Die (Teil-)Unterschutzstellung eines Baudenkmals

Bei der Eintragung in die Denkmalliste aufgrund des § 6 Abs. 2 des Hamburgischen Denkmalschutzgesetz vom 05.04.2013 handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Gegen die Eintragung in die Denkmalliste aufgrund des § 6 Abs. 2 Denkmalschutzgesetz vom 05.04.2013 ist die Feststellungsklage statthaft, auch in Bezug auf das (Nicht-)Vorliegen einzelner Schutzkategorien.

Die (Teil-)Unterschutzstellung eines Baudenkmals

An der Verfassungsmäßigkeit der Ausgestaltung des ipso-iure Prinzips in dem Denkmalschutzgesetz vom 05.04.2013 bestehen keine durchgreifenden Zweifel.

Der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums gebietet es, Gebäude nur insoweit unter Denkmalschutz zu stellen, wie ihnen Denkmalwert zukommt. Eine Teilbarkeit im denkmalrechtlichen Sinne ist nicht erst dann anzunehmen, wenn der Zusammenhang zwischen einer historischen Fassade und den inneren Gebäudeteilen durch eine “Entkernung” aufgehoben ist.

Eine Unterschutzstellung von quantitativ einen erheblichen Teil des streitgegenständlichen Gebäudes ausmachenden, grundlegend umgestalteten Räume, denen als solche keine geschichtliche Bedeutung zukommt und die ihrerseits von den denkmalwerten Gebäudeteilen räumlich abgetrennt sind, scheidet aus.

Der Umgebungsschutz des § 8 DSchG ist auch auf das Verhältnis von denkmalgeschützten zu im selben Gebäude liegenden, nicht denkmalgeschützten Gebäudeteilen anwendbar.

)) Der Umfang des Denkmalwertes ist unter Berücksichtigung der besonderen Anforderungen der jeweiligen Schutzkategorie zu beurteilen. Zu den charakteristischen Eigenheiten des Stadtbildes können nur die Gebäudeteile beitragen, die, wie insbesondere die Fassade, nach außen wirken.

Eintragung in die Denkmalliste – und die Verwaltungsaktqualität[↑]

Bei der Eintragung in die Denkmalliste handelt es sich mangels Regelungswirkung nicht um einen Verwaltungsakt. Die Eintragung als solche ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung gerichtet ist. Mit Inkrafttreten des neugefassten Denkmalschutzgesetzes vom 05.04.2013 am 1.05.2013, wurde das System des Denkmalschutzes in Hamburg auf das ipso-iure-Prinzip (auch: ipsa-lege-Prinzip, Prinzip der normativen Unterschutzstellung) umgestellt. Bauliche Anlagen sind damit von Gesetzes wegen als Denkmäler geschützt, sobald sie die Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 DSchG erfüllen. Gem. § 6 Abs. 2 DSchG erfolgt die Eintragung von Denkmälern in die Denkmalliste von Amts wegen oder auf Anregung der bzw. des Verfügungsberechtigten, ohne dass der Schutz des Denkmals von der Eintragung des Denkmals in die Denkmalliste abhinge, vgl. § 6 Abs. 1 DSchG (sog. nachrichtliche bzw. deklaratorische Denkmalliste).

Dass gemäß § 6 Abs. 1 S. 4 DSchG die Einhaltung der gesetzlichen Schutzpflichten von der bzw. dem Verfügungsberechtigten erst ab der Eintragung verlangt werden kann, steht dazu nicht in Widerspruch. Denn die Eintragung lässt die Schutzpflichten nicht entstehen, sie hat nur Hinweischarakter1.

Statthaftigkeit und Zulässigkeit der Feststellungsklage[↑]

Die Feststellungsklage ist statthaft gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Begehrt wird die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses, also der sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Rechtsnorm ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache2. Die Eigenschaft des Gebäudes, ganz oder teilweise eine bauliche Anlage darzustellen, deren Erhaltung wegen der geschichtlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt bzw. ganz oder teilweise eine bauliche Anlage darzustellen, deren Erhaltung zur Bewahrung charakteristischer Eigenheiten des Stadtbildes im öffentlichen Interesse liegt, stellt ein solches Rechtsverhältnis dar.

Bei der genannten Frage handelt es sich nicht nur um eine unselbstständige Vorfrage, die als solche nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein könnte. Nicht feststellungsfähig sind zwar bloße Elemente, unselbständige Teile oder Vorfragen von Rechtsverhältnissen, die nicht unmittelbar Rechte und Pflichten begründen, sondern nur Voraussetzungen solcher Rechte und Pflichten sind3. Aus der Eigenschaft des Gebäudes, ganz oder teilweise eine bauliche Anlage darzustellen, deren Erhaltung wegen einer der genannten Denkmalkategorien im öffentlichen Interesse liegt, folgen im System der normativen Unterschutzstellung jedoch unmittelbar von Gesetzes wegen Pflichten des Verfügungsberechtigten (insbesondere die Erhaltungspflicht des § 7 DSchG sowie die Pflicht gemäß § 9 DSchG, Änderungen nur im Rahmen einer einzuholenden Genehmigung vorzunehmen). Zumal diese Pflichten eindeutig und zwischen den Beteiligten unstreitig sind, bedarf es nicht noch eines weitergehenden Antrags festzustellen, dass keine Erhaltungs- bzw. Genehmigungspflichten, die aus der Verfügungsberechtigung über ein mögliches Denkmal folgen, existieren4.

