Die Wege­nut­zung beim Anspre­chen von Pas­san­ten durch "Reli­gi­ons­ge­mein­schaft"

Es ist maß­geb­lich anhand des äuße­ren Erschei­nungs­bil­des der kon­kre­ten Wege­nut­zung zu beur­tei­len, ob eine Wege­nut­zung in den Bereich des kom­mu­ni­ka­ti­ven Ver­kehrs fällt und damit zum Gemein­ge­brauch zählt oder ob sie als Gewer­be­aus­übung im Sin­ne des § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG zu den Son­der­nut­zun­gen zählt. Dabei sind die äußer­lich nicht erkenn­ba­ren Absich­ten und Moti­ve des Wege­be­nut­zers nicht von Belang 1.

Die Wege­nut­zung beim Anspre­chen von Pas­san­ten durch "Reli­gi­ons­ge­mein­schaft"

Nicht nur "klas­si­sche" Ver­kaufs­stät­ten, son­dern alle Räu­me, die zumin­dest auch als Ver­kaufs­stät­ten genutzt wer­den, sofern die dahin­ge­hen­de Nut­zung nicht nur völ­lig unter­ge­ord­net erfolgt, fal­len unter die sons­ti­gen Betriebs- und Ver­kaufs­stät­ten gemäß § 23 Abs. 3 Nr. 1 a HWG, für deren Auf­su­chen durch Anspre­chen oder Anhal­ten von Per­so­nen auf öffent­li­chen Wegen nicht gewor­ben wer­den darf.

So das Ham­bur­gi­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in dem hier vor­lie­gen­den Fall einer wege­recht­li­chen Unter­sa­gungs­ver­fü­gung. Der Klä­ger ist ein ein­ge­tra­ge­ner Ver­ein, der sich als Reli­gi­ons­ge­mein­schaft ver­steht. In der Zeit zwi­schen Sep­tem­ber 2005 und Febru­ar 2006 gin­gen bei der Beklag­ten ver­schie­de­ne Hin­wei­se und Berich­te dar­über ein, dass Mit­glie­der des Klä­gers im öffent­li­chen Stra­ßen­raum in der Ham­bur­ger Innen­stadt Kon­takt zu Pas­san­ten auf­näh­men. Mit Ver­fü­gung vom 14. März 2006 unter­sag­te die Beklag­te dem Klä­ger, zu ver­an­las­sen oder zu dul­den, dass in oder mit sei­nem Namen auf den öffent­li­chen Wege­flä­chen im räum­li­chen (Zustän­dig­keits-) Bereich des Bezirks­am­tes Ham­burg-Mit­te Pas­san­ten ange­spro­chen, ange­hal­ten, am Wei­ter­ge­hen behin­dert oder auf sons­ti­ge Wei­se durch Ein­wir­ken von Per­son zu Per­son beein­flusst wer­den, um die­se zur Ent­ge­gen­nah­me oder zum Kauf von Druckerzeug­nis­sen (z.B. Bücher, Zeit­schrif­ten, Bro­schü­ren) oder zum Betre­ten der Räu­me in der X-Stra­ße zu bewe­gen. Die Beklag­te ord­ne­te die sofor­ti­ge Voll­zie­hung an und setz­te für den Fall der Zuwi­der­hand­lung gegen die Unter­sa­gungs­ver­fü­gung ein Zwangs­geld in Höhe von 2.500,– Euro fest. Nach erfolg­los ver­lau­fen­dem Wider­spruchs­ver­fah­ren ist Kla­ge vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg erho­ben wor­den. Mit Urteil vom 26.August 20110 hat das Ver­wal­tungs­ge­richt den Bescheid der Beklag­ten vom 14. März 2006 und den Wider­spruchs­be­scheid vom 8. Janu­ar 2007 inso­weit auf­ge­ho­ben, als dem Klä­ger mit die­sen Beschei­den unter­sagt wird, zu ver­an­las­sen oder zu dul­den, dass Pas­san­ten auf sons­ti­ge Wei­se durch Ein­wir­ken von Per­son zu Per­son beein­flusst wer­den. Im Übri­gen hat es die Kla­ge abge­wie­sen. Hier­ge­gen ist vom Klä­ger Beru­fung vor dem Ham­bur­gi­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ein­ge­legt wor­den.

Anhal­ten und Anspre­chen von Pas­san­ten

Nach Auf­fas­sung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts sind die ange­foch­te­nen Beschei­de – soweit die Beklag­te dem Klä­ger mit dem Bescheid vom 14. März 2006 und dem Wider­spruchs­be­scheid vom 8. Janu­ar 2007 unter­sagt hat, zu ver­an­las­sen oder zu dul­den, dass in oder mit sei­nem Namen Pas­san­ten ange­spro­chen oder ange­hal­ten wer­den, um die­se zur Ent­ge­gen­nah­me oder zum Kauf von Druckerzeug­nis­sen zu bewe­gen – rechts­wid­rig und ver­let­zen den Klä­ger in sei­nen Rech­ten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dabei ver­steht das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt das „Anspre­chen“ und „Anhal­ten“ als einen ein­heit­li­chen ver­ba­len Vor­gang: Bei dem „Anhal­ten“ han­delt es sich um eine mit einem „Anspre­chen“ ver­bun­de­ne Auf­for­de­rung an Pas­san­ten, zum Gespräch ste­hen­zu­blei­ben. Dem­ge­gen­über sind kör­per­li­che Ein­wir­kun­gen auf oder nicht ver­ba­le Behin­de­run­gen von Pas­san­ten mit dem „Anspre­chen“ und „Anhal­ten“ nicht ver­bun­den, son­dern sind der­ar­ti­ge Ver­hal­tens­wei­sen den wei­te­ren Unter­sa­gungs­va­ri­an­ten „Behin­dern am Wei­ter­ge­hen“ sowie „Ein­wir­ken auf sons­ti­ge Wei­se“ – Letz­te­re ist nicht Gegen­stand des Beru­fungs­ver­fah­rens – zuzu­ord­nen.

Die Beklag­te hat die ange­foch­te­nen Beschei­de auf § 61 Satz 1 HWG gestützt. Danach kann die Wege­auf­sichts­be­hör­de die zur Durch­füh­rung des Wege­ge­set­zes erfor­der­li­chen Ver­fü­gun­gen gegen den Pflich­ti­gen erlas­sen. Bei der Vor­schrift han­delt es sich um eine gene­ral­klau­sel­ar­ti­ge Bestim­mung, die nicht nur dazu ermäch­tigt, einen gegen­wär­tig andau­ern­den wege­rechts­wid­ri­gen Zustand zu besei­ti­gen, son­dern die auch zum Erlass vor­beu­gen­der Unter­sa­gungs- bzw. Unter­las­sungs­ver­fü­gun­gen berech­tigt 2.

Eine auf § 61 Satz 1 HWG gestütz­te Unter­sa­gungs­ver­fü­gung dient aller­dings nur dann der „Durch­füh­rung des Wege­ge­set­zes“ im Sin­ne der Vor­schrift, wenn sich die für die Zukunft unter­sag­ten Ver­hal­tens­wei­sen aus­nahms­los als wege­rechts­wid­rig dar­stel­len. Erfasst die auf der Grund­la­ge des § 61 Satz 1 HWG erlas­se­ne Rege­lung hin­ge­gen zumin­dest auch Ver­hal­tens­wei­sen, die – wür­den sie zukünf­tig vor­ge­nom­men – mit dem Wege­recht in Ein­klang stün­den, so dient ihre Unter­sa­gung – vor­be­halt­lich einer Teil­bar­keit der ver­füg­ten Rege­lung – nicht der „Durch­füh­rung des Wege­ge­set­zes“. Die Unter­sa­gungs­ver­fü­gung kann dann in § 61 Satz 1 HWG kei­ne taug­li­che Rechts­grund­la­ge fin­den. Dies gilt unge­ach­tet einer etwai­gen Wür­di­gung ver­gan­ge­nen Ver­hal­tens, das die Behör­de zum Erlass einer zukunfts­ge­rich­te­ten Unter­sa­gungs­ver­fü­gung ver­an­lasst haben mag, als wege­rechts­wid­rig. Denn eine Unter­sa­gungs­ver­fü­gung dient nicht der Ahn­dung eines etwai­gen wege­rechts­wid­ri­gen Ver­hal­tens in der Ver­gan­gen­heit, son­dern sie soll die Ein­hal­tung der wege­recht­li­chen Vor­ga­ben für die Zukunft sicher­stel­len. Des­halb ist eine etwai­ge Wege­rechts­wid­rig­keit ver­gan­ge­nen Ver­hal­tens zwar für die Fra­ge, ob der Erlass einer Ver­fü­gung i.S.d. § 61 Satz 1 HWG erfor­der­lich ist, von Belang. Es besagt aber nichts dar­über, ob die denk­ba­ren Ver­hal­tens­wei­sen, die von dem – wie hier weit gefass­ten – Rege­lungs­ge­gen­stand einer in die Zukunft gerich­te­ten Unter­sa­gungs­ver­fü­gung erfasst wer­den, mit dem Wege­recht im Ein­klang ste­hen.

