Die trotz der Coro­na-Pan­de­mie für die Par­tei­en zur Bun­des­tags­wahl not­wen­di­gen Unterstützungsunterschriften

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat Anträ­ge der Mar­xis­tisch-Leni­nis­ti­schen Par­tei Deutsch­lands und der Bay­ern­par­tei e. V. gegen den Deut­schen Bun­des­tag abge­lehnt, mit denen die bei­den Par­tei­en fest­ge­stellt wis­sen woll­ten, dass der Deut­sche Bun­des­tag die Rech­te der antrag­stel­len­den Par­tei­en ver­letzt oder unmit­tel­bar gefähr­det hat, indem er es unter­ließ, die Vor­schrif­ten des Bun­des­wahl­ge­set­zes zur Vor­la­ge von Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten wegen der durch die COVID-19-Pan­de­mie geän­der­ten tat­säch­li­chen Umstän­de aus­zu­set­zen oder durch Absen­kung der Quo­ren anzupassen.

Die trotz der Coro­na-Pan­de­mie für die Par­tei­en zur Bun­des­tags­wahl not­wen­di­gen Unterstützungsunterschriften

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ver­warf die Anträ­ge man­gels aus­rei­chen­der Begrün­dung; die bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en haben jeweils die Mög­lich­keit einer Ver­let­zung ihres Rechts auf Chan­cen­gleich­heit durch das Unter­las­sen einer Aus­set­zung der Anwend­bar­keit von §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 1 Satz 2 BWahlG oder einer Absen­kung der Zahl der nach die­sen Vor­schrif­ten für die Zulas­sung eines Kreis­wahl­vor­schlags oder einer Lan­des­lis­te bei­zu­brin­gen­den Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten bei der Bun­des­tags­wahl 2021 durch den Antrags­geg­ner nicht hin­rei­chend sub­stan­ti­iert dar­ge­legt. In sei­ner Begrün­dung hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aller­dings dar­auf hin­ge­wie­sen, dass der Gesetz­ge­ber unter den tat­säch­li­chen Bedin­gun­gen der Covid-19-Pan­de­mie zur Über­prü­fung der gel­ten­den Unter­schrif­ten­quo­ren ver­pflich­tet ist.

Die bei­den bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en sind poli­ti­sche Par­tei­en, die der­zeit weder in einem Land­tag noch im Deut­schen Bun­des­tag ver­tre­ten sind. Sie wen­den sich im Wege des Organ­streit­ver­fah­rens dage­gen, dass der Deut­sche Bun­des­tag es bis­lang unter­las­sen habe, wegen der geän­der­ten Rah­men­be­din­gun­gen poli­ti­scher Kom­mu­ni­ka­ti­on infol­ge der COVID-19-Pan­de­mie die gesetz­li­chen Rege­lun­gen der Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten im Hin­blick auf die Bun­des­tags­wahl 2021 aus­zu­set­zen oder zu ändern.

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Par­tei­en, die nicht im Bun­des­tag oder in einem Land­tag seit deren letz­ter Wahl unun­ter­bro­chen mit min­des­tens fünf Abge­ord­ne­ten ver­tre­ten waren, kön­nen gemäß § 18 Abs. 2 BWahlG nur dann an der Bun­des­tags­wahl teil­neh­men, wenn der Bun­des­wahl­aus­schuss ihre Par­tei­ei­gen­schaft fest­ge­stellt hat. Fällt eine Par­tei in den Anwen­dungs­be­reich die­ser Norm, benö­tigt sie zudem Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten für Kreis­wahl­vor­schlä­ge sowie für die Auf­stel­lung von Lan­des­lis­ten. Kreis­wahl­vor­schlä­ge poli­ti­scher Par­tei­en benö­ti­gen die Unter­stüt­zung von 200 Wahl­be­rech­tig­ten des Wahl­krei­ses, die den Kreis­wahl­vor­schlag per­sön­lich und hand­schrift­lich unter­zeich­nen müs­sen (§ 20 Abs. 2 Satz 2 BWahlG). Lan­des­lis­ten poli­ti­scher Par­tei­en sind von 1 vom Tau­send der Wahl­be­rech­tig­ten des Lan­des bei der letz­ten Bun­des­tags­wahl, höchs­tens jedoch von 2.000 Wahl­be­rech­tig­ten, per­sön­lich und hand­schrift­lich zu unter­zeich­nen (§ 27 Abs. 1 Satz 2 BWahlG).