Der Feststellungsantrag ist auch in seiner ausdifferenzierten, auf die einzelnen, konkret in Frage kommenden Schutzkategorien bezogenen Form statthaft. Die Klärung der einzelnen, gegebenenfalls selbständig nebeneinander Geltung beanspruchenden Gründe für die ipso iure – Wirkung des Denkmalschutzes erscheint im Sinne des Rechtsfriedens wie auch der Rücksichtnahme auf die schutzwürdigen Interessen des Denkmaleigentümers an Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit seiner Folgepflichten geboten. In der Rechtsprechung insbesondere zu den Anforderungen an die Versagung von Änderungsanträgen (gem. § 9 Abs. 2 DSchG) ist geklärt, dass insoweit die “Kategorien-Adäquanz” zu wahren ist, d.h. dass der denkmalpflegerische Eingriff davon abhängen kann, unter welchem rechtlich erheblichen Gesichtspunkt die Unterschutzstellung erfolgt ist bzw. für das Objekt Denkmalschutz gelten soll5. Hinzu kommt, dass die Schutzkategorie ebenso ausschlaggebend sein kann zur – regelhaft einem Änderungsvorhaben zeitlich vorgelagert erforderlichen – Konkretisierung der Pflichten des Denkmaleigentümers gem. § 7 DSchG zur denkmalgerechten Erhaltung. Insoweit ist zu bedenken, dass diese Pflichten für den Eigentümer selbst ersichtlich sein müssen, da das Gesetz sie ihm unmittelbar, d.h. ohne vermittelnden Akt der Denkmalbehörde auferlegt. Den Feststellungskläger gleichwohl für die gerichtliche Klärung der zutreffend einschlägigen Kategorie(n) auf eine etwaige spätere Streitigkeit um die Erteilung einer Änderungsgenehmigung zu verweisen6, erschiene im Übrigen auch deshalb unangemessen, da nicht jeglicher Streit um eine Änderungsgenehmigung die verbindliche Klärung aller Kategorien erfordert, sondern die Klärung einer einschlägig entgegenstehenden Kategorie zur Rechtfertigung einer Versagung ausreicht7.

Aus dem bisher Gesagten folgt auch, dass die Feststellungsklage nicht iSv. § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO subsidiär gegenüber einer auf Aufhebung des Unterschutzstellungsbescheids gerichteten Anfechtungsklage ist. Die Unterschutzstellungsverfügung vom 28.02.2011 hat sich mit Inkrafttreten des Hamburgischen Denkmalschutzgesetzes vom 05.04.2013 erledigt; von dem Bescheid gehen keine rechtlichen Wirkungen mehr aus. Denn die Eintragung in die Denkmalliste erfolgte nicht aufgrund des Bescheids vom 28.02.2011, sondern aufgrund von § 6 DSchG (n.F.). Auch eine Anfechtung der Eintragung kommt mangels Verwaltungsaktsqualität der Eintragung nicht in Betracht. Eine auf Löschung der Eintragung gerichtete Leistungsklage hätte schließlich nicht den durch die Feststellungsklage ermöglichten umfassenden Rechtsschutz hinsichtlich der Rechte und Pflichten in Bezug auf das Gebäude zur Folge, weil eine Verurteilung der Beklagten nur deren Verpflichtung zur Löschung des Gebäudes aus der Liste, nicht aber das Fehlen der Denkmaleigenschaft rechtskräftig feststellen würde8.

Die Klägerin hat auch ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, ohne dass es auf das Vorliegen eines konkreten, dem Genehmigungsvorbehalt unterfallenden Vorhabens ankäme. Denn bereits bei Bestehen der Denkmaleigenschaft treffen den Eigentümer die gesetzlichen Schutzpflichten, insbesondere die Erhaltungspflicht nach § 7 DSchG.

Baudenkmal[↑]

Ein Baudenkmal ist gemäß § 4 Abs. 2 DSchG eine bauliche Anlage oder ein Teil einer baulichen Anlage im Sinne des § 2 Absatz 1 der Hamburgischen Bauordnung vom 14.12 20059, zuletzt geändert am 20.12 201110, in der jeweils geltenden Fassung, deren oder dessen Erhaltung wegen der geschichtlichen, künstlerischen oder wissenschaftlichen Bedeutung oder zur Bewahrung charakteristischer Eigenheiten des Stadtbildes im öffentlichen Interesse liegt.

Das neugefasste Denkmalschutzgesetz ist anwendbar. Dem steht nicht entgegen, dass bei einer Verfassungswidrigkeit des neugefassten Denkmalschutzgesetzes insgesamt auf die vorherige Rechtslage abzustellen wäre. Denn an der Verfassungsmäßigkeit des Denkmalschutzgesetzes bestehen für das Verwaltungsgericht Hamburg keine durchgreifenden Zweifel.

Zwar werfen die in den Denkmalschutzgesetzen verwendeten tatbestandlichen Umschreibungen der verschiedenen Kategorien von Kulturdenkmälern in hohem Maße Auslegungs- und Subsumtionsschwierigkeiten auf, die eine Überprüfung der gesetzlichen Regelung mit allen ihren Auswirkungen am Maßstab des im Rechtsstaatsprinzip (Art.20 Abs. 3 GG) verankerten Gebotes hinreichender Bestimmtheit von Gesetzen erfordert. Dieses Gebot zwingt den Gesetzgeber jedoch nicht in jedem Fall, den Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Der Gesetzgeber ist allerdings gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Begriffsbestimmung nimmt dieser noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem Gesetz fordert. Es genügt, wenn die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können11.

