Die stumme Bundesversammlung

Der Bundespräsident wird ohne Aussprache von der Bundesversammlung gewählt. So kurz und klar formuliert dies Art. 54 Abs. 1 S. 1 GG.

Die stumme Bundesversammlung

Aber diese klare Aussage hinderte eine kleine, extremistische Partei, die über die Landtage von Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen Mitglieder in die Bundesversammlung hatte entsenden können, nicht daran, die vorletzten Bundespräsidentenwahlen – die Wiederwahl von Horst Köhler durch die 13. Bundesversammlung am 23.05.2009 und die Wahl von Christian Wulff durch die 14. Bundesversammlung am 30.06.2010 – vor dem Bundesverfassungsgericht anzufechten, weil ihren Kandidaten keine Propagandaplattform in Form einer ausführlichen Kandidatenvorstellung geboten wurde.

Und das Bundesverfassungsgericht? Das machte nun das, was auch geduldige Lehrer mit begriffsstutzigen Schulkindern machen: Es erklärt es nochmals ausführlich – hier in Form eines klageabweisenden Urteils:

Die Bundesversammlung hat nach Art. 54 Abs. 1 GG ausschließlich die Aufgabe, den Bundespräsidenten zu wählen; sie soll in ihren Abläufen die besondere Würde des Amtes unterstreichen.

Den Mitgliedern der Bundesversammlung sind durch Art. 54 GG außer dem Recht zur Teilnahme an der Wahl nur begrenzte Rechte zugewiesen. Ihre Rechtsstellung entspricht nicht der der Mitglieder des Bundestages.

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Die gesetzliche Grundlagen[↑]

Die Wahl des Bundespräsidenten ist in Art. 54 GG geregelt:

Artikel 54

Der Bundespräsident wird ohne Aussprache von der Bundesversammlung gewählt. Wählbar ist jeder Deutsche, der das Wahlrecht zum Bundestage besitzt und das vierzigste Lebensjahr vollendet hat.

Das Amt des Bundespräsidenten dauert fünf Jahre. Anschließende Wiederwahl ist nur einmal zulässig.

Die Bundesversammlung besteht aus den Mitgliedern des Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den Volksvertretungen der Länder nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden.

Die Bundesversammlung tritt spätestens dreißig Tage vor Ablauf der Amtszeit des Bundespräsidenten, bei vorzeitiger Beendigung spätestens dreißig Tage nach diesem Zeitpunkt zusammen. Sie wird von dem Präsidenten des Bundestages einberufen.

Nach Ablauf der Wahlperiode beginnt die Frist des Absatzes 4 Satz 1 mit dem ersten Zusammentritt des Bundestages.

Gewählt ist, wer die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung erhält. Wird diese Mehrheit in zwei Wahlgängen von keinem Bewerber erreicht, so ist gewählt, wer in einem weiteren Wahlgang die meisten Stimmen auf sich vereinigt.

Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.

In Ausführung des Art. 54 Abs. 7 GG ist im Bundespräsidentenwahlgesetz (BPräsWahlG), dem „Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung“ vom 25.04.19591 unter anderem bestimmt:

Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung

§ 1

Der Präsident des Bundestages bestimmt Ort und Zeit des Zusammentrittes der Bundesversammlung.

§ 2

Die Bundesregierung stellt rechtzeitig fest, wieviel Mitglieder die einzelnen Landtage zur Bundesversammlung zu wählen haben. Dabei sind die gesetzliche Mitgliederzahl des Bundestages im Zeitpunkt der Beschlussfassung der Bundesregierung und das Verhältnis der letzten amtlichen Bevölkerungszahlen der Länder zugrunde zu legen. Bei Ermittlung der Bevölkerungszahlen bleiben Ausländer (§ 2 Abs. 1 des Aufenthaltsgesetzes) unberücksichtigt. Die Bundesregierung macht die Zahl der von den einzelnen Landtagen zu wählenden Mitglieder im Bundesgesetzblatt bekannt.

Die Landtage haben die Wahl unverzüglich vorzunehmen. Besteht am Tage der Bekanntmachung nach Absatz 1 Satz 3 kein Landtag oder hat ein Landtag vor Ablauf seiner Wahlperiode die Wahl nicht mehr vorgenommen, so wählt der neue Landtag die Mitglieder. Kann der neue Landtag die Wahl nicht mehr rechtzeitig vornehmen, so tritt an seine Stelle der Ausschuß, der verfassungsgemäß die Rechte des Landtages gegenüber der Regierung bis zum Zusammentritt des neuen Landtages wahrnimmt, oder ein vom Landtage für die Wahl der Mitglieder der Bundesversammlung gebildeter Ausschuß. Kommt eine rechtzeitige Wahl nicht zustande, so bleiben die auf das Land entfallenden Sitze unbesetzt.

(…)

§ 4

Der Landtag wählt die auf das Land entfallenden Mitglieder nach Vorschlagslisten. Bei der Wahl sind die Bestimmungen der Geschäftsordnung des Landtages entsprechend anzuwenden.

Jeder Abgeordnete hat eine Stimme.

Die Sitze werden, wenn mehrere Vorschlagslisten vorliegen, den Listen nach der Zahl der ihnen zugefallenen Stimmen im Höchstzahlverfahren d’Hondt zugeteilt. Über die Zuteilung des letzten Sitzes entscheidet bei gleichen Höchstzahlen das vom Präsidenten des Landtages zu ziehende Los. Die Sitze werden den Bewerbern in der Reihenfolge ihrer Namen auf den Vorschlagslisten zugewiesen. Entfallen auf eine Liste mehr Sitze, als Bewerber benannt sind, so gehen die Sitze in der Reihenfolge der nächsten Höchstzahlen auf die anderen Listen über.

Der Präsident des Landtages fordert die Gewählten auf, binnen zwei Tagen schriftlich zu erklären, ob sie die Wahl annehmen. Die Gewählten erwerben die Mitgliedschaft in der Bundesversammlung mit dem Eingang der schriftlichen Annahmeerklärung bei dem Präsidenten des Landtages. Gibt der Gewählte bis zum Ablauf der gesetzten Frist keine Erklärung ab, so gilt die Wahl als zu diesem Zeitpunkt angenommen.

Nimmt ein Gewählter die Wahl nicht an oder scheidet ein Mitglied aus, so tritt der nächste nicht gewählte Bewerber der gleichen Vorschlagsliste ein. Ist die Vorschlagsliste erschöpft, so geht der Sitz auf die Liste über, auf die die nächste Höchstzahl entfällt. Die Feststellung, wer als Listennachfolger eintritt, trifft der Präsident des Landtages. Absatz 4 gilt entsprechend.

Der Präsident des Landtages übermittelt das Ergebnis der Wahl dem Präsidenten des Bundestages.

§ 5

Jedes Mitglied des Landtages und jeder in eine Vorschlagsliste aufgenommene Bewerber kann binnen zwei Tagen nach Verkündung des Wahlergebnisses beim Präsidenten des Landtages Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl erheben. Über den Einspruch entscheidet der Landtag unverzüglich, spätestens jedoch eine Woche vor dem Zusammentritt der Bundesversammlung. Ergeht bis dahin keine Entscheidung, so entscheidet die Bundesversammlung. Der Präsident des Bundestages bereitet die Entscheidung der Bundesversammlung vor.

(…)

§ 7

Artikel 46, 47, 48 Abs. 2 des Grundgesetzes finden auf die Mitglieder der Bundesversammlung entsprechende Anwendung. Für Immunitätsangelegenheiten ist der Bundestag zuständig; die vom Bundestag oder seinem zuständigen Ausschuss erlassenen Regelungen in Immunitätsangelegenheiten gelten entsprechend. Die Mitglieder sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden.

§ 8

Der Präsident des Bundestages leitet die Sitzungen und Geschäfte der Bundesversammlung. Auf ihren Geschäftsgang findet die Geschäftsordnung des Bundestages sinngemäße Anwendung, sofern sich nicht die Bundesversammlung eine eigene Geschäftsordnung gibt.

§ 9

Wahlvorschläge für die Wahl des Bundespräsidenten kann jedes Mitglied der Bundesversammlung beim Präsidenten des Bundestages schriftlich einreichen. Für den zweiten und dritten Wahlgang können neue Wahlvorschläge eingebracht werden. Die Wahlvorschläge dürfen nur die zur Bezeichnung des Vorgeschlagenen erforderlichen Angaben enthalten; die schriftliche Zustimmungserklärung des Vorgeschlagenen ist beizufügen.

Der Sitzungsvorstand prüft, ob die Wahlvorschläge den gesetzlichen Voraussetzungen entsprechen. Über die Zurückweisung eines Wahlvorschlages entscheidet die Bundesversammlung.

