Ein­wen­dungs­aus­schluss bei der Pla­nung einer Bahn­netz­er­wei­te­rung

Die für den Ein­wen­dungs­aus­schluss erfor­der­li­che Anstoß­wir­kung durch Bekannt­ma­chung der Aus­le­gung der Plan­un­ter­la­gen müs­sen sich nur die Betrof­fe­nen in dem von der Anhö­rungs­be­hör­de gewähl­ten Aus­le­gungs­be­reich ent­ge­gen­hal­ten las­sen.

Ein­wen­dungs­aus­schluss bei der Pla­nung einer Bahn­netz­er­wei­te­rung

Wird ein ein­heit­li­ches Aus­bau­vor­ha­ben, das der Auf­nah­me eines erhöh­ten Ver­kehrs­auf­kom­mens aus einer neu­en Ver­kehrs­quel­le dient, in meh­re­re Pla­nungs­ab­schnit­te unter­teilt, muss die Gesamt­pla­nung dar­auf aus­ge­rich­tet sein, das Aus­bau­vor­ha­ben als Gan­zes so zei­tig zu einem Abschluss zu brin­gen, dass kei­ner der Betrof­fe­nen Gefahr läuft, plötz­lich einer signi­fi­kant erhöh­ten Lärm­be­las­tung schutz­los aus­ge­setzt zu sein. Kann die­ses Ziel nicht erreicht wer­den, ist im Rah­men der Abwä­gung über die Gewäh­rung eines auf die Über­gangs­zeit bezo­ge­nen (inte­ri­mis­ti­schen) Lärm­schut­zes zu ent­schei­den; dabei ist unge­ach­tet der plan­ge­ge­be­nen Vor­be­las­tung ins­be­son­de­re die Ein­hal­tung der grund­recht­li­chen Zumut­bar­keits­schwel­le zu berück­sich­ti­gen.

Aus Anlass einer eisen­bahn­recht­li­chen Plan­fest­stel­lung kön­nen zur Bewäl­ti­gung der vom Vor­ha­ben und des­sen betriebs­be­ding­ten Aus­wir­kun­gen auf­ge­wor­fe­nen Kon­flik­te betriebs­re­geln­de Anord­nun­gen getrof­fen wer­den.

Nach § 18a Nr. 1 AEG erfolgt die Aus­le­gung der Plan­un­ter­la­gen in den Gemein­den, in denen sich das Vor­ha­ben vor­aus­sicht­lich aus­wirkt. Der wei­te Begriff des Aus­wir­kens erhält recht­li­che Kon­tu­ren, wenn und soweit er nur sol­che Aus­wir­kun­gen umfasst, die eine pla­ne­ri­sche Kon­flikt­be­wäl­ti­gung gera­de im anste­hen­den Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren erfor­der­lich machen kön­nen. Auf die­sen im Wege einer Pro­gno­se­ent­schei­dung ermit­tel­ten räum­li­chen Bereich ist die Aus­le­gung zu erstre­cken 1.

Grund­sätz­lich berück­sich­ti­gungs­fä­hi­ge und ‑bedürf­ti­ge Aus­wir­kun­gen sind nicht von vorn­her­ein auf die unmit­tel­ba­re Nach­bar­schaft des Vor­ha­bens beschränkt; viel­mehr kann das Vor­ha­ben auch mit­tel­ba­re (Fern-)Wirkungen ent­fal­ten. Bei lini­en­för­mi­gen Vor­ha­ben wie hier beim Aus­bau eines Ver­kehrs­wegs kön­nen Maß­nah­men auf einem Stre­cken­ab­schnitt zu einer Stei­ge­rung des Ver­kehrs und folg­lich einer erhöh­ten Immis­si­ons­be­las­tung auch auf nach­fol­gen­den Stre­cken­ab­schnit­ten füh­ren. Die Fest­stel­lung, dass ins­be­son­de­re der Lärm­zu­wachs anläss­lich des geplan­ten Vor­ha­bens bewäl­ti­gungs­be­dürf­tig ist, erfolgt nach Maß­ga­be recht­li­cher Wer­tun­gen.

Zum einen muss der Ver­kehrs­zu­wachs auf­grund der Ver­kehrs­be­zie­hun­gen dem Aus­bau­vor­ha­ben zure­chen­bar sein 2. Die­se Fest­stel­lung ist beim eng­ma­schi­gen Stra­ßen­netz, in dem die Ver­kehrs­strö­me sich viel­fäl­tig auf­spal­ten kön­nen, im Ansatz auf einen enge­ren Bereich beschränkt als beim Schie­nen­netz. Denn die­ses fächert sich nicht in glei­cher Wei­se "in die Flä­che" aus, so dass auch weit­räu­mi­ge Ursa­chen­zu­sam­men­hän­ge bestehen kön­nen. Hier kann indes­sen im Inter­es­se der Hand­hab­bar­keit von Pla­nungs­pro­zes­sen eine wer­ten­de Beschrän­kung der Zurech­nung ange­zeigt sein 3.

Eine durch den Aus­bau eines Schie­nen­wegs her­vor­ge­ru­fe­ne Lärm­be­las­tung ist zum ande­ren in der Regel nur dann recht­lich beacht­lich, wenn sie die gege­be­ne Vor­be­las­tung über­steigt 4. Dabei kommt es nicht auf die tat­säch­li­che Aus­nut­zung des Schie­nen­wegs, son­dern auf des­sen recht­lich zuläs­si­ge Aus­nutz­bar­keit an.

