Eilrechtsschutz gegen versammlungsrechtliche Auflagen

Das Bundesverfassungsgericht hat die verfassungsrechtlichen Maßstäbe für den Rechtsschutz gegen versammlungsrechtliche Maßnahmen bekräftigt. Bereits im Eilverfahren müssen demnach die Verwaltungsgerichte eine vollständige – und nicht nur summarische – Überprüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durchführen. Sofern dies im Einzelfall aus Zeitgründen nicht möglich ist, haben sie jedenfalls eine sorgfältige und hinreichend begründete Folgenabwägung vorzunehmen.

Eilrechtsschutz gegen versammlungsrechtliche Auflagen [content_table]

Der Ausgangsfall[↑]

Der aktuellen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts lag eine Demonstration aus der rechtsextremen Ecke zugrunde: Die Beschwerdeführer meldeten für den 16. Oktober 2010 von 12.00 bis 20.00 Uhr eine Versammlung in der Innenstadt von Leipzig an. Diese sollte aus drei Aufzügen und einer Abschlusskundgebung mit geschätzt 600 Teilnehmern bestehen. Das Motto „Recht auf Zukunft“ bezog sich auf eine frühere Versammlung, die einer der Beschwerdeführer – eine Unterorganisation der NPD – am 17. Oktober 2009 in Leipzig veranstaltet hatte. Damals war es im Zusammenhang mit einer Blockade durch Gegendemonstranten zu gewalttätigen Auseinandersetzungen gekommen. Letztlich hatte die Polizei die Versammlung aufgelöst.

Die Polizeidirektion Leipzig bekundete in einer Gefährdungsanalyse vom 4. Oktober 2010, dass der Schutz von zwei Aufzügen mit den verfügbaren Einsatzkräften gewährleistet werden könne. Einer der Beschwerdeführer teilte am 11. Oktober 2010 mit, dass nur noch ein Aufzug stattfinden solle. Am 12. Oktober 2010 ergänzte die Polizeidirektion Leipzig ihre Gefahrprognose insofern, dass lediglich eine maximal vierstündige stationäre Kundgebung durchführbar sei. Nach den Erfahrungen vom 17. Oktober 2009 sei mit einer höheren als der angemeldeten Teilnehmerzahl zu rechnen. Zudem seien jeweils ca. 10 bis 20 % der Teilnehmer der angemeldeten Demonstration und der Gegendemonstrationen als gewaltbereit einzustufen. Nur 29 der für erforderlich gehaltenen 44 Polizeihundertschaften stünden zur Verfügung.

Am 13. Oktober 2010 untersagte die Stadt Leipzig die Durchführung der Versammlung als Aufzug, verfügte die Durchführung als stationäre Kundgebung in der Zeit von 13.00 bis 17.00 Uhr in einem Bereich am Hauptbahnhof und ordnete die sofortige Vollziehung dieser Auflage an.

Am gleichen Tag legten die Beschwerdeführer hiergegen Widerspruch ein und wandten sich zugleich im Eilrechtsschutzverfahren an das Verwaltungsgericht Leipzig. Das Verwaltungsgericht Leipzig lehnte die Eilanträge mit Beschluss vom 15. Oktober 2010 ab1. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht wies die hiergegen gerichtete Beschwerde am gleichen Tage zurück2.

Eilrechtsschutz und Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht[↑]

Vor dem Bundesverfassungsgericht blieb ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung – aufgrund der besonderen Voraussetzungen für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes – erfolglos. Jedoch hat die Kammer auf die Möglichkeit hingewiesen, die aufgeworfenen Fragen in einem verfassungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren zu klären3.

Die daraufhin erhobene Verfassungsbeschwerde hatte nun hingegen Erfolg. Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Leipzig und des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG (Versammlungsfreiheit) in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG (Recht auf effektiven Rechtsschutz) verletzen.

Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde[↑]

Der Zulässigkeit der Rüge der Verletzung des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art.19 Abs. 4 GG steht weder der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde noch das Erfordernis eines Rechtsschutzinteresses entgegen.

Der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde verlangt die Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache nur, soweit die geltend gemachte Verletzung von Freiheitsrechten oder von Art.19 Abs. 4 GG durch die Entscheidung der Gerichte in der Hauptsache noch ausgeräumt werden kann4. Hier rügen die Beschwerdeführer allerdings gerade die Missachtung der Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.19 Abs. 4 GG bei der Zurückweisung ihres Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz, die im Hauptsacheverfahren nicht mehr behandelt werden würde.