Mit der in den ange­foch­te­nen Beschei­den ver­füg­ten Unter­sa­gung des Anspre­chens oder Anhal­tens von Pas­san­ten, um die­se zur Ent­ge­gen­nah­me oder zum Kauf von Druckerzeug­nis­sen zu bewe­gen, wer­den auch Ver­hal­tens­wei­sen unter­bun­den, die wege­recht­lich zuläs­sig sind, ohne dass es zunächst der Ertei­lung einer Son­der­nut­zungs­er­laub­nis gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 HWG bedürf­te. Denn hier­bei kann es sich um die Wahr­neh­mung des nicht erlaub­nis­pflich­ti­gen Gemein­ge­brauchs i.S.d. § 16 Abs. 1 HWG han­deln. Vom Gemein­ge­brauch nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HWG sind alle sol­che Wege­nut­zun­gen „zum Ver­kehr“ erfasst, die im Rah­men der Wid­mung und der Vor­schrif­ten über den Stra­ßen­ver­kehr erfol­gen 3. Dabei fal­len die von der Beklag­ten mit den ange­foch­te­nen Beschei­den dem Klä­ger unter­sag­ten Tätig­kei­ten nicht bereits des­halb aus dem Ver­kehrs­be­griff her­aus, weil sie nicht der Nut­zung der öffent­li­chen Wege zur Fort­be­we­gung die­nen. Denn die öffent­li­chen Wege sind auch Stät­ten des Infor­ma­ti­ons- und Mei­nungs­aus­tauschs sowie der Pfle­ge mensch­li­cher Kon­tak­te. Sie ermög­li­chen auch einen kom­mu­ni­ka­ti­ven Gemein­ge­brauch 4.

Es ist auch nicht gebo­ten, die von der Beklag­ten mit den ange­foch­te­nen Beschei­den unter­sag­ten Tätig­kei­ten, wenn sie von dem Klä­ger ver­an­lasst oder gedul­det wer­den, des­halb stets als gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 HWG erlaub­nis­pflich­ti­ge Son­der­nut­zun­gen anzu­se­hen, weil sie der dem Gemein­ge­brauch nicht mehr zuge­hö­ri­gen Gewer­be­aus­übung im wege­recht­li­chen Sin­ne des § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG die­nen. Dabei kann offen blei­ben, ob der Klä­ger ein Gewer­be i.S.d. § 1 GewO betreibt. Eben­so braucht nicht ent­schie­den zu wer­den, ob die Mit­glie­der bzw. Mit­ar­bei­ter des Klä­gers, wenn sie Pas­san­ten auf öffent­li­chen Wegen anspre­chen und anhal­ten, um die­se zur Ent­ge­gen­nah­me oder zum Kauf von Druckerzeug­nis­sen zu bewe­gen, stets gewerb­li­che Zwe­cke ver­fol­gen, oder ob der Klä­ger sol­che Zwe­cke ver­folgt, wenn er der­ar­ti­ge Tätig­kei­ten in sei­nem Namen ver­an­lasst oder dul­det. Ob näm­lich eine Wege­nut­zung dem kom­mu­ni­ka­ti­ven Ver­kehr und damit dem Gemein­ge­brauch i.S.v. § 16 Abs. 1 HWG zuzu­rech­nen ist oder ob sie als Gewer­be­aus­übung i.S.d. § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG zu den Son­der­nut­zun­gen gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 HWG zählt, ist maß­geb­lich anhand des äuße­ren Erschei­nungs­bil­des der kon­kre­ten Wege­nut­zung zu beur­tei­len. Äußer­lich erkenn­ba­re Anhalts­punk­te für eine Gewer­be­aus­übung auf öffent­li­chen Wegen kön­nen dabei etwa das Auf­tre­ten von ver­kau­fen­den oder wer­ben­den Per­so­nen in einer grö­ße­ren Grup­pe, eine erkenn­bar gro­ße Men­ge des zu ver­äu­ßern­den Mate­ri­als, das Feh­len eines the­ma­ti­schen (etwa: Mis­sio­nie­rungs-) Zusam­men­hangs, in den das Anbie­ten nament­lich von Schrif­ten ein­ge­bet­tet ist, typi­sche, von einem rei­nen Waren­aus­tausch gepräg­te Ver­kaufs­vor­gän­ge, die Ver­wen­dung aggres­si­ver Ver­kaufs­me­tho­den oder die Benut­zung erkenn­ba­rer Ver­kaufs­ein­rich­tun­gen wie sog. Bauch­lä­den oder gar fes­te Ein­rich­tun­gen wie Stän­de oder Tische sein. Auf die äußer­lich nicht erkenn­ba­ren Absich­ten und Moti­ve des Wege­be­nut­zers kommt es hin­ge­gen nicht an: Unter­schei­den sich auf öffent­li­chen Wegen durch­ge­führ­te Tätig­kei­ten äußer­lich nicht wesent­lich von denen sol­cher Fuß­gän­ger, die sich mit ande­ren Per­so­nen unter­hal­ten, dabei ste­hen blei­ben und gele­gent­lich Gegen­stän­de aus­tau­schen, han­delt es sich hier­bei unge­ach­tet der damit ver­folg­ten Ziel­rich­tung um die Wahr­neh­mung des wege­recht­li­chen Gemein­ge­brauchs.

Mit die­sem Ansatz hält das Ham­bur­gi­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt an sei­ner Recht­spre­chung aus dem Urteil vom 14. Dezem­ber 1995 5 auch wei­ter­hin fest. Für die Maß­geb­lich­keit des äuße­ren Erschei­nungs­bil­des bei der Abgren­zung von Wege­nut­zun­gen, die dem Gemein­ge­brauch unter­fal­len, und sol­chen Wege­nut­zun­gen, die dar­über hin­aus gehen und des­halb als Son­der­nut­zung – nament­lich als Gewer­be­aus­übung i.S.v. § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG – zu qua­li­fi­zie­ren sind, spricht zunächst, dass hier­durch schwie­ri­ge Abgren­zungs­fra­gen ver­mie­den und kla­re, ermit­tel­ba­re und über­prüf­ba­re Anknüp­fungs­punk­te für die wege­recht­li­che Zuord­nung einer Tätig­keit bzw. eines Ver­hal­tens vor­ge­ge­ben wer­den. Denn die inne­re Moti­va­ti­on und die maß­geb­li­chen Absich­ten eines bestimm­ten Han­delns wer­den sich viel­fach nicht ohne Wei­te­res ermit­teln las­sen. Auch kön­nen sich Zuord­nungs­schwie­rig­kei­ten erge­ben, wenn – wie auch vor­lie­gend – ein­zel­ne Wege­nut­zer nicht bloß „in eige­ner Sache“, son­dern im Auf­trag oder im Inter­es­se Drit­ter tätig wer­den, die ihrer­seits eige­ne – aber nicht not­wen­dig gleich­ge­la­ger­te – Zwe­cke ver­fol­gen kön­nen. Für die Maß­geb­lich­keit des äuße­ren Erschei­nungs­bil­des und nicht der inne­ren Moti­va­ti­on spricht des Wei­te­ren, dass andern­falls eine Rei­he von Tätig­kei­ten, die gemein­hin dem Gemein­ge­brauch zuge­ord­net wer­den, als wege­recht­li­che Son­der­nut­zung ange­se­hen wer­den müss­ten. Wenn etwa der Betrei­ber einer Gast­stät­te, weil er hier­bei nicht gehört wer­den oder das schö­ne Wet­ter genie­ßen möch­te, sei­ne Geträn­ke­be­stel­lung mit­tels Mobil­te­le­fons im Frei­en auf dem Bür­ger­steig auf­gä­be, oder wenn ein Gespräch unter Geschäfts­leu­ten auf der Stra­ße (wei­ter-) geführt wür­de, müss­te dies – wenn kon­se­quent auf die Absicht der Wege­nut­zung abge­stellt wür­de – als wege­recht­li­che Son­der­nut­zung qua­li­fi­ziert wer­den. Dies ist nicht lebens­nah und erscheint auch nicht sach­ge­recht. Zu berück­sich­ti­gen ist über­dies nament­lich für das ham­bur­gi­sche Wege­recht, dass es gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 HWG dem Senat der Beklag­ten – der von die­ser Mög­lich­keit bis­lang aller­dings kei­nen Gebrauch gemacht hat – obliegt, im Ver­ord­nungs­we­ge zu kon­kre­ti­sie­ren, wel­che Tätig­kei­ten im Ein­zel­nen dem Gemein­ge­brauch unter­fal­len sol­len. Dies setzt einen grund­sätz­lich wei­ten Begriff des Gemein­ge­brauchs vor­aus, der – weil andern­falls eine Rei­he von Tätig­kei­ten von vorn­her­ein aus­schei­den wür­den – maß­geb­lich anhand des äuße­ren Erschei­nungs­bil­des und unge­ach­tet der inne­ren Motiv­la­ge zu beur­tei­len ist. Es ist schließ­lich auch nicht des­halb gebo­ten, für die Abgren­zung von Gemein­ge­brauch und Son­der­nut­zung auf die ver­folg­ten Zwe­cke und die inne­ren Absich­ten abzu­stel­len, weil andern­falls sol­che Gewer­be­trei­ben­de, die unter dem „Deck­man­tel“ kom­mu­ni­ka­ti­ver Wege­nut­zung gewerb­lich tätig sind, pri­vi­le­giert und hier­durch unlau­te­re Wer­be- und Ver­kaufs­me­tho­den geför­dert wür­den 6. Denn etwai­gen unlau­te­ren Metho­den muss nicht zwin­gend mit den Mit­teln des Wege­rechts begeg­net wer­den. Hier kann auch das Gewer­be­recht oder das Wett­be­werbs­recht zur Anwen­dung gebracht wer­den. Fer­ner besteht die Mög­lich­keit, bestimm­te uner­wünsch­te Tätig­kei­ten auf öffent­li­chen Wegen schlecht­hin auf der Grund­la­ge von § 23 Abs. 2 und 3 HWG für unzu­läs­sig zu erklä­ren oder zumin­dest durch eine ent­spre­chen­de Kon­kre­ti­sie­rung im Ver­ord­nungs­we­ge gemäß § 16 Abs. 2 Satz 2 HWG vom Gemein­ge­brauch aus­zu­neh­men.

