Ehegattennachzug zu einem tür­ki­schen Arbeitnehmer – und das erfor­der­li­che Visum

Das Bundesverwaltungsgericht hat ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union zur Klärung der Frage gerich­tet, ob das nach natio­na­lem Recht bestehen­de Visumerfordernis beim Ehegattennachzug zu einem tür­ki­schen Arbeitnehmer mit der asso­zia­ti­ons­recht­li­chen Stillhalteklausel des Art. 7 ARB 2/​76 ver­ein­bar ist.

Ehegattennachzug zu einem tür­ki­schen Arbeitnehmer – und das erfor­der­li­che Visum

Im ein­zel­nen begeht das Bundesverwaltungsgericht eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV zu fol­gen­den Fragen:

  1. Ist die Stillhalteklausel des Art. 7 ARB 2/​76 durch die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/​80 voll­stän­dig ersetzt wor­den oder ist die Rechtmäßigkeit neu­er Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit, die zwi­schen dem Inkrafttreten des Beschlusses 2/​76 und der Anwendbarkeit des Art. 13 ARB 1/​80 ein­ge­führt wor­den sind, wei­ter­hin nach Art. 7 ARB 2/​76 zu beur­tei­len?
  2. Falls Frage 1 dahin zu beant­wor­ten ist, dass Art. 7 ARB 2/​76 nicht voll­stän­dig abge­löst wor­den ist: Ist die zu Art. 13 ARB 1/​80 ergan­ge­ne Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union in vol­lem Umfange auch auf die Anwendung des Art. 7 ARB 2/​76 mit der Folge zu über­tra­gen, dass Art. 7 ARB 2/​76 dem Grunde nach auch eine mit Wirkung vom 05.10.1980 ein­ge­führ­te natio­na­le Regelung erfasst, mit der der Ehegattennachzug zu einem tür­ki­schen Arbeitnehmer von der Erteilung eines natio­na­len Visums abhän­gig gemacht wird?
  3. Ist die Einführung einer sol­chen natio­na­len Regelung durch einen zwin­gen­den Grund des Allgemeininteresses, ins­be­son­de­re durch das Ziel einer effek­ti­ven Einwanderungskontrolle und der Steuerung der Migrationsströme gerecht­fer­tigt, wenn beson­de­ren Umständen des Einzelfalls durch eine Härtefallklausel Rechnung getra­gen wird?

Der Ausgangssachverhalt[↑]

In dem beim Bundesverwaltungsgericht anhän­gi­gen Verfahren begehrt eine im Jahr 1964 gebo­re­ne tür­ki­sche Staatsangehörige, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug.

Ihr Ehemann ist eben­falls tür­ki­scher Staatsangehöriger. Er reis­te 1995 nach Deutschland ein. Nach einem erfolg­lo­sen Asylverfahren hei­ra­te­te er eine deut­sche Staatsangehörige. Seit jeden­falls 2005 ist er im Besitz einer Niederlassungserlaubnis und seit April 2009 bei einer Bäckerei mit einem monat­li­chen Nettogehalt von 1 500 € beschäf­tigt. Nach Scheidung von sei­ner deut­schen Ehefrau hei­ra­te­te er im August 2004 die Antragstellerin.

Das Ehepaar hat drei erwach­se­ne Kinder, die in der Türkei bzw. in Deutschland und Österreich leben.

Bereits im Jahr 2007 hat­te die Ehefrau bei der deut­schen Botschaft in Ankara ein Visum zum Ehegattennachzug zu ihrem deut­schen Ehemann bean­tragt. Diesen Antrag sowie zwei wei­te­re Visumanträge im Jahr 2011 hat­te die deut­sche Botschaft wegen unzu­rei­chen­der Deutschkenntnisse der Ehefrau abge­lehnt.

Im März 2013 reis­te die Ehefrau mit einem von der nie­der­län­di­schen Botschaft in Ankara aus­ge­stell­ten Schengen-Visum in die Niederlande ein, um dort ihre Schwester zu besu­chen. Sie reis­te im April 2013 wei­ter zu ihrem Ehemann nach Deutschland.

Im Mai 2013 bean­trag­te die Ehefrau die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug. Sie lei­de an einer chro­ni­schen Anämie, schlecht ein­ge­stell­tem Diabetes mel­li­tus (Typ 2) und sei außer­dem Analphabetin. Aufgrund des­sen sei sie auf die Hilfe ihres Ehemannes ange­wie­sen.

Die Landeshauptstadt Stuttgart lehn­te den Antrag mit Bescheid vom März 2014 ab, weil die Ehefrau nicht gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AufenthG nach­ge­wie­sen habe, dass sie sich zumin­dest auf ein­fa­che Art in deut­scher Sprache ver­stän­di­gen kön­ne, und weil sie ohne das erfor­der­li­che natio­na­le Visum in das Bundesgebiet ein­ge­reist sei.