Auch ein Rechtsschutzbedürfnis der Beschwerdeführer besteht, obwohl der Demonstrationstermin verstrichen und damit der Sofortvollzug der strittigen Auflagen gegenstandslos geworden ist. Sind verfassungsrechtliche Fragen von grundsätzlicher Bedeutung nicht (mehr) zu klären, besteht ein Rechtsschutzbedürfnis auch nach Erledigung des ursprünglichen Begehrens im Falle einer Wiederholungsgefahr, also wenn ein Gericht die bereits herausgearbeiteten verfassungsrechtlichen Maßstäbe nicht beachtet hat und bei hinreichend bestimmter Gefahr einer gleichartigen Entscheidung bei gleichartiger Sach- und Rechtslage zu befürchten ist, dass es diese auch in Zukunft verkennt4. Hier führten die Beschwerdeführer bereits konflikthafte Versammlungen in Leipzig durch und planen auch in Zukunft die Durchführung von Versammlungen in Leipzig, bei denen sie mit ähnlichen Konfliktsituationen rechnen und gegebenenfalls gleichartige Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts befürchten müssten.

Versammlungsfreiheit, Art. 8 GG[↑]

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die angegriffenen Beschlüsse verletzen die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art.19 Abs. 4 GG.

Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen5. Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe, die auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugutekommt, ist die Versammlungsfreiheit für eine freiheitlich demokratische Staatsordnung konstituierend6 und wird im Vertrauen auf die Kraft der freien öffentlichen Auseinandersetzung grundsätzlich auch den Gegnern der Freiheit gewährt7. Damit die Bürger selbst entscheiden können, wann, wo und unter welchen Modalitäten sie ihr Anliegen am wirksamsten zur Geltung bringen können, gewährleistet Art. 8 Abs. 1 GG nicht nur die Freiheit, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern umfasst zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über die Durchführung der Versammlung als Aufzug, die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung8.

Beschränkungen der Versammlungsfreiheit bedürfen gemäß Art. 8 Abs. 2 GG zu ihrer Rechtfertigung einer gesetzlichen Grundlage9. Nach § 15 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Danach kann im Einzelfall auch die Festlegung geboten sein, dass eine ursprünglich als Aufzug angemeldete Versammlung nur als ortsfeste Versammlung durchgeführt werden darf10. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde allerdings auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich; bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen hierzu nicht aus11. Ferner gilt, dass, soweit sich der Veranstalter und die Versammlungsteilnehmer grundsätzlich friedlich verhalten und Störungen der öffentlichen Sicherheit vorwiegend aufgrund des Verhaltens Dritter – insbesondere von Gegendemonstrationen – zu befürchten sind, die Durchführung der Versammlung zu schützen ist und behördliche Maßnahmen primär gegen die Störer zu richten sind12. Gegen die friedliche Versammlung selbst kann dann nur unter den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes eingeschritten werden13. Dies setzt voraus, dass die Versammlungsbehörde mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anderenfalls wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher Aufgaben und trotz des Bemühens, gegebenenfalls externe Polizeikräfte hinzuzuziehen, zum Schutz der von dem Antragsteller angemeldeten Versammlung nicht in der Lage wäre; eine pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht allerdings nicht14. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde15.

Recht auf effektiven Rechtsschutz, Art.19 IV GG[↑]

Art.19 Abs. 4 GG garantiert einen effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt16. Im Verfahren auf Wiederherstellung oder Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs, das für den Regelfall sicherstellt, dass die Verwaltungsbehörden keine irreparablen Maßnahmen durchführen, bevor die Gerichte deren Rechtmäßigkeit geprüft haben, ist der Rechtsschutzanspruch des Bürgers umso stärker, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung wiegt und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken17. Insbesondere im Bereich des Versammlungsrechts muss das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren angesichts der Zeitgebundenheit von Versammlungen zum Teil Schutzfunktionen übernehmen, die sonst das Hauptsacheverfahren erfüllt18. Die einstweilige Anordnung im verfassungsgerichtlichen Verfahren als außerhalb der Rechtsschutzgarantie des Art.19 Abs. 4 GG liegender Rechtsbehelf kann die primäre Rechtsschutzfunktion der Fachgerichte ebenfalls nicht übernehmen. Angesichts der Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts und im Hinblick auf die weitreichenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung auslösen kann, ist hierbei zudem ein strenger, von den verwaltungsgerichtlichen Kriterien grundsätzlich unterschiedener Maßstab anzulegen19. Daher müssen die Verwaltungsgerichte zum Schutz von Versammlungen, die auf einen einmaligen Anlass bezogen sind, schon im Eilverfahren durch eine intensivere Prüfung dem Umstand Rechnung tragen, dass der Sofortvollzug der umstrittenen Maßnahme in der Regel zur endgültigen Verhinderung der Versammlung in der beabsichtigten Form führt. Soweit möglich, ist als Grundlage der gebotenen Interessenabwägung die Rechtmäßigkeit der Maßnahme in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht nicht nur summarisch zu prüfen20. Sofern dies nicht möglich ist, haben die Fachgerichte jedenfalls eine sorgfältige Folgenabwägung vorzunehmen und diese hinreichend substantiiert zu begründen, da ansonsten eine Umgehung der beschriebenen strengen Voraussetzungen für Beschränkungen der Versammlungsfreiheit möglich erschiene.

