Erfolg­lo­se Eil­an­trä­ge gegen die Unter­zeich­nung des UN-Migra­ti­ons­pak­tes

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat in 13 Ver­fah­ren den Erlass einer von den jewei­li­gen Antrag­stel­lern begehr­ten einst­wei­li­gen Anord­nung, die Bei­tritts­er­klä­rung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zum, a href="https://www.migra­ti­ons­pakt.de" title="UN-Migrationspakt" target="_blank""International pact of migra­ti­on" (UN-Migra­ti­ons­pakt) sowie – in einem Ver­fah­ren – zum, a href="https://fluechtlingspakt.info" title="UN-Flücht­lings­pakt" target="_blank"UN-FlüchtlingspaktGlobal Com­pact for Safe, Order­ly and Regu­lar Migra­ti­on"; nach­fol­gend: Migra­ti­ons­pakt) sowie des "Glo­ba­len Pak­tes für Flücht­lin­ge" ("Glo­bal Com­pact on Refu­gees"; nach­fol­gend: Flücht­lings­pakt) gesetzt.

Erfolg­lo­se Eil­an­trä­ge gegen die Unter­zeich­nung des UN-Migra­ti­ons­pak­tes

Nach zahl­rei­chen Bera­tun­gen wur­de der fina­le Text des Migra­ti­ons­pak­tes 1 am 13. Juli 2018 von den Kofa­zi­li­ta­to­ren offi­zi­ell dem Prä­si­den­ten der UN-Gene­ral­ver­samm­lung über­ge­ben. Die Text­zif­fer 7 der Prä­am­bel lau­tet: "Die­ser Glo­ba­le Pakt stellt einen recht­lich nicht bin­den­den Koope­ra­ti­ons­rah­men dar, der auf den Ver­pflich­tun­gen auf­baut, auf die sich die Mit­glied­staa­ten in der New Yor­ker Erklä­rung für Flücht­lin­ge und Migran­ten geei­nigt haben. (…)". Die Text­zif­fer 15 Buch­sta­be b) ("Inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit") im Abschnitt "Unse­re Visi­on und Leit­prin­zi­pi­en" unter der Rubrik "Gemein­sa­mer Zweck" lau­tet: "Der Glo­ba­le Pakt ist ein recht­lich nicht bin­den­der Koope­ra­ti­ons­rah­men, der aner­kennt, dass Migra­ti­on von kei­nem Staat allein gesteu­ert wer­den kann, dass das Phä­no­men von Natur aus grenz­über­schrei­tend ist und somit Zusam­men­ar­beit und Dia­log auf inter­na­tio­na­ler, regio­na­ler und bila­te­ra­ler Ebe­ne erfor­dert. (…)".

Am 29. Novem­ber 2018 hat der Deut­sche Bun­des­tag über einen Antrag der Frak­tio­nen der CDU/​CSU und SPD 2, mit dem der Migra­ti­ons­pakt begrüßt wird, nament­lich abge­stimmt. 372 Abge­ord­ne­te votier­ten für den Migra­ti­ons­pakt, 153 Abge­ord­ne­te stimm­ten dage­gen. Der Migra­ti­ons­pakt soll am 10. und 11. Dezem­ber 2018 auf der UN-Kon­fe­renz in Mar­ra­kesch for­mell ange­nom­men und in der Fol­ge von der UN-Gene­ral­ver­samm­lung in einer unver­bind­li­chen Reso­lu­ti­on bekräf­tigt wer­den.

Der Flücht­lings­pakt baut auf der Gen­fer Flücht­lings­kon­ven­ti­on vom 28. Juli 1951 sowie deren Pro­to­koll aus dem Jahr 1967 auf und soll das Prin­zip der inter­na­tio­na­len Ver­ant­wor­tungs­tei­lung stär­ken. Der nach zahl­rei­chen Bera­tun­gen von dem UN-Flücht­lings­kom­mis­sa­ri­at vor­ge­leg­te fina­le Text des Flücht­lings­pak­tes vom 26. Juni 2018 3 besteht neben der Ein­lei­tung vor­nehm­lich aus einem mit der New Yor­ker Dekla­ra­ti­on bereits beschlos­se­nen "Com­pre­hen­si­ve Refu­gee Respon­se Frame­work", das Grund­sät­ze für die Zusam­men­ar­beit bei hohen Flücht­lings­auf­kom­men ent­hält, sowie ein die­ses kon­kre­ti­sie­ren­des "Pro­gram­me of Action". Die Text­zif­fer 4 der Ein­lei­tung in der Rubrik "Hin­ter­grund" stellt klar, dass der Flücht­lings­pakt recht­lich nicht bin­dend ist. Dem end­gül­ti­gen Text des Flücht­lings­pak­tes stimm­ten am 13. Novem­ber 2018 dem "Drit­ten Aus­schuss der UN-Gene­ral­ver­samm­lung" 176 UN-Mit­glied­staa­ten zu. Der Flücht­lings­pakt soll im Dezem­ber 2018 durch die UN-Gene­ral­ver­samm­lung nach dem dort übli­chen Ver­fah­ren ange­nom­men wer­den.