Das erst­in­stanz­lich Verwaltungsgericht Stuttgart hat der hier­ge­gen gerich­te­ten Klage statt­ge­ge­ben 1.Dem Anspruch der Ehefrau auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ste­he nicht ent­ge­gen, dass sie sich nicht auf ein­fa­che Art in deut­scher Sprache ver­stän­di­gen kön­ne. Denn die­ses durch das Richtlinienumsetzungsgesetz vom 19.08.2007 ein­ge­führ­te Erfordernis ver­sto­ße gegen die Stillhalteklauseln des Assoziationsrechts, die neue Beschränkungen ver­bö­ten. Die Einführung des Spracherfordernisses füh­re zu einer „neu­en Beschränkung” i.S.d. Art. 7 ARB 2/​76 bzw. Art. 13 ARB 1/​80, weil die frü­he­re Rechtslage für die Ehefrau güns­ti­ger gewe­sen sei. Unschädlich sei auch, dass die Ehefrau unter Verstoß gegen das natio­na­le Erfordernis der vor­he­ri­gen Einholung eins Visums zum Ehegattennachzug (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 6 Abs. 3 AufenthG) ein­ge­reist sei. Denn die Notwendigkeit für tür­ki­sche Staatsangehörige, ein Visum zum Ehegattennachzug ein­zu­ho­len, ste­he mit der Stillhalteklausel des Art. 7 ARB 2/​76 nicht in Einklang. Durch zwin­gen­de Gründe des Allgemeininteresses sei die­ses Visumerfordernis, das auf­grund des Prüfungsumfangs, der damit ver­bun­de­nen Kosten, der Verfahrensdauer sowie der Folgen der mög­li­chen Ablehnung eine nicht uner­heb­li­che Erschwernis für den durch Art. 7 ARB 2/​76 begüns­tig­ten tür­ki­schen Arbeitnehmer mit sich brin­ge, nicht gerecht­fer­tigt gewe­sen. Hiergegen rich­tet sich die vom Verwaltungsgericht zuge­las­se­ne (Sprung-) Revision der Landeshauptstadt Stuttgart.

Der Aussetzungsbeschluss des Bundesverwaltungsgerichts[↑]

Der Rechtsstreit ist aus­zu­set­zen. Gemäß Art. 267 AEUV ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den im Beschlusstenor for­mu­lier­ten Fragen ein­zu­ho­len. Diese Fragen betref­fen die Auslegung der asso­zia­ti­ons­recht­li­chen Stillhalteklauseln des Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/​76 über die Durchführung des Art. 12 des Abkommens von Ankara vom 20.12 1976 (im Folgenden: Beschluss Nr. 2/​76) und Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/​80 des Assoziationsrates vom 19.09.1980 über die Entwicklung der Assoziation (im Folgenden: Beschluss Nr. 1/​80). Da es um die Auslegung von Unionsrecht geht, ist der Gerichtshof zustän­dig.

Das mass­geb­li­che deut­schem Recht[↑]

Für die recht­li­che Beurteilung der auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gerich­te­ten Verpflichtungsklage ist das Aufenthaltsgesetz (AufenthG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.02.2008 2, zuletzt geän­dert mit Wirkung 29.12 2016 durch das Gesetz zur Regelung von Ansprüchen aus­län­di­scher Personen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch und in der Sozialhilfe nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch vom 22.12 2016 3 4.

Die Vorlagefragen sind ent­schei­dungs­er­heb­lich und bedür­fen einer Klärung durch den Unionsgerichtshof.

Keinen Klärungsbedarf sieht der vor­le­gen­de Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf die Vereinbarkeit des Spracherfordernisses beim Nachzug zum Ehegatten mit Unionsrecht, wie es in § 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AufenthG gere­gelt ist. Dieses ist zwar eine neue Beschränkung im Sinne des Assoziationsrechts EWG-Türkei, es ist aber durch einen zwin­gen­den Grund des Allgemeininteresses gerecht­fer­tigt, wie dies der Gerichtshof der Europäischen Union in sei­nen Urteilen in der Sache Dogan 5 und Genc 6 als mög­lich ange­se­hen hat. Denn es dient der Integration der Nachzugswilligen. Dem uni­ons­recht­li­chen Gebot der Verhältnismäßigkeit wird durch die wäh­rend des Klageverfahrens in Kraft getre­te­ne Härtefallklausel des § 30 Abs. 1 Satz 3 Nr. 6 AufenthG Rechnung getra­gen.

Nach den für das vor­le­gen­de Gericht bin­den­den Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) ver­fügt die Ehefrau über kei­ner­lei Deutschkenntnisse, was der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug ent­ge­gen­steht (§ 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AufenthG). Sie ist vom Nachweis der erfor­der­li­chen Sprachkenntnisse auch nicht nach § 30 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 AufenthG befreit, da sie am Spracherwerb nicht wegen Krankheit oder Behinderung gehin­dert ist. Damit wird der Nachzug der Ehefrau zu ihrem Ehemann aber nicht ohne Prüfung von indi­vi­du­el­len Härtegründen aus­ge­schlos­sen. Vielmehr ist mit dem Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung von 27.07.2015 7 die Regelung des § 30 Abs. 1 Satz 3 Nr. 6 AufenthG geschaf­fen wor­den. Nach die­ser Bestimmung ist die Voraussetzung des Spracherwerbs unbe­acht­lich, wenn es dem Ehegatten auf­grund beson­de­rer Umstände des Einzelfalles nicht mög­lich oder nicht zumut­bar ist, vor der Einreise Bemühungen zum Erwerb ein­fa­cher Kenntnisse der deut­schen Sprache zu unter­neh­men. Diese Gesetzesänderung, die das Verwaltungsgericht nicht berück­sich­tigt hat, dien­te der Umsetzung des Urteils des Unionsgerichtshofs in der Sache Dogan vom 10.07.2014 8, in dem er die Unvereinbarkeit des Erfordernisses des Nachweises ein­fa­cher Kenntnisse der deut­schen Sprache beim Ehegattennachzug mit dem Assoziationsrecht zwi­schen der Europäischen Union und der Türkei fest­ge­stellt hat (für den Anwendungsbereich des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls vom 23.11.1970 zum Assoziationsabkommen). Durch die Einführung einer all­ge­mei­nen Härtefallklausel soll­te den vom Unionsgerichtshof im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Sprachanforderungen gel­tend gemach­ten Bedenken Rechnung getra­gen und sicher­ge­stellt wer­den, dass alle Besonderheiten des Einzelfalles berück­sich­tigt wer­den kön­nen und bei Vorliegen beson­de­rer Umstände ein Absehen vom Sprachnachweis mög­lich ist 9.