Die Fest­stel­lung, dass zure­chen­ba­re Aus­wir­kun­gen auf ande­ren Stre­cken­ab­schnit­ten her­vor­ge­ru­fen wer­den kön­nen, ist nur not­wen­di­ge, nicht jedoch hin­rei­chen­de Bedin­gung für die Erwei­te­rung des räum­li­chen Bereichs der Aus­le­gung.

Dar­über hin­aus muss es nach dem Gebot der pla­ne­ri­schen Kon­flikt­be­wäl­ti­gung gebo­ten sein, die­se Aus­wir­kun­gen bereits bei der anste­hen­den Ent­schei­dung über das Plan­vor­ha­ben in den Blick zu neh­men. Dies ist nur aus­nahms­wei­se der Fall. Bei einem in meh­re­re Pla­nungs­ab­schnit­te unter­teil­ten Gesamt­vor­ha­ben gilt der Grund­satz der abschnitts­be­zo­ge­nen Aus­le­gung 5. Denn bei einer sol­chen Ver­fah­rens­ge­stal­tung ist in der Regel davon aus­zu­ge­hen, dass die (Fern-)Wirkungen des Aus­baus auf den nach­fol­gen­den Pla­nungs­ab­schnitt mit den beim dor­ti­gen Aus­bau ent­ste­hen­den unmit­tel­ba­ren Aus­wir­kun­gen ver­schmel­zen und erst in der dar­auf bezo­ge­nen Plan­fest­stel­lung bewäl­tigt wer­den müs­sen. Dar­aus folgt, dass die Aus­le­gung regel­mä­ßig ört­lich auf den unmit­tel­ba­ren Ein­wir­kungs­be­reich des Vor­ha­bens beschränkt wer­den kann.

Aus­nah­men vom Grund­satz der abschnitts­be­zo­ge­nen Aus­le­gung sind dem­nach dann zu machen, wenn die Kon­flikt­be­wäl­ti­gung nicht in die Ent­schei­dung über den nach­fol­gen­den Abschnitt ver­scho­ben wer­den kann. Das kann zum einen dann der Fall sein, wenn das Gesamt­vor­ha­ben mit dem nun­mehr geplan­ten Abschnitt endet und es an einer dar­an anschlie­ßen­den Pla­nung über­haupt fehlt. Zum ande­ren kann unge­ach­tet einer vor­ge­se­he­nen Anschluss­pla­nung der Ver­weis auf die dann anste­hen­de Mög­lich­keit der Kon­flikt­be­wäl­ti­gung wegen der zeit­li­chen Ver­hält­nis­se unzu­rei­chend sein.

Eine – unter­stellt – ver­fah­rens­feh­ler­haf­te Aus­le­gung der Plan­un­ter­la­gen führt indes­sen nicht zum Erfolg der Kla­gen, denn ein sol­cher Ver­fah­rens­man­gel ist auch im Hin­blick auf die Klä­ger, die Ein­wen­dun­gen nicht frist­ge­recht erho­ben haben, jeden­falls nach § 18e Abs. 6 Satz 2 Halbs. 2 AEG i.V.m. § 46 VwVfG uner­heb­lich. Die Vor­schrift des § 46 VwVfG, der unmit­tel­bar nur den Auf­he­bungs­an­spruch im Rah­men einer Anfech­tungs­kla­ge aus­schließt, bezieht sich auch auf den "gekapp­ten" Anspruch auf Fest­stel­lung der Rechts­wid­rig­keit und Nicht­voll­zieh­bar­keit des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses. Es wäre schwer­lich nach­voll­zieh­bar, wenn die­ser Ent­schei­dungs­aus­spruch, der dem Ziel der Pla­ner­hal­tung Rech­nung tra­gen soll, in einer sol­chen Kon­stel­la­ti­on zu einer Erwei­te­rung des Rechts­schut­zes führ­te 6.

Die Berück­sich­ti­gung der feh­len­den Kau­sa­li­tät eines Ver­fah­rens­feh­lers für das Ent­schei­dungs­er­geb­nis ist auch mit Uni­ons­recht ver­ein­bar.

