Ein­sicht in BND-Akten

Wird mit einer Kla­ge ein An­spruch auf Zu­gang zu be­hörd­li­chen Un­ter­la­gen be­gehrt, deren Vor­la­ge die Be­hör­de nach der Ent­schei­dung des Fach­se­nats im Zwi­schen­ver­fah­ren gemäß § 99 Abs. 2 VwGO zu Recht ver­wei­gert, so hat das Ge­richt der Haupt­sa­che dem Er­geb­nis des Zwi­schen­ver­fah­rens da­durch Rech­nung zu tra­gen, dass es der Ent­schei­dung des Fach­se­nats prä­ju­di­zi­el­le Wir­kung bei­misst.

Ein­sicht in BND-Akten

Dies gilt je­den­falls dann, wenn die fach­ge­setz­li­chen Ver­sa­gungs­grün­de, die dem in der Haupt­sa­che ver­folg­ten An­spruch ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den, mit den Ge­heim­hal­tungs­grün­den nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO sach­lich über­ein­stim­men.

Der Klä­ger hat kei­nen Anspruch dar­auf, dass ihm die noch streit­ge­gen­ständ­li­chen Unter­la­gen, deren voll­stän­di­ge oder teil­wei­se Schwärzung der Fach­se­nat mit Beschluss vom 10. Janu­ar 2012 als recht­mä­ßig erach­tet hat, in unge­schwärz­ter Form zugäng­lich gemacht wer­den. Ein Anspruch auf unge­schwärz­te Vor­la­ge nicht aus § 1 Abs. 1 IFG her­lei­ten. Einem Anspruch aus § 5 Abs. 8 i.V.m. Abs. 1 BArchG ste­hen fach­ge­setz­li­che Ver­sa­gungs­grün­de ent­ge­gen. Aus Art. 5 Abs. 1 und 3, Art. 19 Abs. 4 GG sowie Art. 6, 8 und 10 EMRK folgt nichts ande­res.

Anspruch aus § 1 Abs. 1 IFG

Der Klä­ger kann einen Anspruch auf unge­schwärz­te Vor­la­ge der sonst noch streit­ge­gen­ständ­li­chen Unter­la­gen nicht aus § 1 Abs. 1 IFG her­lei­ten. Nach der in § 3 Nr. 8 IFG gere­gel­ten Bereichs­aus­nah­me besteht gegen­über den Nach­rich­ten­diens­ten kein Anspruch auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang. Die Ein­schrän­kung in § 3 Nr. 8 Halbs. 2 IFG („soweit sie Auf­ga­ben im Sin­ne des § 10 Abs. 3 des Sicher­heits­über­prü­fungs­ge­set­zes wahr­neh­men“) gilt nur für die sons­ti­gen Stel­len 1.

Anspruch aus § 5 Abs. 1 BArchG

Einen Anspruch in ent­spre­chen­der Anwen­dung von § 5 Abs. 1 BArchG auf Zugang zu archiv­wür­di­gen Unter­la­gen, die noch nicht an das Bun­des­ar­chiv abge­ge­ben wor­den sind, kann der Klä­ger gemäß § 5 Abs. 8 i.V.m. § 2 Abs. 1 BArchG auch gegen den Bun­des­nach­rich­ten­dienst rich­ten. Die­sem Anspruch ste­hen aber Aus­schluss­grün­de nach § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BArchG ent­ge­gen.

Ob die von der beklag­ten Bun­des­re­pu­blik (noch) gel­tend gemach­ten Aus­schluss­grün­de der Gefähr­dung des Wohls der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land (§ 5 Abs. 6 Nr. 1 BArchG), ent­ge­gen­ste­hen­der schutz­wür­di­ger Belan­ge Drit­ter (§ 5 Abs. 6 Nr. 2 BArchG) sowie auf natür­li­che Per­so­nen bezo­ge­nen Archiv­guts (§ 5 Abs. 2 BArchG) vor­lie­gen, kann nur anhand des kon­kre­ten Inhalts der unge­schwärz­ten Akten veri­fi­ziert wer­den 2. Nament­lich kön­nen aus den unge­schwärz­ten Pas­sa­gen der Unter­la­gen kei­ne trag­fä­hi­gen Rück­schlüs­se dar­auf gezo­gen wer­den, ob hin­sicht­lich der geschwärz­ten Pas­sa­gen die archiv­ge­setz­li­chen Ver­sa­gungs­grün­de vor­lie­gen oder nicht.