Die Neuregelung trägt den Bedenken des Unionsgerichtshofs in der Rechtssache Dogan bezüg­lich der Verhältnismäßigkeit der Regelung zum Spracherfordernis aus­rei­chend Rechnung, ohne dass das Bundesverwaltungsgericht inso­weit Zweifel hegt. Die all­ge­mei­ne Härtefallklausel des § 30 Abs. 1 Satz 3 Nr. 6 AufenthG gewähr­leis­tet nun­mehr, dass der Nachzugsantrag bei Fehlen des Nachweises ein­fa­cher Kenntnisse der deut­schen Sprache nicht ohne eine alle Umstände des Einzelfalles berück­sich­ti­gen­de Entscheidung abge­lehnt wer­den kann, und ver­hin­dert somit, dass feh­len­de Sprachkenntnisse „auto­ma­tisch” zur Antragsablehnung füh­ren. Ein Härtefall soll nach der Vorstellung des Gesetzgebers 10 anzu­neh­men sein, wenn es dem aus­län­di­schen Ehegatten ent­we­der von vorn­her­ein nicht mög­lich oder nicht zumut­bar ist, vor der Einreise nach Deutschland Bemühungen zum Erwerb ein­fa­cher deut­scher Sprachkenntnisse zu unter­neh­men, oder es ihm trotz ernst­haf­ter Bemühungen von einem Jahr Dauer nicht gelun­gen ist, das erfor­der­li­che Sprachniveau zu errei­chen. Anhaltspunkte für eine Unzumutbarkeit des Bemühens um den Erwerb ein­fa­cher Sprachkenntnisse kön­nen in der Person des Ehegatten oder in äuße­ren Umständen lie­gen­de Gründe sein, z.B. Alter, Gesundheitszustand des Betroffenen, sei­ne kogni­ti­ven Fähigkeiten, die Erreichbarkeit von Sprachkursen oder die zumut­ba­re tat­säch­li­che Verfügbarkeit eines Sprachlernangebots 11.

Das vor­le­gen­de Gericht sieht das nach der nun­mehr maß­geb­li­chen aktu­el­len Rechtslage gel­ten­de Spracherfordernis auch durch einen zwin­gen­den Grund des Allgemeininteresses im Sinne der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs 12 gerecht­fer­tigt. Der Unionsgerichtshof hat in sei­ner jüngs­ten Rechtsprechung 13 ein­deu­tig zu erken­nen gege­ben, dass das Ziel der Gewährleistung einer erfolg­rei­chen Integration einen zwin­gen­den Grund des Allgemeininteresses dar­stel­len kann. Er hat in die­sem Zusammenhang auf die Bedeutung hin­ge­wie­sen, die Integrationsmaßnahmen im Rahmen des Unionsrechts bei­gemes­sen wird, wie sich aus Art. 79 Abs. 4 AEUV und aus meh­re­ren EU-Richtlinien 14 ergibt. Im Urteil vom 09.07.2015 15 hat der Unionsgerichtshof wei­ter aus­ge­führt, dass gera­de der Erwerb von Sprachkenntnissen die Verständigung zwi­schen Drittstaatsangehörigen und den Staatsangehörigen des betref­fen­den Mitgliedstaats deut­lich erleich­tert und dar­über hin­aus die Interaktion sowie die Entwicklung sozia­ler Beziehungen zwi­schen ihnen begüns­tigt. Auch erleich­tert der Erwerb von Sprachkenntnissen den Zugang zu Arbeitsmarkt und Berufsausbildung.

Dabei geht es dem Gesetzgeber gera­de um einen Beitrag zur Verbesserung der Ausgangslage der Nachziehenden. Schulungen, die erst nach der Einreise ein­setz­ten, wären daher nicht gleich wirk­sam 16.

Das Verwaltungsgericht hat bis­her nicht geprüft, ob im Fall der Ehefrau vom Nachweis ein­fa­cher Sprachkenntnisse nach der Härtefallregelung des § 30 Abs. 1 Satz 3 Nr. 6 AufenthG abge­se­hen wer­den kann. Mangels aus­rei­chen­der Tatsachenfeststellungen kann das Bundesverwaltungsgericht die­se Entscheidung nicht selbst tref­fen. Sie wird gege­be­nen­falls nach der Klärung der grund­sätz­li­chen Vereinbarkeit der Visumpflicht mit dem Unionsrecht durch den Unionsgerichtshof und Zurückverweisung des Verfahrens durch das vor­le­gen­de Gericht von der Tatsacheninstanz nach­zu­ho­len sein.