Das Erfor­der­nis der Aus­le­gung der Plan­un­ter­la­gen folgt für die gemäß § 2 Abs. 2, § 3 Abs. 1 UVPG i.V.m. Num­mer 14.7 der Anla­ge 1 UVP-pflich­ti­gen Vor­ha­ben – inso­weit inhalt­lich über­ein­stim­mend mit § 18a Nr. 1 AEG – aus § 9 Abs. 1 Satz 3 UVPG i.V.m. § 73 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 2 VwVfG. Die­se Vor­schrif­ten die­nen der Umset­zung der Bestim­mun­gen des Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richt­li­nie 85/​337/​EWG des Rates vom 27.06.1985 über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bei bestimm­ten öffent­li­chen und pri­va­ten Pro­jek­ten 7 – UVP-RL – in der durch die Richt­li­nie 97/​11/​EG des Rates vom 03.03.1997 8 geän­der­ten Fas­sung. Art. 10a UVP-RL in der durch die Richt­li­nie 2003/​35/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 26.05.2003 über die Betei­li­gung der Öffent­lich­keit bei der Aus­ar­bei­tung bestimm­ter umwelt­be­zo­ge­ner Plä­ne und Pro­gram­me und zur Ände­rung der Richt­li­ni­en 85/​337/​EWG und 96/​61/​EG des Rates in Bezug auf die Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung und den Zugang zu Gerich­ten – Öffent­lich­keits­be­tei­li­gungs-Richt­li­nie – ABl EG Nr. L 156 S. 17)) geän­der­ten Fas­sung – nun­mehr Art. 11 der Richt­li­nie 2011/​92/​EU des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 13.12 2011 über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bei bestimm­ten öffent­li­chen und pri­va­ten Pro­jek­ten 9 – gebie­tet zwar den Zugang zu Gericht, um sowohl die mate­ri­ell­recht­li­che als auch die ver­fah­rens­recht­li­che Recht­mä­ßig­keit anfech­ten zu kön­nen. Unge­ach­tet der beson­de­ren Bedeu­tung, die das Uni­ons­recht der Ein­hal­tung von Ver­fah­rens­vor­schrif­ten im Umwelt­recht bei­misst, folgt dar­aus aber nicht, dass – über das voll­stän­di­ge Feh­len einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung hin­aus (sie­he § 4 Abs. 1 UmwRG) – jeder Ver­fah­rens­feh­ler bei der Durch­füh­rung der Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung die Rechts­wid­rig­keit der anschlie­ßend erlas­se­nen Zulas­sungs­ent­schei­dun­gen im Sin­ne die­ses Arti­kels nach sich zieht. Viel­mehr steht Art. 10a UVP-RL der Ver­nei­nung der Rechts­wid­rig­keit nicht ent­ge­gen, wenn bei Berück­sich­ti­gung des Schwe­re­grads des gel­tend gemach­ten Feh­lers nach Wür­di­gung aller Umstän­de des kon­kre­ten Ein­zel­fal­les "nach­weis­lich die Mög­lich­keit besteht", d.h. davon aus­zu­ge­hen ist, dass die Ent­schei­dung ohne den Ver­fah­rens­feh­ler nicht anders aus­ge­fal­len wäre 10. Das ist hier der Fall.

Der gel­tend gemach­te Ver­fah­rens­feh­ler eines zu eng bemes­se­nen Aus­le­gungs­ge­biets wiegt als sol­cher zwar grund­sätz­lich schwer, da er geeig­net ist, Tei­len der betrof­fe­nen Öffent­lich­keit den Zugang zu Infor­ma­tio­nen abzu­schnei­den und deren Betei­li­gung am Ent­schei­dungs­pro­zess zu unter­bin­den. Die Trag­wei­te die­ses Feh­lers wird jedoch deut­lich gemin­dert, wenn sich Tei­le der Öffent­lich­keit aus den Gebie­ten, in denen eine Aus­le­gung unter­blie­ben ist, auf­grund sons­ti­ger Kennt­nis vom Vor­ha­ben gleich­wohl am Ver­fah­ren betei­li­gen. Dies gilt ins­be­son­de­re dann, wenn – wie hier – gleich­ge­rich­te­te Ein­wen­dun­gen vor­ge­bracht wer­den. Die nun­mehr auch von den Klä­gern vor­ge­tra­ge­nen Ein­wen­dun­gen sind im Wesent­li­chen im Erör­te­rungs­ter­min in Olden­burg von dort anwe­sen­den Ein­wen­dern, die sich teil­wei­se aus­drück­lich als Sprach­rohr der Inter­es­sen aller Olden­bur­ger Bahn­an­lie­ger ver­stan­den haben, umfas­send dar­ge­legt wor­den. Auf­grund des Umgangs mit den Ein­wen­dun­gen im Ver­fah­ren und deren Ver­ar­bei­tung in den Plan­fest­stel­lungs­be­schlüs­sen ist davon aus­zu­ge­hen, dass eine zah­len­mä­ßig gerin­ge­re Betei­li­gung von Olden­bur­ger Bahn­an­lie­gern am Ver­wal­tungs­ver­fah­ren eine Aus­wir­kung auf die Sach­ent­schei­dung nicht gehabt hat.

Die Abschnitts­bil­dung als aner­kann­ter Teil der fach­pla­ne­ri­schen Abwä­gung soll ange­sichts beschränk­ter Kapa­zi­tä­ten bei Pla­nung und Durch­füh­rung die prak­ti­sche Bewäl­ti­gung umfang­rei­cher Vor­ha­ben ermög­li­chen. Denn eine Gesamt­pla­nung einer Stre­cke von – wie hier – über 50 km wäre kaum über­schau­bar. Drit­te haben des­halb grund­sätz­lich kein Recht dar­auf, dass über die Zulas­sung eines Vor­ha­bens ins­ge­samt, voll­stän­dig und abschlie­ßend in einem ein­zi­gen Bescheid ent­schie­den wird. Jedoch kann eine Abschnitts­bil­dung Drit­te in ihren Rech­ten ver­let­zen, wenn sie einen effek­ti­ven Rechts­schutz fak­tisch unmög­lich macht oder dazu führt, dass die abschnitts­wei­se Plan­fest­stel­lung dem Grund­satz umfas­sen­der Pro­blem­be­wäl­ti­gung nicht gerecht wer­den kann 11.

ärm­schutz außer­halb des jewei­li­gen Plan­fest­stel­lungs­ab­schnitts kann nicht auf der Grund­la­ge des § 41 BIm­SchG i.V.m. der Sechs­zehn­ten Ver­ord­nung zur Durch­füh­rung des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes (Ver­kehrs­lärm­schutz­ver­ord­nung – 16. BIm­SchV) vom 12.06.1990 12 ver­langt wer­den. Denn der Rege­lungs­be­reich die­ser Bestim­mun­gen bezieht sich nur auf die unmit­tel­ba­re Nach­bar­schaft des Vor­ha­bens. Auch auf § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG kann auf­grund der inso­weit abschlie­ßen­den Rege­lung des § 41 Abs. 1 BIm­SchG nicht zurück­ge­grif­fen wer­den 13.