Die ange­foch­te­ne Unter­sa­gungs­ver­fü­gung vom 14. März 2006 (in der Gestalt des Wider­spruchs­be­schei­des vom 8. Janu­ar 2007) ist – soweit sie sich auf das Anspre­chen und Anhal­ten zum Ver­kauf bzw. zur Aus­hän­di­gung von Druckerzeug­nis­sen bezieht – der­art weit gefasst, dass hier­von auch sol­che Ver­hal­tens­wei­sen erfasst wer­den, die dem kom­mu­ni­ka­ti­ven Gemein­ge­brauch in dem oben dar­ge­stell­ten, maß­geb­lich auf das äuße­re Erschei­nungs­bild abstel­len­den Sin­ne unter­fal­len kön­nen. Die Beklag­te macht die Unter­sa­gung in den ange­foch­te­nen Beschei­den näm­lich nicht davon abhän­gig, dass die Mit­glie­der oder Mit­ar­bei­ter des Klä­gers auf den öffent­li­chen Wegen in ver­kaufs­ty­pi­scher, auf den Aus­tausch von Leis­tung und Gegen­leis­tung gerich­te­ter Wei­se agie­ren. Auch ist die Unter­sa­gung nicht etwa auf die Benut­zung beson­de­rer Hilfs­mit­tel oder dar­auf beschränkt, dass die Mit­glie­der oder Mit­ar­bei­ter des Klä­gers von aggres­si­ven Ver­kaufs­me­tho­den Gebrauch machen. Es kommt nach dem weit gefass­ten Tenor des Aus­gangs­be­scheids vom 14. März 2006 nicht ein­mal ent­schei­dend dar­auf an, dass über­haupt ein Ver­kauf statt­fin­det, denn selbst die unent­gelt­li­che Her­ga­be von Druckerzeug­nis­sen im Zusam­men­hang mit einem auf den öffent­li­chen Wegen geführ­ten Gespräch wird mit den ange­foch­te­nen Beschei­den gene­rell und ohne Aus­nah­me unter­sagt. Im Ergeb­nis ver­bie­ten die ange­foch­te­ne Beschei­de damit auch Tätig­kei­ten, die sich zumin­dest äußer­lich nicht von sons­ti­gen kom­mu­ni­ka­ti­ven Ver­hal­tens­wei­sen im öffent­li­chen Stra­ßen­raum, bei denen mit­ein­an­der gespro­chen wird, Ver­ab­re­dun­gen getrof­fen und Gegen­stän­de gele­gent­lich aus­ge­tauscht wer­den, unter­schei­den, bei denen also äußer­lich nicht ein typi­scher Ver­kaufs­vor­gang im Vor­der­grund steht. Ob die kon­kre­ten Vor­fäl­le aus der Ver­gan­gen­heit, die die Beklag­te zum Erlass der streit­ge­gen­ständ­li­chen Beschei­de ver­an­lasst haben, die Gren­zen des (kom­mu­ni­ka­ti­ven) Gemein­ge­brauchs nach den dar­ge­stell­ten Maß­ga­ben über­schrit­ten haben, kann dabei dahin ste­hen. Es ist auch nicht von Belang, dass die Beklag­te mit der Unter­sa­gungs­ver­fü­gung auch Ver­hal­tens­wei­sen unter­sagt, die sich auch ihrem äuße­ren Erschei­nungs­bild nach nicht mehr dem wege­recht­li­chen Gemein­ge­brauch zuord­nen lie­ßen. Denn zu den Ver­hal­tens­wei­sen, deren Ver­an­las­sung oder Dul­dung die Beklag­te dem Klä­ger mit den ange­foch­te­nen Beschei­den für die Zukunft unter­sagt, gehö­ren jeden­falls auch sol­che, die auf­grund ihres äuße­ren Erschei­nungs­bil­des als Wahr­neh­mung der kom­mu­ni­ka­ti­ven Gemein­ge­brauchs zu qua­li­fi­zie­ren wären. Man­gels wei­te­rer Teil­bar­keit der hier rele­van­ten Unter­sa­gungs­va­ri­an­te (Anspre­chen und Anhal­ten zum Ver­kauf oder zur Aus­hän­di­gung von Druckerzeug­nis­sen) kommt dabei auch eine „gel­tungs­er­hal­ten­de Reduk­ti­on“ die­ser Rege­lung nicht in Betracht.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt teilt nicht die von dem OVG Lüne­burg ver­tre­te­ne Auf­fas­sung 7, wonach es für die Abgren­zung zwi­schen Gemein­ge­brauch und Son­der­nut­zung zwar – inso­weit in Über­ein­stim­mung mit dem hier ver­tre­te­nen Ansatz – auf das objek­ti­ve Ver­kehrs­ver­hal­ten und nicht auf die inne­re Moti­va­ti­on des Wege­nut­zers ankom­me, der Begriff des kom­mu­ni­ka­ti­ven Ver­kehrs das geziel­te Anspre­chen von Pas­san­ten in wer­ben­der Absicht auf Fuß­we­gen öffent­li­cher Stra­ßen oder in Fuß­gän­ger­be­rei­chen indes nicht mehr erfas­se, weil hier­durch das ver­kehrs­üb­li­che Maß der Stra­ßen­nut­zung über­schrit­ten wer­de und die Pas­san­ten ohne ihren Wil­len einer inten­si­ven per­sön­li­chen Ein­wir­kung aus­ge­setzt und in die Zwangs­la­ge gebracht wür­den, sich unvor­be­rei­tet mit einem bestimm­ten Ange­bot befas­sen zu müs­sen. Auch wenn mit der „Ver­kehrs­üb­lich­keit“ schein­bar ein objek­ti­ves, äußer­lich bestimm­ba­res Kri­te­ri­um her­an­ge­zo­gen wird, wird letzt­lich doch maß­geb­lich auf die mit der Wege­nut­zung ver­folg­te Ziel­rich­tung abge­stellt, wenn die Ver­kehrs­üb­lich­keit bei einem Anspre­chen in wer­ben­der „Absicht“ nicht mehr gege­ben sein soll.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt teilt fer­ner nicht die von dem Ver­wal­tungs­ge­richt in dem ange­foch­te­nen Urteil ver­tre­te­ne, auf die Recht­spre­chung des VGH Mann­heim 8 zurück­ge­hen­de Auf­fas­sung, wonach die Gren­ze zur erlaub­nis­pflich­ti­gen Son­der­nut­zung unab­hän­gig vom äuße­ren Erschei­nungs­bild über­schrit­ten wer­de, wenn Pas­san­ten auf­grund von geplan­ten, regel­mä­ßi­gen Aktio­nen in wer­ben­der Absicht ange­spro­chen, ihnen dabei Bücher, Zeit­schrif­ten etc. gegen Ent­gelt ange­bo­ten wür­den und dies den allei­ni­gen Inhalt der Stra­ßen­nut­zung dar­stel­le, weil die kom­mu­ni­ka­ti­ve Wege­nut­zung kein vom Ver­kehrs­zweck iso­lier­ter, eigen­stän­di­ger Haupt­zweck der Wege­nut­zung, son­dern ledig­lich ein Neben­zweck sein kön­ne. Die­ser Ansatz kann – unge­ach­tet der Fra­ge, ob er dem Grun­de nach Zustim­mung ver­dient – vor­lie­gend schon des­halb nicht die Recht­mä­ßig­keit der ange­foch­te­nen Unter­sa­gungs­ver­fü­gung im Hin­blick auf die hier rele­van­te Unter­sa­gungs­va­ri­an­te begrün­den, weil die Beklag­te ihr in die Zukunft gerich­te­tes Ver­bot nicht auf der­ar­ti­ge „plan­vol­le“ Aktio­nen beschränkt hat, son­dern dem Klä­ger schlecht­hin das Anspre­chen und Anhal­ten von Pas­san­ten mit dem Ziel, die­se zum Kauf oder zur Ent­ge­gen­nah­me von Druckerzeug­nis­sen zu bewe­gen, unter­sagt hat, und zwar auch dann, wenn dies nur „neben­bei“ erfolgt. Soweit das Ver­wal­tungs­ge­richt dem­ge­gen­über die Vor­aus­set­zung eines der­ar­ti­gen „plan­vol­len“ Han­delns bei dem Klä­ger als erfüllt ansieht, begrün­det es sei­ne Ein­schät­zung mit den akten­kun­di­gen und den Anlass für den Erlass der streit­ge­gen­ständ­li­chen Beschei­de geben­den Aktio­nen des Klä­gers, die es dahin­ge­hend qua­li­fi­ziert. Hier­bei berück­sich­tigt es aber nicht hin­rei­chend, dass die Beklag­te mit den ange­foch­te­nen Beschei­den nicht ver­gan­ge­nes Gesche­hen sank­tio­niert, son­dern jedes zukünf­ti­ge Ver­hal­ten – und ebe­ne nicht nur das „plan­vol­le“ – regelt.