Die Mög­lich­keit, das Vor­lie­gen der Aus­schluss­grün­de durch Ein­sicht in die unge­schwärz­ten Ori­gi­nal­ak­ten selbst zu über­prü­fen, ist dem erken­nen­den Senat des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts hier aller­dings ver­sagt, weil der Fach­se­nat mit Beschluss vom 10. Janu­ar 2012 fest­ge­stellt hat, dass die Wei­ge­rung, die noch streit­ge­gen­ständ­li­chen Unter­la­gen ohne Schwärzun­gen vor­zu­le­gen, recht­mä­ßig ist. Ob Akten oder Unter­la­gen vor­ge­legt und ver­wer­tet wer­den dür­fen, ent­schei­det aus­schließ­lich und abschlie­ßend der Fach­se­nat nach § 189 VwGO 3. Die Zwi­schen­ent­schei­dung ist im wei­te­ren Ver­fah­ren zur Haupt­sa­che wie ein rechts­kräf­ti­ges Zwi­schen­ur­teil zugrun­de zu legen 4.

Wer­den vom Gericht der Haupt­sa­che für ent­schei­dungs­er­heb­lich gehal­te­ne Unter­la­gen von der Behör­de nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO aus Grün­den der Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit nicht vor­ge­legt und unter­bleibt die Vor­la­ge auch als Ergeb­nis des gericht­li­chen Zwi­schen­ver­fah­rens nach § 99 Abs. 2 VwGO, ist die Mög­lich­keit, die Über­zeu­gung nach § 108 Abs. 1 VwGO aus dem Gesamt­ergeb­nis des Ver­fah­rens zu gewin­nen, daher aus gesetz­li­chen Grün­den ein­ge­schränkt. Dies darf grund­sätz­lich weder der Behör­de im Sin­ne einer Beweis­ver­ei­te­lung zum Nach­teil gerei­chen, weil die dadurch ent­stan­de­ne Beweis­la­ge durch § 99 VwGO aus­drück­lich gedeckt ist, noch wird umge­kehrt der Grund­satz der frei­en Beweis­wür­di­gung durch eine gesetz­li­che Beweis­re­gel zuguns­ten des Beklag­ten ein­ge­schränkt 5. Viel­mehr ist im Ein­zel­fall ange­mes­sen zu wür­di­gen, dass bestimm­te Umstän­de nicht auf­klär­bar blei­ben.