Dem Lärm­zu­wachs auf der bereits vor­han­de­nen Stre­cke ist im Rah­men des Gebots pla­ne­ri­scher Abwä­gung Rech­nung zu tra­gen 14. Den dar­aus fol­gen­den Anfor­de­run­gen wer­den die ange­foch­te­nen Plan­fest­stel­lungs­be­schlüs­se nicht gerecht.

Das Eisen­bahn-Bun­des­amt geht in den Plan­fest­stel­lungs­be­schlüs­sen im Anschluss an die Recht­spre­chung zwar zutref­fend davon aus, dass aus der ins­be­son­de­re bezüg­lich des Güter­ver­kehrs über einen lan­gen Zeit­raum hin­weg gerin­gen tat­säch­li­chen Stre­cken­aus­las­tung ein irgend­wie gear­te­ter Ver­trau­ens­tat­be­stand für die Anlie­ger der Bahn­stre­cke mit der Fol­ge einer Decke­lung der Lärm­be­las­tung auf den bis­lang gege­be­nen Zustand nicht erwächst. Viel­mehr ist eine Lärm­be­las­tung, die die plan­ge­ge­be­ne Vor­be­las­tung nicht über­steigt, grund­sätz­lich hin­zu­neh­men. Soll die Belas­tung – wie hier – für eine Über­gangs­zeit trotz aus­bau­be­ding­ter Kapa­zi­täts­er­wei­te­rung auf die plan­ge­ge­be­ne Vor­be­las­tung beschränkt wer­den, so muss aller­dings die der Vor­be­las­tung zugrun­de lie­gen­de Zug­men­ge im Plan­fest­stel­lungs­be­schluss ver­läss­lich fest­ge­legt wer­den, damit das Eisen­bahn-Bun­des­amt als Auf­sichts­be­hör­de im Inter­es­se der Lärm­be­trof­fe­nen in der Lage ist, die Ein­hal­tung der Gren­zen die­ser Dul­dungs­pflicht zu über­wa­chen. Der Stre­cken­an­lie­ger hat die Vor­be­las­tung grund­sätz­lich auch dann zu dul­den, wenn die Lärm­im­mis­sio­nen die grund­recht­li­che Zumut­bar­keits­schwel­le, die jeden­falls für Wohn­ge­bie­te an Wer­ten von 70 dB(A) tags und 60 dB(A) nachts fest­zu­ma­chen ist, über­schrei­tet 15. Die Schutz­pflicht des Staa­tes für Gesund­heit und Eigen­tum steht dem nicht ent­ge­gen, weil es inso­weit an der nor­ma­ti­ven Zurech­nung der Lärm­im­mis­sio­nen zum plan­fest­ge­stell­ten Vor­ha­ben fehlt.

Unter beson­de­ren Umstän­den ist aber eine abwei­chen­de recht­li­che Beur­tei­lung gebo­ten. Dann kann unge­ach­tet der Ein­hal­tung der plan­ge­ge­be­nen Vor­be­las­tung der Beach­tung der grund­recht­li­chen Zumut­bar­keits­schwel­le eine maß­geb­li­che Bedeu­tung zukom­men. Mit der mitt­ler­wei­le durch Zeit­ab­lauf erle­dig­ten Fall­kon­stel­la­ti­on der Wie­der­eröff­nung tei­lungs­be­dingt unter­bro­che­ner Eisen­bahn­stre­cken 16 sind die inso­weit anzu­er­ken­nen­den Aus­nah­me­si­tua­tio­nen nicht abschlie­ßend umschrie­ben.

In den so genann­ten Wie­der­ver­ei­ni­gungs­fäl­len wird mit der Gewäh­rung von Lärm­schutz ein Bil­lig­keits­aus­gleich geleis­tet in einer Situa­ti­on, in der die plan­ge­ge­be­ne Vor­be­las­tung in der Rea­li­tät kei­ne Ent­spre­chung mehr fin­det und sich des­we­gen einer juris­ti­schen Fik­ti­on nähert 17. Auf eine inso­weit ver­gleich­ba­re Situa­ti­on kön­nen die Klä­ger sich nicht beru­fen. Trotz bedeu­ten­der Schwan­kun­gen ins­be­son­de­re in der Güter­ver­kehrs­nut­zung war die Stre­cke Olden­burg – Wil­helms­ha­ven immer als eine Haupt­bahn mit Güter­ver­kehr aus­ge­wie­sen und ist als sol­che auch – wenn auch in Abhän­gig­keit von der wirt­schaft­li­chen Ent­wick­lung der Regi­on in unter­schied­li­chem Aus­maß – tat­säch­lich genutzt wor­den.