Aber auch unge­ach­tet der Beson­der­hei­ten des vor­lie­gen­den Falls ver­mag die Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts nicht zu über­zeu­gen, weil sie letzt­lich auf eine Sub­jek­ti­vie­rung des Ver­kehrs­be­griffs hin­aus­läuft, indem die Abgren­zung von Gemein­ge­brauch und Son­der­nut­zung in einem Teil­be­reich der Wege­nut­zung – näm­lich bei der Benut­zung der öffent­li­chen Wege zu aus­schließ­lich ande­ren als Fort­be­we­gungs­zwe­cken – nach den inne­ren Absich­ten und Moti­ven des Wege­be­nut­zers erfolgt. Gegen die­sen – modi­fi­zier­ten – Ansatz spre­chen indes die glei­chen Gesichts­punk­te, die all­ge­mein gegen die Maß­geb­lich­keit der inne­ren Moti­va­ti­on bei der Abgren­zung von Gemein­ge­brauch und Son­der­nut­zung spre­chen. Denn auch der modi­fi­zier­te Ansatz des Ver­wal­tungs­ge­richts führt zu den oben beschrie­be­nen prak­ti­schen Abgren­zungs­schwie­rig­kei­ten, weil es viel­fach nicht ohne Wei­te­res erkenn- und ermit­tel­bar sein wird, ob eine – äußer­lich kei­ne Beson­der­hei­ten auf­wei­sen­de – kom­mu­ni­ka­ti­ve Stra­ßen­nut­zung den allei­ni­gen Nut­zungs­zweck dar­stellt oder ob sie in Ver­bin­dung mit bzw. bei Gele­gen­heit einer Fort­be­we­gung erfolgt. Letzt­lich liegt der Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts die Prä­mis­se zugrun­de, dass „Ver­kehr“ im Sin­ne des Gemein­ge­brauchs­be­griffs nur die Fort­be­we­gung umfasst und kom­mu­ni­ka­ti­ve Ver­hal­tens­wei­sen nicht selb­stän­dig dem „Ver­kehr“ zuzu­ord­nen sind, son­dern nur als Annex einer Wege­be­nut­zung „zum Ver­kehr“ im Sin­ne einer Orts­ver­än­de­rung zuläs­sig sein kön­nen. Wie aus­ge­führt sind auch kom­mu­ni­ka­ti­ve Ver­hal­tens­wei­sen im wege­recht­li­chen Sin­ne „Ver­kehr“ und unter­fal­len sie nicht nur als „Anhäng­sel“ einer Wege­nut­zung zum Zweck der Fort­be­we­gung dem Gemein­ge­brauch. Dem Wege­recht liegt – unge­ach­tet der an das Stra­ßen­ver­kehrs­recht anknüp­fen­den Unter­schei­dung zwi­schen Ver­kehr im engen und im wei­te­ren Sin­ne 9 – ein ein­heit­li­cher Ver­kehrs­be­griff zugrun­de, der kei­nen mehr oder weni­ger typi­schen Ver­kehr kennt. Der kom­mu­ni­ka­ti­ve Ver­kehr steht gleich­ran­gig neben dem Ver­kehr zum Zweck der Fort­be­we­gung 10. Denn es gibt kei­ne Anhalts­punk­te dafür, dass der Gesetz­ge­ber typi­sche kom­mu­ni­ka­ti­ve Ver­hal­tens­wei­sen aus dem Ver­kehrs­be­griff hat aus­schei­den wol­len 11. Vor die­sem Hin­ter­grund ist es nicht gerecht­fer­tigt, die kom­mu­ni­ka­ti­ve Wege­nut­zung als nach­ran­gig anzu­se­hen und nur als Annex einer Wege­nut­zung zum Zweck der Fort­be­we­gung als gemein­ge­bräuch­lich zu erach­ten.

Am Weg­ge­hen hin­dern

Auch soweit die Beklag­te dem Klä­ger mit dem Bescheid vom 14. März 2006 und dem Wider­spruchs­be­scheid vom 8. Janu­ar 2007 unter­sagt hat, zu ver­an­las­sen oder zu dul­den, dass Pas­san­ten am Wei­ter­ge­hen gehin­dert wer­den, um die­se zur Ent­ge­gen­nah­me oder zum Kauf von Druckerzeug­nis­sen oder zum Betre­ten der Räu­me in der Xstra­ße zu bewe­gen, sind die ange­foch­te­nen Beschei­de rechts­wid­rig und ver­let­zen den Klä­ger in sei­nen Rech­ten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dabei ver­steht das Ham­bur­gi­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt die Unter­sa­gungs­va­ri­an­ten „am Wei­ter­ge­hen Hin­dern“ dahin, dass hier­mit – in Abgren­zung zu einem bloß ver­ba­len „Anspre­chen“ und „Anhal­ten“ – ein kör­per­li­ches „in den Weg Stel­len“ bzw. „den Weg Ver­stel­len“ sowie ggf. auch noch dar­über hin­aus gehen­de kör­per­li­che Ein­wir­kun­gen auf Pas­san­ten (z.B. Fest­hal­ten) gemeint sind, die dazu füh­ren, dass Pas­san­ten auch phy­sisch gehin­dert wer­den, ihren Weg unge­hin­dert fort­set­zen zu kön­nen.

Aller­dings steht der Recht­mä­ßig­keit einer der­ar­ti­gen Unter­sa­gung – unge­ach­tet der hier­mit ver­folg­ten Ziel­rich­tung – nicht bereits ent­ge­gen, dass die­se nicht der „Durch­füh­rung des Wege­ge­set­zes“ i.S.v. § 61 Satz 1 HWG dient. Denn es han­del­te sich nicht um ein wege­recht­lich zuläs­si­ges Ver­hal­ten, wenn der Klä­ger – aus wel­chem Grund auch immer – zukünf­tig ver­an­lass­te oder dul­de­te, dass Pas­san­ten in dem hier ver­stan­de­nen Sin­ne am Wei­ter­ge­hen gehin­dert wer­den. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 HWG gehö­ren jeden­falls sol­che Ver­hal­tens­wei­sen nicht zum wege­recht­li­chen Gemein­ge­brauch, durch die ande­re in ihrem Gemein­ge­brauch unzu­mut­bar beein­träch­tigt wer­den. Eine unzu­mut­ba­re Beein­träch­ti­gung liegt aber vor, wenn Pas­san­ten bei der Benut­zung der öffent­li­chen Wege kör­per­lich bedrängt wer­den. Hier­bei han­delt es sich auch äußer­lich nicht um all­ge­mein übli­che, auf öffent­li­chen Wegen selbst­ver­ständ­lich statt­fin­den­de Tätig­kei­ten, son­dern um ein Ver­hal­ten, das an der Gren­ze zur Nöti­gung (§ 240 StGB) steht und die­se ggf. sogar über­schrei­tet und gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 3 HWG wege­recht­lich schlecht­hin unzu­läs­sig ist.

Eine recht­mä­ßi­ge Ver­fü­gung auf der Grund­la­ge des § 61 Satz 1 HWG setzt indes nicht nur die Wege­rechts­wid­rig­keit des unter­sag­ten Ver­hal­tens, son­dern des Wei­te­ren vor­aus, dass der Erlass einer Unter­sa­gungs­ver­fü­gung „erfor­der­lich“ ist. Bei der Vor­aus­set­zung der Erfor­der­lich­keit han­delt es sich um eine Aus­prä­gung des ver­fas­sungs­recht­li­chen Über­maß­ver­bots. Der Adres­sat einer Ord­nungs­ver­fü­gung, mit der für die Zukunft ein bestimm­tes Ver­hal­ten unter­sagt wird, braucht die­se grund­sätz­lich nicht hin­zu­neh­men, wenn er zu ihrem Erlass kei­ne Ver­an­las­sung gege­ben hat. An einer ent­spre­chen­den Ver­an­las­sung fehlt es ins­be­son­de­re dann, wenn sich aus dem bis­he­ri­gen Ver­hal­ten nicht mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit die Erwar­tung ablei­ten lässt, dass mit einem ent­spre­chen­den – als (wege-) recht­lich unzu­läs­sig ange­se­he­nen – Ver­hal­ten auch in der Zukunft gerech­net wer­den kann. Eine Unter­sa­gung „auf Vor­rat“ ist unzu­läs­sig.

