Durch­fahr­ver­bot und Maut­aus­weich­ver­kehr

Die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit eines auf § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO gestütz­ten Durch­fahr­ver­bots kann nicht allein anhand des abs­trak­ten Ver­hält­nis­ses des Maut­aus­weich­ver­kehrs zu dem sons­ti­gen von der Sper­rung betrof­fe­nen Durch­gangs­ver­kehr beur­teilt wer­den. Eine sach­ge­rech­te Bewer­tung setzt auch vor­aus, dass die wirt­schaft­li­chen Nach­tei­le der vom Durch­fahr­ver­bot betrof­fe­nen Unter­neh­men der sich durch den Maut­flucht­ver­kehr erge­ben­den Zusatz­be­las­tung für die Anwoh­ner gegen­über­ge­stellt wer­den. Dabei ist eine bestehen­de Lärm­vor­be­las­tung eben­so zu berück­sich­ti­gen wie das Aus­maß der durch das Durch­fahr­ver­bot zu erwar­ten­den Ver­bes­se­rung der Immis­si­ons­si­tua­ti­on.

Durch­fahr­ver­bot und Maut­aus­weich­ver­kehr

Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO, der nach dem Beginn der Erhe­bung von Auto­bahn­maut zum 1. Janu­ar 2005 mit der Fünf­zehn­ten Ver­ord­nung zur Ände­rung der Stra­ßen­ver­kehrs-Ord­nung vom 22. Dezem­ber 2005 [1] in die Norm ein­ge­fügt wur­de, dür­fen abwei­chend von Satz 2 zum Zwe­cke des Absat­zes 1 Satz 1 – aus Grün­den der Sicher­heit und Ord­nung des Ver­kehrs – oder des Absat­zes 1 Satz 2 Nr. 3 – zum Schutz der Wohn­be­völ­ke­rung vor Lärm und Abga­sen – Beschrän­kun­gen oder Ver­bo­te des flie­ßen­den Ver­kehrs auch ange­ord­net wer­den, soweit dadurch erheb­li­che Aus­wir­kun­gen ver­än­der­ter Ver­kehrs­ver­hält­nis­se, die durch die Erhe­bung der Maut nach dem Auto­bahn­maut­ge­setz für schwe­re Nutz­fahr­zeu­ge her­vor­ge­ru­fen wor­den sind, besei­tigt oder abge­mil­dert wer­den kön­nen.

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist geklärt, dass, soweit es um den Schutz der Wohn­be­völ­ke­rung vor Lärm im Sin­ne von § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO geht, Ori­en­tie­rungs­punk­te für eine nähe­re Bestim­mung, wann eine Lärm­zu­nah­me „erheb­lich“ ist, der Ver­kehrs­lärm­schutz­ver­ord­nung – 16. BIm­SchV [2] – ent­nom­men wer­den kön­nen. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 16. BIm­SchV ist eine Lärm­zu­nah­me „wesent­lich“, wenn der Beur­tei­lungs­pe­gel des Ver­kehrs­lärms um min­des­tens 3 dB(A) oder auf min­des­tens 70 dB(A) am Tage oder min­des­tens 60 dB(A) in der Nacht erhöht wird. Nach § 1 Abs. 2 Satz 2 16. BIm­SchV gilt das­sel­be, wenn der Beur­tei­lungs­pe­gel von min­des­tens 70 dB(A) am Tage oder 60 dB(A) in der Nacht wei­ter erhöht wird; dies gilt nicht in Gewer­be­ge­bie­ten. Dem liegt eine Wer­tung des Ver­ord­nungs­ge­bers zugrun­de, die sich – ent­ge­gen der Annah­me des Ver­wal­tungs­ge­richts – für bei­de Teil­re­ge­lun­gen glei­cher­ma­ßen auf § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO über­tra­gen lässt. Die § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 und Abs. 2 Satz 2 16. BIm­SchV zugrun­de lie­gen­de Annah­me, dass auch eine 3 dB(A) unter­schrei­ten­de Lärm­zu­nah­me dann erheb­lich ist, wenn ein Beur­tei­lungs­pe­gel von 70 dB(A) am Tage oder 60 dB(A) in der Nacht erreicht oder über­schrit­ten wird, beruht dar­auf, dass ansons­ten eine ohne­hin bereits unzu­mut­ba­re Lärm­si­tua­ti­on noch ver­schlech­tert oder jeden­falls ver­fes­tigt wür­de. Lie­ße man auch hier erst einen Zuwachs von 3 dB(A) genü­gen, lie­fe § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO gera­de bei einer der­art hohen Vor­be­las­tung viel­fach leer. Eine sol­che Erhö­hung des Mit­te­lungs­pe­gels um 3 dB(A) setzt näm­lich etwa eine Ver­dop­pe­lung des vor­han­de­nen Ver­kehrs­auf­kom­mens vor­aus. Ein sol­ches Aus­maß wird der Maut­aus­weich­ver­kehr gera­de bei einer ohne­hin hohen Aus­gangs­be­las­tung der Aus­weich­stre­cke schon im Hin­blick auf deren beschränk­te Auf­nah­me­fä­hig­keit nur sel­ten errei­chen [3]. Auch die Annah­me, selbst bei einer so hohen Vor­be­las­tung müs­se die Zunah­me min­des­tens 1 dB(A) betra­gen, um „erheb­lich“ im Sin­ne von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO zu sein, ent­behrt einer recht­li­chen Grund­la­ge.