Der vor­lie­gen­de Sach­ver­halt zeich­net sich indes­sen durch die Beson­der­heit aus, dass ein ein­heit­li­ches Aus­bau­vor­ha­ben, das auf die Auf­nah­me eines erhöh­ten Ver­kehrs­auf­kom­mens aus einer neu­en Ver­kehrs­quel­le gerich­tet ist, in meh­re­re Abschnit­te unter­teilt wird. Die Anlie­ger der Stre­cke, mit deren Aus­bau eine leis­tungs­fä­hi­ge Hin­ter­land­an­bin­dung für den Jade-Weser-Port geschaf­fen wer­den soll, bil­den inso­weit eine pla­nungs­recht­li­che Schick­sals­ge­mein­schaft der von den Lärm­im­mis­sio­nen betrof­fe­nen Anwoh­ner eines als Ein­heit anzu­se­hen­den Aus­bau­vor­ha­bens. Die­se unter­schei­det sich deut­lich von der der Anlie­ger einer sons­ti­gen Aus­bau­stre­cke, deren Ertüch­ti­gung ein mehr oder weni­ger kon­ti­nu­ier­lich stei­gen­des Ver­kehrs­auf­kom­men auf­neh­men soll. Denn die Eröff­nung einer gänz­lich neu­en Ver­kehrs­quel­le bil­det einen zeit­li­chen Ein­schnitt und setzt eine Vor­ga­be für die Gesamt­pla­nung. Die­se muss dar­auf aus­ge­rich­tet sein, das Aus­bau­vor­ha­ben so zei­tig zu einem Abschluss zu brin­gen, dass kei­ner der Betrof­fe­nen Gefahr läuft, plötz­lich einer signi­fi­kant erhöh­ten Lärm­be­las­tung schutz­los aus­ge­setzt zu sein. Ist dies – aus wel­chen Grün­den auch immer – nicht mög­lich, kann es unbil­lig und des­halb kor­rek­tur­be­dürf­tig erschei­nen, wenn ein Teil der von einem Gesamt­pro­jekt Betrof­fe­nen allein wegen der Unwäg­bar­kei­ten der von Erfor­der­nis­sen der Prak­ti­ka­bi­li­tät einer kom­ple­xen Pla­nung bestimm­ten Abschnitts­bil­dung und wegen des zeit­li­chen Ablaufs der Aus­bau­ar­bei­ten zwar nur über­gangs­wei­se, aber gleich­wohl einer hohen und gege­be­nen­falls gesund­heits­ge­fähr­den­den Lärm­be­las­tung aus­ge­setzt ist. Das recht­fer­tigt es, auch die­se Fall­ge­stal­tung als Aus­nah­me­si­tua­ti­on anzu­er­ken­nen, in der die Gewäh­rung von Lärm­schutz gegen­über Schallim­mis­sio­nen, die die grund­recht­li­che Zumut­bar­keits­schwel­le über­schrei­ten, sich aber im Rah­men der plan­ge­ge­be­nen Vor­be­las­tung hal­ten, nach Maß­ga­be des Abwä­gungs­ge­bots in Betracht zu zie­hen ist.

Über die Gewäh­rung eines auf die Über­gangs­zeit bezo­ge­nen (inte­ri­mis­ti­schen) Lärm­schut­zes ist unter Wür­di­gung der kon­kre­ten Umstän­de des Ein­zel­fal­les zu ent­schei­den. Dazu zäh­len neben der vor­aus­sicht­li­chen Län­ge des Über­gangs­zeit­raums das Aus­maß der Lärm­stei­ge­rung und das Maß der Über­schrei­tung der maß­geb­li­chen Schwel­len­wer­te, ins­be­son­de­re im Hin­blick auf die Stö­rung der Nacht­ru­he.

Aus­gangs­punkt der Über­le­gun­gen ist die zuge­sag­te inte­ri­mis­ti­sche Beschrän­kung der Stre­cken­nut­zung und der damit ver­bun­de­nen Lärm­be­las­tung auf die plan­ge­ge­be­ne Vor­be­las­tung. Eine Fest­le­gung des ent­spre­chen­den Zug­men­gen­ge­rüsts fehlt aller­dings in den Plan­fest­stel­lungs­be­schlüs­sen und ist vom Eisen­bahn-Bun­des­amt im Rah­men der Ergän­zung der Abwä­gungs­ent­schei­dung nach­zu­ho­len.

Für die Prü­fung der Fra­ge, ob bei Aus­nut­zung der inso­weit limi­tie­ren­den Kapa­zi­tät die grund­recht­li­chen Zumut­bar­keits­schwel­len ein­ge­hal­ten wer­den, sind zur Bestim­mung der Lärm­im­mis­sio­nen die Vor­ga­ben der 16. BIm­SchV zur Berech­nung der maß­geb­li­chen Beur­tei­lungs­pe­gel und damit auch der auf der Grund­la­ge des § 43 Abs. 1 Satz 2 BIm­SchG a.F. erlas­se­ne so genann­te Schie­nen­bo­nus 18 zu berück­sich­ti­gen.

