Erhaltungssatzung – und der Lärmschutz

Auf § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann eine Erhaltungssatzung nicht gestützt werden, mit der eine vorhandene Bebauung allein wegen ihrer lärmabschirmenden Wirkung für andere baulichen Anlagen erhalten werden soll.

Erhaltungssatzung – und der Lärmschutz

§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB eröffnet den Gemeinden die Möglichkeit, zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart eines Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt im Wege des Satzungserlasses bestimmte Vorhaben einer präventiven Kontrolle dahingehend zu unterziehen, ob sie mit den von der Kommune verfolgten Erhaltungszielen im Einklang stehen. Die städtebauliche Eigenart eines Gebiets ergibt sich dabei aus der durch die bereits vorhandene Bebauung geprägten Gestalt dieses Gebiets. Sie kann nur in optisch wahrnehmbaren Umständen ihren Ausdruck finden.

Bereits im Wortlaut der Satzungsermächtigung kommt zum Ausdruck, dass der Erhaltungszweck einer Erhaltungssatzung auf optisch wahrnehmbare, für die städtebauliche Gestalt eines Gebiets bedeutsame bauliche Gegebenheiten gerichtet sein muss.

Die zum Satzungserlass berechtigenden Erhaltungsziele sind in § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB abschließend geregelt1. Nach der hier allein in Betracht kommenden Nummer 1 der Vorschrift kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen „zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt (Absatz 3)“ der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Städtebaulicher Erhaltungsschutz im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zielt damit auf Wahrung der städtebaulichen Funktion baulicher Anlagen2, deren Bezugspunkt die städtebauliche Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt ist. Da nur optisch wahrnehmbare Gegebenheiten gestaltend wirken und deshalb zur städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt beitragen können, muss das Gebiet – äußerlich erkennbar – Besonderheiten aufweisen und aus diesem Grund erhaltenswert sein3. Auf diese optisch erkennbaren Besonderheiten müssen die aus Sicht der Gemeinde erhaltenswerten baulichen Anlagen funktional bezogen sein. Optisch nicht wahrnehmbare Funktionen wie etwa deren lärmabschirmende Wirkung („bewohnbare Lärmschutzwand“) können demgegenüber nichts zur städtebaulichen Gestalt eines Gebiets beitragen und rechtfertigen deshalb auch nicht den Erlass einer Erhaltungssatzung.

Die Gründe für den städtebaulichen Erhaltungsschutz werden durch § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB weiter dahin konkretisiert, dass in dem Erhaltungsgebiet bauliche Anlagen vorhanden sein müssen, die das Orts- oder Landschaftsbild oder die Stadtgestalt prägen oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung sind. Die städtebauliche Bedeutung ist nicht auf Aspekte des sog. städtebaulichen Denkmalschutzes beschränkt, muss sich aber aus optisch wahrnehmbaren Wirkungen der baulichen Anlagen ergeben, die zur städtebaulichen Gestalt des Gebiets beitragen können.

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Nach § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB darf die im Erhaltungsgebiet für den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung erforderliche Genehmigung in den Fällen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung ist. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass auf diese Versagungsgründe zur näheren Erläuterung und Konkretisierung der Erhaltungszwecke, die zum Erlass einer Erhaltungssatzung berechtigen, zurückgegriffen werden kann4. Über die Erhaltung baulicher Anlagen nach § 172 BauGB wird in zwei aufeinanderfolgenden Schritten – Erhaltungssatzung, Genehmigung – entschieden5. Auf der ersten Stufe wird gemäß § 172 Abs. 1 BauGB durch gemeindliche Satzung ein Erhaltungsbereich geschaffen, in dem der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigungspflicht unterfallen. Auf der zweiten Stufe konkretisiert und individualisiert sich das Verfahren, indem auf Antrag eines Vorhabenträgers über die Schutzwürdigkeit des konkreten Bauwerks und die Zulässigkeit von Veränderungen entschieden wird. Die Versagungsgründe sind in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB abschließend festgelegt. Sie sind auch für die Konkretisierung der Satzungsermächtigung von Bedeutung1, weil die Gemeinde mit der Satzung keine Zwecke verfolgen darf, die im Vollzug der Satzung mangels eines entsprechenden Versagungsgrundes nicht durchsetzbar sind. Das hat der Gesetzgeber, der in sämtlichen Ermächtigungstatbeständen nach § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB durch Klammerzusätze auf die Versagungsgründe nach § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB Bezug genommen hat, genauso gesehen.

Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt6 hat aus den Versagungsgründen des § 172 Abs. 3 BauGB den Rechtssatz abgeleitet, dass die Erhaltung baulicher Anlagen „wegen ihres Eigenwertes für die städtebauliche Eigenart eines Gebietes“ bezweckt werde. Diese – auf Stock7 zurückgehende – Auffassung ist zu eng oder jedenfalls missverständlich. Vorhandene Bebauung kann nicht nur wegen ihres (geschichtlichen oder künstlerischen) Eigenwerts erhaltenswert sein, sondern vielmehr immer dann, wenn sie – unabhängig von ihrem Eigenwert – aufgrund ihrer optischen Wirkung für die städtebaulichen Besonderheiten des Gebiets von Bedeutung ist.

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Nach § 172 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 BauGB darf die Veränderungsgenehmigung nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt. Der Begriff des Ortsbildes zielt – ebenso wie der hier nicht einschlägige Begriff des Landschaftsbildes – auf die optische Wirkung bzw. das Erscheinungsbild des Gebiets ab. Der Versagungsgrund hat insoweit in erster Linie den Ensembleschutz im Auge8. Für das Ortsbild prägend ist ein Bauwerk folglich dann, wenn die von ihm ausgehenden optischen Wirkungen – allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen – die Charakteristik des Ortsteils ausmachen9. Insoweit ist der Annahme des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt10 zuzustimmen, dass der Versagungsgrund in aller Regel die Erhaltung eines Bauwerks wegen seines optischen Eigenwerts bezwecken wird. Das hat auch der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend herausgestrichen.

Der Begriff der „Stadtgestalt“ geht über den Begriff des Ortsbildes hinaus11, auch wenn sich die Anwendungsbereiche beider Begriffe häufig überschneiden werden, weil die Stadtgestalt auch das Ortsbild prägen kann. Eine „besondere ästhetische Qualität … im Sinne eines Kunstwerkes“, wie sie das Oberverwaltungsgericht Magdeburg10 gefordert hat, setzt die Stadtgestalt indes nicht zwingend voraus. Das macht die Stadt zu Recht geltend. Unter Stadtgestalt ist vor allem die baulich-räumliche Struktur einer Stadt oder eines Siedlungsbereiches (einschließlich der Freiräume) zu verstehen12, wie sie insbesondere durch den Grundriss, das Maß der baulichen Nutzung einschließlich der Gebäudehöhe, die Stellung der Gebäude zueinander sowie ihre Zuordnung zu den Straßen, aber auch durch die bauliche Gestaltung bestimmt wird13. Die Stadtgestalt schließt bestimmte typische Formen der Bodennutzung ein und stellt vor allem auf baulich relevante Strukturen und Funktionen ab14. Dieser weite Begriff der „Stadtgestalt“ findet sich auch in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB wieder, der die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner „städtebaulichen Gestalt“ zum zulässigen Erhaltungsziel erklärt15. Angesichts dieses über das Ortsbild hinausgehenden Bedeutungsgehalts bestehen keine ernstlichen Zweifel, dass auch eine – optisch wahrnehmbare – besondere Baustruktur wie etwa eine Blockrandbebauung unter den Begriff der Stadtgestalt fallen kann, auch wenn ihr keine geschichtliche oder künstlerische Bedeutung zukommt, sofern sie eine städtebauliche („stadträumliche“) Funktion für das Zusammenleben der Menschen in der Gemeinde erfüllt16. Außer Frage steht ferner, dass einzelne einer Blockrandbebauung angehörende Gebäude diese Stadtgestalt prägen können, weil bereits ein (ersatzloses) Herausbrechen einzelner Gebäude die Gestalt der Blockrandbebauung insgesamt stören kann.

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Nach § 172 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 BauGB darf die Genehmigung für eine Veränderungsmaßnahme versagt werden, wenn die bauliche Anlage sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung ist. Dieser Versagungsgrund wird zu Recht als Auffangtatbestand qualifiziert17. Er dehnt den Erhaltungsgedanken auf bauliche Anlagen aus, die das Erscheinungsbild ihrer Umgebung zwar nicht prägen, aber dennoch („sonst“) für die städtebauliche Eigenart des Gebiets im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB von Bedeutung sind, indem sie die Umgebung zumindest mitgestalten18. Daraus folgt, dass – wie der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend hervorgehoben hat – die in § 172 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 BauGB genannten Gründe mit den Tatbestandsmerkmalen der ersten Alternative nach Inhalt und Wertigkeit vergleichbar sein müssen. Indes betrifft auch dieser Versagungsgrund zwar in erster Linie („insbesondere“), aber eben nicht ausschließlich geschichtlich oder künstlerisch bedeutende Bauwerke19. Das lässt sich mit der Entstehungsgeschichte der Vorschrift belegen. Im Regierungsentwurf zur Vorgängervorschrift des § 172 BauGB20 war der Versagungsgrund noch an die Voraussetzung geknüpft, dass das Gebäude „wegen der … geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Bedeutung“ erhalten bleiben soll. Bedenken des Bundesrats, der hierin eine kompetenzwidrige Regelung zum Schutz von Baudenkmälern sah, führten zu der in § 39h Abs. 3 Nr. 2 BBauG schließlich Gesetz gewordenen Formulierung „sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung“21. Damit wurde – entsprechend dem Anliegen des Bundesrats – zum Ausdruck gebracht, dass der städtebauliche Erhaltungsschutz bauliche Anlagen, die eine geschichtliche oder künstlerische Bedeutung haben, nur in ihrem städtebaulichen Aspekt umfasst22. Dass die sonstige städtebauliche Bedeutung umgekehrt als Unterfall der geschichtlichen oder künstlerischen Bedeutung gemeint gewesen wäre, findet in der Entstehungsgeschichte demgegenüber keine Stütze. Bauliche Anlagen, die aus anderen als geschichtlichen oder künstlerischen Gründen für die städtebauliche Gestalt eines Gebiets von Bedeutung sind, können deshalb ebenfalls zur Erhaltungswürdigkeit des Gebiets beitragen23. Zumindest missverständlich ist es deshalb, wenn das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt10 den Begriff der städtebaulichen Bedeutung unter Berufung auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.05.200124 allein auf vorhandene bauliche Anlagen „von historischem Wert“ bezogen hat. Ein entsprechender Rechtssatz lässt sich diesem Urteil nicht entnehmen, wie die Stadt zu Recht hervorhebt.