Dar­aus, dass die­se Rege­lung die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de zu Beschrän­kun­gen oder Ver­bo­ten des flie­ßen­den Ver­kehrs nur ermäch­tigt, „soweit dadurch erheb­li­che Aus­wir­kun­gen durch Maut­aus­weich­ver­kehr ver­än­der­ter Ver­kehrs­ver­hält­nis­se besei­tigt oder abge­mil­dert wer­den kön­nen“, ergibt sich auf der Ebe­ne der tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen kei­ne Beschrän­kung dahin­ge­hend, dass ein Ein­grei­fen der Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de auf der Grund­la­ge von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO immer schon dann aus­schei­det, wenn von einem Durch­fahr­ver­bot noch ande­rer als nur Maut­aus­weich­ver­kehr betrof­fen ist. Wie das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Urteil vom 13.März 2008 aus­ge­führt hat, ist die Behör­de nicht dar­auf beschränkt, ledig­lich den maut­flucht­be­ding­ten Ver­kehr her­aus­zu­fil­tern, da sie der­art selek­ti­ve Maß­nah­men prak­tisch nicht tref­fen könn­te. Sie darf der­ar­ti­ge Maß­nah­men daher auch dann tref­fen, wenn die­se im Ergeb­nis über eine blo­ße Maut­flucht­be­kämp­fung hin­aus­ge­hen, sie hat sie aber nach Mög­lich­keit auf die Maut­flucht­be­kämp­fung zu beschrän­ken [4]. Der mit dem Wort „soweit“ ein­ge­lei­te­te Halb­satz des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO eröff­net also schon dann eine Ermes­sens­ent­schei­dung, wenn durch ein Durch­fahr­ver­bot die Aus­wir­kun­gen des Maut­aus­weich­ver­kehrs auf die in § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO genann­ten Schutz­gü­ter besei­tigt oder abge­mil­dert wer­den kön­nen. Bei ande­rer Aus­le­gung wären Maß­nah­men auf der Grund­la­ge von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO fak­tisch unmög­lich; die vom Ver­ord­nungs­ge­ber mit der Ein­fü­gung die­ser Rege­lung beab­sich­tig­te Absen­kung der Ein­griffs­schwel­le wür­de ver­fehlt.