Die Subsumtion unter die in § 4 DSchG zur normativen Bestimmung der Denkmaleigenschaft unter Verwendung wertausfüllungsbedürftiger unbestimmter Rechtsbegriffe geregelten Tatbestände wirft Schwierigkeiten auf, die der Eigentümer, Verfügungsberechtigte oder in sonstiger Weise von der Norm Betroffene ohne Weiteres kaum lösen kann. Zwar kann inzwischen auf eine umfangreiche und differenzierte Rechtsprechung zur Auslegung der denkmalschutzrechtlichen Bedeutungskategorien und des öffentlichen Erhaltungsinteresses nach den insoweit weitgehend ähnlichen Denkmalschutzgesetzen der Bundesländer zurückgegriffen werden, und es kann dem Normbetroffenen grundsätzlich die Einholung fachkundigen Rates zugemutet werden. Ungeachtet dessen wird er gleichwohl auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen, die Vielfalt der möglichen, insbesondere geschichtlichen, aber auch künstlerischen, wissenschaftlichen und städtebaulichen Gründe der Denkmalfähigkeit sowie ein öffentliches Erhaltungsinteresse zu bewerten12.

Angesichts der Komplexität der bei der Regelung des Denkmalschutzes zu erfassenden Sachverhalte und Interessen, wobei auch der jeweilige Stand der wissenschaftlichen Forschung sowie die einem ständigen Wandel unterworfenen gesellschaftlichen Wertvorstellungen zu berücksichtigen sind, ist allerdings die Verwendung dieser wertausfüllungsbedürftigen Begriffe unverzichtbar. Die Eigenart des auf einem weiten Denkmalbegriff aufbauenden Denkmalschutzes lässt weder eine bestimmtere Definition der Denkmalkategorien noch des öffentlichen Erhaltungsinteresses zu. Die dadurch bedingten Auslegungs- und Subsumtionsschwierigkeiten sind mithin bei Berücksichtigung des Regelungszwecks nicht zu umgehen und daher von Verfassungs wegen grundsätzlich hinzunehmen13.

Allerdings ist es von Verfassungs wegen geboten, dass die mit den Bestimmtheitsmängeln der denkmalschutzrechtlichen Tatbestände einhergehenden Auslegungsschwierigkeiten durch eine entsprechende Ausgestaltung der Rechtsstellung der Normbetroffenen ausgeglichen werden14. Die entsprechende Rechtstellung des Betroffenen wird in optimaler Weise im System der konstitutiven Unterschutzstellung durch einen nach vorheriger Anhörung erlassenen, vor den Verwaltungsgerichten anfechtbaren Verwaltungsakt gewährleistet, kann jedoch auch durch eine entsprechende Ausgestaltung im ipsa-lege-System sichergestellt werden15. Diese Voraussetzungen erfüllt das Denkmalschutzgesetz vom 05.04.2013. Dem gebotenen Schutz der Rechtsstellung des Normbetroffenen trägt es dadurch Rechnung, dass die Einhaltung der gesetzlichen Schutzpflichten vom Verfügungsberechtigten erst ab der Eintragung verlangt werden kann (§ 6 Abs. 1 S. 4 DSchG). Vor der Eintragung in die Denkmalliste entfaltet die Unsicherheit über das Vorliegen der Denkmaleigenschaft für den Verfügungsberechtigten damit keine mit staatlichen Eingriffsmöglichkeiten verbundene belastende Wirkung. Ab der Eintragung, von der der Verfügungsberechtigte gem. § 6 Abs. 1 S. 4 DSchG zu unterrichten ist, kann sich der Verfügungsberechtigte – wie die Vertreterin der Beklagten im vorliegenden Verfahren den Erklärungen das Senatsvertreter im Gesetzgebungsverfahren entsprechend16 bestätigt hat – bei der Behörde über die Gründe für die Eintragung informieren und somit eine konkretisierende Einschätzung der Schutzgründe durch die Fachbehörde erhalten. Die Möglichkeit des Verfügungsberechtigten, eine solche Auskunft zu erhalten, ist von Verfassungs wegen geboten, damit der Normbetroffene seine Erhaltungspflichten nach § 7 DSchG und die Genehmigungsfähigkeit von Veränderungen nach § 9 DSchG zu einem frühestmöglichen Zeitpunkt voraussehen kann.

Geschichtliche Gründe[↑]

Der Begriff der “geschichtlichen Gründe” ist im weitesten Sinne zu verstehen; es sollen hierdurch kunst- und architekturgeschichtliche Epochen und Entwicklungen, aber auch sozial, wirtschafts- und kulturgeschichtliche sowie allgemein die Geschichte der Menschheit betreffende Ereignisse und Zeitabschnitte dokumentiert werden17. Dabei ist die geschichtliche Bedeutung nicht auf übergeordnete oder besonders bedeutsame Entwicklungen oder Verhältnisse beschränkt, sondern umfasst vielmehr auch Gegenstände des Denkmalschutzes, die nur für einzelne Wissenschaftsdisziplinen (z. B. Kirchengeschichte, Baugeschichte, Kunstgeschichte) oder für die Regionalgeschichte, Heimatgeschichte oder Stadtgeschichte von Bedeutung sind18.