Die Vorlagefragen[↑]

Das vor­le­gen­de Gericht sieht indes Klärungsbedarf, ob das nach natio­na­lem Recht bestehen­de Visumerfordernis beim Ehegattennachzug zu einem tür­ki­schen Arbeitnehmer mit der asso­zia­ti­ons­recht­li­chen Stillhalteklausel des Art. 7 ARB 2/​76 ver­ein­bar ist. Die vor­ge­leg­ten Fragen zur Auslegung von Art. 7 ARB 2/​76 und Art. 13 ARB 1/​80 bedür­fen einer Klärung durch den Unionsgerichtshof.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht zunächst davon aus­ge­gan­gen, dass die Ehefrau ohne das erfor­der­li­che Visum nach Deutschland ein­ge­reist ist und dass dies der Erteilung der begehr­ten Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug nach natio­na­lem Recht grund­sätz­lich ent­ge­gen­steht (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AufenthG).

Eine Aufenthaltserlaubnis kann im Grundsatz nur erteilt wer­den, wenn der Ausländer mit dem erfor­der­li­chen Visum ein­ge­reist ist und die für die Erteilung maß­geb­li­chen Angaben bereits im Visumantrag gemacht hat (§ 5 Abs. 2 Satz 1 AufenthG). Hiervon kann abge­se­hen wer­den, wenn die Voraussetzungen eines Anspruchs auf Erteilung erfüllt sind oder es auf Grund beson­de­rer Umstände des Einzelfalls nicht zumut­bar ist, das Visumverfahren nach­zu­ho­len (§ 5 Abs. 2 Satz 2 AufenthG). Welches Visum im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 1 AufenthG als das erfor­der­li­che Visum anzu­se­hen ist, bestimmt sich nach dem Aufenthaltszweck, der mit der im Bundesgebiet bean­trag­ten Aufenthaltserlaubnis ver­folgt wird 17. Für län­ger­fris­ti­ge Aufenthalte, zum Beispiel zum Familiennachzug, ist – vor­be­halt­lich der u.a. nach § 5 Abs. 2 Satz 2 AufenthG mög­li­chen Ausnahmen – ein Visum für das Bundesgebiet (natio­na­les Visum) erfor­der­lich, das vor der Einreise erteilt wird. Seine Erteilung rich­tet sich nach den­sel­ben Vorschriften, die für die Erteilung der ent­spre­chen­den Aufenthaltserlaubnis gel­ten (§ 6 Abs. 3 AufenthG).

Nach den das vor­le­gen­de Gericht bin­den­den Feststellungen des Verwaltungsgerichts beab­sich­tig­te die Ehefrau von Anfang an einen Daueraufenthalt, um die Ehe mit ihrem tür­ki­schen Ehemann zu füh­ren. Sie ist aber nicht mit dem danach erfor­der­li­chen natio­na­len Visum (§ 6 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AufenthG), son­dern nur mit einem nie­der­län­di­schen Schengen-Visum für einen Kurzaufenthalt im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG nach Deutschland ein­ge­reist. Ob von dem Erfordernis eines natio­na­len Visums zum Ehegattennachzug im Fall der Ehefrau nach § 5 Abs. 2 Satz 2 AufenthG abge­se­hen wer­den kann, ist tatrich­ter­lich bis­her nicht geklärt. Diese Prüfung wird das Tatsachengericht gege­be­nen­falls nach der Entscheidung des Unionsgerichtshofs und Zurückverweisung der Sache durch das vor­le­gen­de Gericht nach­zu­ho­len haben, sofern der Unionsgerichtshof zu dem Ergebnis kommt, dass die Visumpflicht grund­sätz­lich mit dem Unionsrecht ver­ein­bar ist. Dabei wird es ent­schei­dend dar­auf ankom­men, ob es der Ehefrau auf Grund ihres Gesundheitszustands, des gel­tend gemach­ten Betreuungsbedarfs sowie unter Berücksichtigung der vor­aus­sicht­li­chen Dauer des Visumsverfahrens und der Auswirkungen der vor­über­ge­hen­den Trennung auf ihre Ehe unzu­mut­bar ist, das Visumverfahren nach­zu­ho­len.

Wie der Unionsgerichtshof in der Rechtssache Dogan 18 aner­kannt hat, kann eine Verschärfung der Voraussetzungen für eine erst­ma­li­ge Aufnahme der Ehegatten tür­ki­scher Staatsangehöriger eine „neue Beschränkung” der Ausübung wirt­schaft­li­cher Freiheiten – hier: der Arbeitnehmerfreizügigkeit – durch die­se tür­ki­schen Staatsangehörigen sein und damit in den Anwendungsbereich der asso­zia­ti­ons­recht­li­chen Stillhalteklauseln fal­len. Das dürf­te auch für die Einführung einer Visumpflicht gel­ten 19.