Allein der Umstand, dass mit einem auf § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO gestütz­ten Durch­fahr­ver­bot Maut­flucht­ver­kehr ver­rin­gert oder voll­stän­dig aus­ge­schlos­sen wer­den kann, führt wegen der spe­zi­fi­schen Ziel­rich­tung der Rege­lung und ihrer zwei­glied­ri­gen Norm­struk­tur frei­lich noch nicht zur Recht­mä­ßig­keit der Maß­nah­me. Die Rege­lung soll aus­weis­lich der Begrün­dung der Ände­rungs­ver­ord­nung ermög­li­chen, den über­ört­li­chen Durch­gangs­ver­kehr mit schwe­ren Nutz­fahr­zeu­gen aus Grün­den der Ord­nung des Ver­kehrs – ins­be­son­de­re auch zum Schutz der Wohn­be­völ­ke­rung an Orts­durch­fahr­ten – und zur Ver­bes­se­rung des Ver­kehrs­ab­laufs und des Ver­kehrs­ver­hal­tens im nach­ge­ord­ne­ten Stra­ßen­netz – zumin­dest an her­aus­ra­gen­den Stel­len – zur Ver­mei­dung von Auto­bahn­maut nicht aus­wei­chen zu las­sen und wenn nötig wie­der auf die Auto­bahn zu lei­ten [5]. Es han­delt sich – zusam­men­fas­send aus­ge­drückt – um eine Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge spe­zi­ell zur Unter­bin­dung von Maut­flucht. Dar­aus ergibt sich, wie im Urteil vom 13.03.2008 aus­ge­führt, im Gegen­schluss, dass der sons­ti­ge Ver­kehr nach Mög­lich­keit unbe­rührt blei­ben soll. Je nach den Umstän­den des Ein­zel­falls ist das allein damit, dass die Ver­ord­nung selbst schon bei einem Durch­fahr­ver­bot die Zusatz­zei­chen „Durch­gangs­ver­kehr“ und „12 t“ vor­sieht und damit eine Beschrän­kung des Adres­sa­ten­krei­ses erreicht, noch nicht in aus­rei­chen­dem Umfang gewähr­leis­tet. Viel­mehr hat die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de, die von die­ser Ermäch­ti­gung Gebrauch machen will, zu prü­fen, ob wei­te­re Beschrän­kun­gen mög­lich sind und ob, falls das aus tat­säch­li­chen Grün­den aus­schei­det, gleich­wohl ein Durch­fahr­ver­bot erlas­sen wer­den darf. Das setzt wie auch sonst bei Fra­gen des Lärm­schut­zes [6] vor­aus, dass in einer Gesamt­schau den kon­kre­ten Gege­ben­hei­ten des jewei­li­gen Ein­zel­falls umfas­send Rech­nung getra­gen wird. Ob die Behör­de bei ihrer Ent­schei­dung die Mit­be­trof­fen­heit sons­ti­gen Ver­kehrs in der gebo­te­nen Wei­se berück­sich­tigt hat, ist Teil der Prü­fung, ob sie ihr Ermes­sen feh­ler­frei, ins­be­son­de­re unter Beach­tung des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes, aus­ge­übt hat.

Die gericht­li­che Kon­trol­le einer behörd­li­chen Ermes­sens­ent­schei­dung ist gemäß § 114 Satz 1 VwGO auf die Über­prü­fung beschränkt, ob der Ver­wal­tungs­akt des­halb rechts­wid­rig ist, weil die gesetz­li­chen Gren­zen des Ermes­sens über­schrit­ten sind oder von dem Ermes­sen in einer dem Zweck der Ermäch­ti­gung nicht ent­spre­chen­den Wei­se Gebrauch gemacht wur­de. Zu prü­fen ist dabei auch die Ein­hal­tung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit [7].