Rechtsschutz in Versammlungssachen vor den Verwaltungsgerichten[↑]

Diese Maßstäbe haben das Verwaltungsgericht Leipzig und das Sächsische Oberverwaltungsgericht bei den ihnen obliegenden Entscheidungen über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht hinreichend berücksichtigt. Beide Entscheidungen werden den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art.19 Abs. 4 GG im Hinblick auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen versammlungsbeschränkende behördliche Maßnahmen nicht gerecht.

Die vom Verwaltungsgericht Leipzig herangezogenen Umstände sind nicht geeignet, die Annahme einer von der Versammlung selbst ausgehenden unmittelbaren Gefährdung für die öffentliche Sicherheit zu tragen, die die Verhinderung der Versammlung in Form eines Aufzugs hätte rechtfertigen können. Das Verwaltungsgericht legt insofern bereits nicht hinreichend deutlich dar, ob seiner Auffassung nach auch von der Versammlung selbst eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht oder diese Gefahr ausschließlich aufgrund der zahlreichen Gegendemonstrationen und den hieraus zu erwartenden Störungen der Versammlung besteht. Dass das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung zur Begründung seines Standpunktes im Wesentlichen lediglich auf die Einschätzung der Polizeidirektion Leipzig, die ohne nähere Erläuterung 10 bis 20 % der Teilnehmer der angemeldeten Demonstration dem gewaltbereiten Klientel zurechnete, verweist, genügt den Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art.19 Abs. 4 GG insofern jedenfalls nicht.

Auch im Hinblick auf eine Inanspruchnahme der Veranstalter als Nichtstörer im Wege des polizeilichen Notstandes genügen die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts den Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art.19 Abs. 4 GG nicht. Das Verwaltungsgericht weist insofern zur Begründung des Vorliegens einer nicht durch Maßnahmen gegen potentielle Störer abwendbaren Gefahr, insbesondere auf die besondere Veranstaltungssituation am 16.10.2010 und die deswegen nur begrenzt zur Verfügung stehenden Polizeikräfte, hin und beruft sich dabei pauschal auf die Einschätzung der Polizeidirektion Leipzig vom 13.10.2010. Berücksichtigt man aber den Umstand, dass die Polizeidirektion in ihrer Gefährdungsanalyse vom 04.10.2010 offenbar noch zwei der angemeldeten Aufzüge mit den ihr voraussichtlich zur Verfügung stehenden Kräften für sicherbar hielt, erfüllt diese pauschale Bezugnahme auf die Einschätzung der Polizeidirektion vom 13.10.2010 nicht die den Anforderungen an die entsprechend obigen Maßstäben bereits im Eilverfahren gebotene intensivere Rechtmäßigkeitsprüfung. Vielmehr hätte die kurzfristige Änderung der polizeilichen Einschätzung, die sich nicht ohne weiteres erschließt, das Verwaltungsgericht zu einer substantiierteren Prüfung der veränderten polizeilichen Einschätzung und zur Nachfrage einer genaueren Begründung ihrer Entscheidung veranlassen müssen. Dass dies vorliegend aus zeitlichen Gründen nicht möglich gewesen wäre, ist nicht erkennbar. Auch im Übrigen hätte es dezidierterer Feststellungen bedurft, aufgrund welcher konkreter Gefahren für die öffentliche Sicherheit und aufgrund welcher konkreter, vorrangig zu schützender sonstiger Veranstaltungen keine ausreichenden Polizeikräfte mehr zum Schutz der angemeldeten Versammlung und der Rechtsgüter Dritter zur Verfügung gestanden hätten. Die behauptete Bindung von Polizeikräften durch die zeitgleich stattfindenden Gegendemonstrationen kann nach obigen Maßstäben jedenfalls nicht ohne weiteres als hinreichendes Argument dafür herangezogen werden. Auch die Bindung von Polizeikräften aufgrund eines parallel stattfindenden Fußballspiels und sonstiger Veranstaltungen, deren vorrangige Schutzwürdigkeit sich nicht ohne weiteres erschließt, reicht hierfür nicht aus.