Das vor­le­gen­de Gericht hat gleich­wohl Zweifel, ob die Einführung der all­ge­mei­nen Visumpflicht für tür­ki­sche Staatsangehörige, soweit sie den Familiennachzug betrifft, vor­lie­gend von einem asso­zia­ti­ons­recht­li­chen Verschlechterungsverbot erfasst wird (Vorlagefrage 1).

Die Visumpflicht für tür­ki­sche Staatsangehörige wur­de durch Art. 1 der Elften Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetztes (DVAuslG) vom 01.07.1980 20 mit Wirkung vom 05.10.1980 ein­ge­führt. Zuvor muss­ten tür­ki­sche Staatsangehörige die Aufenthaltserlaubnis nur dann in der Form des Sichtvermerks vor der Einreise ein­ho­len, wenn sie im Bundesgebiet eine Erwerbstätigkeit aus­üben woll­ten (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG 21. Die Einführung der Visumpflicht fiel somit in den zeit­li­chen Anwendungsbereich des Beschlusses Nr. 2/​76 und lag vor dem Beginn der Anwendbarkeit des Art. 13 ARB 1/​80 (01.12 1980, vgl. Art. 16 ARB 1/​80). Folglich stell­te die Visumpflicht, wenn nur Art. 13 ARB 1/​80 anwend­bar wäre, kei­ne ver­bo­te­ne Verschlechterung der Rechtsstellung des tür­ki­schen Arbeitnehmers dar.

Das Verwaltungsgericht hat aus­ge­führt, dass zwar grund­sätz­lich der Beschluss Nr. 2/​76 nicht mehr anzu­wen­den sei, weil der Beschluss Nr. 1/​80 für die tür­ki­schen Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen güns­ti­ge­re Regelungen ent­hal­te. Die Übertragbarkeit die­ses vom Unionsgerichtshof in der Rechtssache Bozkurt 22 für das Verhältnis von Art. 2 ARB 2/​76 und Art. 6 ARB 1/​80 ange­nom­me­nen Vorrangs des Beschlusses Nr. 1/​80 auf die Stillhalteklausel des Art. 7 ARB 2/​76 bedarf der Klärung. Denn die Folge einer Nichtanwendung wäre, dass sich der Status der Arbeitnehmer ver­schlech­tern könn­te, weil alle zwi­schen dem Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 2/​76 und der Anwendbarkeit des Art. 13 ARB 1/​80 zum Nachteil des Arbeitnehmers ein­ge­tre­te­nen Veränderungen nun­mehr zu beach­ten wären 23. Für eine fort­be­stehen­de Anwendbarkeit des Art. 7 ARB 2/​76 könn­te fer­ner spre­chen, dass mit dem Beschluss Nr. 1/​80 eine wei­te­re Verbesserung der Rechtsstellung der tür­ki­schen Staatsangehörigen beab­sich­tigt war, so dass eine Ersetzung des Beschlusses Nr. 2/​76 durch den Beschluss Nr. 1/​80 nur bei für den tür­ki­schen Staatsangehörigen güns­ti­ge­ren Regelungen in Betracht käme. Ferner könn­te die Rücknahme von durch den Beschluss Nr. 2/​76 gewähr­ten Vergünstigungen außer­halb der Kompetenz des Assoziationsrates lie­gen 24. Die Anwendbarkeit des Art. 7 ARB 2/​76 könn­te sich wei­ter dar­aus erge­ben, dass sich nach dem heu­ti­gen Stand der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs zum ARB 1/​80 Erschwernisse im Bereich der Familienzusammenführung als Verschlechterung der Rechtsstellung des tür­ki­schen Arbeitnehmers erwei­sen kön­nen 25 mit der Folge, dass Art. 13 ARB 1/​80, der die Familienangehörigen erst­mals erwähnt, zwar erst­mals auch eige­ne Rechte der Familienangehörigen begrün­det, aber Art. 7 ARB 2/​76 für die­je­ni­gen Fälle wei­ter­hin Anwendung fin­det, in denen es um die ori­gi­nä­re Rechtsstellung des ord­nungs­ge­mäß beschäf­tig­ten tür­ki­schen Arbeitnehmers geht. Die deut­sche Bundesregierung ten­dier­te in einer Antwort vom 02.02.2011 auf eine par­la­men­ta­ri­sche Anfrage eben­falls zur einer par­al­le­len Anwendbarkeit bei­der Stillhalteklauseln 26.

Dem Urteil des Unionsgerichtshofs in der Rechtssache Bozkurt 27 könn­te mög­li­cher­wei­se aber auch die wei­ter­ge­hen­de Aussage zu ent­neh­men sein, dass der Beschluss Nr. 1/​80 (ins­be­son­de­re die Vorschriften des Kapitels II) zu einer Erweiterung der Rechtsstellung des tür­ki­schen Arbeitnehmers geführt hat und daher die (gegen­über den Regelungen des Beschlusses Nr. 2/​76 ins­ge­samt güns­ti­ge­ren) Regelungen des Beschlusses Nr. 1/​80 ab des­sen Inkrafttreten bzw. Anwendbarkeit an die Stelle der (ins­ge­samt ungüns­ti­ge­ren) Bestimmungen des Beschlusses Nr. 2/​76 getre­ten sind, die Stillhalteklausel des Art. 7 ARB 2/​76 also voll­stän­dig durch Art. 13 ARB 1/​80 ersetzt wur­de. Für eine voll­stän­di­ge Ersetzung des Art. 7 ARB 2/​76 könn­te zudem die Tatsache anzu­füh­ren sein, dass in Art. 13 ARB 1/​80 erst­mals die Familienangehörigen Erwähnung fin­den und der Fragenkomplex des Familiennachzugs noch nicht Gegenstand des Beschlusses Nr. 2/​76 war. Mit der Einbeziehung der Familienangehörigen in Art. 13 ARB 1/​80 soll­te Schritt in Richtung wei­ter­ge­hen­de Integration unter­nom­men wer­den.