Die Berück­sich­ti­gung des Ver­hält­nis­ses von tat­säch­li­chem Maut­aus­weich­ver­kehr und sons­ti­gem mit­be­trof­fe­nen Durch­gangs­ver­kehr erüb­rigt sich hier nicht des­halb, weil die dazu im Ver­kehrs­gut­ach­ten auf­ge­führ­ten Erkennt­nis­se „über­ob­li­ga­ti­ons­ge­mäß“ ermit­telt wor­den sei­en. Zwar wird in der Begrün­dung der Ände­rungs­ver­ord­nung der Vor­teil der Ein­griffs­be­fug­nis, die der Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de mit § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO eröff­net wird, ins­be­son­de­re in dem gerin­ge­ren Ver­wal­tungs­auf­wand gese­hen, der mit einer sol­chen Anord­nung im Ver­gleich zu den sonst in Betracht zu zie­hen­den Befug­nis­nor­men der Stra­ßen­ver­kehrs­Ord­nung ver­bun­den ist; so wür­den kei­ne Lärm­be­rech­nung und kei­ne Abgas­mes­sung vor­aus­ge­setzt. Gleich­wohl sieht es auch der Ver­ord­nungs­ge­ber als selbst­ver­ständ­lich an, dass vor­her auf der Aus­weich­stre­cke ins­be­son­de­re die Ver­kehrs­be­las­tung und die Ver­kehrs­struk­tu­ren erho­ben wer­den und auf die­ser Grund­la­ge die Aus­wir­kun­gen auf die Umwelt und die Gesund­heit der Anlie­ger abge­schätzt, der Ver­kehrs­ab­lauf und das Ver­kehrs­ver­hal­ten betrach­tet sowie die wirt­schaft­li­chen Belan­ge abge­klärt wer­den [8]. Es liegt ange­sichts der § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO zugrun­de lie­gen­den Ziel­rich­tung auf der Hand, dass zu den danach abzu­klä­ren­den Ver­kehrs­struk­tu­ren und wirt­schaft­li­chen Belan­gen auch die Aus­wir­kun­gen eines Durch­fahr­ver­bo­tes auf den Ver­kehr mit schwe­ren Nutz­fahr­zeu­gen zäh­len, der auf die­ser Stre­cke bereits vor der Ein­füh­rung der Auto­bahn­maut statt­ge­fun­den hat, und der des­halb nicht dem Maut­aus­weich­ver­kehr zuzu­rech­nen ist. Selbst wenn die­se Zah­len nicht immer im Wege eines Ver­kehrs­gut­ach­tens auf der Grund­la­ge einer Ver­kehrs­zäh­lung und befra­gung erho­ben wer­den müs­sen, so darf die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de bei der Ermes­sens­aus­übung die so gewon­ne­nen Erkennt­nis­se nicht ein­fach aus­klam­mern. Gibt sie ein sol­ches Gut­ach­ten in Auf­trag, um ihre Ent­schei­dung abzu­si­chern, müs­sen – im Gegen­zug – die dadurch gewon­ne­nen Erkennt­nis­se auch umfas­send berück­sich­tigt wer­den. Eben­so wenig trifft der Ein­wand des Beklag­ten zu, der Berück­sich­ti­gung des genann­ten Ver­hält­nis­ses ste­he ent­ge­gen, dass der Tat­be­stand des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO kei­ne fes­te Min­dest­re­la­ti­on des tat­säch­li­chen Maut­aus­weich­ver­kehrs nen­ne; denn die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen, wel­che die Aus­übung des Ermes­sens eröff­nen, beschrei­ben die bei der Ermes­sens­ent­schei­dung zu berück­sich­ti­gen­den Umstän­de kei­nes­wegs abschlie­ßend.