Beruht die im Haupt­sa­che­ver­fah­ren zu tref­fen­de Sach­ent­schei­dung nicht allein auf der geheim gehal­te­nen Tat­sa­chen­grund­la­ge, kann die Auf­klä­rungs­lü­cke dadurch über­brückt wer­den, dass die übri­gen Erkennt­nis­se ver­wer­tet wer­den und die nicht auf­klär­ba­re Tat­sa­che nur mit min­de­rem Beweis­wert berück­sich­tigt wird. Die­se Mög­lich­keit ent­fällt hier, denn Streit­ge­gen­stand des Haupt­sa­che­ver­fah­rens ist gera­de die Vor­la­ge von (unge­schwärz­ten) Unter­la­gen, die die Beklag­te nach dem Ergeb­nis des Zwi­schen­ver­fah­rens zu Recht ver­wei­gert. Weil die Beklag­te für das Vor­lie­gen der gel­tend gemach­ten fach­ge­setz­li­chen Ver­sa­gungs­grün­de des § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BArchG nach dem sog. Güns­tig­keits­prin­zip die Beweis­last trägt, befin­det sie sich auf­grund der für sie posi­ti­ven Ent­schei­dung im Zwi­schen­ver­fah­ren in einem unver­schul­de­ten sach­ty­pi­schen Beweis­not­stand. Könn­te die Beklag­te ihr Vor­brin­gen zu den Ver­sa­gungs­grün­den nach § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BArchG nur durch Vor­la­ge der streit­ge­gen­ständ­li­chen Unter­la­gen in unge­schwärz­ter Fas­sung bewei­sen, hät­te dies zur Fol­ge, dass der Geheim­nis­schutz ihr nur um den Preis des Pro­zess­ver­lus­tes gewährt wür­de 6. Dann mach­te es aber kei­nen Sinn, dass sie zuvor im Zwi­schen­ver­fah­ren den Schutz ihrer Geheim­nis­se durch­ge­setzt hat. Die­se Rechts­fol­ge wür­de dem Anlie­gen des § 99 VwGO nicht gerecht.

Dem durch die Sper­r­erklä­rung ver­ur­sach­ten Beweis­not­stand der Beklag­ten ist in die­ser Fall­ge­stal­tung im Rah­men der Beweis­wür­di­gung der­ge­stalt Rech­nung zu tra­gen, dass der Ent­schei­dung des Fach­se­nats im Zwi­schen­ver­fah­ren prä­ju­di­zi­el­le Wir­kung bei­gemes­sen wird. Die Beklag­te beruft sich im Haupt­sa­che­ver­fah­ren auf archiv­ge­setz­li­che Ver­sa­gungs­grün­de, die sich von den Grün­den, die eine Sper­r­erklä­rung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO recht­fer­ti­gen kön­nen, in der Sache nicht unter­schei­den. Der abso­lu­te Geheim­hal­tungs­grund des § 5 Abs. 6 Nr. 1 BArchG setzt vor­aus, dass Grund zu der Annah­me besteht, dass das Wohl der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land gefähr­det wür­de. Die­ser Geheim­hal­tungs­grund greift nicht wei­ter als das Nach­teil­be­rei­ten für das Wohl des Bun­des im Sin­ne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO. Auch der von § 5 Abs. 2 BArchG bezweck­te Schutz per­sön­li­cher Daten sowie der Ver­sa­gungs­grund des § 5 Abs. 6 Nr. 2 BArchG zuguns­ten schutz­wür­di­ger Belan­ge Drit­ter fol­gen kei­nen ande­ren mate­ri­el­len Maß­stä­ben als den­je­ni­gen, die für einen Schutz per­sön­li­cher Daten und der Belan­ge Drit­ter als Geheim­hal­tungs­grund "ihrem Wesen nach" gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO von Bedeu­tung sind. Damit stimmt das Prüf­pro­gramm für die pro­zes­sua­le Ent­schei­dung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hier mit den fach­ge­setz­li­chen Vor­ga­ben des Bun­des­ar­chiv­ge­set­zes fak­tisch über­ein 7. Der Fach­se­nat ist in sei­ner – in den von § 99 Abs. 2 Satz 10 VwGO gesteck­ten Gren­zen – aus­führ­lich begrün­de­ten Ent­schei­dung vom 10.01.2012 in Kennt­nis des Inhalts der Unter­la­gen zu der Ein­schät­zung gelangt, dass die mit der Sper­r­erklä­rung gel­tend gemach­ten Geheim­hal­tungs­grün­de nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hin­sicht­lich der noch streit­ge­gen­ständ­li­chen Schwärzun­gen vor­lie­gen. Dies recht­fer­tigt ange­sichts des Gleich­klangs der jeweils gel­tend gemach­ten Geheim­hal­tungs­grün­de den Schluss, dass damit auch die Ver­sa­gungs­grün­de des § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Nr. 1 und 2 BArchG vor­lie­gen. Ent­schei­det der Fach­se­nat in sol­chen Fäl­len gleich­ge­la­ger­ter Geheim­hal­tungs­grün­de zuguns­ten des Geheim­nis­schut­zes, bleibt mit­hin auch die Kla­ge auf Akten­ein­sicht erfolg­los 8.