Die Antrag­stel­ler zu 1 bis 11 beru­fen sich jeweils auf ihr Wider­stands­recht (Art.20 Abs. 4 GG). Mit der Unter­zeich­nung des Migra­ti­ons­pak­tes besei­ti­ge die Bun­des­kanz­le­rin die frei­heit­lich-demo­kra­ti­sche Grund­ord­nung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land. Hin­sicht­lich des Flücht­lings­pak­tes nimmt der Antrag­stel­ler zu 1 vor­nehm­lich auf sei­ne Aus­füh­run­gen zu dem Migra­ti­ons­pakt Bezug.

Der Antrag­stel­ler zu 12 beruft sich vor­nehm­lich auf eine Ver­let­zung der Art. 1 bis 3 der Ent­schlüs­se der UN-Men­schen­rechts­kom­mis­si­on vom 17.04.1998.

Der Antrag­stel­ler zu 13 beruft sich auf sei­ne Grund­rech­te gemäß Art. 2 Abs. 2, Art. 3 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 GG. Er wer­de durch den Migra­ti­ons­pakt in ver­schie­de­ner Hin­sicht gegen­über Migran­ten benach­tei­ligt.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Anträ­ge der Antrag­stel­ler zu 1 bis 13 auf Erlass einer iso­lier­ten einst­wei­li­gen Anord­nung abge­lehnt, weil eine in der Haupt­sa­che noch zu erhe­ben­de Ver­fas­sungs­be­schwer­de unzu­läs­sig wäre. Auch lie­gen die Vor­aus­set­zun­gen für die Gewäh­rung vor­beu­gen­den Rechts­schut­zes nicht vor.

Es konn­te dabei für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dahin­ste­hen, ob die Fol­genab­wä­gung zuguns­ten des Erlas­ses der einst­wei­li­gen Anord­nun­gen aus­ge­hen wür­de, weil die Ver­fas­sungs­be­schwer­den in der Haupt­sa­che nicht zuläs­sig erho­ben wer­den könn­ten.

Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Streit­fall auch bereits vor Anhän­gig­keit eines Ver­fah­rens zur Haupt­sa­che 4 einen Zustand durch einst­wei­li­ge Anord­nung vor­läu­fig regeln, wenn dies zur Abwehr schwe­rer Nach­tei­le, zur Ver­hin­de­rung dro­hen­der Gewalt oder aus einem ande­ren wich­ti­gen Grund zum gemei­nen Wohl drin­gend gebo­ten ist. Dabei müs­sen die Grün­de, wel­che für die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der ange­grif­fe­nen Maß­nah­me spre­chen, außer Betracht blei­ben, es sei denn, die Haupt­sa­che erweist sich als von vorn­her­ein unzu­läs­sig oder offen­sicht­lich unbe­grün­det 5. Ist der Aus­gang des Haupt­sa­che­ver­fah­rens offen, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt grund­sätz­lich im Rah­men einer Fol­genab­wä­gung die Nach­tei­le abzu­wä­gen, die ein­trä­ten, wenn eine einst­wei­li­ge Anord­nung nicht ergin­ge, die Ver­fas­sungs­be­schwer­de aber in der Haupt­sa­che Erfolg hät­te, gegen­über den Nach­tei­len, die ent­stün­den, wenn die begehr­te einst­wei­li­ge Anord­nung erlas­sen wür­de, der Ver­fas­sungs­be­schwer­de in der Haupt­sa­che aber der Erfolg zu ver­sa­gen wäre 6.