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Damit bleibt festzuhalten, dass der Denkmalschutz in seinem städtebaulichen Aspekt, d.h. in seiner Ausstrahlungswirkung in das Bauplanungsrecht (sog. städtebaulicher Denkmalschutz)25 zwar wohl der praktisch wichtigste, aber nicht der einzige Erhaltungszweck ist, der den Erlass einer Erhaltungssatzung auf der Grundlage des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB rechtfertigt26. Das hat das Oberverwaltungsgericht Magdeburg in der Vorinstanz mit der Formulierung, die Erhaltung baulicher Anlagen werde „wegen ihres Eigenwertes für die städtebauliche Eigenart eines Gebietes“ bezweckt, nicht klar genug zum Ausdruck gebracht.

Aus § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB lässt sich andererseits aber nicht herleiten, dass die Veränderung baulicher Anlagen aus jeglichen städtebaulichen Gründen von hinreichender Bedeutung und mithin auch aus Lärmschutzgründen versagt werden könnte. Das hat seinen Grund darin, dass auch die Versagungsgründe auf bauliche Anlagen mit optisch wahrnehmbaren, für die städtebauliche Gestalt eines Gebiets bedeutsamen Wirkungen beschränkt sind. Denn ebenso wie bei der näheren Erläuterung und Konkretisierung der Erhaltungszwecke, die zum Satzungserlass berechtigen, auf die in § 172 Abs. 3 BauGB normierten Versagungsgründe zurückgegriffen werden kann, begrenzt die Satzungsermächtigung umgekehrt auch die Versagungsgründe. Eine Auslegung, die einem Versagungsgrund einen Inhalt geben würde, der mit dem in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB vorausgesetzten allgemeinen Zweck der „Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt“ nichts mehr zu tun hat, wäre rechtswidrig, weil die Gemeinde zu diesem Zweck kein Erhaltungsgebiet festlegen könnte. Weil aber der Satzungszweck nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB – wie dargelegt – in der städtebaulichen Gestalt des Gebiets seinen Grund haben muss und deshalb allein auf optisch wahrnehmbare Gegebenheiten gerichtet sein kann, setzen auch die Versagungsgründe nach § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB allesamt voraus, dass die bauliche Anlage gerade wegen ihrer optischen Wirkung für das betreffende Gebiet prägend oder sonst von Bedeutung ist. Optisch nicht wahrnehmbare Wirkungen einer baulichen Anlage wie etwa ihre lärmabschirmende Wirkung rechtfertigen deshalb – für sich genommen – nicht die Versagung der Genehmigung. Hiervon ist das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt zutreffend ausgegangen.

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Für die gegenteilige Auffassung lässt sich auch aus Sinn und Zweck der Satzungsermächtigung nichts herleiten. Insooweit wird vertreten, aus dem Zweck der Regelung ergebe sich, dass der in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB verwendete Begriff der „städtebaulichen Gestalt“ nur in einem umfassenden Sinne städtebaulich funktional aufgefasst werden könne. Konkrete Anhaltspunkte hierfür liefert sie nicht. Soweit sie behauptet, dem Bundesgesetzgeber könne ohne Weiteres unterstellt werden, dass er mit allen im Baugesetzbuch enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen bezwecke, den planenden Gemeinden möglichst ohne Regelungslücken Instrumente für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung an die Hand zu geben, die den sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen gerecht wird, bleibt diese Behauptung ohne Beleg. Das gilt umso mehr, als mit jeder Satzungsermächtigung auch Eingriffe in Freiheit und Eigentum verbunden sein können, für die sich der Gesetzgeber verfassungsrechtlich rechtfertigen muss. Mit dem Hinweis auf eine ständige und bewährte städtebauliche Planungspraxis, die darauf ziele, durch die Stellung baulicher Anlagen vom Straßenlärm verschonte Bereiche zu schaffen, liefert sie ebenfalls keinen Anhalt für eine von der konkreten, optisch wahrnehmbaren Gestalt baulicher Anlagen unabhängige Satzungsermächtigung.