Gewählt wird mit verdeckten amtlichen Stimmzetteln, Stimmzettel, die auf andere als in den zugelassenen Wahlvorschlägen benannte Personen lauten, sind ungültig.

Der Präsident des Bundestages teilt dem Gewählten die Wahl mit und fordert ihn auf, ihm binnen zwei Tagen zu erklären, ob er die Wahl annimmt. Gibt der Gewählte innerhalb dieser Frist keine Erklärung ab, so gilt die Wahl als abgelehnt.

Der Präsident des Bundestages erklärt die Bundesversammlung für beendet, nachdem der Gewählte die Wahl angenommen hat.

(…)

 

Die 13. Bundesversammlung (Wiederwahl von Horst Köhler)[↑]

Die 13. Bundesversammlung trat am 23.05.2009 zusammen. Sie hatte insgesamt 1.224 Mitglieder, und zwar die 612 Mitglieder des Bundestages und 612 Mitglieder, die von den Länderparlamenten gewählt worden waren. In den Volksvertretungen von 10 Ländern stand für die Wahl der Mitglieder der Bundesversammlung jeweils nur eine einzige, von allen Fraktionen gemeinsam aufgestellte Liste zur Wahl. In dieser Liste waren, für jede Fraktion separat, auch Ersatzkandidaten ausgewiesen.

Am Tag vor der Bundesversammlung reichte der Antragsteller gemeinsam mit den Beigetretenen und einem weiteren Mitglied der Bundesversammlung schriftlich die Anträge ein, eine eigene Geschäftsordnung zu beschließen und einen Tagesordnungspunkt „Vorstellung der Kandidaten“ aufzunehmen. Zeitlich danach wurde für die Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung ein Antrag für eine Geschäftsordnung eingereicht, nach dem die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sinngemäß mit der Maßgabe Anwendung finden sollte, dass Geschäftsordnungsanträge und andere Anträge nur schriftlich gestellt werden können sowie eine mündliche Begründung und eine Aussprache nicht stattfindet.

In der Bundesversammlung stellte der Bundestagspräsident – als Leiter der Bundesversammlung – zunächst die Beschlussfähigkeit fest und erklärte sodann, dass es mangels einer Geschäftsordnung an der Grundlage für Wortmeldungen oder Aussprachen fehle. Im Anschluss daran stellte er den von der Mehrheit getragenen Antrag zur Abstimmung, der von der Bundesversammlung angenommen wurde. Den Antrag, eine Vorstellung der Kandidaten bis zu 30 Minuten zu ermöglichen, ließ der Bundestagspräsident nicht zu.

 

Die 14. Bundesversammlung (Wahl von Christian Wulff)[↑]

Die 14. Bundesversammlung, die am 30.06.2010 zusammentrat, bestand aus insgesamt 1.244 Mitgliedern, und zwar den 622 Mitgliedern des Bundestages und 622 Mitgliedern, die von den Länderparlamenten gewählt worden waren. In den Volksvertretungen von 10 Ländern stand wiederum eine einheitliche Liste mit nach Fraktionen getrennten Ersatzkandidaten zur Abstimmung.

Der Antragsteller und die Beigetretenen reichten schriftlich drei Anträge ein mit der Ankündigung, eine Begründung erfolge mündlich. Für die Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung wurde schriftlich ein gemeinsamer Antrag für eine Geschäftsordnung eingereicht, die der von der 13. Bundesversammlung beschlossenen entsprach.

Den ersten Antrag des Antragstellers, mit dem dieser die Rechtsgültigkeit der Wahl der Mitglieder der Bundesversammlung in 10 Ländern beanstandete, ließ der Bundestagspräsident nicht zu, ebenso wenig eine mündliche Begründung des Antrags. Im Anschluss daran stellte der Bundestagspräsident den von der Mehrheit getragenen Antrag zur Abstimmung, den die Bundesversammlung annahm. Den zweiten Antrag des Antragstellers, nach dem in der Geschäftsordnung der Bundesversammlung vorgesehen werden sollte, dass jeder Kandidat Gelegenheit erhalten sollte, sich bis zu 30 Minuten vorzustellen, ließ der Bundestagspräsident ebenfalls nicht zu. Den dritten Antrag des Antragstellers, die Benennung von „Wahlbeobachtern“ zu gestatten, stellte der Bundestagspräsident zur Abstimmung, ohne zuvor Gelegenheit zur mündlichen Begründung zu geben. Die Bundesversammlung lehnte den Antrag ab.

 

Die Parteifähigkeit der Bundesversammlung[↑]

Die Bundesversammlung ist im Organstreit parteifähig; dabei bleibt auf die Parteifähigkeit der jeweiligen Bundesversammlung ohne Einfluss, dass der Präsident des Deutschen Bundestages die 13. und die 14. Bundesversammlung gemäß § 9 Abs. 5 BPräsWahlG für beendet erklärt hat.

Die Bundesversammlung ist oberstes Bundesorgan im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG2. Dass die Bundesversammlung in der Aufzählung des § 63 BVerfGG nicht enthalten ist, ist unerheblich, weil die Vorschrift die verfassungsrechtliche Vorgabe des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht abschließend umsetzt3.

Die Beendigung der 13. und der 14. Bundesversammlung lässt die Parteifähigkeit nicht entfallen. Richtete sich die Parteifähigkeit im Organstreitverfahren ausschließlich nach dem Status zum Zeitpunkt der Antragstellung4, wäre aufgrund der Besonderheiten der Arbeitsweise der Bundesversammlung Rechtsschutz gegen Maßnahmen in der Bundesversammlung praktisch nicht zu erlangen. Zwar kann sich der Antragsteller insoweit nicht auf Art.19 Abs. 4 GG berufen, weil sich dieser nicht zum Rechtsschutz im staatsorganisationsrechtlichen Bereich verhält5. Es können sich jedoch im Hinblick auf eine Bundesversammlung verfassungsrechtliche Fragen stellen, für deren Klärung im Organstreitverfahren eine Notwendigkeit besteht. So sind Verletzungen organschaftlicher Rechte, wie etwa Eingriffe in das Wahlrecht der Mitglieder der Bundesversammlung durch eine Manipulation des Wahlergebnisses denkbar, bei denen es der Konzeption verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG widerspräche, diesen in Bezug auf die Bundesversammlung auszuschließen. Mit Blick darauf ist es geboten; vom Fortbestand der Bundesversammlung für das Organstreitverfahren auszugehen6. Dass hierdurch zeitlich unbegrenzt Rechtsunsicherheit bestünde, ist im Hinblick auf die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht zu besorgen.

 

Die Parteifähigkeit eines Mitglieds der Bundesversammlung[↑]

Der Antragsteller ist als Mitglied beider Bundesversammlungen ebenfalls gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG parteifähig. Er ist durch Art. 54 Abs. 3 und 6 GG jedenfalls mit dem Recht ausgestattet, an der Bundesversammlung teilzunehmen und an der von dieser durchzuführenden Wahl des Bundespräsidenten mitzuwirken. Weitere Rechte werden den Mitgliedern der Bundesversammlung sowohl durch das Bundespräsidentenwahlgesetz, das die Geschäftsordnung der Bundesversammlung in weiten Teilen regelt (z. B. in § 7 Satz 1, § 9 Abs. 1 Satz 1 BPräsWahlG), als auch durch die von den Bundesversammlungen beschlossenen Geschäftsordnungen eingeräumt.

 

Die Parteifähigkeit des Präsidenten des Deutschen Bundestags als Versammlungsleiter[↑]

Der Präsident des Deutschen Bundestages ist sowohl durch das Grundgesetz (Art. 54 Abs. 4 Satz 2 GG) als auch im Bundespräsidentenwahlgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet. Er leitet die Bundesversammlung (§ 8 Satz 1 BPräsWahlG), nimmt die Wahlvorschläge entgegen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BPräsWahlG), teilt dem in der Bundesversammlung Gewählten die Wahl mit und fordert ihn auf, ihm zu erklären, ob er die Wahl annimmt (§ 9 Abs. 4 Satz 1 BPräsWahlG). Er erklärt die Bundesversammlung für beendet, nachdem der Gewählte die Wahl angenommen hat (§ 9 Abs. 5 BPräsWahlG), und veranlasst die Eidesleistung des Bundespräsidenten (§ 11 BPräsWahlG). Weitere Rechte und Pflichten ergeben sich aus den von der jeweiligen Bundesversammlung beschlossenen Geschäftsordnungen, die weitgehend mit der Geschäftsordnung des Bundestages übereinstimmen7.