Die zu erhe­ben­den Ver­fas­sungs­be­schwer­den wären unzu­läs­sig, weil die Zustim­mung der Bun­des­re­gie­rung zum Migra­ti­ons­pakt und zum Flücht­lings­pakt kei­nen taug­li­chen Beschwer­de­ge­gen­stand gemäß § 90 Abs. 1 BVerfGG dar­stel­len. Eine Betrof­fen­heit der Antrag­stel­ler in grund­recht­lich geschütz­ten Inter­es­sen liegt fern.

Der Migra­ti­ons­pakt ist – unge­ach­tet sei­ner poli­ti­schen Wir­kun­gen – nicht geeig­net, Rechts­wir­kun­gen für die Antrag­stel­ler her­bei­zu­füh­ren.

Die für den 10. und 11.12 2018 beab­sich­tig­te Zustim­mung der Bun­des­re­gie­rung zur Annah­me des Migra­ti­ons­pak­tes stellt sich als ein Ver­hal­ten auf der völ­ker­recht­li­chen Ebe­ne dar, das kei­ne inner­staat­li­chen Rechts­wir­kun­gen aus­zu­lö­sen ver­mag 7. Ins­be­son­de­re erge­ben sich dar­aus kei­ne recht­li­chen Wir­kun­gen für die Antrag­stel­ler 8.

Der Migra­ti­ons­pakt stellt kei­nen völ­ker­recht­li­chen Ver­trag dar 9. Er ist recht­lich unver­bind­lich und erzeugt kei­ne unmit­tel­ba­ren Rechts­wir­kun­gen in den unter­zeich­nen­den Staa­ten 10. Der Migra­ti­ons­pakt schafft daher auch kei­nen neu­en Rechts­rah­men und ent­hält kei­ne eigen­stän­di­gen Ver­pflich­tun­gen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land 11. Er ent­hält ledig­lich poli­ti­sche Selbst­ver­pflich­tun­gen, deren Nicht­er­fül­lung jedoch nicht sank­tio­niert ist. Inso­weit han­delt es sich um ein völ­ker­recht­lich nicht bin­den­des Koope­ra­ti­ons­rah­men­werk 12, das pri­mär ein poli­ti­sches Bekennt­nis zur inter­na­tio­na­len Zusam­men­ar­beit in Migra­ti­ons­fra­gen ent­hält 13. Ein­klag­ba­re Rech­te wer­den durch ihn nicht begrün­det 14. Dies wird auch durch Text­zif­fer 7 der Prä­am­bel und Text­zif­fer 15 Buch­sta­be b)) der Rubrik "Gemein­sa­mer Zweck" aus­drück­lich her­vor­ge­ho­ben, denen zufol­ge der Migra­ti­ons­pakt einen recht­lich nicht bin­den­den Koope­ra­ti­ons­rah­men dar­stellt.

Die­se Aus­füh­run­gen gel­ten ent­spre­chend für den par­al­lel hier­zu ent­wi­ckel­ten Flücht­lings­pakt. Auch hier stellt Text­zif­fer 4 des end­gül­ti­gen Ent­wurfstex­tes klar, dass es sich um einen recht­lich nicht ver­bind­li­chen Pakt han­delt, und mit­hin nicht um einen völ­ker­recht­li­chen Ver­trag 15.

Da weder der Migra­ti­ons­pakt noch der Flücht­lings­pakt unmit­tel­ba­re Rechts­wir­kun­gen ent­fal­ten, kommt eine Betrof­fen­heit der Antrag­stel­ler in grund­recht­lich geschütz­ten Inter­es­sen nicht in Betracht. Eine Besei­ti­gung der frei­heit­li­chen demo­kra­ti­schen Grund­ord­nung, die, wie die Antrag­stel­ler zu 1 bis 11 behaup­ten, zur Inan­spruch­nah­me des Wider­stands­rechts gemäß Art.20 Abs. 4 GG berech­ti­gen wür­de, liegt fern. Im Übri­gen ste­hen den Antrag­stel­lern – wie das vor­lie­gen­de Ver­fah­ren zeigt – rechts­staat­li­che Mög­lich­kei­ten offen, sich gegen eine mög­li­che Ver­let­zung ihrer Rech­te auch in Zukunft zur Wehr zu set­zen 16.

Auch eine Beein­träch­ti­gung ande­rer von den Antrag­stel­lern als ver­letzt gerüg­ter Grund­rech­te ist weder dar­ge­tan noch sonst ersicht­lich.

Soweit sich der Antrag­stel­ler zu 12 schließ­lich auf eine Ver­let­zung von Beschlüs­sen der UN-Men­schen­rechts­kom­mis­si­on vom 17.04.1998 beruft, han­delt es sich nicht um einen mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de rüge­fä­hi­gen Maß­stab, § 90 Abs. 1 BVerfGG.

