Neuregelungen ausnimmt – nicht aus einem anzuerkennenden allgemeinen Grund geändert zu haben, sondern nur, um den Antrag des Antragstellers ablehnen zu können, nicht hinreichend zu entkräften vermocht. Denn ihr Rechtsetzungsorgan, der Rat, ist erstmalig nach dem Eingang des Überlassungsantrages des Antragstellers konkret mit dem Plan, die Widmung der Stadthalle einzuschränken, befasst worden. Die nach dem Eingang des Überlassungsantrages ungewöhnlich beschleunigte Durchführung des zuvor nicht greifbar und nachhaltig betriebenen Rechtsetzungsverfahrens spricht ebenso dafür, dass die Satzungsänderung gezielt zu Ungunsten des Antragstellers vorgenommen wurde, wie die Aufnahme der neuen Bestimmung unter Nr.02.4 der geänderten Miet- und Benutzungsordnung, wonach u. a. die Überlassung von Räumlichkeiten an Nutzer ausscheiden soll, die aufgrund ihrer Ziele nicht für die freiheitlich demokratische Grundordnung einstehen. Auch der Bürgermeister der Antragsgegnerin räumt in seiner “Eidesstattlichen Erklärung” vom 11. April 2011 ein, dass die entscheidende Ratssitzung vom 9. März 2011 kurzfristig einberufen worden und letztlich eine Reaktion auf den Antrag des Antragstellers gewesen sei. Selbst wenn man die Berichterstattung in der Presse völlig unberücksichtigt lässt, spricht Überwiegendes dafür, dass die Antragsgegnerin mit der Versagung der ihr unbequemen Nutzung der Stadthalle für den beabsichtigten Landesparteitag zugleich ein politisches Zeichen setzen wollte. Aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Chancengleichheit politischer Parteien ergibt sich jedoch eine Neutralitätsverpflichtung der Träger öffentlicher Gewalt, die es nicht zulässt, die Vergabe öffentlicher Räumlichkeiten zum Teil des politischen Meinungskampfes zu machen11.

Nach alledem muss für die Beurteilung des geltend gemachten Anspruchs des Antragstellers auf Vergabe eines Saals der Stadthalle zur Durchführung seines Landesparteitags noch auf die vor dem Inkrafttreten der Änderungssatzung maßgebliche Rechtslage abgehoben werden. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass die Miet- und Benutzungsordnung alter Fassung einer Überlassung von Räumlichkeiten für einen Landesparteitag nicht entgegenstand. Außerdem hatte die Antragsgegnerin in Anwendung dieser Satzung mit der Zulassung einer entsprechenden Veranstaltung der Partei “Bündnis 90/Die Grünen Niedersachsen” im April 2010 eine Vergabepraxis geübt, auf die sich der Antragsteller gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteienG i. V. m. Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GG mit Erfolg berufen kann.

Mit seinem Hauptantrag und den vorrangigen Hilfsanträgen vermag der Antragsteller gleichwohl nicht durchzudringen. Dies beruht zum einen darauf, dass die Stadthalle nach den glaubhaften Angaben der Antragsgegnerin zu den vorrangig erstrebten Terminen überwiegend bereits vergeben ist und der Antragsteller nicht beanspruchen kann, dass ein Dritter zu seinen Gunsten zurücktritt. Es beruht zum anderen darauf, dass der Antragsteller keinen strikten Anspruch auf die Vergabe der Halle zu einem bestimmten Termin hat, sondern die Terminsgestaltung auf der Grundlage einer sachgerechten Abwägung vorzunehmen ist12. Der Senat macht insoweit von dem ihm nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 938 ZPO eingeräumten Ermessen dahin Gebrauch, einen Veranstaltungstag festzulegen, an dem im Einklang mit der Miet- und Benutzungsordnung und unter Berücksichtigung des Umstandes, dass Gegendemonstrationen zu erwarten sind, noch hinreichend Zeit verbleibt, um die Durchführung der geplanten Veranstaltung organisatorisch und polizeilich angemessen vorzubereiten.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 14. April 2011 – 10 ME 47/11

  1. Nds. OVG, Beschluss vom 28.02.2007 – 10 ME 74/07, DVBl. 2007, 517, m. w. N. []
  2. BVerfG, Beschluss vom 07.03. 2007 – 2 BvR 447/07, NdsVBl. 2007, 165 f. []
  3. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03. 2007 – 2 BvR 447/07, a. a. O. []
  4. Gassner, Grenzen des Zulassungsanspruchs politischer Parteien zu kommunalen Einrichtungen, VerwA 85 [1995] 533, 539 []
  5. vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 12.04. 2001 – 3 BS 10/01, NVwZ 2002, 615 f. []
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.03. 1969 – BVerwG VII C 49.67, BVerwGE 31, 368,370; VGH BW, Beschluss vom 11.05. 1995 – 1 S 1283/95, NVwZ-RR 1996, 681 ff.; Sächs. OVG, Beschluss vom 12.04.2001 – 3 BS 10/01, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.06. 2010 – OVG 3 S 40.10, NVwZ-RR 2010, 765 f.; Bay.VGH, Beschluss vom 17.02. 2011 – 4 CE 11.287 []
  7. VG Göttingen, Beschluss vom 05.04.2011 – 1 B 53/11 []
  8. ThürOVG, Beschluss vom 16.09. 2008 – 2 EO 490/08, LKV 2009, 139 ff. []
  9. vgl. Gassner, a. a. O., Seite 539 f. []
  10. a. A. wohl: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.06.2010 – OVG S 40.10, a. a. O. []
  11. vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.06.2010 – OVG S 40.10, a. a. O. []
  12. vgl. März, Überlassen von Räumen durch Körperschaften des öffentlichen Rechts an Parteien oder politische Gruppierungen – Rechtssprechungsübersicht, BayVBl. 1992, 97, 100; Gassner, a. a. O., S. 542 ff. []