 

Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens[↑]

Gemäß § 67 Satz 1 BVerfGG stellt das Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG lediglich fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Eine Entscheidung im Organstreitverfahren kann daher keine rechtsgestaltende Wirkung haben8, so dass das Bundesverfassungsgericht im Organstreitverfahren nicht eine bestimmte Maßnahme aufheben, für nichtig erklären9 oder den Antragsgegner zu einem bestimmten Verhalten verpflichten kann10.

Nach diesen Grundsätzen sind Anträge auf Ungültigerklärung der Wahl nicht statthaft:

Soweit mit dem Antrag die Wahl von Christian Wulff zum Bundespräsidenten durch die 14. Bundesversammlung für ungültig erklärt und eine Wiederholungswahl angeordnet werden soll, ist er damit unmittelbar auf eine unzulässige Rechtsgestaltung und den Ausspruch einer Verpflichtung gerichtet. Der Antrag kann auch nicht so ausgelegt werden, dass der Antragsteller damit ein zulässiges Rechtsschutzziel verfolgt. Das Bundesverfassungsgericht ist zwar nicht an den Wortlaut des Antrags gebunden; vielmehr kann sich sein Inhalt im Sinne des § 64 Abs. 2 BVerfGG auch aus der Antragsbegründung ergeben11. Eine Auslegung bestätigt hier jedoch, dass der Antragsteller mit seinem Antrag gerade auf einen rechtsgestaltenden Ausspruch abzielt, weil er mit einem weiteren Antrag, den er auf denselben Sachverhalt stützt, ausdrücklich die Feststellung einer Verletzung seiner Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begehrt.

Auch ein Antrag auf Feststellung der Unwirksamkeit der Wahl ist auf eine Feststellung mit gestaltender Wirkung und damit nicht auf ein zulässiges Rechtsschutzziel gerichtet. Im Organstreitverfahren kann aber nur festgestellt werden, dass der Antragsteller in seinen organschaftlichen Rechten verletzt ist. Für eine dem Rechnung tragende Auslegung der Anträge ist auch hier kein Raum, weil der Antragsteller mit seinen weiteren Anträgen wiederum ausdrücklich eine Verletzung derartiger Rechte geltend macht. Eine auf eine rein objektive Rechtsprüfung gerichtete Auslegung der Anträge verbietet sich, weil eine solche Prüfung im Organstreitverfahren nach § 64 BVerfGG nicht stattfindet12.

Schließlich ist die Feststellung, dass eine Wiederholungswahl durchzuführen gewesen wäre, die der Antragsteller zusätzlich begehrt, im Organstreitverfahren nicht statthaft. Dieser Antrag, der einem Fortsetzungsfeststellungsantrag entspricht, ist auf die Feststellung von Rechtsfolgen gerichtet, die das Bundesverfassungsgericht nach den dargelegten Grundsätzen nicht aussprechen kann.

 

Verletzung in eigenen Rechten – die Rüge der fehlerhaften Zusammensetzung der Bundesversammlung[↑]

Der Antragsteller muss als Mitglied der Bundesversammlung gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG geltend machen, durch eine Maßnahme des Antragsgegners – hier der Bundesversammlung oder des Präsidenten des Deutschen Bundestags als Leiter der Bundesversammlung – in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt zu sein. Hieran fehlt es, soweit die fehlerhafte Zusammensetzung der Bundesversammlung gerügt wird.

Das durch das Verhalten des Antragsgegners betroffene Recht muss sich unmittelbar aus dem Grundgesetz ergeben und in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründen13. Der Antragsteller muss geltend machen, in einem eigenen, ihm von Verfassungs wegen zustehenden Recht verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein14. Schlüssig ist die Behauptung, wenn die Rechtsverletzung nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint15.

Soweit der Antragsteller die fehlerhafte Zusammensetzung der Bundesversammlung rügt, begründet er seine Antragsbefugnis mit einer Verfälschung des Erfolgswerts seiner Stimme und einer Verletzung in seinem organschaftlichen Wahl- und Abstimmungsrecht, das ihm in entsprechender Anwendung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zustehe. Damit hat er jedoch nicht dargetan, dass ihm von Verfassungs wegen ein organschaftliches Recht zustehen könnte, die Wahl der von anderen Ländern in die Bundesversammlung entsandten Delegierten zu rügen und mit dieser Begründung die ordnungsgemäße Zusammensetzung der Bundesversammlung auf den Prüfstand zu stellen. Dabei kann es dahinstehen, ob dies bereits deshalb gilt, weil er nicht dargelegt hat, dass „Nachrücker“ an der Bundesversammlung teilgenommen haben und sich daher die von ihm beanstandete Regelung des Nachrückverfahrens im Ergebnis ausgewirkt hat.

Rechtsschutz in Bezug auf Fehler bei der Wahl der Delegierten in den Volksvertretungen der Länder wird allein gemäß § 5 BPräsWahlG gewährt, dessen Voraussetzungen hier nicht erfüllt sind. Weitergehende organschaftliche Rechte, auf die sich der Antragsteller berufen könnte, bestehen nicht. Sein Antrag zielt der Sache nach darauf ab, die Beachtung des Art. 54 Abs. 3 GG und des § 4 Abs. 3 Satz 3 BPräsWahlG in der von ihm vorgenommenen Auslegung durchzusetzen und damit (lediglich) das objektive Recht zu wahren. Dies ist im Organstreitverfahren nach § 64 BVerfGG nicht zulässig.

Die Bundesversammlung besteht gemäß Art. 54 Abs. 3 GG aus den Mitgliedern des Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den Volksvertretungen der Länder gewählt werden.

Die Wahlprüfung hinsichtlich der Mitglieder des Bundestages ist in Art. 41 GG und dem Wahlprüfungsgesetz abschließend geregelt. Einspruchsberechtigt sind nach § 2 Abs. 2 WahlPrG jeder Wahlberechtigte, jede Gruppe von Wahlberechtigten und in amtlicher Eigenschaft jeder Landeswahlleiter, der Bundeswahlleiter und der Präsident des Bundestages. Eine gesonderte Prüfung, die die Stellung von Bundestagsabgeordneten gerade in ihrer Eigenschaft als Mitglieder der Bundesversammlung beträfe, sieht das Grundgesetz daneben nicht vor.

Die Überprüfung der Wahl der von den Volksvertretungen der Länder gewählten Mitglieder der Bundesversammlung regelt § 5 BPräsWahlG. Nach dessen Satz 1 ist jedes Mitglied des jeweiligen Landtages und jeder in eine Vorschlagsliste aufgenommene Bewerber zu einem Einspruch berechtigt. Damit ist sichergestellt, dass zugunsten derjenigen, die durch die Wahl in dem jeweiligen Länderparlament unmittelbar betroffen sein können, Rechtsschutz besteht. Zu diesem Personenkreis zählt der Antragsteller nicht, der sich nicht gegen die Wahl in Mecklenburg-Vorpommern, sondern gegen den Wahlmodus in anderen Ländern wendet. Die Bundesversammlung wäre zu einer Entscheidung über einen Einspruch überdies nur befugt, falls der Landtag über diesen nicht mehr rechtzeitig entscheiden konnte (§ 5 Satz 3 BPräsWahlG). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, denn keiner der nach § 5 Satz 1 BPräsWahlG Berechtigten hat einen Einspruch gegen eine Wahl in den Länderparlamenten eingelegt.

Im System dieser Prüfungen sind organschaftliche Rechte der Mitglieder der Bundesversammlung nicht angelegt.

Soweit sich der Antragsteller zur Begründung einer Verletzung in eigenen Rechten auf eine analoge Anwendung von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG beruft, legt er schon nicht dar, dass diese Bestimmung in ihrem unmittelbaren Anwendungsbereich ein Recht des einzelnen Abgeordneten umfasst, die Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Deutschen Bundestages feststellen zu lassen. Die Wahlprüfung nach Art. 41 GG dient der Gewährleistung des – gemessen am Wahlrecht – ordnungsgemäßen personellen Ausdrucks des Volkswillens am Beginn der Legitimationskette vom Bundestag zu den weiteren Staatsorganen16. Sie ist nicht ein den Mitgliedern des Bundestages kraft ihres durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Status zustehendes organschaftliches Recht. Im Wahlprüfungsverfahren gemäß Art. 41 GG ist der einzelne Abgeordnete nicht einspruchsberechtigt (vgl. § 2 Abs. 2 WahlPrG) und vor dem Bundesverfassungsgericht nur insoweit antragsbefugt, als seine eigene Mitgliedschaft bestritten ist (§ 48 Abs. 1 BVerfGG). Für die vom Antragsteller geforderte Analogie zugunsten der Mitglieder der Bundesversammlung fehlt deshalb die Grundlage.