Der unmit­tel­ba­re Anwen­dungs­be­reich der 16. BIm­SchV ist hier zwar nicht eröff­net. Es geht jedoch in der Sache um die Bewäl­ti­gung eines Teil­aus­schnitts der­sel­ben Pro­blem­la­ge, näm­lich der Aus­wir­kun­gen des Schie­nen­lärms auf die mensch­li­che Gesund­heit, so dass eine unter­schied­li­che Hand­ha­bung von Berech­nungs­me­tho­den nicht über­zeu­gen kann 19. Die 16. BIm­SchV geht nicht nur davon aus, dass eine Gesund­heits­ge­fahr nicht ein­tritt, solan­ge die Immis­si­ons­grenz­wer­te des § 2 ein­ge­hal­ten wer­den. Viel­mehr gilt Glei­ches, solan­ge eine vor­han­de­ne Lärm­vor­be­las­tung sich nicht im Sin­ne von § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 rele­vant erhöht 20. Lärm­schutz­an­sprü­che wer­den hier erst gewährt, wenn die unter Anwen­dung des Schie­nen­bo­nus ermit­tel­te Schwel­le von 60 dB(A) bzw. 70 dB(A) erreicht ist. Eine auf die Über­gangs­zeit bezo­ge­ne Ergän­zung des Lärm­schutz­kon­zepts muss sich hier­an ori­en­tie­ren, um ein stim­mi­ges Gesamt­bild zu errei­chen. So kann nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der 16. BIm­SchV der Anlie­ger einer wesent­lich geän­der­ten Eisen­bahn­stre­cke, der bei einer Erhö­hung des Beur­tei­lungs­pe­gels um weni­ger als 3 dB(A) einem Lärm­pe­gel von 59 dB(A) nachts aus­ge­setzt ist – ohne Berück­sich­ti­gung des Schie­nen­bo­nus ent­spricht dies einem Wert von 64 dB(A), Schutz­maß­nah­men nicht bean­spru­chen. Ange­sichts des­sen wäre es nicht über­zeu­gend, wenn der von den Fern­wir­kun­gen einer Ände­rung betrof­fe­ne Anlie­ger eines nicht geän­der­ten Stre­cken­teils schon bei einer im Ver­gleich dazu – ohne Schie­nen­bo­nus ermit­tel­ten – gerin­ge­ren Lärm­be­las­tung von 63 dB(A) einen, wenn auch nur auf eine Lärm­sa­nie­rung gerich­te­ten, Schutz­an­spruch soll­te gel­tend machen kön­nen.

Die Ein­hal­tung der grund­recht­lich ver­an­lass­ten Schwel­len­wer­te, die in die Abwä­gung ein­zu­stel­len ist, kann – eben­so wie beim end­gül­ti­gen Lärm­schutz­kon­zept – durch Maß­nah­men des akti­ven Schall­schut­zes, d.h. sol­chen an der Lärm­quel­le bzw. am Über­tra­gungs­weg, erreicht wer­den. Bau­maß­nah­men an der Stre­cke, ins­be­son­de­re tem­po­rä­re Lärm­schutz­wän­de, dürf­ten jedoch in aller Regel aus­schei­den.

Als wei­te­re Maß­nah­me zur Redu­zie­rung des Schie­nen­lärms kommt auch die Fest­le­gung von Betriebs­re­ge­lun­gen im Plan­fest­stel­lungs­be­schluss in Betracht. Gegen­stand der eisen­bahn­recht­li­chen Plan­fest­stel­lung nach § 18 Satz 1 AEG ist zwar nur der Bau und die Ände­rung von Eisen­bahn­be­triebs­an­la­gen. Das schließt es aber nicht aus, dass aus Anlass einer "Bau­plan­fest­stel­lung" zur Bewäl­ti­gung der vom Vor­ha­ben und des­sen betriebs­be­ding­ten Aus­wir­kun­gen auf­ge­wor­fe­nen Kon­flik­te auch betriebs­re­geln­de Anord­nun­gen wie Nut­zungs­be­schrän­kun­gen – die durch die Decke­lung auf die plan­ge­ge­be­ne Vor­be­las­tung im Plan­fest­stel­lungs­be­schluss in der Sache ohne­hin bereits ver­fügt wor­den sind – oder Geschwin­dig­keits­be­gren­zun­gen getrof­fen wer­den 21. Inwie­weit sol­chen Rege­lun­gen, wenn sie auf Dau­er vor­ge­se­hen sind, die Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Schie­nen­wegs ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den kann 22, bedarf hier kei­ner Ent­schei­dung. Bei einem Lärm­schutz für eine Über­gangs­zeit kann ein Vor­rang der übli­chen Maß­nah­men des akti­ven Lärm­schut­zes jeden­falls nicht durch­grei­fen.

Auch die uni­ons­recht­lich vor­ge­ge­be­nen regu­lie­rungs­recht­li­chen Bestim­mun­gen über den Zugang zur Eisen­bahn­in­fra­struk­tur ste­hen der Fest­set­zung von Betriebs­re­ge­lun­gen nicht ent­ge­gen. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG, der der Umset­zung der von Art. 5 Abs. 1 der Richt­li­nie 2001/​14/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 26.02.2001 über die Zuwei­sung von Fahr­weg­ka­pa­zi­tät der Eisen­bahn, die Erhe­bung von Ent­gel­ten für die Nut­zung von Eisen­bahn­in­fra­struk­tur und die Sicher­heits­be­schei­ni­gung 23, nun­mehr Art. 10 Abs. 1 der Richt­li­nie 2012/​34/​EU des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 21.11.2012 zur Schaf­fung eines ein­heit­li­chen euro­päi­schen Eisen­bahn­raums (Neu­fas­sung) 24 dient 25, sind die Eisen­bahn­in­fra­struk­tur­un­ter­neh­men ver­pflich­tet, die dis­kri­mi­nie­rungs­freie Benut­zung der von ihnen betrie­be­nen Eisen­bahn­in­fra­struk­tur zu gewäh­ren. Der Zugangs­an­spruch kann jedoch nur in den Gren­zen der zuläs­si­ger­wei­se eröff­ne­ten Kapa­zi­tät gel­tend gemacht wer­den. Inso­weit sind auch sol­che Beschrän­kun­gen vor­ge­ge­ben, die dem Infra­struk­tur­un­ter­neh­men in der Zulas­sungs­ent­schei­dung auf­er­legt wer­den. Die Fra­ge, wie flä­chen­de­cken­de Kapa­zi­täts­be­schrän­kun­gen zu beur­tei­len wären, stellt sich hier nicht.