Das Objekt selbst muss geeignet sein, geschichtliche Entwicklungen aufzuzeigen, mithin für die politischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sonstigen Verhältnisse in bestimmten Zeitepochen einen Aussagewert haben. Dies ist gegeben, wenn ihm als Wirkungsstätte namhafter Personen oder als Schauplatz historischer Ereignisse ein bestimmter Erinnerungswert beizumessen ist oder wenn es im Sinne eines Assoziationswertes einen im Bewusstsein der Bevölkerung vorhandenen Bezug zu bestimmten politischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen oder sonstigen Verhältnissen seiner Zeit herstellt. Entscheidend ist der dokumentarische und exemplarische Charakter des Schutzobjekts als ein Zeugnis der Vergangenheit19.

Der geschichtliche Aussagewert ist auch dann zu bejahen, wenn sich die geschichtliche Bedeutung eines Objekts nicht unmittelbar aus sich heraus visuell erschließt, es aber zusammen mit anderen Quellen einen optischen Eindruck von historisch bedeutsamen Gegebenheiten vermitteln kann und insoweit geeignet ist, seinem Betrachter die Vergangenheit vor Augen zu führen20.

Denkmal trotz Umbaumaßnahmen[↑]

Nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung führen Umbauten nur dann zum Verlust des Denkmalwertes, wenn die historische Substanz des Gebäudes so weit verlorengeht, dass sie ihre Funktion, Aussagen über geschichtliche Umstände oder Vorgänge zu dokumentieren, nicht mehr erfüllen kann21 bzw. wenn durch die Umbauten die Identität des Gebäudes aufgehoben worden, also der Aussagewert des Kulturdenkmals verloren gegangen ist22 und die jeweilige Bedeutungskategorie des Denkmals nicht mehr sichtbar ist23. Dabei ist keine schematische, an Zahlenwerten orientierte Betrachtung möglich24, sondern eine qualitative Bewertung der erhaltenen Bauteile vorzunehmen.

Teilunterschutzstellung[↑]

Der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums gebietet es angesichts der umfangreichen Umbaumaßnahmen vorliegend jedoch, lediglich denjenigen Gebäudeteilen Denkmalwert zuzuschreiben, denen eine geschichtliche Bedeutung auch tatsächlich zukommt. Denn das Wohl der Allgemeinheit, hier im Sinne des Interesses der Allgemeinheit an der Erhaltung denkmalwürdiger Gebäude, ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Einzelnen aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient25. Vor diesem Hintergrund wäre vorliegend eine pauschale Unterschutzstellung des gesamten Gebäudes angesichts der damit einhergehenden Belastungen für den Verfügungsberechtigten unverhältnismäßig.

Ausgangspunkt für die Teilunterschutzstellung der geschichtlich bedeutenden Gebäudeteile ist § 4 Abs. 2 DSchG. Dieser definiert ein Baudenkmal als “eine bauliche Anlage oder ein Teil einer baulichen Anlage”, deren bzw. dessen Erhaltung aus einem der im Gesetz genannten Gründe im öffentlichen Interesse liegt, sieht folglich die Unterschutzstellung von Gebäudeteilen ausdrücklich vor.

In der obergerichtlichen Rechtsprechung besteht weitestgehend Einigkeit, dass die Unterschutzstellung lediglich eines Gebäudeteiles nur dann eröffnet sein soll, wenn dieses Teil einer selbstständigen Bewertung unter den Gesichtspunkten des Denkmalschutzes zugänglich, also abtrennbar im Sinne des Denkmalschutzes ist26. Eine solche Teilbarkeit lässt sich vorliegend feststellen, da sich die Bereiche, in denen keine bauzeitliche Ausstattung mehr wahrnehmbar ist, optisch und räumlich deutlich von den denkmalwerten Gebäudeteilen unterscheiden. Ansatzpunkt müssen auch insofern die jeweiligen Gründe für den Denkmalwert sein; nur die Tatsache, dass sich die Räume im streitgegenständlichen Gebäude befinden, begründet für diese noch keine geschichtliche Bedeutung.

Allerdings wird in der obergerichtlichen Rechtsprechung in der konkreten Rechtsanwendung vielfach vertreten, dass ein Gebäude im Regelfall in seiner Gesamtheit unter Schutz zu stellen ist, wenn die aus der Zeit der Errichtung des Hauses bzw. der Fassade stammende Bausubstanz der übrigen Teile im Wesentlichen noch erhalten und der typische, zwischen der Fassade und den übrigen Teilen des Gebäudes bestehende Funktionszusammenhang noch gegeben ist, was gesichert erst für den Fall einer Entkernung auszuschließen sei27.