Eine Verletzung organschaftlicher Rechte des Antragstellers kommt ferner bereits deshalb nicht in Betracht, weil der Bundesversammlung weder die Pflicht noch auch nur die Befugnis zukommt, in anderen als den in § 5 Satz 3 BPräsWahlG vorgesehenen Fällen über die Gültigkeit der Wahl ihrer Mitglieder zu befinden. Der Antragsteller geht davon aus, dass Verfassungsorganen ein derartiges Selbstprüfungsrecht selbstverständlich zustehe. Dies ist jedoch nicht der Fall. Der Bundesrat hat etwa keine Befugnis, die formelle Ordnungsgemäßheit der Entsendung der Vertreter der Länder zu überprüfen. Auch das Bundesverfassungsgericht hat eine Befugnis zur Überprüfung seiner ordnungsgemäßen Besetzung nicht aus seiner Eigenschaft als Verfassungsorgan abgeleitet, sondern sich hierzu aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet gesehen17. Den Parlamenten ist eine Wahlprüfung nicht ausnahmslos vorbehalten. So bestehen in den Ländern Bremen und Hessen – der Rechtslage unter der Weimarer Reichsverfassung entsprechend (vgl. Art. 31 WRV) – gesonderte Wahlprüfungsgerichte (vgl. § 37 Abs. 1 Satz 2 BremWahlG sowie § 1 Hess WahlPrG).

Lässt sich danach kein allgemeines Selbstprüfungsrecht von Verfassungsorganen feststellen, bedürfte es deutlicher Hinweise auf eine Befugnis der Bundesversammlung zur Überprüfung der ordnungsgemäßen Entsendung ihrer Mitglieder. Derartige Hinweise gibt es nicht. Vielmehr spricht die Beschränkung der Wahlprüfung für die aus den Ländern entsandten Mitglieder auf die „Notfallregelung“18 des § 5 Satz 3 BPräsWahlG gegen ein weiter gehendes Selbstprüfungsrecht. Da eine Überprüfung der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag, wie dargelegt, ohnehin ausscheidet, liefe ein generelles Selbstprüfungsrecht in Bezug auf die von den Landtagen Gewählten darüber hinaus dem Grundsatz der Gleichheit der Mitglieder der Bundesversammlung zuwider.

Auch kann dem Antragsteller ein Recht auf Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung in einer geringeren Besetzung als von Art. 54 Abs. 3 GG vorgesehen, nicht deshalb zustehen, weil, wie er geltend macht, andernfalls der Erfolgswert seiner Stimme verfälscht würde. Selbst wenn der von ihm angenommene Wahlfehler auf Landesebene vorläge, ergäbe sich daraus kein Recht gerade des Antragstellers auf eine Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung in einer geringeren Besetzung als von Art. 54 Abs. 3 GG vorgesehen. Die dort festgelegte Zusammensetzung der Bundesversammlung dient dazu, bei der Wahl des Bundespräsidenten die Einheit des Staatsvolks auch in seiner föderalen Gliederung zu repräsentieren19. Die Länder sind zu diesem Zweck in der Bundesversammlung genauso stark vertreten wie der Bund. Ein Ausschluss sämtlicher von der Volksvertretung eines Landes gewählter Mitglieder wäre damit nicht zu vereinbaren20.

Soweit sich der Antragsteller in diesem Zusammenhang auf die Befugnis der Bundesversammlung beruft, ihre Beschlussfähigkeit festzustellen, ist diese hier nicht betroffen, denn die Frage der Beschlussfähigkeit ist nach der Zahl der anwesenden Mitglieder zu beantworten und umfasst nicht die Frage, ob diese Mitglieder rechtsfehlerfrei gewählt sind und also zu Recht der Bundesversammlung angehören.

Für die weiteren Anträge erscheint es nach dem vorgetragenen Sachverhalt jedenfalls möglich, dass der jeweilige Antragsgegner durch die angegriffenen Maßnahmen dem Antragsteller als Mitglied der Bundesversammlung zustehende verfassungsmäßige Rechte verletzt hat; sie sind mithin zulässig.

Der Antragsteller hat die Rechte, die er verletzt sieht, in einer § 64 Abs. 2 BVerfGG genügenden Weise bezeichnet. Er hat zwar keine unmittelbar auf ihn anwendbare Bestimmung des Grundgesetzes angeführt. Er hat aber deutlich gemacht, dass er eine Verletzung der ihm aufgrund seiner Stellung als Mitglied der Bundesversammlung zustehenden Rechte rügt. Ob und inwieweit diese aus einer entsprechenden Anwendung des für Abgeordnete des Bundestages geltenden Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, wie der Antragsteller vorträgt, oder unmittelbar aus Art. 54 GG abzuleiten sind, ist für die Darlegung der Antragsbefugnis nicht entscheidend.

 

Rechtsschutzbedürfnis trotz Beendigung der Bundesversammlung[↑]

Der Antragsteller hat ein hinreichendes Rechtschutzbedürfnis. Dieses ist insbesondere durch die Beendigung der jeweiligen Bundesversammlung und die nachfolgende neue Wahl eines Bundespräsidenten nicht entfallen, da sich vergleichbare Maßnahmen – wie die nachfolgenden Bundesversammlungen gezeigt haben – jederzeit, auch gerade gegenüber dem Antragsteller, wiederholen können.

 

Keine Verletzung eines Rede- oder Antragsrechts[↑]

Die Anträge, mit denen der Antragsteller ein Rede- und Antragsrecht in der Bundesversammlung geltend macht, sind unbegründet. Der Präsident des Deutschen Bundestages war von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, dem Antragsteller in den Bundesversammlungen das Wort zur Begründung der von ihm unterstützten Anträge zu erteilen, den Tagesordnungspunkt „Vorstellung der Kandidaten“ in die Tagesordnung der 13. Bundesversammlung aufzunehmen und den Entwurf für eine Geschäftsordnung der 14. Bundesversammlung sowie den Antrag, Delegierte wegen fehlerhafter Wahl in den jeweiligen Landtagen von den Beratungen und Beschlussfassungen der 14. Bundesversammlung auszuschließen, zur Abstimmung zu stellen. Auch steht den Mitgliedern der Bundesversammlung kein generelles Rederecht zu, das durch die von der jeweiligen Bundesversammlung beschlossene Geschäftsordnung hätte verletzt werden können.

Die Bundesversammlung hat nach Art. 54 Abs. 1 GG ausschließlich die Aufgabe, den Bundespräsidenten zu wählen. Sie ist ein reines Kreationsorgan. Der verfassungsrechtliche Status der Mitglieder der Bundesversammlung kann deshalb nicht losgelöst von der dem Bundespräsidenten nach dem Grundgesetz eingeräumten Stellung beurteilt werden. Die für Abgeordnete des Bundestages geltende Regelung des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist wegen der andersartigen Aufgabe der Bundesversammlung auf deren Mitglieder nicht übertragbar. Den Mitgliedern der Bundesversammlung stehen vielmehr über das ihnen von Art. 54 GG unmittelbar zuerkannte Wahlrecht hinaus allenfalls begrenzte Rechte zu. Damit korrespondieren weitgehende Befugnisse des Präsidenten des Bundestages als Leiter der Bundesversammlung.

Der Verfassungsgeber hat im Grundgesetz das Amt des Bundespräsidenten aufgrund der Erfahrungen mit der Weimarer Reichsverfassung konzipiert. Der Bundespräsident soll danach eine integrierende, die Einheit des Staates und des Volkes repräsentierende Autorität sein. Das hat Auswirkungen auf das Verständnis der Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung.

Nach der Weimarer Reichsverfassung sollte der Reichspräsident als unmittelbar vom Volk gewähltes Staatsoberhaupt ein Gegengewicht zum Parlament darstellen21 und damit einer damals weit verbreiteten Skepsis gegenüber dem parlamentarischen System Rechnung getragen werden22. Um „Mitwirker …., vielleicht aber auch … staatlich-dynamischer Gegenspieler“23 werden zu können, musste das Staatsoberhaupt mit gewichtigen Kompetenzen ausgestattet werden.

Aus der Sicht des Verfassungsgebers der Jahre 1948/49 hatte dieses Präsidialsystem mit seinen weitreichenden Machtbefugnissen jedoch entscheidend dazu beigetragen, der Diktatur den Weg zu bereiten24. Bei der Schaffung des Grundgesetzes bestand deshalb weitgehend Einigkeit, dass der Bundespräsident nicht unmittelbar vom Volk gewählt25 und nicht mit einer dem Reichspräsidenten vergleichbaren Machtfülle ausgestattet26, auf dieses Amt aber auch nicht verzichtet werden sollte. Mit dem Bundespräsidenten sollte weiterhin ein „Repräsentant der Volkseinheit“27 an der Spitze des Staates stehen.