Das Eisen­bahn-Bun­des­amt ist aller­dings nicht auf Maß­nah­men des akti­ven Schall­schut­zes beschränkt. Bei der Aus­wahl der zu ergrei­fen­den Maß­nah­men steht dem Eisen­bahn-Bun­des­amt ein Gestal­tungs­spiel­raum zu. Im Rah­men ihrer Abwä­gung kann es sich auch dafür ent­schei­den, einen ent­spre­chen­den Schutz im Wege des pas­si­ven Lärm­schut­zes zu errei­chen, der sich auf abge­schlos­se­ne Räu­me bezieht.

Die Gewäh­rung pas­si­ven Lärm­schut­zes ist in die­ser Situa­ti­on nicht an den Vor­ga­ben der Vier­und­zwan­zigs­ten Ver­ord­nung zur Durch­füh­rung des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes (Ver­kehrs­we­ge-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung – 24. BIm­SchV) vom 04.02.1997 26 aus­zu­rich­ten. Dies ist schon des­we­gen nicht gebo­ten, weil die­se Rege­lun­gen sich nach § 1 auf die Bestim­mun­gen der 16. BIm­SchV und die dar­in fest­ge­leg­ten Immis­si­ons­grenz­wer­te bezie­hen und des­we­gen auf die Gewähr­leis­tung von Innen­raum­pe­geln abzie­len, die die Lärm­vor­sor­ge garan­tie­ren. Ein sol­cher Lärm­schutz wäre gemes­sen an dem Ziel der Ein­hal­tung der grund­recht­li­chen Zumut­bar­keits­schwel­le wäh­rend einer Über­gangs­zeit letzt­lich über­schie­ßend. Im Grund­satz reicht es dem­ge­gen­über aus, die Schall­däm­mung der Räu­me jeweils so zu erhö­hen, dass der Wert, um den der maß­geb­li­che Beur­tei­lungs­pe­gel die Zumut­bar­keits­schwel­le über­schrei­tet, kom­pen­siert wird. In der Pra­xis dürf­te dies nähe­rungs­wei­se dar­auf hin­aus­lau­fen, dass bei einer Über­schrei­tung der Zumut­bar­keits­schwel­le um 5 dB(A) ein Schall­schutz­fens­ter der gegen­über dem Bestand nächst höhe­ren Schall­schutz­klas­se dem recht­lich gebo­te­nen Schutz­an­spruch genügt 27. Hier­für wäre dann eine finan­zi­el­le Ent­schä­di­gung zu leis­ten. Falls der Lärm­be­trof­fe­ne selbst wei­ter­ge­hen­den Schutz errei­chen will und inso­fern einen bes­se­ren Lärm­schutz­stan­dard begehrt, wäre die Kos­ten­dif­fe­renz zu erstat­ten.

Zusätz­lich ist zu berück­sich­ti­gen, dass es um den Lärm­schutz für eine Über­gangs­zeit bis zur Rea­li­sie­rung der Aus­bau­pla­nung im betrof­fe­nen Abschnitt geht und des­we­gen in abseh­ba­rer Zeit die Umset­zung eines end­gül­ti­gen Lärm­schutz­kon­zepts ansteht. Des­halb ist es ange­zeigt zur Ver­mei­dung einer rei­nen Über­gangs­lö­sung, die für die Bei­gela­de­ne mit nach Ablauf die­ser Zeit nutz­lo­sen finan­zi­el­len Auf­wen­dun­gen und für die Betrof­fe­nen mit wie­der­hol­ten Unan­nehm­lich­kei­ten durch Umbau­maß­nah­men ver­bun­den sein kann, bereits die­ses zukünf­ti­ge Lärm­schutz­kon­zept – zumin­dest in sei­nen gro­ßen Zügen – in die Über­le­gun­gen mit ein­zu­be­zie­hen. Dabei kann das dem im Erör­te­rungs­ter­min vom 05.07.2012 geschlos­se­nen Ver­gleich zugrun­de geleg­te Vor­ge­hen im Wege eines "vor­ge­zo­ge­nen pas­si­ven Lärm­schut­zes" viel­fach zu ange­mes­se­nen Ergeb­nis­sen füh­ren. Inso­weit sind, auch wenn das unter­stell­te Lärm­schutz­kon­zept gemäß § 41 Abs. 1 BIm­SchG vor­ran­gig auf Maß­nah­men des akti­ven Schall­schut­zes in Gestalt von Lärm­schutz­wän­den beruht, im Wesent­li­chen drei Fall­kon­stel­la­tio­nen zu unter­schei­den. Bei Schutz­fäl­len, die von den Lärm­schutz­wän­den nicht geschützt wer­den und denen allein pas­si­ver Schall­schutz zuge­bil­ligt wird, ist durch das Vor­zie­hen die­ses Schut­zes dem Anlie­gen des inte­ri­mis­ti­schen Lärm­schut­zes auf jeden Fall genügt. Falls der end­gül­ti­ge Schall­schutz durch eine Kom­bi­na­ti­on von akti­vem und pas­si­vem Schall­schutz gewährt wer­den soll, ist zu prü­fen, ob das Maß der vor­ge­se­he­nen Däm­mung aus­reicht, um die Über­schrei­tung der Zumut­bar­keits­schwel­le aus­zu­glei­chen. Falls dies nicht zutrifft, ist das Schall­dämm-Maß ent­spre­chend zu erhö­hen. Schließ­lich ist in Fall­ge­stal­tun­gen, in denen im künf­ti­gen Schutz­kon­zept ein Schutz­fall allein durch Maß­nah­men des akti­ven Schall­schut­zes bewäl­tigt wer­den soll und somit ein vor­zu­zie­hen­der pas­si­ver Lärm­schutz nicht aus­ge­wie­sen ist, über das Maß des nun­mehr gebo­te­nen pas­si­ven Lärm­schut­zes unter Beach­tung der oben skiz­zier­ten Vor­ga­ben zu ent­schei­den.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 21. Novem­ber 2013 – 7 A 28.12

