Erneu­te Auf­nah­me des Mit­be­stim­mungs­ver­fah­rens durch den Per­so­nal­rat

Auch wenn der Per­so­nal­rat sich schon ein­mal mit einer Mit­be­stim­mungs­vor­la­ge befasst hat und einen Antrag auf Zustim­mung abge­lehnt hat­te, ohne dass der Dienst­stel­len­lei­ter das Stu­fen­ver­fah­ren ein­ge­lei­tet hat, ist er gehal­ten, zwecks Ver­mei­dung des Ein­tritts der Bil­li­gungs­fik­ti­on nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPers­VG, sich mit einer Mit­be­stim­mungs­vor­la­ge bei unver­än­der­ter Sach- und Rechts­la­ge erneut zu befas­sen.

Erneu­te Auf­nah­me des Mit­be­stim­mungs­ver­fah­rens durch den Per­so­nal­rat

Zu die­sem Ergeb­nis gelangt das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in dem hier vor­lie­gen­den Fall durch Ver­wei­sung auf einen Beschluss vom 11. April 1991 1. Danach hin­dert der Ablauf der Frist nach § 69 Abs. 3 Satz 1 BPers­VG für die Vor­la­ge der mit­be­stim­mungs­pflich­ti­gen Ange­le­gen­heit an die über­ge­ord­ne­te Dienst­stel­le Per­so­nal­rat und Dienst­stel­len­lei­ter nicht, das Mit­be­stim­mungs­ver­fah­ren ein­ver­nehm­lich erneut auf­zu­neh­men. Dem steht das Feh­len der Vor­aus­set­zun­gen des § 51 VwVfG nicht ent­ge­gen. Das Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz ist auf das per­so­nal­ver­tre­tungs­recht­li­che Betei­li­gungs­ver­fah­ren nicht unmit­tel­bar anzu­wen­den. Der in ihrer Ein­engung für ein Wie­der­auf­grei­fen des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens auf das Ver­hält­nis zwi­schen Bür­ger und Behör­de zuge­schnit­te­nen Rege­lung in § 51 VwVfG ent­spricht auch kein all­ge­mein über­grei­fen­der Rechts­grund­satz, der zur Lücken­fül­lung im Per­so­nal­ver­tre­tungs­recht her­an­zu­zie­hen wäre. Zur Wah­rung der Hand­lungs­fä­hig­keit der in das per­so­nal­ver­tre­tungs­recht­li­che Betei­li­gungs­ver­fah­ren ein­be­zo­ge­nen Stel­len ist allen­falls auf die Grund­sät­ze von Treu und Glau­ben und das dar­aus abge­lei­te­te Rechts­in­sti­tut des Rechts­miss­brauchs zurück­zu­grei­fen. Für die Betei­lig­ten des Mit­be­stim­mungs­ver­fah­rens muss ange­sichts der Pflicht zur ver­trau­ens­vol­len Zusam­men­ar­beit nach § 2 Abs. 1 BPers­VG die Mög­lich­keit, unter Berück­sich­ti­gung der für die Ver­wei­ge­rung der Zustim­mung ange­führ­ten Grün­de doch noch zu einer sach­li­chen Eini­gung zu gelan­gen, jeden­falls dann bestehen, wenn noch kei­ne Ent­schei­dung im Stu­fen­ver­fah­ren ergan­gen ist 2.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat man­gels Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit offen gelas­sen, ob ein Anspruch des Dienst­stel­len­lei­ters dar­auf besteht, dass der Per­so­nal­rat sei­nen Antrag ent­ge­gen­nimmt und sich, ohne sich auf das abge­schlos­se­ne Ver­fah­ren glei­chen Inhalts und sei­ne durch Frist­ab­lauf für den Dienst­stel­len­lei­ter bin­dend gewor­de­ne Äuße­rung beru­fen zu kön­nen, sach­lich mit dem Antrag befasst. Im Anschluss dar­an heißt es: „Der Grund­satz der ver­trau­ens­vol­len Zusam­men­ar­beit und die sich aus dem Per­so­nal­ver­tre­tungs­recht erge­be­ne Auf­ga­be der Betei­lig­ten, in ers­ter Linie eine Eini­gung in strei­ti­gen Fra­gen zu erzie­len, machen ein der­ar­ti­gen Vor­ge­hen zumin­dest mög­lich, wenn sie es nicht sogar zwin­gend ver­lan­gen“ 3.

In den grund­le­gen­den Aus­füh­run­gen des zitier­ten Beschlus­ses ist bereits die Aus­sa­ge vor­ge­zeich­net, dass der Per­so­nal­rat in Fäl­len der vor­lie­gen­den Art gehal­ten ist, sich mit der erneu­ten Mit­be­stim­mungs­vor­la­ge in der­sel­ben Ange­le­gen­heit – von Fäl­len des Rechts­miss­brauchs abge­se­hen – in der Sache zu befas­sen. Dies hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zutref­fend erkannt.

Der Beschluss des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt vom 11. April 1991 ist in der Kom­men­tar­li­te­ra­tur zum Bun­des­per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz auf Zustim­mung gesto­ßen; dem Per­so­nal­rat wird das Recht zuer­kannt, sich mit der erneu­ten Vor­la­ge in der Sache zu befas­sen 4. Frei­lich wird der Per­so­nal­rat bei unver­än­der­ter Sach- und Rechts­la­ge – zum Teil unter Hin­weis auf die „Schutz­funk­ti­on der Ver­fah­rens­vor­schrif­ten“ 5 – über­wie­gend für berech­tigt gehal­ten, sich auf den Frist­ab­lauf zu beru­fen 6. Die­se Auf­fas­sung erweist sich jedoch auf der Grund­la­ge des Beschlus­ses vom 11. April 1991 als ein­deu­tig unzu­tref­fend.