Demgemäß sollte der Bundespräsident gegenüber anderen Organen möglichst unabhängig, insbesondere nicht verantwortlich im parlamentarischen Sinne sein28 und eine ausgleichende Stellung haben29. Der Bundespräsident lässt sich nach der Ausgestaltung seines Amtes nicht einer der drei klassischen Gewalten zuordnen30. Er verkörpert die Einheit des Staates. In diesem Sinne ist er das Staatsoberhaupt31. Ihm kommen über die ihm von der Verfassung ausdrücklich zugewiesenen Befugnisse hinaus (vgl. insbesondere Art. 59 Abs. 1 GG – völkerrechtliche Vertretungsmacht; Art. 60 Abs. 1 GG – Ernennung der Bundesbeamten und Soldaten; Art. 63 Abs. 1, Art. 64 GG – Vorschlag zur Wahl und Ernennung des Bundeskanzlers, Ernennung und Entlassung der Bundesminister; Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG – Ausfertigung von Gesetzen) vor allem allgemeine Repräsentations- und Integrationsaufgaben zu. Im Krisenfall ist er zu politischen Leitentscheidungen berufen (vgl. Art. 63 Abs. 4, Art. 68 GG – Bundestagsauflösung; Art. 81 GG – Erklärung des Gesetzgebungsnotstands, BVerfGE 114, 121, 151, 159). Autorität und Würde seines Amtes kommen indes gerade auch darin zum Ausdruck, dass es auf vor allem geistig-moralische Wirkung angelegt ist.

Vor diesem Hintergrund entspricht es den verfassungsrechtlichen Erwartungen an das Amt des Bundespräsidenten und der gefestigten Verfassungstradition seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland, dass der Bundespräsident eine gewisse Distanz zu Zielen und Aktivitäten von politischen Parteien und gesellschaftlichen Gruppen wahrt32.

Mit dieser Stellung des Bundespräsidenten korrespondiert das Verfahren seiner Wahl33.

Um einerseits den Bundespräsidenten von den Organen der Legislative abzuheben34 und andererseits „die Wurzeln seiner Wahl … so tief wie möglich in das Volk hineinreichen zu lassen“35 und die Wahl auf eine möglichst breite Basis zu stellen36, wurde mit der Bundesversammlung ein besonderes, großes und „mit Absicht nicht … homogen“ zusammengesetztes37 Wahlgremium geschaffen.

Besondere Bedeutung wurde der Ausgestaltung des Wahlaktes beigemessen38. Die Bundesversammlung hat nicht nur zur Aufgabe, den Bundespräsidenten zu wählen, sondern sie soll zugleich in ihren Abläufen die besondere Würde des Amtes unterstreichen.

Vor diesem Hintergrund kann zur Bestimmung der Rechte der Mitglieder der Bundesversammlung nicht auf die Rechte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages zurückgegriffen werden. Sie „ist ein Verfassungsorgan anderer Art als Bundestag und Bundesrat, mit einer im Wesentlichen anderen Aufgabe, als sie den gesetzgebenden Körperschaften im allgemeinen gestellt ist“39. Die ihr angehörenden Mitglieder des Bundestages handeln nicht in dieser Funktion, sondern als „Wahlmänner“40.

Der Bundestag ist die Vertretung des Volkes, in der die Fragen der Staatsführung, insbesondere der Gesetzgebung, in Rede und Gegenrede der einzelnen Abgeordneten zu erörtern sind. Der Ausdruck „verhandeln“, der in Art. 42 GG verwendet ist, um die Tätigkeit des Bundestages zu bezeichnen, hat diesen Sinn41. Dabei ist das Rederecht eng mit der Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments42 verbunden. Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente der parlamentarischen Demokratie. Das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen43 und verbindet das rechtstechnische Gesetzgebungsverfahren mit einer substantiellen, auf die Kraft des Arguments gegründeten Willensbildung, die es den Abgeordneten ermöglicht, die Verantwortung für ihre Entscheidung zu übernehmen44. Die Redefreiheit des Abgeordneten des Bundestages ist daher eine unverzichtbare Voraussetzung für die Wahrnehmung der parlamentarischen Aufgaben, die den Status als Abgeordneter wesentlich mitbestimmt45.

Die Aufstellung einer eigenen Geschäftsordnung ist für den Bundestag Ausdruck seiner in Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgten Geschäftsordnungsautonomie46. Die Selbstorganisation des Bundestages ist zudem aus Gründen der organisatorischen Effektivität notwendig, um der Komplexität der zu bewältigenden Aufgaben gerecht werden zu können47. Die Geschäftsordnung bestimmt die Bedingungen für die Wahrnehmung der Rechte der Abgeordneten, die einander zugeordnet und aufeinander abgestimmt werden müssen, so dass dem Parlament eine sachgerechte Erfüllung seiner Aufgaben – auch im Hinblick auf Repräsentationsfähigkeit und Funktionstüchtigkeit – ermöglicht wird48.

Auf die Bundesversammlung lässt sich all dies nicht übertragen. Der Gang ihrer Geschäfte ist weitgehend vorbestimmt und insoweit der Regelung durch die Bundesversammlung entzogen. Damit fügt es sich, dass das Grundgesetz keine Regelung zu einer Geschäftsordnungsautonomie der Bundesversammlung enthält. Die Bundesversammlung hat auch kein Selbstversammlungsrecht wie der Bundestag (Art. 39 Abs. 3 Satz 1 GG), sondern wird vom Präsidenten des Bundestages einberufen (Art. 54 Abs. 4 Satz 2 GG), dem durch das Bundespräsidentenwahlgesetz weitere Organisationsaufgaben zugewiesen sind.

Die Öffentlichkeit hat für die Bundesversammlung eine andere Funktion als für den Bundestag. Bei der Wahl des Bundespräsidenten kommt es allein auf die Sichtbarkeit des Wahlaktes in seinen realen und symbolischen Dimensionen an; eine öffentliche Debatte ist gerade nicht vorgesehen (Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG).

Aus der Stellung der Bundesversammlung als Verfassungsorgan lassen sich, anders als der Antragsteller meint, keine weitergehenden Rechte ihrer Mitglieder herleiten. Gleiches gilt mit Blick auf die Behauptung des Antragstellers, aus Verfassungsgewohnheitsrecht ergäben sich Rede- und Antragsrechte der Mitglieder der Bundesversammlung. Es lässt sich nicht einmal eine Staatspraxis feststellen, die für eine Auslegung des Art. 54 GG im Sinne des Antragstellers herangezogen werden könnte.

Das den Mitgliedern der Bundesversammlung durch Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG (allein) zuerkannte Recht, den Bundespräsidenten zu wählen, umfasst die Befugnis, durch Stimmabgabe am Wahlakt teilzunehmen, und den Anspruch darauf, dass ihre Stimme gemäß Art. 54 Abs. 6 GG gewertet wird. Ein Recht auf Aussprache ist damit nicht verbunden. Im Übrigen kommen über das eigentliche Wahlrecht hinausgehende Mitwirkungsrechte allenfalls in geringem Umfang in Betracht, soweit sie zur Wahrnehmung des Wahlrechts erforderlich sind.

Das Recht, an der Wahl teilzunehmen, setzt voraus, dass die Mitglieder am Erscheinen in der Bundesversammlung nicht durch Strafverfolgungsmaßnahmen oder auf andere Weise gehindert sind. So hat der Bundesgerichtshof die vorläufige Entlassung zweier sich in Untersuchungshaft befindender Mitglieder der 2. Bundesversammlung angeordnet, um diesen die Teilnahme an der Wahl zu ermöglichen49. Auch die den Mitgliedern der Bundesversammlung zustehende Immunität und Indemnität dient diesem Schutz des Rechts auf eine ungehinderte Teilnahme an der Wahl. Die entsprechende Anwendung der Art. 46, 47 und 48 Abs. 2 GG (§ 7 Satz 1 BPräsWahlG) ist zur Durchsetzung des Teilnahmerechts aus Art. 54 GG daher schon von Verfassungs wegen geboten50.

Dem Wahlrecht der Mitglieder der Bundesversammlung ist es zudem immanent, dass diese einen Anspruch auf ein Wahlverfahren haben, das diesen Namen verdient, mithin inhaltlich-qualitativ eine echte Wahl ermöglicht51. Insbesondere haben sie einen verfassungsmäßig verbürgten Anspruch auf die Freiheit und die Gleichheit der Wahl. Art. 54 Abs. 3 GG geht davon aus, dass die vom Bundestag und die von den Volksvertretungen der Länder entsandten Mitglieder in der Bundesversammlung die gleiche Stellung haben. Durch die Zusammensetzung der Bundesversammlung sollen Bund und Länder in gleicher Weise an der Wahl des Bundespräsidenten mitwirken. Den Ländervertretern in der Bundesversammlung muss daher dieselbe Stellung eingeräumt sein wie den Mitgliedern aus dem Bundestag. Dem entspricht namentlich § 7 Satz 3 BPräsWahlG, wonach die Mitglieder der Bundesversammlung an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind.