Mit sei­ner Rüge, dem Beschluss des Fach­se­nats dür­fe jeden­falls vor­lie­gend kei­ne Prä­ju­di­zwir­kung bei­gemes­sen wer­den, weil der Fach­se­nat die ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be und Begrün­dungs­an­for­de­run­gen ver­kannt habe, dringt der Klä­ger nicht durch. Es kann dahin­ste­hen, wel­che Fol­ge­run­gen sich in sol­chen Fäl­len für das Haupt­sa­che­ver­fah­ren erge­ben könn­ten, weil es dafür vor­lie­gend an jeg­li­chen Anhalts­punk­ten fehlt. Abge­se­hen davon kann, wenn in einem Zwi­schen­ver­fah­ren über eine für das wei­te­re Ver­fah­ren wesent­li­che Rechts­fra­ge eine abschlie­ßen­de Ent­schei­dung getrof­fen wird, die im Haupt­sa­che­ver­fah­ren kei­ner Über­prü­fung mehr unter­liegt, die Zwi­schen­ent­schei­dung jeden­falls mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de ange­grif­fen wer­den 9.

Pres­se­frei­heit und EMRK

Aus Art. 5 Abs. 1 und 3 GG, Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 6, 8 und 10 EMRK folgt nichts ande­res.

Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ver­bürg­te Pres­se­frei­heit gewähr­leis­tet zwar nicht nur die Frei­heit der Ver­brei­tung von Nach­rich­ten und Mei­nun­gen, son­dern schützt auch den gesam­ten Bereich publi­zis­ti­scher Vor­be­rei­tungs­tä­tig­keit, zu der ins­be­son­de­re die Beschaf­fung von Infor­ma­tio­nen gehört 10. Ein gene­rel­ler Vor­rang des jour­na­lis­ti­schen Offen­ba­rungs­in­ter­es­ses vor ande­ren, bei abs­trak­ter Betrach­tung ver­fas­sungs­recht­lich mög­li­cher­wei­se weni­ger gewich­ti­gen Inter­es­sen lässt sich aus der Pres­se­frei­heit aber nicht her­lei­ten. Der Gesetz­ge­ber ist durch die Pres­se­frei­heit nicht gehin­dert, Ver­trau­lich­keits­in­ter­es­sen im Ein­zel­fall den Vor­rang ein­zu­räu­men. Ent­schei­dend ist, dass die Aus­kunfts-/Zu­gangs­re­ge­lun­gen ins­ge­samt hin­rei­chend effek­tiv sind, d.h. der Pres­se im prak­ti­schen Gesamt­ergeb­nis eine funk­ti­ons­ge­mä­ße Betä­ti­gung sichern 11. Das ist hier der Fall. Die Zugangs­re­ge­lun­gen und Begren­zungs­vor­schrif­ten des Archiv­ge­set­zes wer­den den Funk­ti­ons­be­dürf­nis­sen der Pres­se hin­rei­chend gerecht. Dies gilt umso mehr, als beim Zugang zu Archiv­un­ter­la­gen – anders als bei sons­ti­gen Aus­kunfts­ver­lan­gen gegen­über Behör­den – in der Regel nicht die Aktua­li­tät der in den Unter­la­gen ver­kör­per­ten Infor­ma­tio­nen im Vor­der­grund steht und zudem die in § 5 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 BArchG vor­ge­se­he­nen Aus­nah­men von den Schutz­fris­ten sowie die in § 5 Abs. 5 BArchG gere­gel­ten Mög­lich­kei­ten zur Ver­kür­zung der Schutz­fris­ten genü­gend Spiel­raum las­sen, um der Bedeu­tung der Pres­se­frei­heit Rech­nung zu tra­gen 12. Ent­spre­chen­des gilt für die Erfor­der­nis­se der Wis­sen­schafts­frei­heit.