Vor­lie­gend ist es nicht erfor­der­lich i.S.v. § 61 Satz 1 HWG, dem Klä­ger zu unter­sa­gen, zu ver­an­las­sen oder zu dul­den, dass Pas­san­ten am Wei­ter­ge­hen behin­dert wer­den, um die­se zur Ent­ge­gen­nah­me oder zum Kauf von Druckerzeug­nis­sen oder zum Betre­ten der Räu­me in der Xstra­ße zu bewe­gen. Die vor­lie­gen­den Erkennt­nis­se recht­fer­ti­gen (noch) kein dahin­ge­hen­des prä­ven­ti­ves Ver­bot, weil nicht hin­rei­chend belegt ist, dass hier­für eine aus­rei­chen­de Ver­an­las­sung bestan­den hat. Die akten­kun­di­gen Vor­gän­ge, die die Beklag­te den streit­ge­gen­ständ­li­chen Beschei­den zugrun­de gelegt hat, legen nicht mit der erfor­der­li­chen Sicher­heit die Annah­me nahe, dass – was die­ser auch aus­drück­lich bestrei­tet – in der Ver­gan­gen­heit im Namen des Klä­gers Pas­san­ten der Weg ver­stellt oder auf Pas­san­ten in ande­rer Wei­se kör­per­lich ein­ge­wirkt wor­den ist. Ganz über­wie­gend wird in den ver­füg­ba­ren Berich­ten und Hin­wei­sen ledig­lich dar­über berich­tet, dass die für den Klä­ger täti­gen Per­so­nen Pas­san­ten ver­bal ange­spro­chen bzw. ange­hal­ten und ein Gespräch geführt hät­ten, in des­sen Ver­lauf es mit­un­ter zu einer Ver­äu­ße­rung von Druck­wer­ken oder dazu gekom­men sei, dass Pas­san­ten die Räu­me des Klä­gers in der Xstra­ße auf­ge­sucht hät­ten. Von kör­per­li­chen Ein­wir­kun­gen auf Pas­san­ten ist dem­ge­gen­über durch­gän­gig nicht die Rede. Ledig­lich ganz ver­ein­zelt, näm­lich in zwei Ord­nungs­wid­rig­kei­ten­an­zei­gen des Städ­ti­schen Ord­nungs­diens­tes (vom 9. Febru­ar 2006 und vom 19. Febru­ar 2006), wird ange­ge­ben, dass die ange­zeig­ten Per­so­nen sich Pas­san­ten „in den Weg gestellt“ hät­ten. Aller­dings han­delt es sich bei den Sach­ver­halts­dar­stel­lun­gen, die den vor­be­nann­ten Anzei­gen bei­gefügt sind, um wenig ergie­bi­ge, weil nicht wei­ter prä­zi­sier­te Anga­ben. Einen ver­läss­li­chen Rück­schluss dar­auf, dass es sich bei den Aktio­nen um mehr als ein bloß ver­ba­les Anspre­chen gehan­delt hat, bei dem die Mit­glie­der bzw. Mit­ar­bei­ter des Klä­gers den betref­fen­den Pas­san­ten, ohne die­se kör­per­lich zu bedrän­gen, ent­ge­gen getre­ten sind, las­sen die vor­lie­gen­den Erkennt­nis­se nicht zu. Auch in einer Buß­geld­sa­che, in der Mit­glie­dern bzw. Mit­ar­bei­tern des Klä­gers eben­falls u.a. vor­ge­wor­fen wor­den war, sich Per­so­nen in den Weg gestellt zu haben (es han­del­te sich um einen Vor­fall am 16. Janu­ar 2006), konn­te eine sol­che Fest­stel­lung in der Haupt­ver­hand­lung nicht getrof­fen wer­den 12. Auf der Grund­la­ge der ver­füg­ba­ren Erkennt­nis­se gewinnt das Ham­bur­gi­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt des­halb den Ein­druck, dass es bis­lang zumin­dest nicht typisch für die Mit­glie­der bzw. Mit­ar­bei­ter des Klä­gers gewe­sen ist, sich bei ihrer Mis­sio­nie­rungs- bzw. Wer­be­tä­tig­keit Pas­san­ten kör­per­lich in den Weg zu stel­len bzw. die­se in ande­rer Wei­se als durch ver­ba­le Auf­for­de­run­gen am Wei­ter­ge­hen zu hin­dern, und dass des­halb auch nicht mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit ein der­ar­ti­ges Ver­hal­ten künf­tig zu erwar­ten ist.

Zwangs­geld­fest­set­zung

Soweit die Beklag­te in dem Bescheid vom 14. März 2006 (in der Gestalt des Wider­spruchs­be­schei­des vom 8. Janu­ar 2007) ein Zwangs­geld fest­ge­setzt hat für den Fall der Zuwi­der­hand­lung gegen die obi­gen Unter­sa­gungs­va­ri­an­ten sowie gegen die Unter­sa­gungs­va­ri­an­te, die das Ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 26. August 2010 auf­ge­ho­ben hat („Beein­flus­sen auf sons­ti­ge Wei­se durch Ein­wir­ken von Per­son zu Per­son“), sind die ange­foch­te­nen Beschei­de eben­falls rechts­wid­rig und ver­let­zen den Klä­ger in sei­nen Rech­ten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Denn Vor­aus­set­zung für die Fest­set­zung eines Zwangs­gel­des gemäß §§ 16 Buchst. b), 20 HmbV­wVG ist das Vor­lie­gen eines auf eine Hand­lung, Dul­dung oder Unter­las­sung gerich­te­ten Ver­wal­tungs­ak­tes. Hier­an fehlt es, soweit die Unter­sa­gungs­ver­fü­gung auf­grund die­ses Urteils sowie auf­grund des Urteils des Ver­wal­tungs­ge­richts vom 26. August 2010 auf­ge­ho­ben wird. Denn die Auf­he­bung eines Ver­wal­tungs­ak­tes durch das Gericht wirkt grund­sätz­lich auf den Zeit­punkt sei­nes Erlas­ses zurück 13 und nimmt der Maß­nah­me der Ver­wal­tungs­voll­stre­ckung auf die­se Wei­se rück­wir­kend den Voll­stre­ckungs­ti­tel, zu des­sen Durch­set­zung sie dient.

Anspre­chen von Pas­san­ten, um sie zum Besuch bestimm­ter Räu­me zu ver­an­las­sen

Soweit die Beklag­te dem Klä­ger mit dem Bescheid vom 14. März 2006 und dem Wider­spruchs­be­scheid vom 8. Janu­ar 2007 unter­sagt hat, zu ver­an­las­sen oder zu dul­den, dass in oder mit sei­nem Namen Pas­san­ten ange­spro­chen oder ange­hal­ten wer­den, um die­se zum Betre­ten der Räu­me in der X‑Straße zu bewe­gen, sind die ange­foch­te­nen Beschei­de recht­mä­ßig. Sie fin­den ihre Rechts­grund­la­ge in § 61 Satz 1 HWG, des­sen Vor­aus­set­zun­gen die Beklag­te im Ergeb­nis zu Recht als erfüllt ange­se­hen hat.

Die Unter­sa­gung dient zunächst der Durch­füh­rung des Wege­ge­set­zes i.S.v. § 61 Satz 1 HWG, weil es wege­rechts­wid­rig ist, Per­so­nen anzu­spre­chen und anzu­hal­ten, um sie zum Betre­ten der Räum­lich­kei­ten des Klä­gers in der Xstra­ße zu bewe­gen. Inso­weit kommt es nicht dar­auf an, dass es sich bei die­sem Ver­hal­ten – eben­so wie bei einem Anspre­chen und Anhal­ten von Pas­san­ten, um die­se zum Kauf oder zur Ent­ge­gen­nah­me von Druckerzeug­nis­sen zu bewe­gen – dem äuße­ren Erschei­nungs­bild nach um eine gemein­ge­bräuch­li­che Wege­nut­zung han­deln kann. Denn die Unzu­läs­sig­keit des betref­fen­den Ver­hal­tens folgt bereits dar­aus, dass es unge­ach­tet sei­nes äuße­ren Erschei­nungs­bil­des und unab­hän­gig davon, ob es gemes­sen dar­an als Gemein­ge­brauch oder als Son­der­nut­zung zu qua­li­fi­zie­ren wäre, gemäß § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG – bzw. gemäß § 23 Abs. 3 Nr. 1 HWG in der zum Zeit­punkt des Erlas­ses des Wider­spruchs­be­schei­des vom 8. Janu­ar 2007 gel­ten­den Fas­sung – wege­recht­lich unzu­läs­sig ist.

Nach § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG (bzw. § 23 Abs. 3 Nr. 1 HWG a.F.) ist es unzu­läs­sig, (auf öffent­li­chen Wegen) Per­so­nen anzu­spre­chen oder anzu­hal­ten, um für das Auf­su­chen von Gast­stät­ten, Ver­gnü­gungs­stät­ten oder sons­ti­gen Betriebs- und Ver­kaufs­stät­ten zu wer­ben. Sons­ti­ge Betriebs- und Ver­kaufs­stät­ten im Sin­ne der Vor­schrift sind alle Räu­me, in denen gegen Ent­gelt Waren oder Dienst­leis­tun­gen ange­bo­ten wer­den und erwor­ben wer­den kön­nen. Hier­für ist es nicht erfor­der­lich, dass es sich um Räum­lich­kei­ten han­delt, die aus­schließ­lich dem Ver­kauf von Waren und Dienst­leis­tun­gen die­nen. Denn (sons­ti­ge) Betriebs- und Ver­kaufs­stät­ten im Sin­ne der Vor­schrift sind nicht nur „klas­si­sche“ Ver­kaufs­stät­ten, son­dern alle Räu­me, die zumin­dest auch als Ver­kaufs­stät­ten genutzt wer­den, sofern die dahin­ge­hen­de Nut­zung nicht nur völ­lig unter­ge­ord­net erfolgt.