Nach Art. 54 Abs. 1 GG findet die Wahl allerdings „ohne Aussprache“ statt. Zu einer Personal- oder Sachdebatte über oder mit den Kandidaten sind die Mitglieder der Bundesversammlung danach nicht berechtigt.

Das Ausspracheverbot dient dem Schutz der Würde des Wahlakts, der dem parteipolitischen Streit enthoben sein soll. Es richtet sich deshalb nicht nur an die Mitglieder der Bundesversammlung, sondern auch an die Kandidaten – unabhängig davon, ob sie der Bundesversammlung angehören; es schließt daher auch eine Vorstellung der Kandidaten durch diese selbst aus52. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die Bundesversammlung entgegen der Intention des Ausspracheverbots zum Forum für eine politische Auseinandersetzung unter den Kandidaten oder jedenfalls für eine politische (Selbst-)Darstellung würde. Damit die Bundesversammlung ihre Aufgaben funktionsgerecht erfüllen kann, obliegt es den Mitgliedern, sich die für ihre Wahlentscheidung erforderlichen Informationen außerhalb der Bundesversammlung zu beschaffen?

Auch im Übrigen kommen über das eigentliche Wahlrecht hinausgehende Mitwirkungsrechte allenfalls in geringem Umfang in Betracht, soweit sie zur Wahrnehmung des Wahlrechts erforderlich sind.

Die Beschlussfähigkeit der Bundesversammlung ist lediglich festzustellen; dies obliegt ihrem Leiter. Hierzu ist zu ermitteln, ob eine hinreichende Anzahl der Mitglieder der Bundesversammlung zur Wahl erschienen ist. Dies umfasst nicht die Prüfung, ob die Wahl ihrer Mitglieder frei von Rechtsfehlern durchgeführt worden ist. Einer besonderen Mitwirkung der Mitglieder der Bundesversammlung bedarf es vorbehaltlich des § 5 Satz 3 BPräsWahlG nicht.

Auf den Ablauf der Bundesversammlung können ihre Mitglieder dadurch Einfluss nehmen, dass sie der Bundesversammlung eine Geschäftsordnung geben und einen Wahlvorstand wählen. Diese Befugnisse folgen jedoch nicht aus einem der Bundesversammlung und ihren Mitgliedern durch die Verfassung übertragenen Recht, sondern ergeben sich lediglich aus dem auf der Grundlage von Art. 54 Abs. 7 GG erlassenen § 8 Satz 2 BPräsWahlG. Den Mitgliedern der Bundesversammlung steht insofern lediglich ein aus ihrer Stellung als Mitglieder der Bundesversammlung abgeleitetes verfassungsmäßiges Recht auf Gleichbehandlung zu.

Die Abgabe der Stimmen und ihre Auszählung bedürfen eines Rede- und Antragsrechts grundsätzlich nicht. Etwas anderes könnte allerdings für den Fall in Betracht kommen, dass in der Bundesversammlung begründete Zweifel an der ordnungsgemäßen Durchführung der Wahl aufgeworfen werden. Dies bedarf hier jedoch keiner weiteren Erörterung, weil der Antragsteller derartige Fehler und ein diesbezügliches Äußerungsrecht nicht geltend gemacht hat.

Im Übrigen ist eine Aussprache von Verfassungs wegen zwar nicht untersagt, aber auch nicht gefordert. Vielmehr bestimmt Art. 54 Abs. 7 GG, dass die weiteren Einzelheiten des Wahlverfahrens durch einfaches Gesetz geregelt werden.

Der Präsident des Bundestages hat als Leiter der Bundesversammlung die Aufgabe, für eine ordnungsgemäße Durchführung der Wahl Sorge zu tragen. Da die Bundesversammlung – wie dargelegt – nicht wie der Bundestag Ort der politischen Auseinandersetzung ist, sondern den Bundespräsidenten in einer Weise in sein Amt setzen soll, die der diesem Amt zukommenden Würde entspricht, stehen dem Leiter der Bundesversammlung weitergehende Kompetenzen zu als dem Präsidenten des Bundestages bei der Leitung von Sitzungen des Bundestages; die Mitglieder der Bundesversammlung haben jedoch ein Recht auf Gleichbehandlung.

Der Bundestag hat eine weitreichende Befassungskompetenz und das Recht zur Selbstorganisation. Er kann seine Funktionen nur erfüllen, wenn sich die Abgeordneten in Ausübung ihres freien Mandats durch Anträge an der Entscheidungsfindung beteiligen können. Das parlamentarische Verfahren muss zu diesem Zweck autonom und frei durch seine Mitglieder gestaltet werden können, wobei der Antrag der „Universalschlüssel“ für dieses Verfahren und wesentliche Voraussetzung für die Mitwirkung der Abgeordneten am parlamentarischen Geschehen ist53. Damit lässt sich ein weitreichendes Prüfungsrecht des Präsidenten des Bundestages nicht vereinbaren54.

Dagegen ist der Gegenstand, mit dem sich die Bundesversammlung ausschließlich zu befassen hat, durch das Grundgesetz festgelegt. Ihre Aufgabe besteht allein in der „Kür“28 des Bundespräsidenten. Dem entspricht es, dass der Leiter der Versammlung jedenfalls solche Anträge, die nicht die Durchführung der Wahl an sich betreffen oder offensichtlich nicht im Einklang mit der Verfassung stehen, nicht zur Abstimmung stellt und damit die zeremonielle, symbolische Bedeutung des Wahlakts bewahrt. Bei der Schaffung des Bundespräsidentenwahlgesetzes wurde demgemäß von einer zu detaillierten Regelung bewusst abgesehen, „damit insbesondere dem Präsidenten des Bundestages die Handlungsfreiheit bleibt, die die jeweilige Lage erfordert“55. Der Leiter der Bundesversammlung ist daher befugt, die Prüfung der Zulässigkeit der Anträge nach diesen Maßstäben vorzunehmen, ohne dem jeweiligen Antragsteller zuvor das Wort zu erteilen.

Der Leiter der Bundesversammlung muss allerdings die grundsätzlich gleiche Stellung der Mitglieder der Bundesversammlung beachten. Diesen steht ein Recht nicht nur auf gleiche Wertung ihrer Stimmen, sondern auch auf gleiche Teilhabe an der Ausgestaltung des Wahlverfahrens zu. Für die Leitungsbefugnisse des Präsidenten des Bundestages bedeutet dies insbesondere, dass er über die Behandlung von Anträgen eine willkürfreie – das heißt nicht von sachfremden Erwägungen geleitete – Entscheidung treffen muss56.

Der Präsident des Deutschen Bundestages war im Rahmen seiner Leitungsbefugnisse berechtigt, die Zulässigkeit des Antrags auf Erweiterung der Tagesordnung der 13. Bundesversammlung um einen Punkt „Vorstellung der Kandidaten“ zu prüfen. Eine solche Vorstellung hätte eine Verletzung des Ausspracheverbots des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG bedeutet. Es war daher zum Schutz der funktionsgerechten Aufgabenerfüllung durch die Bundesversammlung geboten, diesen Antrag nicht zur Abstimmung zu stellen.

Aus entsprechenden Erwägungen ist der weitere Antrag hinsichtlich der 14. Bundesversammlung unbegründet: Die beantragte Ausgestaltung der Geschäftsordnung, nach der den Kandidaten für das Amt des Bundespräsidenten Gelegenheit gegeben werden sollte, sich bis zu 30 Minuten in freier Rede vorzustellen, wäre in gleicher Weise wie die Erweiterung der Tagesordnung um eine „Vorstellung der Kandidaten“ nicht mit dem Ausspracheverbot des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar gewesen.

 

Ausschluss von Mitglieder wegen fehlerhafter Wahl durch die Landtage[↑]

Der Bundestagspräsident hat schließlich keine Rechte des Antragstellers verletzt, indem er den Antrag auf Ausschließung von Mitgliedern der Bundesversammlung wegen einer Fehlerhaftigkeit ihrer Wahl in den Volksvertretungen der Länder nicht zur Abstimmung gestellt hat.