Aller­dings darf dem abs­trak­ten Ver­hält­nis von Maut­aus­weich­ver­kehr und sons­ti­gem mit­be­trof­fe­nen Durch­gangs­ver­kehr kein zu hohes Gewicht bei­gemes­sen wer­den. Die­ses Ver­hält­nis erlangt Aus­sa­ge­kraft stets nur unter Berück­sich­ti­gung der sons­ti­gen Umstän­de, die nach dem Zweck der Ermäch­ti­gung im kon­kre­ten Fall von Bedeu­tung sind. In die Bewer­tung der Ange­mes­sen­heit eines Durch­fahr­ver­bo­tes ein­zu­stel­len sind daher auch das Aus­maß der wirt­schaft­li­chen Belas­tung der vom Durch­fahr­ver­bot betrof­fe­nen Unter­neh­men einer­seits und die sich durch die Maut­flucht gegen­über der Vor­be­las­tung erge­ben­de Zusatz­be­las­tung für die Anwoh­ner sowie die durch ein Durch­fahr­ver­bot erziel­ba­re Ver­bes­se­rung der Immis­si­ons­si­tua­ti­on ande­rer­seits.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat­te sich des­halb in sei­nem Urteil vom 13. März 2008 auf die Aus­sa­ge beschränkt, dass eine auf § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO gestütz­te Maß­nah­me nach Mög­lich­keit auf die Maut­flüch­ti­gen zu beschrän­ken sei, und dort nicht etwa eine fes­te Gren­ze gezo­gen, ab wel­chem Anteil von einem Durch­fahr­ver­bot mit­be­trof­fe­ner Nicht­maut­flüch­ti­ger sich eine sol­che Maß­nah­me als nicht mehr ange­mes­sen im Sin­ne des Über­maß­ver­bo­tes erweist. Eine aus­schließ­lich oder schwer­punkt­mä­ßig auf die­se Rela­ti­on beschränk­te Betrach­tung ver­bie­tet sich des­halb, weil sich die jewei­li­ge Belas­tung der Anwoh­ner, die Grund für die Anord­nung eines Durch­fahr­ver­bo­tes gibt, vor­nehm­lich danach unter­schei­det, wel­chen abso­lu­ten Umfang der zusätz­li­che Maut­aus­weich­ver­kehr – bei glei­chem pro­zen­tua­lem Ver­hält­nis zum auf der Stre­cke ohne­hin ver­keh­ren­den Schwer­last­ver­kehr – annimmt. Eben­so wenig bil­det das vom Beru­fungs­ge­richt her­vor­ge­ho­be­ne Zah­len­ver­hält­nis auf der Sei­te der Adres­sa­ten eines Durch­fahr­ver­bots die Erschwer­nis­se und Belas­tun­gen hin­rei­chend ab, die sich durch eine sol­che Sper­rung sowohl für den tat­säch­li­chen Maut­aus­weich­ver­kehr als auch für die bis­he­ri­gen Nut­zer der Stre­cke erge­ben. Die Nach­tei­le wer­den – neben den Maut­kos­ten als sol­chen – vor allem dadurch bestimmt, in wel­chem Umfang es zu Umwe­gen und Zeit­ver­lus­ten kommt. Führt die Benut­zung der Auto­bahn dage­gen zu einer Ver­kür­zung der Weg­stre­cke oder durch die dort mög­li­chen höhe­ren Geschwin­dig­kei­ten zu einer Zeit­er­spar­nis, ist die Situa­ti­on trotz glei­cher Rela­ti­on von tat­säch­li­chem Maut­flucht­ver­kehr und sons­ti­gem eben­falls „aus­ge­sperr­tem“ Ver­kehr anders zu beur­tei­len. Die­sen im Ein­zel­fall zu berück­sich­ti­gen­den Umstän­den wird auch die Auf­fas­sung der Klä­ge­rin­nen, ein Durch­fahr­ver­bot sei jeden­falls immer dann unver­hält­nis­mä­ßig, wenn der tat­säch­li­che Maut­flucht­ver­kehr zah­len­mä­ßig hin­ter dem mit­be­trof­fe­nen Schwer­ver­kehr zurück­blei­be, nicht gerecht. Eine sol­che Betrach­tung ver­kürzt die bei der Prü­fung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit maß­geb­li­che Gesamt­schau in unzu­läs­si­ger Wei­se. Sie kann ins­be­son­de­re nicht auf das Gegen­satz­paar von Haupt- und Neben­fol­ge redu­ziert wer­den, zumal die­se Begrif­fe schon selbst, je nach­dem, wel­chen Bezugs­punkt man wählt, eine erheb­li­che Unschär­fe auf­wei­sen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 15. Dezem­ber 2011 – 3 C 40.10

  1. BGBl I S. 3714[]
  2. vom 12.06.1990, BGBl I S. 1036[]
  3. BVerwG, Urteil vom 13.03.2008 – 3 C 18.07, BVerw­GE 130, 383, 392 f. Rn. 33 ff.[]
  4. BVerwG, a.a.O. Rn. 38[]
  5. vgl. BR-Drucks 824/​05 S. 4 f.[]
  6. vgl. etwa Beschluss vom 19.02.1992 – 4 NB 11.91, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 63 Rn. 13 ff. m.w.N.[]
  7. vgl. zu Geschwin­dig­keits­be­schrän­kun­gen Urteil vom 05.04.2001 – 3 C 23.00, Buch­holz 442.151 § 45 StVO Nr. 41 S. 21[]
  8. BR-Drucks 824/​05 S. 8[]