Für die­ses Ver­ständ­nis spricht – neben dem Wort­laut des § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG, der durch sei­ne Bezug­nah­me auf „sons­ti­ge“ Betriebs- und Ver­kaufs­stät­ten ersicht­lich als Auf­fang­tat­be­stand dient – zum einen die Gesetz­ge­bungs­ge­schich­te: Mit dem Sech­zehn­ten Gesetz zur Ände­rung des Ham­bur­gi­schen Wege­ge­set­zes vom 21. Novem­ber 2006 14 ergänz­te die Bür­ger­schaft § 23 Abs. 3 Nr. 1 HWG a.F. dahin, dass auch das bis dahin von der Vor­schrift nicht erfass­te Anspre­chen und Anhal­ten zum Zweck der Wer­bung für das Auf­su­chen „sons­ti­ger Betriebs- und Ver­kaufs­stät­ten“ auf öffent­li­chen Wegen für unzu­läs­sig erklärt wur­de. Die­se Geset­zes­än­de­rung beruh­te auf einem Ände­rungs­an­trag vom 14. Novem­ber 2006 15, der sich auf einen Geset­zes­ent­wurf des Senats vom 30. Mai 2006 16 bezog. Die Begrün­dung zu die­sem Ände­rungs­an­trag 15 sprach dabei bei­spiel­haft von „Nie­der­las­sun­gen, in denen Kur­se, Semi­na­re und Bücher“ ange­bo­ten wer­den. Über­dies war in die­sem Zusam­men­hang die (An-) Wer­be­tä­tig­keit gera­de des Klä­gers auf öffent­li­chen Wegen the­ma­ti­siert wor­den 17. Dem­ge­gen­über kann der Geset­zes­be­grün­dung eine Beschrän­kung auf „klas­si­sche“, aus­schließ­lich dem Ver­kauf die­nen­de Räum­lich­kei­ten nicht ent­nom­men wer­den. Auch die Gesetz­ge­bungs­ge­schich­te lie­fert hier­für kei­ne Anhalts­punk­te. Für die hier ver­tre­te­ne wei­te Inter­pre­ta­ti­on des § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG spricht zum ande­ren der Sinn und Zweck der Rege­lung: Die Vor­schrift dient dem Ver­brau­cher­schutz, indem gewähr­leis­tet wer­den soll, dass Per­so­nen sol­che Räu­me, in denen sie Ver­kaufs­ge­sprä­chen aus­ge­setzt sein kön­nen, denen sie sich u.U. nicht ohne Wei­te­res ent­zie­hen kön­nen, nur „aus frei­en Stü­cken“ betre­ten. Ein dahin­ge­hen­des Schutz­be­dürf­nis besteht unab­hän­gig davon, ob es sich bei den Räu­men, in denen der­ar­ti­ge Ver­kaufs­ge­sprä­che statt­fin­den, um aus­schließ­li­che Ver­kaufs­stät­ten oder um sol­che Räu­me han­delt, in denen der­ar­ti­ge Situa­tio­nen ein­tre­ten kön­nen, weil sie zumin­dest auch für Ver­kaufs­ge­sprä­che genutzt wer­den.

Ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken gegen die Nor­mie­rung eines umfas­sen­den Ver­bots des Anspre­chens und Anhal­tens von Pas­san­ten auf öffent­li­chen Wegen, um für das Auf­su­chen von (sons­ti­gen) Betriebs- und Ver­kaufs­stät­ten in dem hier ver­stan­de­nen Sin­ne zu wer­ben, bestehen nicht. Soweit der­ar­ti­ge Tätig­kei­ten grund­recht­li­chen Schutz genie­ßen – in Fra­ge kom­men vor allem Art. 5 GG und Art. 14 GG, der Klä­ger nimmt für sich über­dies Art. 4 GG in Anspruch –, ist die mit § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG ver­bun­de­ne Beschrän­kung grund­recht­li­cher Frei­hei­ten jeden­falls gerecht­fer­tigt. Denn sie dient auf der einen Sei­te dem Ver­brau­cher­schutz, dem auch in der ver­fas­sungs­recht­li­chen Abwä­gung ein beson­de­res Gewicht zukommt 18, wäh­rend auf der ande­ren Sei­te nicht erkenn­bar ist, dass der Mög­lich­keit, auf öffent­li­chen Wegen frei von wege­recht­li­chen Beschrän­kun­gen für das Auf­su­chen von Betriebs- und Ver­kaufs­stät­ten wer­ben zu kön­nen, für die Grund­rechts­aus­übung ein beson­de­res Gewicht zukommt. Dies gilt auch, sofern sich ein Wege­nut­zer – was im Fall des Klä­gers offen blei­ben kann und wes­halb auch die mit sei­nem Beweis­an­trag auf­ge­wor­fe­nen Beweis­fra­gen nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich sind – auf Art. 4 GG beru­fen kann. Selbst wenn im Rah­men von grund­rechts­ge­schütz­ter Reli­gi­ons­aus­übung auch Ver­kaufs­tä­tig­keit statt­fin­det 19, ist sie wege­recht­lich nicht anders zu behan­deln als jede ande­re Ver­kaufs­tä­tig­keit auch. Denn auch Reli­gi­ons- und Welt­an­schau­ungs­ge­mein­schaf­ten sind von der Ein­hal­tung all­ge­mei­ner wert­neu­tra­ler Nor­men nicht befreit und in den stra­ßen­recht­li­chen Ord­nungs­rah­men ein­ge­bun­den 20. Wege­recht­li­che Beschrän­kun­gen, wie sie in § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG nor­miert sind, sind für eine aus Art. 4 GG grund­rechts­be­rech­tig­te (juris­ti­sche) Per­son damit eben­so zumut­bar wie für jede ande­re Per­son, die eine Betriebs- und Ver­kaufs­stät­te in dem hier ver­stan­de­nen Sin­ne betreibt. Die Rege­lung in § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG führt schließ­lich auch des­halb nicht zu einer unver­hält­nis­mä­ßi­gen Beschrän­kung grund­recht­li­cher Frei­hei­ten, weil das Gesetz in § 23 Abs. 7 HWG die Mög­lich­keit vor­sieht, in beson­de­ren Fäl­len Aus­nah­men von dem betref­fen­den Ver­bot zuzu­las­sen. Soll­te es also aus­nahms­wei­se im Ein­zel­fall (ver­fas­sungs-) recht­lich gebo­ten sein, die nach § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG grund­sätz­lich unzu­läs­si­ge Wer­be­tä­tig­keit auf öffent­li­chen Wegen gleich­wohl zu ermög­li­chen, kann dem durch eine Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung auf der Grund­la­ge des § 23 Abs. 7 HWG Rech­nung getra­gen wer­den. Hier­durch wird die Ange­mes­sen­heit des gesetz­li­chen Ver­bots aus § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG auch in Son­der­fäl­len sicher­ge­stellt.

Bei den Räum­lich­kei­ten des Klä­gers in der Xstra­ße han­delt es sich um (sons­ti­ge) Betriebs- und Ver­kaufs­stät­ten im Sin­ne des § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG, weil dort Waren und Dienst­leis­tun­gen käuf­lich erwor­ben wer­den kön­nen. Dies ergibt sich ins­be­son­de­re aus den Anga­ben des Klä­gers in dem par­al­le­len, unstrei­tig erle­dig­ten Kla­ge­ver­fah­ren 21 K 3841/​05, in dem die­ser nament­lich in dem Schrift­satz vom 6. Juli 2007 dar­auf hin­ge­wie­sen hat, dass er sei­ne Akti­vi­tä­ten – die er aller­dings nicht auf öffent­li­chen Wegen anbie­te – teil­wei­se als Gewer­be ange­mel­det habe. Dies ergibt sich fer­ner aus den Erkennt­nis­sen, die die Beklag­te zum Erlass der in die­sem Ver­fah­ren streit­ge­gen­ständ­li­chen Beschei­de ver­an­lasst haben. So wird in dem Ver­merk vom 3. Febru­ar 2006 u.a. dar­über berich­tet, dass zwei – zuvor auf öffent­li­chen Wegen ange­spro­che­ne – Frau­en sich am Abend des 26. Janu­ar 2006 in den Räum­lich­kei­ten des Klä­gers in der Xstra­ße auf­ge­hal­ten und dort auch Dienst­leis­tun­gen und Druckerzeug­nis­se gegen Ent­gelt erwor­ben hät­ten. Dies stellt auch der Klä­ger in sei­ner eige­nen Schil­de­rung der Ereig­nis­se in dem in die­sem Ver­fah­ren vor­ge­leg­ten Schrift­satz sei­nes Bevoll­mäch­tig­ten vom 18. Juli 2007 nicht in Abre­de.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt teilt in die­sem Zusam­men­hang nicht die von dem Bevoll­mäch­tig­ten des Klä­gers geäu­ßer­te Auf­fas­sung, es kom­me für die Fra­ge, ob die Vor­aus­set­zun­gen des § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG erfüllt sei­en, maß­geb­lich dar­auf an, wel­che Nut­zungs­art – Ver­kaufs­tä­tig­keit oder Nut­zung zu ande­ren als Ver­kaufs­zwe­cken – im Vor­der­grund ste­he. Die­se Auf­fas­sung lässt sich mit dem Wort­laut, der Gesetz­ge­bungs­ge­schich­te und der Zweck­rich­tung der Norm nicht ver­ein­ba­ren. Es bedarf des­halb kei­ner Klä­rung, ob die Räu­me des Klä­gers in der Xstra­ße über­wie­gend für Ver­kaufs­zwe­cke oder über­wie­gend zu ande­ren Zwe­cken genutzt wer­den. Denn ledig­lich dort, wo eine gleich­wohl statt­fin­den­de Ver­kaufs­tä­tig­keit der­art in den Hin­ter­grund tritt, dass ihr nur noch eine völ­lig unter­ge­ord­ne­te Bedeu­tung zukommt und die Bezeich­nung einer Räum­lich­keit als „Betriebs- und Ver­kaufs­stät­te“ den tat­säch­li­chen Gege­ben­hei­ten ersicht­lich nicht mehr ent­spricht, ist es gebo­ten, die ent­spre­chen­den Räum­lich­kei­ten vom Anwen­dungs­be­reich des § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG aus­zu­neh­men. Eine der­art unter­ge­ord­ne­te Bedeu­tung kommt den Räum­lich­kei­ten des Klä­gers in der Xstra­ße, von denen die­ser selbst nicht behaup­tet, sie nur völ­lig unter­ge­ord­net zu Ver­kaufs­zwe­cken zu nut­zen, nach den oben dar­ge­stell­ten Erkennt­nis­sen aber nicht zu.