Dieser pauschalen, mit dem grundsätzlich vertretenen Ansatz, Denkmalschutz sei nur insoweit zu begründen, wie es jeweils sachlich zu rechtfertigen sei, nicht näher argumentativ verbundenen Betrachtungsweise der genannten Obergerichte kann jedoch nicht gefolgt werden. Sie würde die Zwecke des Denkmalschutzes zwar in dem Sinne einer möglichst umfangreichen Unterschutzstellung verfolgen, wird jedoch den aus den mit der Denkmaleigenschaft für den Verfügungsberechtigten einhergehenden Belastungen folgenden verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Das Bundesverfassungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass es sich bei den Anforderungen der Denkmalschutzgesetze um Inhalts- und Schrankenbestimmungen hinsichtlich des Grundrechts auf Eigentum handelt28. Die Art. 14 GG berührende Wirkung des Denkmalschutzes wird auch bereits mit der Feststellung der Denkmaleigenschaft und nicht erst mit dem Genehmigungsverfahren hinsichtlich konkreter Vorhaben relevant29. Denn unmittelbar mit Vorliegen der Denkmaleigenschaft treffen den Verfügungsberechtigten, der regelmäßig Eigentümer des Denkmals ist, die gem. § 27 Abs. 1 Nr. 3 DSchG bußgeldbewehrten Erhaltungs- und Instandsetzungspflichten des § 7 DSchG. Das Auftreten offenkundiger Mängel hat der Verfügungsberechtigte gem. § 7 Abs. 4 DSchG der Behörde anzuzeigen, welche die gebotenen Maßnahmen auch auf Kosten des Verfügungsberechtigten durchführen kann (§ 7 Abs. 6 DSchG). Vom Verfügungsberechtigten kann die Erstellung eines Denkmalpflegeplans auf eigene Kosten verlangt werden (§ 10 Abs. 1 DSchG). Schließlich folgt aus der Denkmaleigenschaft gem. § 9 Abs. 1 DSchG, dass die Beseitigung und Veränderung des Denkmals unter dem Vorbehalt der behördlichen Genehmigung steht. Bauliche Maßnahmen sind somit nicht nur mit der Bau, sondern auch mit der Denkmalschutzbehörde abzustimmen, was für den Verfügungsberechtigten einen bedeutenden zeitlichen, planerischen und finanziellen Mehraufwand darstellen kann. Zahlreiche Verfahrensschritte sind für den Verfügungsberechtigten mit entsprechenden Gebühren verbunden30.

Vor diesem Hintergrund ist eine an Art. 14 GG orientierte Auslegung des Begriffs der denkmalrechtlichen Teilbarkeit geboten31. Die Unterschutzstellung der quantitativ einen erheblichen Teil des streitgegenständlichen Gebäudes ausmachenden grundlegend umgestalteten Räume, denen als solche keine geschichtliche Bedeutung zukommt und die ihrerseits von den denkmalwerten Gebäudeteilen räumlich abgetrennt sind, scheidet vor diesem Hintergrund aus.

Die Notwendigkeit einer Gesamtunterschutzstellung folgt auch nicht daraus, dass ansonsten die nicht geschützten Gebäudeteile so verändert werden könnten, dass die denkmalwerten Teile in ihrem Denkmalwert wesentlich beeinträchtigt würden. Der Beklagten ist einzuräumen, dass beispielsweise im Fall einer Unterschutzstellung allein einer Fassade deren Denkmalwert durch nach außen sichtbare Veränderungen im Innenraum erheblich beeinträchtigt werden könnte, nämlich wenn sie etwa als funktionslose, überkommene Kulisse erschiene. Denkmalrechtlich ergibt sich diese Gefahr indes nicht aus der Beschränkung auf die Teilunterschutzstellung. Denn der Schutz der denkmalwerten Gebäudeteile vor Beeinträchtigungen aus ihrem Umfeld ist hinreichend durch § 8 DSchG gewährleistet. Hiernach darf die unmittelbare Umgebung des Denkmals nicht dergestalt verändert werden darf, dass die Eigenart und das Erscheinungsbild des Denkmals wesentlich beeinträchtigt werden. Dass § 8 DSchG nur “wesentliche” Beeinträchtigungen der Eigenart und des Erscheinungsbildes des Denkmals ausschließt, lässt diesen gerade auch im vorliegenden Zusammenhang der “inneren” Umgebung nicht leerlaufen. Denn nach obergerichtlicher Rechtsprechung muss der – dementsprechend nach den jeweiligen Gegebenheiten zu konkretisierende – Umgebungsschutz sicherstellen, dass die jeweilige besondere Wirkung, die ein Denkmal als Zeugnis der Geschichte, als Kunstwerk, als wissenschaftliches Objekt oder als charakteristisches städtebauliches Element hat, nicht geschmälert wird. Die Umgebung des Denkmals muss sich an dem Maßstab messen lassen, den das Denkmal gesetzt hat, darf es also insbesondere nicht gleichsam erdrücken, verdrängen oder übertönen oder es an der gebotenen Achtung gegenüber den im Denkmal verkörperten Werten fehlen lassen32.

Der Umgebungsschutz ist auch auf das Verhältnis von denkmalgeschützten zu im selben Gebäude liegenden, nicht denkmalgeschützten Gebäudeteilen anwendbar. Zwar legen die von der Beklagten zitierten Oberverwaltungsgerichtsbegründungen nahe, dass die Oberverwaltungsgerichtsentwürfe bei der Regelung des Umgebungsschutzes als typischen Anwendungsfall getrennte bauliche Anlagen vor Augen hatten. Für eine Einschränkung dahin, dass § 8 DSchG als Umgebung ausschließlich solche vom Denkmal getrennte, gegebenenfalls sogar nur im Eigentum Dritter stehende bauliche Anlagen erfassen soll, bietet der Gesetzestext jedoch keine Anhaltspunkte.