Art. 19 Abs. 4 GG gewähr­leis­tet dem Betrof­fe­nen effek­ti­ven Rechts­schutz. Dem dient auch die gene­rel­le Ver­pflich­tung zur Vor­la­ge der Akten, mit der eine umfas­sen­de Auf­klä­rung des Sach­ver­halts ermög­licht wer­den soll 13. Art.19 Abs. 4 GG schließt aller­dings, obwohl er vor­be­halt­los for­mu­liert ist, Ein­schrän­kun­gen nicht von vorn­her­ein aus. Es ist aner­kannt, dass Ansprü­che auf Akten­vor­la­ge, die sich dem Grun­de nach aus Art.19 Abs. 4 GG erge­ben, ein­ge­schränkt wer­den kön­nen, wenn das Bekannt­wer­den der Akten dem Wohl des Bun­des oder eines deut­schen Lan­des Nach­tei­le berei­ten wür­de oder die Vor­gän­ge dem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim­hal­tungs­be­dürf­tig sind. Die Ansprü­che aus Art.19 Abs. 4 GG dür­fen dann unter Wah­rung der­je­ni­gen Anfor­de­run­gen ein­ge­schränkt wer­den, die sich aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz erge­ben 14.

§ 99 VwGO stellt eine ver­fas­sungs­recht­lich ein­wand­freie Geset­zes­grund­la­ge für die Ein­schrän­kung von Ver­fah­rens­an­sprü­chen auf Akten­vor­la­ge, Aus­kunft etc. dar. Nament­lich lässt sich ver­fas­sungs­recht­lich nicht bean­stan­den, dass nach § 99 Abs. 2 VwGO die erfor­der­li­che Abwä­gung zwi­schen dem Rechts­schutz­in­ter­es­se des Betrof­fe­nen und dem öffent­li­chen Inter­es­se an der Wahr­heits­fin­dung im Pro­zess auf der einen und den öffent­li­chen Geheim­schutz­be­lan­gen auf der ande­ren Sei­te nicht im Haupt­sa­che­ver­fah­ren selbst, son­dern abschlie­ßend in einem geson­der­ten Zwi­schen­ver­fah­ren erfolgt 15.

Die im Zwi­schen­ver­fah­ren vor­ge­se­he­ne Prü­fung "in came­ra" schränkt zwar das recht­li­che Gehör des Betrof­fe­nen ein, das in engem Zusam­men­hang mit der Rechts­schutz­ga­ran­tie aus Art.19 Abs. 4 GG steht. Eine Abwä­gung zwi­schen ver­schie­de­nen Inter­es­sen und eine dar­auf beru­hen­de Ein­schrän­kung des recht­li­chen Gehörs wird durch Art. 103 Abs. 1 GG aber nicht aus­ge­schlos­sen. Das recht­li­che Gehör kann ein­ge­schränkt wer­den, wenn dies durch sach­li­che Grün­de gerecht­fer­tigt ist. Dazu gehört auch das legi­ti­me Anlie­gen des Gemein­wohls, Vor­gän­ge, die dem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim­hal­tungs­be­dürf­tig sind oder deren Bekannt­wer­den dem Wohl des Bun­des oder eines deut­schen Lan­des Nach­tei­le berei­ten wür­de, geheim zu hal­ten 16.