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt beur­teil­te die Anträ­ge als unzu­läs­sig; die bei­den Par­tei­en sind nicht antrags­be­fugt, da sie die Mög­lich­keit einer Ver­let­zung ihres Rechts auf Chan­cen­gleich­heit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG nicht in einer den Begrün­dungs­an­for­de­run­gen von § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG genü­gen­den Wei­se dar­ge­legt haben:

Nach § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG sind Anträ­ge, die ein Ver­fah­ren vor dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ein­lei­ten, zu begrün­den; die erfor­der­li­chen Beweis­mit­tel sind anzugeben.

Wird im Organ­streit­ver­fah­ren eine Ver­let­zung organ­schaft­li­cher Rech­te durch gesetz­ge­be­ri­sches Unter­las­sen gerügt, hat der Antrag­stel­ler die dafür gel­ten­den beson­de­ren Vor­aus­set­zun­gen sub­stan­ti­iert dar­zu­le­gen. Dabei ist davon aus­zu­ge­hen, dass grund­sätz­lich die Befug­nis, nicht aber die Ver­pflich­tung besteht, Geset­ze zu erlas­sen bezie­hungs­wei­se zu ändern. Dies schließt indes nicht aus, dass aus­nahms­wei­se Gesetz­ge­bungs­pflich­ten bestehen, die sich aus ein­zel­nen Vor­schrif­ten des Grund­ge­set­zes sowie aus Vor­ga­ben des Uni­ons­rechts erge­ben kön­nen. Soweit dem Grun­de nach eine Hand­lungs­pflicht des Gesetz­ge­bers besteht, ist ihm bei der Wahr­neh­mung die­ser Pflicht in der Regel ein wei­ter Gestal­tungs­spiel­raum eröff­net. Wird der Erlass einer kon­kre­ten Rege­lung ein­ge­for­dert, ist daher sub­stan­ti­iert zu begrün­den, war­um der dem Gesetz­ge­ber grund­sätz­lich zukom­men­de Gestal­tungs­spiel­raum auf den Erlass der ein­ge­for­der­ten Rege­lung ver­engt ist.

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Nach die­sen Maß­stä­ben haben die bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en die Mög­lich­keit einer Ver­let­zung ihres Rechts auf Chan­cen­gleich­heit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG nicht hin­rei­chend sub­stan­ti­iert begründet.

Sie legen zwar hin­rei­chend dar, dass das Erfor­der­nis von Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2, § 27 Abs. 1 Satz 2 BWahlG einen Ein­griff in ihr Recht auf Chan­cen­gleich­heit beinhaltet.

Auch wei­sen sie zutref­fend dar­auf hin, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in stän­di­ger Recht­spre­chung wahl­recht­li­che Unter­schrif­ten­quo­ren für sach­lich gerecht­fer­tigt erach­tet hat, wenn und soweit sie dazu die­nen, den Wahl­akt auf ernst­haf­te Wahl­vor­schlä­ge zu beschrän­ken und so der Gefahr der Stim­men­zer­split­te­rung vor­zu­beu­gen. Die Beschrän­kung des Wahl­ak­tes auf ernst­haf­te Wahl­vor­schlä­ge dient der Siche­rung des Cha­rak­ters der Wahl als eines Inte­gra­ti­ons­vor­gangs bei der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung des Vol­kes und soll die Wahl­be­rech­tig­ten davor bewah­ren, ihre Stim­men für aus­sichts­lo­se Wahl­vor­schlä­ge abzu­ge­ben. Dies recht­fer­tigt es, anzu­ord­nen, dass par­la­men­ta­risch nicht ver­tre­te­ne Par­tei­en den Nach­weis der Ernst­haf­tig­keit der Wahl­teil­nah­me durch die Vor­la­ge einer bestimm­ten Zahl an Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten zu füh­ren haben.

Die bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en haben hin­rei­chend erläu­tert, dass die pan­de­mie­be­ding­ten, auf nicht abseh­ba­re Zeit fort­be­stehen­den Kon­takt­ver­bo­te und ‑beschrän­kun­gen eine Ver­än­de­rung der tat­säch­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen für das Sam­meln der erfor­der­li­chen Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten dar­stel­len. Es ist offen­kun­dig, dass die Bei­brin­gung der Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten unter erheb­lich erschwer­ten Bedin­gun­gen statt­fin­den muss, da die her­kömm­li­che Art des Sam­melns von Unter­schrif­ten im öffent­li­chen Raum (direk­te Anspra­che, Info­stän­de, Ver­samm­lun­gen) nur deut­lich weni­ger effi­zi­ent durch­ge­führt wer­den kann.