Bei der Beantwortung der Frage, ob Art. 7 ARB 2/​76 fort­gilt, könn­ten auch Art. 59 Abs. 1a und Art. 30 Abs. 3 des Wiener Überkommens über das Recht der Verträge vom 23.05.1969 (Wiener Vertragsrechtskonvention – WVRK) zu berück­sich­ti­gen sein. Zwar fin­det die Wiener Vertragsrechtskonvention in ihrer Eigenschaft als Völkervertragsrecht nur auf Verträge zwi­schen Staaten Anwendung und nicht, wie im Falle des Assoziationsabkommens, auf Übereinkommen zwi­schen Staaten und ande­ren Völkerrechtssubjekten. Eine Anwendbarkeit der genann­ten Regelungen könn­te sich jedoch gemäß Art. 3 Buchst. b WVRK dar­aus erge­ben, dass die­se Ausprägungen des all­ge­mei­nen Völkergewohnheitsrechts sind 28. Die Landeshauptstadt Stuttgart schließt vor­lie­gend aus Art. 59 Abs. 1 Buchst. a WVRK, dass Art. 7 ARB 2/​76 nach dem Inkrafttreten des Art. 13 ARB 1/​80 kei­ne Anwendung mehr fin­de. Nach jener Vorschrift gilt ein Vertrag als been­det, wenn alle Vertragsparteien spä­ter einen sich auf den­sel­ben Gegenstand bezie­hen­den Vertrag schlie­ßen und aus dem spä­te­ren Vertrag her­vor­geht oder ander­wei­tig fest­steht, dass die Vertragsparteien beab­sich­ti­gen, den Gegenstand durch den spä­te­ren Vertrag zu regeln.

Ungeachtet des­sen neigt das Bundesverwaltungsgericht dazu, die Frage in kon­se­quen­ter Übertragung der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs zu beja­hen. Es wäre wenig ein­leuch­tend, dass die­sel­be Formulierung („… dür­fen für Arbeitnehmer … kei­ne neu­en Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt ein­füh­ren”) in bei­den Bestimmungen unter­schied­lich zu inter­pre­tie­ren sein soll­te.

Klärungsbedürftig ist in die­sem Zusammenhang auch die Frage (Vorlagefrage 2), ob die auf der Grundlage des Art. 13 ARB 1/​80 ergan­ge­ne Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs in vol­lem Umfang auf die Anwendung des Art. 7 ARB 2/​76 über­tra­gen wer­den kann mit der Folge, dass die­se Stillhalteklausel einem nach ihrem Inkrafttreten ein­ge­führ­ten natio­na­len Visumerfordernis für den Ehegattennachzug zu einem tür­ki­schen Arbeitnehmer ent­ge­gen­steht. Dies könn­te des­halb zwei­fel­haft sein, weil die Einbeziehung von Regelungen über die Familienzusammenführung in den Anwendungsbereich der Stillhalteklausel und deren Anerkennung als (mit­tel­ba­re) neue Beschränkungen des tür­ki­schen Arbeitnehmers 29 erst auf der Grundlage des Beschlusses Nr. 1/​80 erfolgt sind und auch sonst die Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs zu Reichweite und Wirkungen asso­zia­ti­ons­recht­li­cher Regelungen sich erst nach dem ARB 1/​80 ent­wi­ckelt hat.

Sollte die Anwendbarkeit der Stillhalteklausel des Art. 7 ARB 2/​76 zu beja­hen sein, bedarf der Klärung, ob eine natio­na­le Regelung, mit der der Ehegattennachzug zu einem tür­ki­schen Arbeitnehmer von der Erteilung eines natio­na­len Visums abhän­gig gemacht wird, durch einen zwin­gen­den Grund des Allgemeininteresses, ins­be­son­de­re durch das Ziel einer effek­ti­ven Einwanderungskontrolle und der Steuerung der Migrationsströme, gerecht­fer­tigt ist (Vorlagefrage 3).

Dass die Assoziation nach Art. 36 des Zusatzprotokolls zum Abkommen vom 12.09.1963 zur Gründung einer Assoziation zwi­schen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei für die Übergangsphase der Assoziation 30 auf eine schritt­wei­se Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit ange­legt ist, dürf­te die Anerkennung der Einwanderungskontrolle als zwin­gen­den Grund des Allgemeininteresses für sich allein nicht hin­dern. Der Unionsgerichtshof hat in der Rechtssache Demir 31 bereits ent­schie­den, dass das Ziel, die rechts­wid­ri­ge Einreise und den rechts­wid­ri­gen Aufenthalt zu ver­hin­dern, einen zwin­gen­den Grund des Allgemeininteresses dar­stel­len kann. Auch dürf­te im Allgemeinen davon aus­zu­ge­hen sein, dass der Unionsgerichtshof bei der Anerkennung zwin­gen­der Gründe des Allgemeininteresses kei­ne all­zu stren­gen Maßstäbe anlegt und den Mitgliedstaaten hier­bei einen gewis­sen Handlungsspielraum lässt 32. Die wirk­sa­me Steuerung der Migrationsströme ist ein uni­ons­recht­lich legi­ti­mes Ziel (vgl. Art. 79 Abs. 1 AEUV). Wie § 1 Abs. 1 Satz 1 AufenthG zum Ausdruck bringt, liegt das Ziel der wirk­sa­men Einwanderungssteuerung auch dem natio­na­len Recht zugrun­de.