Dem Antragsteller stand kein Anspruch auf den Ausschluss einzelner Mitglieder von der Mitwirkung in der Bundesversammlung zu. Wie ausgeführt kann eine Prüfung der Wahlen in den Volksvertretungen der Länder ausschließlich nach Maßgabe des § 5 BPräsWahlG erfolgen. Die Voraussetzungen für die (subsidiäre) Befassung der Bundesversammlung mit der Wahlprüfung gemäß § 5 Satz 3 BPräsWahlG waren jedoch ersichtlich nicht erfüllt. Die Bundesversammlung hätte sich daher durch die Befassung mit diesem Antrag eine Kompetenz angemaßt, die ihr nach dem Grundgesetz nicht zukommt. Darüber hinaus wäre eine Wahl des Bundespräsidenten unter Ausschluss der in dem Antrag genannten Mitglieder mit Art. 54 Abs. 3 GG nicht zu vereinbaren gewesen . Ein dem Antrag entsprechendes Verfahren hätte daher zur Verfassungswidrigkeit der Wahl des Bundespräsidenten geführt.

 

Verletzung des Rederechts durch Geschäfts­ordnungs­beschlüsse[↑]

Die Anträge, mit denen der Antragsteller geltend macht, durch die Geschäftsordnungsbeschlüsse der jeweiligen Bundesversammlung in seinem Rederecht verletzt zu sein, sind unbegründet.

Das Grundgesetz weist den Mitgliedern der Bundesversammlung ein Rederecht grundsätzlich nicht zu. Der Gesetzgeber hat im Rahmen des ihm durch Art. 54 Abs. 7 GG eingeräumten Gestaltungsspielraums die durch Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG bereits vorgezeichnete Verfahrensstruktur der Bundesversammlung dahin konkretisiert, dass gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 BPräsWahlG Wahlvorschläge schriftlich unterbreitet werden müssen. Er hat damit darauf reagiert, dass die Möglichkeit eines mündlichen Kandidatenvorschlags in der 2. Bundesversammlung von einem Mitglied dazu missbraucht worden war, den amtierenden, erneut kandidierenden Bundespräsidenten anzugreifen. Die weitere Ausgestaltung des Geschäftsgangs hat der Gesetzgeber in § 8 Satz 2 BPräsWahlG der Bundesversammlung überlassen und nur eine subsidiäre Geltung der Geschäftsordnung des Bundestages vorgesehen, sollte sich die Bundesversammlung keine eigene Geschäftsordnung geben.

Der Antragsteller macht – insbesondere für die 13. Bundesversammlung – ohne Erfolg geltend, die Bundesversammlung habe ihre Gestaltungsmacht missbraucht, denn der einzige Zweck der von ihr beschlossenen Geschäftsordnung sei es gewesen, ihn und die Angehörigen seiner Partei nicht zu Wort kommen zu lassen. Er hat dazu vorgetragen, er habe auf die Vorgänge im Vorfeld der Wahl zu sprechen kommen wollen. Damit hat er deutlich gemacht, dass er die Möglichkeit zur freien Rede genutzt hätte, um Umstände zu erörtern, die nicht in die Befassungskompetenz der Bundesversammlung fallen. Diese übt insbesondere keine Kontrolle über den Präsidenten des Bundestages aus. Im Übrigen bestehen keine Hinweise darauf, dass die Bundesversammlung mit der von ihr beschlossenen Geschäftsordnung den vom Antragsteller unterstellten Zweck verfolgt haben könnte.

 

Kein Rederecht zur Antragsbegründung[↑]

Der Präsident des Deutschen Bundestages hat keine Rechte des Antragstellers dadurch verletzt, dass er diesem nicht das Wort zur Begründung seiner Anträge erteilt hat.

Die 14. Bundesversammlung war nicht befugt, über die Ausschließung von Mitgliedern zu beschließen; der Präsident des Deutschen Bundestages war daher berechtigt, den Antrag nicht zur Abstimmung zu stellen. Da sich die Bundesversammlung mit dem Antrag von vornherein nicht befassen durfte, war der Präsident des Deutschen Bundestags auch nicht verpflichtet, dem Antragsteller zur Begründung dieses Antrags das Wort zu erteilen.

Der Bundestagspräsident war auch nicht gehalten, vor der Beschlussfassung über eine Geschäftsordnung Redebeiträge zuzulassen.

Der auf der Grundlage von Art. 54 Abs. 7 GG erlassene § 8 Satz 2 BPräsWahlG sieht die Geltung der Geschäftsordnung des Bundestages – mit darin gemäß § 29 enthaltenen Rederechten – nur vor, „sofern“ sich nicht die Bundesversammlung eine eigene Geschäftsordnung gibt. Ist bereits erkennbar, dass die Bundesversammlung von ihrem Recht, die Ordnung ihrer Geschäfte selbst zu regeln, Gebrauch machen möchte, kommt die Geschäftsordnung des Bundestages nicht zum Tragen. Denn § 8 Satz 2 BPräsWahlG ist gerade nicht dahin formuliert, dass die Geschäftsordnung des Bundestages „solange“ zur Anwendung kommt, bis sich die Bundesversammlung eine eigene Geschäftsordnung gibt.

Dahingestellt bleiben kann, welche grundlegenden Geschäftsordnungsregeln der Leiter der Bundesversammlung in jedem Fall zu beachten hat. Jedenfalls ist das konkrete Vorgehen des Bundestagspräsidenten nicht zu beanstanden, weil der von der Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung getragene Antrag zur Geschäftsordnung erkennbar zum Ziel hatte, in der Bundesversammlung generell keine Redebeiträge zuzulassen. Diese Zielrichtung hätte der Präsident des Deutschen Bundestags unterlaufen, wenn er vor der Abstimmung über diesen Antrag dem Antragsteller das Wort erteilt hätte. Der Bundestagspräsident handelte nicht rechtsfehlerhaft, indem er über den von der Mehrheit der Bundesversammlung getragenen Antrag vorrangig, jedenfalls vor Erteilung des Worts an ein Mitglied der Bundesversammlung, hat abstimmen lassen.

Ebenso war der Präsident des Deutschen Bundestages nicht verpflichtet, dem Antragsteller das Wort zur Begründung des Antrags zu erteilen, den Wahlvorschlagsträgern die Benennung von „Wahlbeobachtern“ zu gestatten. Insoweit handelte der Bundestagspräsident in Ausführung der zuvor beschlossenen Geschäftsordnung, deren Schriftlichkeitsprinzip verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist und dem Präsidenten des Deutschen Bundestages insoweit keinen Entscheidungsspielraum beließ.

 

Kein Benennungsrecht für „Wahlbeobachter“[↑]

Der Antrag, mit dem der Antragsteller die Ablehnung seines Antrags, jedem Wahlvorschlagsträger in der 14. Bundesversammlung die Benennung eines bei der Stimmenauszählung anwesenden „Wahlbeobachters“ zu gestatten, durch die Bundesversammlung beanstandet, ist unbegründet.

Das Bundesverfassungsgericht hat in einem die 15. Bundesversammlung betreffenden Eilverfahren im Jahr 2012 entschieden, dass ein solches Recht einem Mitglied der Bundesversammlung offensichtlich nicht zusteht, weil das Grundgesetz diesem kein Recht übertragen hat, als „Wahlbeobachter“ nach jedem Wahlgang zur Wahl des Bundespräsidenten an der Auszählung der Stimmen und der Ermittlung des Wahlergebnisses teilzunehmen, und der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl die Zulassung von „Wahlbeobachtern“, die durch Wahlvorschlagsträger benannt werden, bei der Auszählung der Stimmen und der Ermittlung des Wahlergebnisses der einzelnen Wahlgänge in der Bundesversammlung nicht gebietet57. Ein Recht, als „Wahlbeobachter“ an der Auszählung der Stimmen und der Ermittlung des Wahlergebnisses teilzunehmen, kann auch nicht aus Art. 54 Abs. 7 GG in Verbindung mit § 8 Satz 2 BPräsWahlG abgeleitet werden, weil die Geschäftsordnung des Bundestages ein entsprechendes Recht des einzelnen Bundestagsabgeordneten nicht kennt58. Aus dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl lässt sich ein Anspruch auf Teilnahme oder Benennung eines bei der Stimmenauszählung anwesenden „Wahlbeobachters“ ebenfalls nicht ableiten, wobei es in diesem Zusammenhang dahinstehen kann, in welcher Ausprägung dieser Grundsatz auf die Wahl in der Bundesversammlung anzuwenden ist. Denn die in der Bundesversammlung geübte Praxis, zur Auszählung der Stimmen und Ermittlung des Ergebnisses der einzelnen Wahlgänge Schriftführer aus der Mitte der Bundesversammlung aus verschiedenen Fraktionen zu wählen, die sich bei der Auszählung gegenseitig kontrollieren, entspricht den vom Grundsatz der Öffentlichkeit geforderten Kriterien der Nachvollziehbarkeit und Überprüfbarkeit des Wahlvorgangs59. Gründe, die eine andere Beurteilung rechtfertigten, sind nicht ersichtlich.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 10 Juni 2014 – 2 BvE 2/09 2 BvE 2/10