Im Übri­gen lägen auch die Vor­aus­set­zun­gen für die Gewäh­rung vor­beu­gen­den Rechts­schut­zes nicht vor.

Zwar kann im Rah­men einer einst­wei­li­gen Anord­nung aus­nahms­wei­se auch vor­beu­gen­der Rechts­schutz gewährt wer­den, wenn dem Antrag­stel­ler ohne eine vor­beu­gen­de Rege­lung effek­ti­ver Rechts­schutz nicht mehr gewährt wer­den könn­te 17. Davon kann hier jedoch kei­ne Rede sein, weil weder der Migra­ti­ons­pakt noch der Flücht­lings­pakt unmit­tel­ba­re Rechts­wir­kun­gen für die Antrag­stel­ler her­bei­füh­ren. Soll­te sich im Zuge der Anwen­dungs­pra­xis dar­an etwas ändern, kann gegen ent­spre­chen­de Maß­nah­men der öffent­li­chen Gewalt effek­ti­ver Rechts­schutz nach Art.19 Abs. 4 GG begehrt und gewährt wer­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 7. Dezem­ber 2018 – 2 BvQ 105/​18

  1. A/CONF.231/3[]
  2. vgl. BT-Drs.19/6056[]
  3. A/​73/​12, Part II[]
  4. vgl. BVerfGE 3, 267, 277; 11, 339, 342; 16, 236, 238; 35, 193, 195; 71, 350, 352; BVerfG, Beschluss vom 30.10.2018 – 2 BvQ 90/​18 9; stRspr[]
  5. vgl. BVerfGE 89, 344, 345; 92, 130, 133; 118, 111, 122; 143, 65, 87; 145, 348, 356 Rn. 28; BVerfG, Beschluss vom 01.10.2018 – 2 BvR 1845/​1819; Beschluss vom 30.10.2018 – 2 BvQ 90/​18 9; stRspr[]
  6. vgl. BVerfGE 105, 365, 371; 106, 351, 355; 108, 238, 246; 125, 385, 393; 132, 195, 232 f. Rn. 87; stRspr[]
  7. vgl. BVerfGE 1, 281, 283; 77, 170, 209 f.[]
  8. vgl. BVerfGE 143, 65, 89 Rn. 42, 101 Rn. 73[]
  9. vgl. BT-Drs.19/1751, S. 2; BT-Drs.19/2945, S. 2 f.; Spieß­ho­fer, in: FAZ-Ein­spruch-Maga­zin, 21.11.2018[]
  10. vgl. Peters, Blog of the European Jour­nal of Inter­na­tio­nal Law, ver­öf­fent­licht am 21.11.2018, abruf­bar unter: https://www.ejiltalk.org/the-global-compact-for-migration-to-sign-or-not-to-sign/; Thym, Legal Tri­bu­ne Online, ver­öf­fent­licht am 21.11.2018, abruf­bar unter: https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/un-migrationspakt-kritik-unverbindlich-fluechtlingspakt-klimawandel-fluechtlinge-gewohn­heits­recht/​; BT-Drs.19/1751, S. 1; BT-Drs.19/2945, S. 2 f.; vgl. auch Stel­lung­nah­me des Wis­sen­schaft­li­chen Diens­tes des Deut­schen Bun­des­ta­ges vom 19.04.2018 – WD 2 – 3000 – 052/​18, S. 3[]
  11. vgl. BT-Drs.19/1751, S. 2; BT-Drs.19/5394, S. 3[]
  12. vgl. BT-Drs.19/5394, S. 1 f.[]
  13. vgl. Schro­eder, in: FAZ-Ein­spruch-Maga­zin, 21.11.2018[]
  14. vgl. BT-Drs.19/5815, S. 36 f.; BT-Drs.19/6056, S. 1 f.[]
  15. vgl. BT-Drs.19/2945, S. 2, 8 und 16[]
  16. vgl. BVerfGE 89, 155, 180[]
  17. vgl. BVerfGE 131, 47, 52 f.; 134, 366, 391 Rn. 34; BVerfG, Beschluss vom 11.03.1999 – 2 BvQ 4/​99 11; Beschluss vom 12.10.2017 – 2 BvQ 66/​17 3; Beschluss vom 30.10.2018 – 2 BvQ 90/​18 11[]