Auch die Begründung des Oberverwaltungsgerichtsentwurfs zum aktuellen Denkmalschutzgesetz33 vermag an der Gesetzesauslegung, die einer Teilunterschutzstellung erheblichen Raum gibt, nichts zu ändern. Dort heißt es zwar: “Der Schutzumfang bei Baudenkmälern umfasst im Regelfall das Baudenkmal als Ganzes und damit grundsätzlich auch das Innere des Gebäudes. Eine Teilunterschutzstellung (beispielsweise lediglich der Fassade) kommt nur in Ausnahmefällen in Betracht, wenn zwischen der Denkmalsubstanz und den neuen Elementen keinerlei Funktionszusammenhang mehr besteht. Das ist im Regelfall nur bei einer vollständigen Entkernung des Gebäudes (Austausch der inneren Tragstruktur von Geschossdecken und Stützen) gegeben.” Dieser im Senatsvorschlag geäußerte, als solches unverbindliche und nicht näher begründete Wille hat jedoch nicht in den Gesetzestext Eingang gefunden – erst recht nicht in einer Form, die einer verfassungskonformen Auslegung entgegenstünde –, vielmehr folgte in der Bürgerschaft eine kontroverse Diskussion des Entwurfs, in welcher auch die Eigentümerbelange und die öffentlichen Interessen an einer Beschränkung der Reichweite des Denkmalschutzes zum Ausdruck kamen34. Schließlich bietet aus Sicht der Denkmalschutzbehörde eine Gesamtunterschutzstellung zwar den Vorteil, dass bis zur Eintragung eine gegebenenfalls umfangreiche Untersuchung des Denkmals anhand der jeweiligen Schutzkategorie(n) im Hinblick auf vorhandenen, möglicherweise nicht offensichtlichen Denkmalwert nicht erforderlich ist und eine Untersuchung im jeweiligen Genehmigungsverfahren Effizienzgewinne verspricht. Dies läuft jedoch in der Sache auf eine (teilweise) “Unterschutzstellung auf Verdacht” hinaus, welche das Gesetz gerade nicht eröffnet, da es das tatsächliche Vorhandensein des Denkmalwertes voraussetzt.

Schließlich ergäbe sich aus der undifferenzierten Unterschutzstellung einer Vielzahl von Räumen ohne Denkmalwert auch ein gewisser Wertungswiderspruch zu den hohen Anforderungen, die in der Praxis der Denkmalpflege an Maßnahmen der Erhaltung und Restaurierung gestellt werden: Soll für Arbeiten am Denkmal nur die möglichst weitgehende Annäherung an den Urzustand zugelassen werden, so bedarf es besonderer Rechtfertigung, hier, auf der Ebene der Beurteilung der Denkmalfähigkeit, schon geringe Reste an Originalsubstanz ausreichen zu lassen.

Die Bewahrung charakteristischer Eigenheiten des Stadtbildes[↑]

Ein Bauwerk ist zur Bewahrung charakteristischer Eigenheiten des Stadtbildes denkmalschutzwürdig, wenn seine Erscheinung in herausgehobener Weise ein Orts, Platz- oder Straßenbild seit alters her bestimmt oder kennzeichnender Bestandteil einer typisch historischen Stadtstruktur ist und aus eben diesem Grund ein öffentliches Interesse an seiner Erhaltung besteht35.

Schutzkategorien[↑]

Der Umfang des Denkmalwertes ist unter Berücksichtigung der besonderen Anforderungen der jeweiligen Schutzkategorie zu beurteilen. Insofern können zu den charakteristischen Eigenheiten des Stadtbildes nur die Gebäudeteile beitragen, die von außen auch wahrnehmbar sind, in der Regel also die Fassade sowie das äußere Erscheinungsbild. Soweit die Beklagte mit Verweis auf eine Entscheidung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts ausführt, die Bedeutung des Gebäudes für die Bewahrung der charakteristischen Eigenheiten des Stadtbildes lasse sich nicht auf die äußere Gestalt des Gebäudes begrenzen, weil das Bauwerk seine stadtbildprägende Identität auch und gerade aus der Art seiner inneren Nutzung beziehe36, führt dies nicht zu einer anderen Beurteilung. Denn zum einen liegen schon die Voraussetzungen der zitierten Rechtsprechung nicht vor, da sich die stadtbildprägende Identität – anders als in der zitierten Entscheidung – nicht spezifisch aus der Nutzung des Gebäudes, sondern aus dessen optischer Wahrnehmbarkeit als architektonisch prägendes Geschäftshaus ergibt. Zum anderen könnte auch dem Ansatz nicht gefolgt werden, die Nutzung eines Gebäudes unter Denkmalschutz zu stellen. Der Denkmalschutz bezieht sich ausweislich des Wortlautes des § 4 Abs. 2 DSchG gerade auf bauliche Anlagen mit ihrer Aussagekraft im Sinne der Schutzkategorien, nicht aber auf bestimmte Nutzungen. Zudem würde eine die Nutzungsart umfassende Auslegung des Begriffs der charakteristischen Eigenheiten des Stadtbildes Zweifeln hinsichtlich der Abgrenzung zwischen dem in die Zuständigkeit der Bundesländer fallenden Denkmalschutzes einerseits und der Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten aus städtebaulichen Gründen i.S.d. Baugesetzbuches andererseits begegnen.