  1. BGBl I S. 230, zuletzt geändert durch Gesetz vom 12.07.2007, BGBl I S. 1326[]
  2. vgl. Wieland, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl.2008, Art. 93 Rn. 51; Waldhoff/Grefrath, in: Berliner Kommentar zum GG, Art. 54 Rn. 76, Juli 2009; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 63 Rn. 39 f., Februar 2012; E. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl.2012, § 28 Rn. 1002; Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 9. Aufl.2012, 4. Teil Rn. 87[]
  3. vgl. BVerfGE 13, 54, 81[]
  4. vgl. BVerfGE 4, 144, 152; 102, 224, 231; 108, 251, 270 f.[]
  5. vgl. BVerfGE 129, 108, 118; vgl. auch BVerfGE 21, 362, 369 f.; 45, 63, 78; 61, 82, 101 ff.[]
  6. vgl. zu einer solchen Möglichkeit bereits BVerfGE 4, 250, 267 f. sowie Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl.1991, § 7 Rn. 40[]
  7. vgl. zu den sich hieraus ergebenden Rechten und Pflichten des Präsidenten des Bundestages BVerfGE 60, 374, 379[]
  8. vgl. Stern, in: Bonner Kommentar, Bd. 12, Art. 93 Rn. 183, März 1982[]
  9. vgl. BVerfGE 20, 119, 129[]
  10. vgl. BVerfGE 1, 351, 371; 20, 119, 129; 124, 161, 188; zu einer Sonderkonstellation BVerfGE 112, 118, 147 f.[]
  11. vgl. BVerfGE 4, 115, 123; 68, 1, 64; 129, 356, 364[]
  12. vgl. BVerfGE 20, 134, 140; 68, 1, 72 f.; 80, 188, 212; 100, 266, 268; 118, 244, 271; 118, 277, 318 f.; 123, 267, 339; 126, 55, 67 f.[]
  13. vgl. BVerfGE 118, 277, 318 f.; 131, 152, 191[]
  14. vgl. BVerfGE 4, 144, 148; 10, 4, 10 f.; 70, 324, 350; 90, 286, 342; 112, 363, 365; 114, 121, 146 f.; 117, 359, 367[]
  15. vgl. BVerfGE 93, 195, 203 f.; 102, 224, 231 f.; 129, 356, 365[]
  16. vgl. Morlok, in: Dreier, GG, 2. Aufl.2006, Art. 41 Rn. 7[]
  17. vgl. BVerfGE 65, 152, 154; 131, 230, 233[]
  18. vgl. BT-Drs. 3/358, S. 4[]
  19. vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 28, Januar 2009[]
  20. vgl. zum Fortbestand einer Volksvertretung trotz mandatserheblicher Wahlfehler BVerfGE 129, 300, 344 m.w.N.[]
  21. vgl. H. Preuß, in: Verfassungsausschuss, Protokolle, Bd. 1, 25. Sitzung, S. 25; Ablaß, ebd., S. 27, sowie 22. Sitzung, S. 16[]
  22. vgl. etwa Eschenburg, Die improvisierte Demokratie der Weimarer Republik, 1954, S. 17 ff., 27 ff.[]
  23. Th. Heuss, in: M. Weber, Gesammelte politische Schriften, 2. Aufl.1958, Vorwort S. XXVI[]
  24. vgl. Süsterhenn, in: Parlamentarischer Rat, 2. Sitzung, Sten. Bericht, S. 25[]
  25. vgl. Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, S. 41; Süsterhenn, in:Parlamentarischer Rat, 2. Sitzung, Sten. Bericht, S. 25; Walter, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll, S. 103[]
  26. vgl. statt vieler Fritz, in: Bonner Kommentar, Bd. 8, Art. 54 Rn. 14, Februar 2001[]
  27. vgl. Süsterhenn, in: Parlamentarischer Rat, 2. Sitzung, Sten. Bericht, S. 25; ferner Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 28, Januar 2009; Fink, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 54 Rn. 2[]
  28. vgl. Carlo Schmid, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll, S. 116[][]
  29. vgl. Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, S. 41 f[]
  30. vgl. Kimminich, in: Bonner Kommentar, Bd. 8, Vorbem. z. Art. 54 Rn. 6, Mai 1968; Fritz, in: Bonner Kommentar, Bd. 8, Art. 54 Rn. 31 ff., Februar 2001[]
  31. vgl. bereits: Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, S. 41 f.; Walter, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll, S. 103; Seebohm, ebd., S. 120; s. auch Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 3 ff. und 13 f., Januar 2009; Stern, Staatsrecht, Bd. 2, 1980, § 30 I 2., S.190 f.[]
  32. vgl. BVerfGE 89, 359, 362 f.; vgl. auch BVerfGE 114, 121, 159; Fritz, in: Bonner Kommentar, Bd. 8, Art. 54 Rn. 45, Februar 2001; Pernice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl.2006, Art. 54 Rn. 24; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 91, Januar 2009; Waldhoff/Grefrath, in: Berliner Kommentar zum GG, Art. 54 Rn. 55, Juli 2009; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl.1995, Rn. 535; Heun, AöR 109, 1984, S. 13, 18; Jäger, in: Festschrift für Thomas Würtenberger, 2013, S. 213, 214 f.; vgl. auch zur Vorstellung des Bundespräsidenten als „pouvoir neutre“: Süsterhenn, in: Parlamentarischer Rat, 2.Sitzung, Sten. Bericht, S. 25; ders., in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll, S. 120; Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, S. 41[]
  33. vgl. BVerfGE 89, 359, 363; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 10 ff., Januar 2009[]
  34. vgl. Heuss, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll, S. 114; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 54 Rn. 28, Januar 2009[]
  35. vgl. von Brentano, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll, S. 117[]
  36. vgl. Walter, ebd., S. 114; Katz, ebd., S. 113; Heuss, ebd., S. 117; Dehler, ebd., S. 103[]
  37. vgl. von Brentano, ebd., S. 116[]
  38. vgl. Greve, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll, S. 115; Becker, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Bd. 13/2, 2002, S. 812; zum Charakter der Wahl als „Kür“ vgl. Carlo Schmid, in: Parlamentarischer Rat, Hauptausschuss, Protokoll, S. 116[]
  39. Gerstenmaier, in: Deutscher Bundestag, Die Bundesversammlungen 1949 bis 2010, S. 160 f.[]
  40. vgl. Mücke, in: Der Parlamentarische Rat 1948 bis 1949, Akten und Protokolle, Bd. 13/2, 2002, S. 815[]
  41. BVerfGE 10, 4, 12[]
  42. vgl. BVerfGE 119, 96, 128[]
  43. vgl. BVerfGE 70, 324, 355[]
  44. vgl. BVerfGE 112, 363, 366[]
  45. vgl. BVerfGE 60, 374, 380; vgl. auch BVerfGE 2, 143, 171; 10, 4, 12; 80, 188, 218; 96, 264, 284[]
  46. vgl. BVerfGE 102, 224, 234 f.; 104, 310, 332; 130, 318, 348[]
  47. vgl. Steiger, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 25 Rn. 5[]
  48. vgl. BVerfGE 80, 188, 219[]
  49. vgl. Winkelmann, ZParl 2008, S. 61, 63 f.[]
  50. vgl. Fink, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 54 Rn. 48; von Arnauld, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl.2012, Art. 54 Rn. 28[]
  51. vgl. BVerfGE 41, 1, 11[]
  52. vgl. Butzer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl.2011, Art. 54 Rn. 81; Nettesheim, in: Isensee/Kirchof, HStR III, 3. Aufl.2005, § 63 Rn. 12[]
  53. vgl. Kabel, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 31 Rn. 1[]
  54. vgl. Schmidt-Jortzig/Schürmann, in: Bonner Kommentar, Bd. 11, Art. 76 Rn. 107, November 1996; Kabel, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 31 Rn. 16; Troßmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, 1977, § 97 GO-BT Rn. 9; ein materielles Prüfungsrecht vollständig verneinend Kersten, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 76 Rn. 56, Januar 2011; Dietlein, in: BeckOK GG, Edition 19, Art. 76 Rn. 9, Nov.2013; Masing, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 76 Rn. 54; Kretschmer, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl.2011, Art. 40 Rn. 45[]
  55. BT-Drs. 3/358, S. 5[]
  56. vgl. BVerfGE 104, 310, 331; 108, 251, 276[]
  57. BVerfGE 130, 367, 369 f.[]
  58. vgl. BVerfGE 130, 367, 370[]
  59. vgl. BVerfGE 130, 367, 371[]