Der deut­sche Gesetzgeber hat die Visumpflicht für tür­ki­sche Staatsangehörige für erfor­der­lich gehal­ten, weil zwi­schen der Bundesrepublik Deutschland und der Türkei ein wirt­schaft­li­ches und sozia­les Gefälle bestehe und dem hier­aus resul­tie­ren­den Einwanderungsdruck wirk­sam nur mit Hilfe einer Sichtvermerkspflicht begeg­net wer­den kön­ne 33. Das für die Einreise zum Ehegattennachzug erfor­der­li­che Visum soll gewähr­leis­ten, dass die auf­ent­halts­recht­li­chen Voraussetzungen für den Nachzug bereits vor der Einreise über­prüft wer­den. Dies betrifft ins­be­son­de­re die Sicherung des Lebensunterhalts, den Nachweis ein­fa­cher deut­scher Sprachkenntnisse, die Absicht, eine ehe­li­che Lebensgemeinschaft füh­ren zu wol­len, sowie den ord­nungs­ge­mä­ßen Aufenthalt des ande­ren Ehegatten (Arbeitnehmers) in Deutschland. Nur durch eine prä­ven­ti­ve Überprüfung die­ser Voraussetzungen vor der Einreise las­sen sich Belastungen für den Staat ver­mei­den, die mit der Notwendigkeit ver­bun­den sind, tür­ki­sche Staatsangehörige, die die Voraussetzungen für eine Aufenthaltserlaubnis nicht erfül­len, aus dem Mitgliedstaat zu ent­fer­nen. Ein für kurz­fris­ti­ge Aufenthalte erteil­tes Schengen-Visum, mit dem die Ehefrau hier ein­ge­reist ist, erfüllt die­sen Zweck nicht; denn bei sei­ner Erteilung wird nicht geprüft, dass die Voraussetzungen für einen län­ger­fris­ti­gen Aufenthalt zum Zwecke des Familiennachzugs vor­lie­gen. Ein Wegfall des natio­na­len Visumerfordernisses für den Familiennachzug bei gleich­zei­ti­gem Bestehenbleiben der uni­ons­recht­li­chen Visumpflicht für Kurzaufenthalte zu Besuchs- oder tou­ris­ti­schen Zwecken wür­de im Übrigen zu prak­ti­schen Schwierigkeiten füh­ren: Es müss­te dann ad hoc bei Grenzübertritt vor der Zulassung einer vis­um­frei­en Einreise geprüft wer­den, ob ein Familiennachzug glaub­haft beab­sich­tigt – und dies nicht nur behaup­tet – wird.

Die Visumpflicht beim Ehegattennachzug erscheint nach alle­dem zur Erreichung des legi­ti­men Ziels der Migrationskontrolle erfor­der­lich; auch dürf­ten die mit ihr ver­bun­de­nen Belastungen für den tür­ki­schen Arbeitnehmer in einem ange­mes­se­nen Verhältnis zu dem ver­folg­ten Ziel einer wirk­sa­men Einwanderungskontrolle ste­hen. Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit ist zu berück­sich­ti­gen, dass das Visumverfahren nur eine Verzögerung, nicht aber eine dau­ern­de Verhinderung des ehe­li­chen Zusammenlebens bewirkt 34. Die Wahrung der Verhältnismäßigkeit auch im Einzelfall ermög­licht das natio­na­le Recht in § 5 Abs. 2 Satz 2 AufenthG durch eine Härtefallklausel, durch die beson­de­ren Umständen des Einzelfalls, die die Nachholung des Visumverfahrens unzu­mut­bar machen, Rechnung getra­gen wer­den kann. Die Einreise ohne das erfor­der­li­che Visum führt danach nicht „auto­ma­tisch” zur Ablehnung des Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis. Vielmehr ist vor einer der­ar­ti­gen Ablehnung in jedem Einzelfall zu prü­fen, ob auf eine Nachholung des Visumverfahrens auf Grund beson­de­rer Umstände zu ver­zich­ten ist. Bei die­ser Entscheidung sind auch die Grundrechte der Betroffenen – nament­lich das Recht auf Familienleben nach Art. 8 EMRK bzw. Art. 7 GR-Charta (GRC) – zu berück­sich­ti­gen. Allerdings reicht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allein der Umstand, dass die Eheleute eine vor­über­ge­hen­de Trennung für die übli­che Dauer des Visumverfahrens hin­neh­men müs­sen, für eine Unzumutbarkeit auch unter Berücksichtigung des Schutzes der Ehe durch Art. 6 GG, Art. 8 EMRK und Art. 7 GRC nicht aus 35. Hat der nach­zie­hen­de Ehegatte ohne dies recht­fer­ti­gen­de Gründe das natio­na­le Visumverfahren umge­hen wol­len, indem er unter unzu­tref­fen­der Angabe des Aufenthaltszwecks mit einem Schengen-Visum ein­ge­reist ist, ist es regel­mä­ßig nicht zu bean­stan­den, wenn die Behörde ihr Ermessen nach § 5 Abs. 2 Satz 2 AufenthG zu Lasten des Betroffenen aus­übt 36. Demgegenüber kann die Nachholung des Visumverfahrens unzu­mut­bar sein, wenn ein Ehegatte auf­grund gesund­heit­li­cher oder sons­ti­ger Einschränkungen auf die Lebenshilfe bzw. den per­sön­li­chen Beistand des ande­ren ange­wie­sen ist. Auch sonst lässt die Regelung Raum für die Berücksichtigung ande­rer Besonderheiten des Einzelfalles.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26. Januar 2017 – 1 C 1.16