Öffentliches Erhaltungsinteresse[↑]

Das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Erhaltungsinteresses hat die Aufgabe, aus dem Kreis der in Betracht kommenden Objekte eine eingrenzende Auswahl zu treffen und solchermaßen eine unangemessene Ausweitung des Denkmalbegriffs zu verhindern. Neben der Ausgrenzung rein individueller Vorlieben und privater Liebhaberinteressen greift es vor allem dann als Korrektiv ein, wenn zahlreiche vergleichbare Objekte noch vorhanden sind. Die Erhaltungswürdigkeit setzt damit zwar keine Einmaligkeit voraus. Das öffentliche Interesse an der Einstufung eines Objekts als Denkmal wird aber umso schwieriger zu begründen sein, je mehr vergleichbare Exemplare es in der Nähe gibt. Neben dem Seltenheitswert sind weiter der dokumentarische und exemplarische Wert von Bedeutung. Auch insoweit bezweckt das Merkmal des öffentlichen Interesses indes nicht, lediglich herausragende Beispiele oder besonders typische Vertreter einer Gattung unter Schutz zu stellen. Es können auch solche Objekte denkmalwürdig sein, die unterhalb dieser Schwelle Ausdruck geschichtlicher Epochen und Entwicklungen sind. Ferner spielen das Alter, das Maß der Originalität und der Integrität eine Rolle. Je älter das Objekt, je höher der Anteil noch vorhandener Originalsubstanz und je besser der Erhaltungszustand ist, desto eher ist es als denkmalwürdig anzusehen37.

Die Feststellung des öffentlichen Interesses an der Erhaltung setzt weiterhin voraus, dass die Notwendigkeit der Erhaltung des Objekts in das Bewusstsein der Bevölkerung oder eines breiten Kreises von Sachverständigen oder Interessierten eingegangen ist oder dass sich die geschichtliche Bedeutung dem verständigen, über die geschichtlichen Zusammenhänge unterrichteten Betrachter offenkundig erschließt und sich die Notwendigkeit der Erhaltung aufgrund gewichtiger Besonderheiten des Einzelfalles aufdrängt38.

Vorliegend kann offen bleiben, ob die Notwendigkeit der Erhaltung des … Gebäudes in das Bewusstsein der Bevölkerung bzw. eines breiten Kreises von Sachverständigen oder Interessierten eingegangen ist. Denn jedenfalls erschließt sich die geschichtliche Bedeutung dem verständigen, über die geschichtlichen Zusammenhänge unterrichteten Betrachter offenkundig, und die Notwendigkeit der Erhaltung drängt sich aufgrund gewichtiger Besonderheiten des Einzelfalles auf. Sowohl die städtebauliche Bedeutung, die sich aus der prägenden Lage und Fassadengestaltung des Gebäudes ergibt, als auch die geschichtliche Bedeutung sind für den interessierten und über die geschichtlichen Zusammenhänge unterrichteten Betrachter evident.

Der Architekt als gewichtige Besonderheit des Einzelfalles[↑]

Gewichtige Besonderheiten des Einzelfalles, aufgrund derer sich die Notwendigkeit der Erhaltung aufdrängt, ergeben sich vorliegend daraus, dass das Gebäude hinsichtlich seiner Außenfassade und den noch erhaltenen Originalräumen mit entsprechender Originalausstattung – allesamt durch Bombenschäden nahezu unversehrt – über ein bedeutendes Maß an Originalsubstanz verfügt. Des Weiteren ist die Unterschutzstellung nicht nur aufgrund geschichtlicher, sondern darüber hinaus auch aufgrund städtebaulicher Aspekte gerechtfertigt, erfüllt also mehrere Kategorien des Denkmalschutzes. Hinzu kommt, dass es sich um ein Gebäude des für Hamburg zu seiner Schaffenszeit sehr bedeutenden Architekten … handelt, das von den ebenfalls bedeutenden Architekten … ausgebaut wurde. Ob das Gebäude in den Werken … eine eher untergeordnete Rolle zukommt, kann dahinstehen; dies mag zwar eine Unterschutzstellung des … Gebäudes alleine aufgrund dieser Urheberschaft nicht rechtfertigen, ändert aber nichts daran, dass das Gebäude am Ruf seiner Architekten teilhaben kann und bleibt damit für das öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung ein unterstützender Aspekt.

Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 12. Mai 2014 – 7 K 278/12

  1. in diesem Sinne auch OVG Berlin, Urteil vom 3.01.1997, 2 B 10/93, LKV 1998, 152, 157; s.a. Begründung des Oberverwaltungsgerichtsvorschlags zum Denkmalschutzgesetz, BüDrs.20/5703, S. 3 []
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 23.01.1992, 3 C 50/89, BVerwGE 89, 329 []
  3. BVerwG, Urteil vom 26.08.1966, VII C 113.65, BVerwGE 24, 358; BVerwG, Urteil vom 12.06.1992, 7 C 5/92, BVerwGE 90, 228 []
  4. so aber Wiechert, in: Schmaltz/Wiechert, Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz, Kommentar, 2. Aufl.2012, §§ 4, 5, Rn. 40 []
  5. vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 22.10.2013 – 2 Bs 283/13; OVG Berlin, Urteil vom 6.03.1997 – 2 B 33/91; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.06.2005 – 1 S 1674/04; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21.08.2012 – 8 A 10229/12; wohl auch: OVG NRW, Urteil vom 23.09.2013 – 10 A 971/12 []
  6. so aber VG Berlin, Urteil vom 14.08.2012 – 16 K 109.11 []
  7. vgl. z.B. OVG Berlin, Urteil vom 27.10.2011 – 2 B 5.1036 []
  8. vgl. OVG Berlin, Urteil vom 3.01.1997, 2 B 10/93, LKV 1998, 152 []
  9. HmbGVBl. S. 525, 563 []
  10. HmbGVBl. S. 554 []
  11. vgl. BVerfG, Beschl.v. 18.05.1988, 2 BvR 579/84, BVerfGE 78, 205, 212, s.a. BVerfG, Beschl.v. 14.11.1989, 1 BvL 14/85, 1 BvR 1276/84, BVerfGE 81, 70, 88; BVerfG, Urteil vom 24.04.1991, 1 BvR 1341/90, BVerfGE 84, 133, 149 []
  12. vgl. OVG Berlin, Urteil vom 3.01.1997, 2 B 10.93 5-8 []
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.05.1988, BVerfGE 78, 205, 213; VerfGH Berlin, Beschluss vom 25.03.1999 – 35/9719; OVG Berlin, Urteil vom 3.01.1997 – 2 B 10.93 9 []
  14. vgl. OVG Berlin, Urteil vom 3.01.1997 – 2 B 10.93 10 []
  15. vgl. OVG Berlin, Urteil vom 3.01.1997 – 2 B 10.93 10 []
  16. vgl. Wortprotokoll der öffentlichen Sitzung des Kulturausschusses und des Stadtentwicklungsausschusses vom 31.01.2013, Nr.20/18, S. 30 []
  17. OVG Hamburg, Urteil vom 16.05.2007 – 2 Bf 298/02, m.w.Nachw. []
  18. vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 14.10.2004 – 2 L 454/00 30 []
  19. OVG Hamburg, Urteil vom 16.05.2007 – 2 Bf 298/02, m.w.Nachw. []
  20. OVG Hamburg, Urteil vom 16.05.2007 – 2 Bf 298/02 []
  21. OVG NRW, 26.08.2008 – 10 A 3250/07, BeckRS 2008, 38787 m.w.Nachw. []
  22. Sächs. OVG, Beschluss vom 23.06.2006 – 1 B 227/05 6 []
  23. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27.12.2011, a.a.O. []
  24. OVG NRW, 26.08.2008 – 10 A 3250/07, BeckRS 2008, 38787 []
  25. BVerfG, Beschluss vom 2.03.1999, 1 BvL 7/91, BVerfGE 100, 226, 241 []
  26. vgl. OVG NRW, Urteil vom 02.11.1988 – 7 A 2826/86, NWVBl 1989, 172-175 4ff, OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 13.09.2007 – 2 A 273/05 29, OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 5.06.1987 – 8 A 19/86, DÖV 88, 431-432 []
  27. s. z.B. OVG NRW, Urteil vom 30.07.1993 – 7 A 1038/92 45-47, st. Rspr.; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 10.10.1995 – 1 L 27/95 38 []
  28. vgl. BVerfG, Beschluss vom 2.03.1999 – 1 BvL 7/91, 226, 239f []
  29. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.04.2009 – 4 C 3/08 10 []
  30. vgl. Gebührenordnung für Amtshandlungen auf dem Gebiet des Denkmalschutzes vom 14.12 2010, zuletzt geändert durch Artikel 1 § 7 der Verordnung vom 17.12 2013 ((HmbGVBl. S. 545, 552 []
  31. vgl. in diesem Sinne auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 5.06.1987 – 8 A 19/86, DÖV 88, 431-432, dem zufolge die Unterschutzstellung von lediglich Gebäudeteilen verfassungsrechtlich geboten ist, es sei denn, der schützenswerte Teil wäre von dem übrigen nicht abtrennbar oder der Denkmalwert werde bei einer nur teilweisen Unterschutzstellung zerstört oder beeinträchtigt; sowie Sächs. OVG, Urteil vom 12.06.1997 – 1 S 344/95, SächsVBl 1998, 12, dem zufolge eine einschränkende Auslegung des Denkmalbegriffs im Sinne der Inhalts- und Schrankenbestimmung geboten ist []
  32. OVG Hamburg, Beschluss vom 22.10.2013 – 2 Bs 283/13 57 m.w.Nachw. []
  33. BüDrs.20/5307, S. 15 []
  34. vgl. Plenarprotokoll 20/55 der 55. Sitzung, 27.03.2013, S. 4265ff []
  35. OVG Hamburg, Urteil vom 1.02.1988, Bf II 69/85, NVwZ-RR 1989, 117 []
  36. vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 1.02.1988 – Bf II 69/85, NVwZ-RR 1989, 117 []
  37. vgl. zu allem OVG Hamburg, Urteil vom 16.05.2007 – 2 Bf 298/02 81 m.w.Nachw. []
  38. OVG Hamburg, Urteil vom 16.05.2007 – 2 Bf 298/02 87; ebenso OVG Berlin, Urteil vom 25.07.1997 – OVGE Berlin 22, 180-184; und Urteil vom 31.10.1997, OVGE Bln. 23, 5-10 []