  1. BVerwG, Urteil vom 31.07.2012 – 4 A 7001.11 u.a., BVerw­GE 144, 44 Rn. 32 = Buch­holz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 39[]
  2. BVerwG, Urteil vom 17.03.2005 – 4 A 18.04, BVerw­GE 123, 152 Rn. 18 = Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 44 S. 136; sie­he dazu auch Füßer, UPR 2012, 92 mit wei­te­ren Recht­spre­chungs­nach­wei­sen[]
  3. vgl. hier­zu etwa OVG Koblenz, Urteil vom 14.08.1997 – 1 C 11506/​96 – juris Rn. 16 a.E.[]
  4. BVerwG, Urteil vom 09.07.2008 – 9 A 5.07, Buch­holz 442.09 § 18 AEG Nr. 66 Rn. 17[]
  5. Kipp/​Schütz, in: Hermes/​Sellner, Hrsg., Beck´scher AEG-Kom­men­tar, 2006, § 20 Rn. 60[]
  6. vgl. zur Fort­set­zungs­fest­stel­lungs­kla­ge Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl.2013, § 46 Rn. 43[]
  7. ABl EG Nr. L 175 S. 40[]
  8. ABl EG Nr. L 73 S. 5[]
  9. ABI EG 2012 Nr. L 26 S. 1[]
  10. vgl. EuGH, Urteil vom 07.11.2013 – C‑72/​12, Altrip, Rn. 57[]
  11. vgl. BVerwG, Beschlüs­se vom 22.07.2010 – 7 VR 4.10, NVwZ 2010, 1486 Rn. 27; und vom 23.11.2007 – 9 B 38.07, Buch­holz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 7 Rn.20, jeweils m.w.N.[]
  12. BGBl I S. 1036[]
  13. BVerwG, Urtei­le vom 15.12 2011 – 7 A 11.10, Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 59 Rn. 29; vom 09.06.2010 – 9 A 20.08, Buch­holz 407.4 § 17 FStrG Nr.208 Rn. 114; und vom 17.03.2005 – 4 A 18.04, BVerw­GE 123, 152, 155 = Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 44 S. 135[]
  14. sie­he BVerwG, Urteil vom 17.11.1999 – 11 A 4.98, BVerw­GE 110, 81, 86, 88 = Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 53 S. 55 f. sowie Beschluss vom 26.01.2000 – 4 VR 19.99, Buch­holz 407.4 § 17 FStrG Nr. 156 Rn. 12[]
  15. BVerwG, Urteil vom 09.07.2008 – 9 A 5.07, Buch­holz 442.09 § 18 AEG Nr. 66 Rn. 17; sie­he zur Zumut­bar­keits­schwel­le zuletzt Urtei­le vom 10.10.2012 – 9 A 20.11, Buch­holz 407.4 § 17 FStrG Nr. 229 Rn. 28; und vom 15.12 2011 – 7 A 11.10, Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 59 Rn. 30[]
  16. sie­he ins­bes. BVerwG, Urtei­le vom 28.10.1998 – 11 A 3.98, BVerw­GE 107, 350, 355 ff. = Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 23 S. 65; und vom 17.11.1999 – 11 A 4.98, BVerw­GE 110, 81, 86 ff. = Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 31 S. 54 f.[]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.2008 – 9 A 5.07, Buch­holz 442.09 § 18 AEG Nr. 66 Rn. 18[]
  18. Kor­rek­tur­sum­mand S von minus 5 dB(A) zur Berück­sich­ti­gung der gerin­ge­ren Stör­wir­kung des Schie­nen­ver­kehrs­lärms in der Anla­ge 2 zu § 3; sie­he dazu zuletzt Urteil vom 21.12 2010 – 7 A 14.09, Buch­holz 316 § 74 VwVfG Nr. 81 Rn. 51 ff.[]
  19. sie­he auch BVerwG, Urteil vom 15.12 2011 – 7 A 11.10, Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 59 Rn. 31[]
  20. BVerwG, Urteil vom 03.03.1999 – 11 A 9.97, Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 26 S. 27[]
  21. vgl. Krap­pel, DVBl 2012, 674, 676 sowie zu § 41 BIm­SchG ins­bes. Jarass, BIm­SchG, 10. Aufl.2013, § 41 Rn. 59 und Ree­se, in: Beck­OK BIm­SchG, § 41 Rn. 34.1[]
  22. sie­he dazu Krap­pel, a.a.O. S. 677 f.[]
  23. ABl EG Nr. L 75, S. 29[]
  24. ABl EU Nr. L 343, S. 32[]
  25. BVerwG, Urteil vom 29.09.2011 – 6 C 17.10, BVerw­GE 140, 359 Rn. 22 f. = Buch­holz 442.09 § 14e AEG Nr. 1[]
  26. BGBl I S. 172, ber. S. 1253[]
  27. vgl. Bra­cher, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, Umwelt­recht Beson­de­rer Teil, 24. BIm­SchV, § 3 Rn. 3[]