Die angegriffene Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts hält den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art.19 Abs. 4 GG ebenfalls nicht stand. Zwar hat das Sächsische Oberverwaltungsgericht deutliche Bedenken am Vorliegen der Voraussetzungen eines für die Rechtfertigung der versammlungsrechtlichen Auflage erforderlichen polizeilichen Notstandes geäußert und nachvollziehbar dargelegt, dass sich ihm nicht erschließe, wodurch sich das Gefährdungspotential innerhalb des kurzen Zeitraumes zwischen der Gefährdungsanalyse der Polizeidirektion Leipzig vom 04.10.2010 und dem Erlass der Auflage am 13.10.2010 so erhöht haben soll, dass statt der zwei Aufzüge, die ursprünglich noch mit den zur Verfügung stehenden Einsatzkräften für sicherbar gehalten wurden, nunmehr nur noch eine stationäre Kundgebung möglich sein solle. Auch erscheint es nachvollziehbar, dass dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht in der Kürze der ihm zur Verfügung stehenden Zeit die Vornahme der hier grundsätzlich gebotenen und soweit als möglich nicht lediglich summarischen Rechtmäßigkeitskontrolle der behördlichen Auflage nicht mehr möglich war. Allerdings hätte es dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht in dieser Konstellation, um der Freiheitsvermutung zugunsten der Versammlungsfreiheit zumindest in der Sache Rechnung zu tragen, oblegen, eine besonders sorgfältige Folgenabwägung vorzunehmen und diese in der Begründung seiner Entscheidung hinreichend offenzulegen. Vorliegend hat sich das Sächsische Oberverwaltungsgericht in der Begründung seiner Entscheidung jedoch im Wesentlichen darauf beschränkt, auf die vermeintlich geringe Beeinträchtigung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit hinzuweisen, ohne auch nur ansatzweise ausreichend auf das Bestehen einer die Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit überwiegenden potentiellen Beeinträchtigung anderer Rechtsgüter einzugehen.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 20. Dezember 2012 – 1 BvR 2794/10

  1. VG Leipzig, Beschluss vom 15.10.2010 – 3 L 1556/10[]
  2. Sächs. OVG, Besachluss vom 15.10.2010 – 3 B 307/10[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 16. Oktober 2010 – 1 BvQ 39/10[]
  4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.04.1998 – 1 BvR 2311/94, NVwZ 1998, 834, 835[][]
  5. vgl. BVerfGE 104, 92, 104; 128, 226, 250[]
  6. vgl. BVerfGE 69, 315, 344 f.; 128, 226, 250[]
  7. vgl. BVerfGE 124, 300, 320[]
  8. vgl. BVerfGE 69, 315, 343 oder, 355 ff.; 128, 226, 250 f.[]
  9. vgl. BVerfGE 69, 315, 350 f.; BVerfGK 17, 303, 307[]
  10. vgl. BVerfGK 2, 1, 8[]
  11. BVerfGE 69, 315, 353 f.; BVerfGK 17, 303, 307[]
  12. vgl. BVerf-GE 69, 315, 360 f.; BVerfGK 8, 79, 81; BVerfG, Beschluss vom 01.09.2000 – 1 BvQ 24/00, NVwZ 2000, 1406, 1407[]
  13. vgl. BVerfGE 69, 315, 360 f.; BVerfGK 17, 303, 308[]
  14. vgl. BVerfGK 8, 79, 82; BVerfG, Beschluss vom 24.03.2001 – 1 BvQ 13/01, NJW 2001, 2069, 2072[]
  15. vgl. BVerfGK 17, 303, 308; BVerfG, Beschluss vom 04.09.2009 – 1 BvR 2147/09, NJW 2010, 141, 142[]
  16. vgl. BVerfGE 67, 43, 58; 96, 27, 39[]
  17. vgl. BVerfGE 35, 382, 401 f.; 69, 315, 363; BVerfG, Beschluss vom 21.04.1998 – 1 BvR 2311/94, NVwZ 1998, 834, 835[]
  18. vgl. BVerfGE 69, 315, 363 f.; 110, 77, 87; BVerfG, Beschluss vom 23.03.2004 – 1 BvR 745/01[]
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.10.2010 – 1 BvQ 39/10[]
  20. vgl. BVerfGE 69, 315, 363 f.; 110, 77, 87; BVerfG, Beschluss vom 21.04.1998 – 1 BvR 2311/94, NVwZ 1998, 834, 835[]