Gemessen hieran ist die Annahme des Oberverwaltungsgerichts Magdeburg10, dass die Erhaltungssatzung der Stadt unwirksam sei, weil es an der erforderlichen Satzungsermächtigung fehle, bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Im vorliegenden Fall sollen nach dem Inhalt der streitgegenständlichen Erhaltungssatzung die von ihr erfassten Gebäude weder wegen des Ortsbildes noch wegen der Stadtgestalt noch aus sonstigen städtebaulichen Gründen im Sinne von § 172 Abs. 1 und 3 BauGB erhalten werden, sondern deshalb, weil sie praktisch eine „Lärmschutzwand“ für einen Quartierbinnenbereich bildeten, der durch die Stadt und ihre städtischen Gesellschaften saniert worden sei.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 4. Dezember 2014 – 4 CN 7.2013 –

  1. BVerwG, Beschluss vom 25.06.2013 – 4 BN 2.13 – BauR 2013, 1837 = UPR 2013, 446 Rn. 3[][]
  2. BVerwG, Beschluss vom 25.06.2013 – 4 BN 2.13 – a.a.O.[]
  3. Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 6[]
  4. einhellige Meinung, vgl. z.B. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juli 2014, § 172 Rn. 27[]
  5. BVerwG, Urteil vom 03.07.1987 – 4 C 26.85, BVerwGE 78, 23, 26; ausführlich Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 2[]
  6. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 29.11.2012 – OVG 2 K 41/11[]
  7. in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juli 2014, § 172 Rn. 27[]
  8. Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 28, unter Bezugnahme auf Henke, DÖV 1983, 402, 409[]
  9. Henke a.a.O.[]
  10. OVG LSA, a.a.O.[][][][]
  11. Henke, DÖV 1983, 402, 410; Moench, NVwZ 1984, 146, 154; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 28[]
  12. ganz überwiegende Auffassung, vgl. etwa Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juli 2014, § 172 Rn. 33; Dirnberger, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, 7. Aufl.2013, § 172 Rn.19; Oehmen, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2. Aufl.2014, § 172 Rn. 24[]
  13. vgl. Köhler, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl.2006, § 172 Rn. 25[]
  14. vgl. z.B. Stock a.a.O. Rn. 149 und Lemmel a.a.O. Rn. 28[]
  15. Stock a.a.O. Rn. 33[]
  16. zu dieser Voraussetzung BVerwG, Urteil vom 03.07.1987 – 4 C 26.85, BVerwGE 78, 23, 28 f.[]
  17. vgl. z.B. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juli 2014, § 172 Rn. 160[]
  18. Stock a.a.O.[]
  19. ebenso Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 29[]
  20. BT-Drs. 7/2496 S. 14, § 39h BBauG und S. 53, zu § 39h BBauG[]
  21. Stock a.a.O. Rn. 4 ff.[]
  22. BVerwG, Urteil vom 03.07.1987 – 4 C 26.85, BVerwGE 78, 23, 28 f.[]
  23. nach Henke, DÖV 1983, 402, 410, ist etwa an die raumgestaltende Funktion einer städtebaulichen Dominante, eines angelpunktbildenden oder raumerschließenden Gebäudes zu denken[]
  24. BVerwG, Urteil vom 18.05.2001 – 4 CN 4.00, BVerwGE 114, 247, 251[]
  25. zur Kompetenzmäßigkeit BVerfG, Beschluss vom 26.01.1987 – 1 BvR 969/83 – DVBl 1987, 465 und BVerwG, Urteil vom 03.07.1987 – 4 C 26.85, BVerwGE 78, 23, 28 f.; siehe auch Beschlüsse vom 23.06.1992 – 4 NB 9.92 7; und vom 25.06.2013 – 4 BN 2.13 – BauR 2013, 1837 = UPR 2013, 446 Rn. 3[]
  26. vgl. auch Mitteilung des Deutschen Instituts für Urbanistik – difu – „Erhaltungssatzungen in der kommunalen Praxis“, NVwZ 1985, 813, die einerseits vom Regelungsbereich der „denkmalnahen“ Erhaltungssatzungen spricht, andererseits aber in Tabelle 1 eine nicht unerhebliche Zahl von Erhaltungsfällen ohne geschichtliche oder künstlerische Bedeutung wiedergibt[]
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