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Soweit die bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en aus der Ver­än­de­rung der tat­säch­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen für die Bei­brin­gung von Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten eine Ver­pflich­tung ablei­ten, die Anwend­bar­keit von § 20 Abs. 2 Satz 2, § 27 Abs. 1 Satz 2 BWahlG nicht nur zu über­prü­fen, son­dern aus­zu­set­zen oder zumin­dest die Höhe der Unter­schrif­ten­quo­ren für die kom­men­de Bun­des­tags­wahl abzu­sen­ken, genü­gen ihre Dar­le­gun­gen den Begrün­dungs­an­for­de­run­gen gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG jedoch nicht.

Zwar stel­len die pan­de­mie­be­ding­ten Kon­takt­be­schrän­kun­gen und die damit ver­bun­de­nen Rück­wir­kun­gen auf die poli­ti­sche Kom­mu­ni­ka­ti­on im öffent­li­chen Raum eine wesent­li­che Ver­än­de­rung der tat­säch­li­chen Aus­gangs­la­ge dar, die der Gesetz­ge­ber beim Erlass der Rege­lun­gen zur Bei­brin­gung von Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten zugrun­de gelegt hat. Der Gesetz­ge­ber ist daher gehal­ten zu prü­fen, ob eine unver­än­der­te Bei­be­hal­tung der Unter­schrif­ten­quo­ren zum Nach­weis der Ernst­haf­tig­keit der Wahl­teil­nah­me einer nicht in den Par­la­men­ten ver­tre­te­nen Par­tei wei­ter­hin erfor­der­lich ist oder ob deren Wahl­teil­nah­me hier­durch über­mä­ßig erschwert wird.

Dar­aus folgt indes nicht ohne Wei­te­res, dass der Antrags­geg­ner auch ver­pflich­tet ist, bei der Bun­des­tags­wahl 2021 die Anwend­bar­keit von § 20 Abs. 2 Satz 2, § 27 Abs. 1 Satz 2 BWahlG voll­stän­dig aus­zu­set­zen. Dass es ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten ist, bei der bevor­ste­hen­den Bun­des­tags­wahl auf das Erfor­der­nis der Bei­brin­gung von Unter­schrif­ten voll­stän­dig zu ver­zich­ten, wird von den bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en nicht nach­voll­zieh­bar dar­ge­legt und ist auch in sons­ti­ger Wei­se nicht ersichtlich.

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Eben­so genü­gen die Aus­füh­run­gen der bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en nicht, um zumin­dest die Ver­en­gung des Gestal­tungs­spiel­raums des Antrags­geg­ners auf eine Ver­pflich­tung zur Absen­kung der Zahl der für eine Teil­nah­me an der Bun­des­tags­wahl erfor­der­li­chen Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten zu begrün­den. Die bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en legen nicht aus­rei­chend dar, dass der Antrags­geg­ner auf­grund der pan­de­mie­be­ding­ten Ver­än­de­run­gen der Rah­men­be­din­gun­gen poli­ti­scher Kom­mu­ni­ka­ti­on zu einer sol­chen Anpas­sung der Rege­lun­gen zur Wahl­teil­nah­me nicht im Par­la­ment ver­tre­te­ner Par­tei­en ver­pflich­tet ist.

Mit den in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ent­wi­ckel­ten Maß­stä­ben für die ver­fas­sungs­recht­li­che Unbe­denk­lich­keit von Unter­schrif­ten­quo­ren für par­la­men­ta­risch nicht ver­tre­te­ne Par­tei­en set­zen sich die bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en nicht sub­stan­ti­iert auseinander.

Es fehlt an einer sub­stan­ti­ier­ten Dar­le­gung, dass der Antrags­geg­ner davon aus­ge­hend auf­grund der pan­de­mie­be­ding­ten Ver­än­de­run­gen der Rah­men­be­din­gun­gen poli­ti­scher Kom­mu­ni­ka­ti­on über­haupt zur Anpas­sung der Rege­lun­gen zur Wahl­teil­nah­me von nicht in den Par­la­men­ten ver­tre­te­nen Par­tei­en ver­pflich­tet ist.