Die nach alle­dem der Durch­füh­rung des Wege­ge­setz­tes die­nen­de Unter­sa­gung, Pas­san­ten anspre­chen oder anhal­ten zu las­sen, um die­se zum Betre­ten der Räu­me in der Xstra­ße zu bewe­gen, ist auch i.S.v. § 61 Satz 1 HWG erfor­der­lich. Aus den akten­kun­di­gen Vor­gän­gen, die die Beklag­te zum Erlass der streit­ge­gen­ständ­li­chen Beschei­de ver­an­lasst haben, ergibt sich, dass der Klä­ger, der dies selbst nicht bestrei­tet, in der Ver­gan­gen­heit ein der­ar­ti­ges Ver­hal­ten ver­an­lasst bzw. gedul­det hat und es somit zu Ver­stö­ßen gegen § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG gekom­men ist.

Zu Recht nimmt die Beklag­te mit den ange­foch­te­nen Beschei­den den Klä­ger als Adres­sa­ten in Anspruch, auch wenn er selbst – da er als ein­ge­tra­ge­ner Ver­ein eine juris­ti­sche Per­son des Pri­vat­rechts ist (§ 21 BGB) – nicht unmit­tel­bar gehan­delt hat und zukünf­tig nicht han­deln kann. Denn der Klä­ger, dem auch unter Wer­tungs­ge­sichts­punk­ten die wege­recht­li­che Gefahr, deren Abwehr die ange­foch­te­nen Beschei­de die­nen, zuzu­rech­nen ist 21, ist gemäß § 61 Satz 2 HWG i.V.m. § 8 Abs. 1 SOG jeden­falls als sog. Zweck­ver­an­las­ser ord­nungs­recht­lich ver­ant­wort­lich. Denn die von der Beklag­ten unter­sag­te Wer­be­tä­tig­keit sei­ner Mit­glie­der bzw. Mit­ar­bei­ter in sei­nem Namen wird von dem Klä­ger objek­tiv ermög­licht und sub­jek­tiv bezweckt 22.

Schließ­lich hat die Beklag­te es dem Klä­ger auch ermes­sens­feh­ler­frei unter­sagt, Pas­san­ten anspre­chen oder anhal­ten zu las­sen, um die­se zum Betre­ten der Räu­me in der Xstra­ße zu bewe­gen. Dies gilt zunächst im Hin­blick auf die Grund­rech­te – nament­lich Art. 4 GG –, auf die sich der Klä­ger beruft. Inso­weit kann zunächst auf die obi­gen Aus­füh­run­gen zur grund­sätz­li­chen Ver­ein­bar­keit der Rege­lung in § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG mit den Grund­rech­ten poten­ti­el­ler Wege­nut­zer Bezug genom­men wer­den. Dass vor­lie­gend Beson­der­hei­ten zu berück­sich­ti­gen sind, die es gebie­ten, von dem Erlass einer Unter­sa­gungs­ver­fü­gung abzu­se­hen, die dazu dient, die zukünf­ti­ge Ein­hal­tung des § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG durch den Klä­ger sicher­zu­stel­len, ist nicht erkenn­bar. Dies gilt nicht zuletzt mit Blick auf § 23 Abs. 7 HWG: Eben­so wenig, wie es mit den Grund­rech­ten unver­ein­bar ist, wenn grund­recht­lich (auch vor­be­halts­los) geschütz­te Ver­hal­tens­wei­sen als Son­der­nut­zung qua­li­fi­ziert wer­den und von den Grund­rechts­trä­gern damit ver­langt wird, eine Son­der­nut­zungs­er­laub­nis zur Wahr­neh­mung ihrer grund­recht­li­chen Frei­hei­ten ein­zu­ho­len 23, bedeu­tet es kei­ne unan­ge­mes­se­ne Beschrän­kung grund­recht­li­cher Frei­hei­ten, den Klä­ger – soll­te er auch zukünf­tig für das Betre­ten sei­ner Räu­me in der Xstra­ße auf öffent­li­chen Wegen wer­ben wol­len – auf die Ein­ho­lung einer Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung nach § 23 Abs. 7 HWG zu ver­wei­sen, damit im Ver­wal­tungs­ver­fah­ren geklärt wer­den kann, ob aus­nahms­wei­se der von § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG bezweck­te (Ver­brau­cher-) Schutz gegen­über den Inter­es­sen des Klä­gers an der von ihm gewünsch­ten Wege­nut­zung zurück­ste­hen kann.

Die Ermes­sens­ent­schei­dung der Beklag­ten in den ange­foch­te­nen Beschei­den ist auch nicht des­halb feh­ler­haft, weil die Beklag­te hier­durch gegen ihre eige­nen Richt­li­ni­en ver­sto­ßen und des­halb den aus Art. 3 Abs. 1 GG abzu­lei­ten­den Grund­satz der Selbst­bin­dung der Ver­wal­tung 24 ver­letzt hat. Der dahin­ge­hen­de Ver­weis des Klä­gers auf Nr. 3.1.2 der „Glo­bal­richt­li­nie Son­der­nut­zung öffent­li­cher Wege“ vom 18. Novem­ber 2003 – dar­in wird zur Bestim­mung des Begriffs des Gemein­ge­brauchs auf das Urteil des Ham­bur­gi­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts vom 14. Dezem­ber 1995 25 Bezug genom­men – greift nicht durch. Denn zum einen ergibt sich der hier rele­van­te Ver­stoß gegen das Wege­recht nicht aus den §§ 16, 19 HWG, son­dern aus § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG. Auf die Abgren­zung des wege­recht­li­chen Gemein­ge­brauchs von der wege­recht­li­chen Son­der­nut­zung, zu der sich das in der Richt­li­nie erwähn­te Urteil ver­hält, kommt es des­halb nicht an. Zum ande­ren han­delt es sich bei Nr. 3.1.2 der vor­be­nann­ten Glo­bal­richt­li­nie nicht um eine ermes­sens­len­ken­de, son­dern um eine nor­min­ter­pre­tie­ren­de Ver­wal­tungs­vor­schrift. Für die Aus­übung des im Rah­men des § 61 Satz 1 HWG aus­zu­üben­den Ermes­sens ent­hält Nr. 3.1.2 der Ver­wal­tungs­vor­schrift (und die Glo­bal­richt­li­nie auch im Übri­gen) kei­ne Vor­ga­ben.

Soweit der Klä­ger die Ermes­sens­ent­schei­dung der Beklag­ten bean­stan­det, weil die­se in dem Wider­spruchs­be­scheid vom 8. Janu­ar 2007 Aus­füh­run­gen aus einem in einer ande­ren Sache ergan­ge­nen Wider­spruchs­be­scheid (der Gegen­stand des par­al­le­len, unstrei­tig erle­dig­ten Kla­ge­ver­fah­rens 21 K 3841/​05 gewe­sen ist) über­nom­men hat, folgt auch hier­aus kein Ermes­sens­feh­ler. Denn die in Bezug genom­me­ne Wider­spruchs­ent­schei­dung bezieht sich auf einen ähn­lich gela­ger­ten Sach­ver­halt, auf den auch der Klä­ger selbst wie­der­holt Bezug genom­men hat. Zudem haben die Bevoll­mäch­tig­ten des Klä­gers in die­sem Ver­fah­ren mehr­fach auf ihre Aus­füh­run­gen in dem Par­al­lel­ver­fah­ren Bezug genom­men und damit deut­lich gemacht, dass sie selbst von einem ähn­lich gela­ger­ten Sach­ver­halt aus­ge­hen. Wenn sich aber die maß­geb­li­chen Ermes­sens­er­wä­gun­gen in zwei par­al­le­len Ver­fah­ren glei­chen, weil auch die zugrun­de lie­gen­den Sach­ver­hal­te und die jewei­li­gen Inter­es­sen­la­gen gleich­ge­la­gert sind, ist es recht­lich nicht zu bean­stan­den, wenn die Beklag­te in einem Ver­fah­ren auf ihre Aus­füh­run­gen in einem ande­ren Ver­fah­ren, die allen Betei­lig­ten bekannt und zugäng­lich sind, Bezug nimmt bzw. die­se Aus­füh­run­gen gleich­lau­tend über­nimmt. Ermes­sens­feh­ler­haft wäre ein sol­ches Vor­ge­hen nur dann, wenn die Beklag­te in der vor­lie­gen­den Sache über­haupt kei­ne Ermes­sens­er­wä­gun­gen ange­stellt hät­te und des­halb ein voll­stän­di­ger Ermes­sens­aus­fall gege­ben wäre. Hier­für ist indes nichts ersicht­lich. Der­ar­ti­ges behaup­tet auch der Klä­ger nicht.