Für eine Ver­let­zung der von Art. 6, 8 und 10 EMRK geschütz­ten Rech­te ist eben­falls nichts ersicht­lich. Es kann dahin­ste­hen, ob Art. 6 EMRK vor­lie­gend über­haupt Anwen­dung fin­det. Ange­sichts der ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­li­chen Aus­ge­stal­tung des Zwi­schen­ver­fah­rens in § 99 Abs. 2 VwGO ist jeden­falls nicht erkenn­bar, inwie­weit der Klä­ger in sei­nem Recht auf ein fai­res Ver­fah­ren ver­letzt sein soll. Selbst wenn man aus Art. 8 EMRK ein Recht auf Zugang zu Archiv­un­ter­la­gen ablei­ten woll­te und davon aus­geht, dass Art. 10 EMRK – eben­so wie Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG – den gesam­ten Pro­zess der jour­na­lis­ti­schen Recher­che schützt, kann der Klä­ger dar­aus kei­nen unein­ge­schränk­ten Zugangs­an­spruch her­lei­ten. Viel­mehr sind auch im Anwen­dungs­be­reich die­ser Vor­schrif­ten die Gren­zen zu beach­ten, die zum Schutz wesent­li­cher Inter­es­sen des Staa­tes oder der Rech­te und Frei­hei­ten ande­rer gesetzt sind 17.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 27. Juni 2013 – 7 A 15.10

  1. Ros­si, IFG, 2006, § 3 Rn. 62; Schoch, IFG, 2009, § 3 Rn. 199[]
  2. vgl. BVerwG, Beschlüs­se vom 10.01.2012 – 20 F 1.11, AfP 2012, 298; und vom 19.04.2010 – 20 F 13.09, BVerw­GE 136, 345 f. = Buch­holz 310 § 99 VwGO Nr. 58 Rn. 4 f.[]
  3. BVerwG, Beschluss vom 15.08.2003 – 20 F 3.03, BVerw­GE 118, 352, 356[]
  4. BVerwG, Beschluss vom 24.11.2003 – 20 F 13.03, BVerw­GE 119, 229, 230 f. = Buch­holz 310 § 99 VwGO Nr. 36 S. 27; BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999 – 1 BvR 385/​90, BVerfGE 101, 106, 120). Dem Gericht im Haupt­sa­che­ver­fah­ren ist eine eigen­stän­di­ge – ggf. abwei­chen­de – Bewer­tung der öffent­li­chen Geheim­schutz­be­lan­ge und deren Abwä­gung mit dem Rechts­schutz­in­ter­es­se des Betrof­fe­nen ver­wehrt ((BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 – 3 C 34.05, BVerw­GE 126, 365 = Buch­holz 310 § 99 VwGO Nr. 43 Rn. 29[]
  5. BVerwG, Urteil vom 21.05.2008 – 6 C 13.07, BVerw­GE 131, 171 = Buch­holz 402.7 BVerfSchG Nr. 11 Rn. 29[]
  6. May­en, NVwZ 2003, 537, 538[]
  7. vgl. BVerwg, Beschlüs­se vom 19.04.2010 a.a.O. Rn. 24; und vom 21.02.2008 – 20 F 2.07, BVerw­GE 130, 236 = Buch­holz 310 § 99 VwGO Nr. 46 Rn.19[]
  8. VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 24.11.2006 – 1 S 2321/​05, VBlBW 2007, 340, 342[]
  9. BVerfG, Beschlüs­se vom 27.10.1999 a.a.O. S. 120; und vom 14.03.2006 – 1 BvR 2087/​03 u.a., BVerfGE 115, 205, 227[]
  10. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 28.08.2000 – 1 BvR 1307/​91, NJW 2001, 503, 504[]
  11. BVerwG, Urteil vom 20.02.2013 – 6 A 2.12[]
  12. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 28.08.2000 a.a.O. S. 504[]
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999 a.a.O. S. 124[]
  14. BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999 a.a.O. S. 124 f.[]
  15. BVerwG, Urteil vom 27.09.2006 a.a.O. Rn. 29[]
  16. BVerfG, Beschluss vom 27.10.1999 a.a.O. S. 127 ff.[]
  17. vgl. Art. 8 Abs. 2 und Art. 10 Abs. 2 EMRK; auch Mey­er-Lade­wig, EMRK, 3. Aufl.2011, Art. 10 Rn. 18 und 34[]