Ange­sichts der bis­he­ri­gen Recht­spre­chung des Gerichts, wonach die Siche­rung des Cha­rak­ters der Wahl als eines Inte­gra­ti­ons­vor­gangs bei der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung des Vol­kes und das sich dar­aus erge­ben­de Erfor­der­nis des Nach­wei­ses der Ernst­haf­tig­keit der Wahl­teil­nah­me unter nor­ma­len Umstän­den Unter­schrif­ten­quo­ren bis zu 0, 25 % der Wahl­be­rech­tig­ten zu recht­fer­ti­gen ver­mö­gen, bleibt die gesetz­li­che Rege­lung in § 20 Abs. 2 Satz 2, § 27 Abs. 1 Satz 2 BWahlG deut­lich hin­ter die­ser Ober­gren­ze zurück. Gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 BWahlG bedür­fen Lan­des­lis­ten ledig­lich der Unter­stüt­zung von 1 vom Tau­send, höchs­tens von 2.000 der Wahl­be­rech­tig­ten des jewei­li­gen Lan­des bei der letz­ten Bun­des­tags­wahl. Auch § 20 Abs. 2 Satz 2 BWahlG ist mit dem Erfor­der­nis der Unter­stüt­zung durch min­des­tens 200 Wahl­be­rech­tig­te des Wahl­krei­ses an die­ser Grö­ßen­ord­nung ori­en­tiert, da sich die durch­schnitt­li­che Zahl der Wahl­be­rech­tig­ten pro Bun­des­tags­wahl­kreis auf 206.000 beläuft und gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 BWahlG die Bevöl­ke­rungs­zahl eines Wahl­krei­ses nicht um mehr als 15 vom Hun­dert von der durch­schnitt­li­chen Bevöl­ke­rungs­zahl der Wahl­krei­se abwei­chen soll. Damit hat der Gesetz­ge­ber den Gestal­tungs­spiel­raum, der ihm von der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts für die Fest­set­zung der Höhe der Unter­schrif­ten­quo­ren unter nor­ma­len Umstän­den ein­ge­räumt wird, bei wei­tem nicht aus­ge­schöpft. Folg­lich kann nicht ohne Wei­te­res davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass bei einer Erschwe­rung der Bei­brin­gung der erfor­der­li­chen Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten die Bei­be­hal­tung der gesetz­li­chen Quo­ren die Gren­ze des ver­fas­sungs­recht­lich Zuläs­si­gen über­schrei­tet. Viel­mehr wäre es erfor­der­lich gewe­sen, nach­voll­zieh­bar zu begrün­den, dass auf­grund der pan­de­mie­be­ding­ten Ver­än­de­run­gen der Rah­men­be­din­gun­gen für das Sam­meln von Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten die Wahl­teil­nah­me der nicht im Par­la­ment ver­tre­te­nen Par­tei­en hier­durch prak­tisch unmög­lich gemacht oder über­mä­ßig erschwert wird und dass daher der Antrags­geg­ner von Ver­fas­sungs wegen zur Absen­kung der gesetz­li­chen Unter­schrif­ten­quo­ren ver­pflich­tet ist.

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Das kann dem Vor­trag der bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en nicht in aus­rei­chen­dem Maße ent­nom­men wer­den. Sie beschrän­ken sich inso­weit im Wesent­li­chen auf die blo­ße Behaup­tung, auf­grund der ange­ord­ne­ten Kon­takt­ver­bo­te und ‑beschrän­kun­gen sei die Bei­brin­gung der erfor­der­li­chen Unter­schrif­ten „mas­siv erschwert, wenn nicht gar im Ein­zel­fall unmög­lich“. Dies ist nicht ohne Wei­te­res plau­si­bel. So trägt eine der bei­den bei­den antrag­stel­len­den Par­tei­en vor, sie ver­fü­ge in Bay­ern über 5.000 Mit­glie­der. War­um es ihr ange­sichts des­sen nicht mög­lich sein soll, die gesetz­li­chen Unter­schrif­ten­quo­ren zu erfül­len, erschließt sich nicht. In die­sem Zusam­men­hang fehlt es auch an einer Aus­ein­an­der­set­zung mit dem für die Bei­brin­gung von Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten zur Ver­fü­gung ste­hen­den Zeit­raum von mehr als einem Jahr und an einer Dar­le­gung, ob bei deut­li­cher Absen­kung des Quo­rums der Nach­weis der Ernst­haf­tig­keit der Wahl­teil­nah­me noch als geführt ange­se­hen wer­den kann.

Selbst bei Annah­me einer dem Grun­de nach bestehen­den Pflicht zur Anpas­sung der gesetz­li­chen Rege­lun­gen an die pan­de­mie­be­ding­ten Ein­schrän­kun­gen der poli­ti­schen Kom­mu­ni­ka­ti­on im öffent­li­chen Raum hät­te es einer geson­der­ten Begrün­dung für die Ver­en­gung des Gestal­tungs­spiel­raums des Gesetz­ge­bers auf eine Pflicht zur Absen­kung der Unter­schrif­ten­quo­ren gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2, § 27 Abs. 1 Satz 2 BWahlG bedurft. Auch dar­an fehlt es.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 13. April 2021 – 2 BvE 1/​21 und 2 BvE 3/​21

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