Sons­ti­ge Ermes­sens­feh­ler sind nicht erkenn­bar. Die Beklag­te hat in ihrem Wider­spruchs­be­scheid vom 8. Janu­ar 2007 Ermes­sens­er­wä­gun­gen ange­stellt und damit den voll­stän­di­gen Ermes­sens­aus­fall in dem Aus­gangs­be­scheid vom 14. März 2006 geheilt (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Dass sie hier­bei davon aus­ge­gan­gen ist, die Unter­sa­gung sei – soweit sie die Auf­for­de­rung von Pas­san­ten zum Betre­ten der Räu­me des Klä­gers in der Xstra­ße betrifft – gerecht­fer­tigt, weil es sich hier­bei um eine uner­laub­te Son­der­nut­zung han­de­le, wäh­rend sich die Wege­rechts­wid­rig­keit sol­cher Ver­hal­tens­wei­sen bereits aus § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG ergibt, führt nicht zur Ermes­sens­feh­ler­haf­tig­keit der Ent­schei­dung der Beklag­ten. Die Beklag­te hat ihre Ermes­sens­ent­schei­dung maß­geb­lich im Hin­blick auf die von ihr ange­nom­me­ne Gewerb­lich­keit der Tätig­kei­ten des Klä­gers und den hier­durch bewirk­ten Aus­schluss vom Gemein­ge­brauch getrof­fen. Mit Blick auf § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG erge­ben sich kei­ne Gesichts­punk­te, die bei einer Ermes­sens­ent­schei­dung nach § 61 Satz 1 HWG hier­von abwei­chend oder beson­ders in den Blick zu neh­men wären. Im Gegen­teil: Da der Ver­stoß gegen § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG wege­recht­lich schwe­rer wiegt als eine Son­der­nut­zung ohne die erfor­der­li­che Erlaub­nis – eine sol­che kann regel­haft erteilt wer­den, wenn die Vor­aus­set­zun­gen aus § 19 Abs. 1 Satz 4 HWG erfüllt sind, wäh­rend von § 23 Abs. 3 Nr. 1a HWG gemäß § 23 Abs. 7 HWG nur aus­nahms­wei­se und „in beson­de­ren Fäl­len“ abge­wi­chen wer­den kann –, hat der Klä­ger kei­nen Nach­teil dadurch erlit­ten, dass die Beklag­te ihr in § 61 Satz 1 HWG ein­ge­räum­tes Ermes­sen mit Blick auf einen weni­ger gewich­ti­gen Ver­stoß gegen das Wege­recht aus­ge­übt hat.

Soweit sich die Unter­sa­gungs­ver­fü­gung in den ange­foch­te­nen Beschei­den als recht­mä­ßig erweist, ist auch die hier­auf gerich­te­te Fest­set­zung eines Zwangs­gel­des recht­mä­ßig. Sie fin­det ihre Rechts­grund­la­ge in §§ 14 Buchst. b), 20 HmbV­wVG und konn­te gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 HmbV­wVG zugleich mit der für sofort voll­zieh­bar erklär­ten (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, § 18 Abs. 1 Buchst. b) HmbV­wVG) Unter­sa­gungs­ver­fü­gung fest­ge­setzt wer­den. Die Höhe des Zwangs­gel­des bleibt mit 2.500,– Euro deut­lich unter­halb der gemäß § 20 Abs. 2 HmbV­wVG zuläs­si­gen Höchst­gren­ze und ist des­halb nicht zu bean­stan­den.

Ham­bur­gi­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 19. Janu­ar 2012 – 4 Bf 269/​10

  1. Bestä­ti­gung der Recht­spre­chung des OVG Ham­burg, Urt. v. 14.12.1995 – Bf II 1/​93, NJW 1996, 2051[]
  2. vgl. OVG Ham­burg, Beschl. v. 23.07.1991, DÖV 1992, 37; eben­so für die Rechts­la­ge in Baden-Würt­tem­berg: VGH Mann­heim, Urt. v. 31.01.2002, NVwZ-RR 2002, 740[]
  3. OVG Ham­burg, Urt. v. 14.12.1995, NJW 1996, 2051[]
  4. so aus­drück­lich für das ham­bur­gi­sche Wege­recht mit ein­ge­hen­der Begrün­dung: OVG Ham­burg, a.a.O.; vgl. fer­ner OVG Baut­zen, Beschl. v. 07.07.2011, 4 A 370/​10; VGH Mann­heim, Urt. v. 31.01.2002, NVwZ-RR 2002, 740; OVG Mag­de­burg, Beschl. v. 25.01.2000, LKV 2001, 45; OVG Schles­wig, Urt. v. 16.06.1999, Nor­dÖR 1999, 381; OVG Bre­men, Urt. v. 25.02.1997, GewArch 1997, 285; OVG Lüne­burg, Urt. v. 13.11.1995, NVwZ-RR 1996, 247; aus­führ­lich zum Gan­zen Stahl­hut, in: Kodal, Stra­ßen­recht, 7. Aufl. 2010, Kap. 25, Rn. 21 ff.[]
  5. Hamb. OVG, Urteil vom 14.12.1995, NJW 1996, 2051; im recht­li­chen Ansatz eben­so OVG Lüne­burg, Beschl. v. 15.03.2004, NVwZ-RR 2004, 884; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 04.07.1996, NJW 1997, 406[]
  6. hier­auf ver­wei­sen ins­be­son­de­re VGH Mann­heim, Urt. v. 31.01.2002, NVwZ-RR 2002, 740 und OVG Bre­men, Urt. v. 25.02.1997, GewArch 1997, 285[]
  7. OVG Lüne­burg, Urt. v. 13.11.1995, NVwZ-RR 1996, 247[]
  8. VGH Mann­heim, Urt. v. 31.01.2002, NVwZ-RR 2002, 740; Beschl. v. 12.07.1996, NVwZ 1998, 91; ein ähn­li­cher Ansatz fin­det sich auch bei OVG Bre­men, Urt. v. 25.02.1997, GewArch 1997, 285[]
  9. hier­zu Stahl­hut, a.a.O., Kap. 25 Rn. 21 ff.[]
  10. vgl. hier­zu Saut­hoff, Öffent­li­che Stra­ßen, 2. Aufl. 2010, Rn. 307, m.w.N.[]
  11. vgl. OVG Ham­burg, Urt. v. 14.12.1995, NJW 1996, 2051[]
  12. vgl. die von dem Klä­ger vor­ge­leg­te Ent­schei­dung des AG Ham­burg, Urt. v. 08.06.2006 – 230 OWi 352/​06[]
  13. vgl. OVG Schles­wig, Urt. v. 27.04.2006, Nor­dÖR 2006, 204; OVG Müns­ter, Urt. v. 04.11.1996, BauR 1997, 455; VGH Mann­heim, Beschl. v. 26.03.1984, NVwZ 1985, 202; Kopp/​Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 113 Rn. 8[]
  14. GVBl. S. 562[]
  15. Bü-Drs. 18/​5202, S. 7[][]
  16. Bü-Drs. 18/​4409[]
  17. vgl. das Pro­to­koll der Sit­zung des Stadt­ent­wick­lungs­aus­schus­ses vom 7. Novem­ber 2006, S. 31[]
  18. vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.08.2011, 1 BvR 1611/​11[]
  19. hier­zu BVerwG, Beschl. v. 04.07.1996, NJW 1997, 406[]
  20. vgl. VGH Mann­heim, Urt. v. 16.01.2008, VBlBW 2008, 298[]
  21. zur Not­wen­dig­keit einer wer­ten­den Betrach­tungs­wei­se bei der Aus­le­gung der Stö­rer­vor­schrif­ten: BVerwG, Beschl. v. 12.04.2006, JA 2007, 317; OVG Müns­ter, Beschl. v. 11.04.2007, NVwZ-RR 2008, 12[]
  22. zum Begriff des Zweck­ver­an­las­sers: OVG Ham­burg, Beschl. v. 30.01.2007, 1 Bs 349/​06; Schen­ke, Poli­zei- und Ord­nungs­recht, 7. Aufl. 2011, Rn. 244 f.[]
  23. vgl. BVerwG, Beschl. v. 04.07.1996, NJW 1997, 406[]
  24. hier­zu BVerwG, Beschl. v. 11.11.2008, 7 B 38.08[]
  25. Hamb. OVG, Urteil vom 14.12.1995, NJW 1996, 2051[]