  1. VG Stuttgart, Urteil vom 13.11.2015 – 11 K 3155/​15
  2. BGBl. I S. 162
  3. BGBl. I S. 3155
  4. BVerwG, Urteil vom 28.04.2015 – 1 C 21.14, BVerwGE 152, 76 Rn. 12 m.w.N.
  5. EuGH, Urteil vom 10.07.2014 – C‑138/​13 [ECLI:EU:C:2014:287]
  6. EuGH, Urteil vom 12.04.2016 – C‑561/​14 [ECLI:EU:C:2016:247]
  7. BGBl. I S. 1386
  8. EuGH, Urteil vom 10.07.2014 – C‑138/​13
  9. vgl. BVerwG, Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses, BT-Drs. 18/​5420 S. 26
  10. ent­spre­chend BVerwG, Urteil vom 04.09.2012 – 10 C 12.12, BVerwGE 144, 141
  11. vgl. BVerwG, Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses BT-Drs. 18/​5420 S. 26
  12. EuGH, Urteile vom 07.11.2013 – C‑225/​12 [ECLI:EU:C:2013:725], Demir, Rn. 41; und vom 10.07.2014 – C‑138/​13, Rn. 37
  13. EuGH, Urteil vom 12.04.2016 – C 561/​14, Rn. 55 f.
  14. u.a. der Richtlinie 2003/​86/​EG des Rates vom 22.09.2003 betref­fend das Recht auf Familienzusammenführung, ABl. L 251 S. 12
  15. EuGH, Urteil vom 09.07.2015 – C‑153/​14 [ECLI:EU:C:2015:453], K. und A., Rn. 53, betref­fend die Richtlinie 2003/​86/​EG des Rates vom 22.09.2003
  16. vgl. Generalanwältin Kokott, Schlussanträge vom 19.03.2015 – C‑153/​14 [ECLI:EU:C:2015:186], K. und A., Rn. 35
  17. vgl. BVerwG, Urteile vom 16.11.2010 – 1 C 17.09, BVerwGE 138, 122 Rn.19; und vom 11.01.2011 – 1 C 23.09, BVerwGE 138, 353 Rn.20
  18. EuGH, Urteil vom 10.07.2014 – C‑138/​13, Rn. 36
  19. vgl. etwa EuGH, Urteil vom 19.02.2009 – C‑228/​06 [ECLI:EU:C:2009:101], Soysal, Rn. 55
  20. BGBl. I S. 782
  21. Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes, DVAuslG, vom 10.09.1965, BGBl. I S. 1341
  22. EuGH, Urteil vom 06.06.1995 – C‑434/​93 [ECLI:EU:C:1995:168], Rn. 14
  23. vgl. in die­sem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21.07.2014 – 11 S 1009/​14InfAuslR 2014, 361
  24. vgl. in die­sem Sinne Gutmann, in: GK-AufenthG, Kommentar, Stand: Januar 2017, Art. 13 ARB 1/​80 Rn. 3
  25. vgl. EuGH, Urteil vom 10.07.2014 – C‑138/​13, Rn. 34 f.
  26. BT-Drs. 17/​4623 S. 5
  27. EuGH, Urteil vom 06.06.1995 – C‑434/​93, Rn. 14
  28. vgl. EuGH, Urteil vom 02.03.1999 – C‑416/​96 [ECLI:EU:C:1999:107], Eddline El Yassini, Rn. 47
  29. vgl. EuGH, Urteil vom 12.04.2016 – C‑561/​14, Rn. 44
  30. BGBl.1972 II S. 385
  31. EuGH, Urteil vom 07.11.2013 – C‑225/​12, Rn. 41
  32. EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.12 2016 – C‑652/​15 [ECLI:EU:C:2016:960], Tekdemir, Rn. 16
  33. BT-Drs. 11/​3748 S. 1; BT-Drs. 10/​2773 S. 5
  34. BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 – 1 C 23.09, BVerwGE 138, 353 Rn. 31
  35. vgl. BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 – 1 C 23.09, BVerwGE 138, 353 Rn. 34
  36. BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 – 1 C 23.09, BVerwGE 138, 353 Rn. 34 sowie Urteil vom 10.12 2014 – 1 C 15.14, Buchholz 402.242 § 5 AufenthG Nr. 16 Rn.20