Der als ent­schei­dend ange­führ­te Gesichts­punkt der Ände­rung der Sach- und Rechts­la­ge ver­weist letzt­lich auf den Gedan­ken in § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG. Des­sen Her­an­zie­hung im vor­lie­gen­den Zusam­men­hang hat das Gericht aber im zitier­ten Beschluss ver­wor­fen, ohne dass die dazu gege­be­ne Begrün­dung in der zitier­ten Kom­men­tar­li­te­ra­tur Ein­wän­den aus­ge­setzt ist. Dass die Ände­rung der Sach- und Rechts­la­ge hier kein taug­li­ches Abgren­zungs­kri­te­ri­um ist, lässt sich bei­spiel­haft wie folgt bele­gen: Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des beschlie­ßen­den Gerichts ist die Ände­rung der höchst­rich­ter­li­chen Recht­spre­chung kei­ne Ände­rung der Rechts­la­ge im Sin­ne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG 7. Es drängt sich aber gera­de­zu auf, dass der Per­so­nal­rat zur Wie­der­auf­nah­me des Mit­be­stim­mungs­ver­fah­rens ver­pflich­tet ist, wenn sich zwi­schen­zeit­lich die höchst­rich­ter­li­che Recht­spre­chung zum Arbeits- oder Dienst­recht in den Mit­be­stim­mungs­fall berüh­ren­der Wei­se geän­dert hat. Aber auch in Fäl­len, in denen der Dienst­stel­len­lei­ter neue Argu­men­te anführt, eine bereits gege­be­ne Begrün­dung ver­tieft oder neu­es Infor­ma­ti­ons­ma­te­ri­al bei­bringt, ent­spricht es dem Gedan­ken ver­trau­ens­vol­ler Zusam­men­ar­beit und dem Eini­gungs­ge­bot des § 66 Abs. 1 Satz 2 BPers­VG, dass sich der Per­so­nal­rat mit der zwei­ten Vor­la­ge befasst 8. Das for­ma­lis­ti­sche Behar­ren auf einem ein­mal gefass­ten Beschluss ver­trägt sich mit die­sen Grund­sät­zen nicht. Selbst in den Fäl­len, in denen der Dienst­stel­len­lei­ter eine Vor­la­ge ledig­lich wie­der­holt, ohne nen­nens­wer­te neue Gesichts­punk­te zur Begrün­dung anzu­füh­ren, bedarf der Per­so­nal­rat – vom Fall des Rechts­miss­brauchs abge­se­hen – kei­nes beson­de­ren Schut­zes durch Aner­ken­nung eines Nicht­be­fas­sungs­rechts. In einem sol­chen Fall kann er sich dar­auf beschrän­ken, die Zustim­mung unter Bezug­nah­me auf die Begrün­dung für die ers­te Ver­sa­gung zu ver­wei­gern. Damit ist kein nen­nens­wert grö­ße­rer Zeit­auf­wand ver­bun­den als mit einem Beschluss zur Nicht­be­fas­sung. Eine sol­che Bezug­nah­me ist aus­rei­chend, aber auch erfor­der­lich, um den Ein­tritt der Bil­li­gungs­fik­ti­on nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPers­VG zu ver­hin­dern.

Die Frist­be­stim­mung in § 69 Abs. 3 Satz 1 BPers­VG läuft bei die­ser Ver­fah­rens­wei­se nicht leer. Ver­säumt der Dienst­stel­len­lei­ter die dort fest­ge­leg­te Frist, so steht fest, dass der Mit­be­stim­mungs­fall in die­sem Durch­gang nicht ins Stu­fen­ver­fah­ren gelangt. Die Durch­füh­rung der beab­sich­tig­ten Maß­nah­me hat zu unter­blei­ben (§ 69 Abs. 1 BPers­VG). Ihre Funk­ti­on, das Mit­be­stim­mungs­ver­fah­ren zu straf­fen und eine unan­ge­mes­se­ne Ver­zö­ge­rung der betei­li­gungs­pflich­ti­gen Maß­nah­me zu ver­hin­dern 9, büßt die Vor­schrift nicht ein.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 12. Sep­tem­ber 2011 – 6 PB 13.11

  1. BVerwG – 6 P 9.89, BVerw­GE 88, 103 = Buch­holz 250. § 69 BPers­VG Nr. 22[]
  2. vgl. Beschluss vom 11.04.1991 a.a.O. S. 105 ff. bzw. S. 24 f.[]
  3. a.a.O. S. 107 bzw. S. 25[]
  4. vgl. Ger­hold, in: Lorenzen/​Etzel/​Gerhold/​Schlatmann/​Rehak/​Faber, Bun­des­per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz, § 69 Rn. 78; Alt­va­ter, in: Altvater/​Baden/​Kröll/​Lemcke/​Peiseler, Bun­des­per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz, 7. Aufl. 2011, § 69 Rn. 40; Fischer/​Goeres/​Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 69 Rn. 14; Weber, in: Richardi/​Dörner/​Weber, Per­so­nal­ver­tre­tungs­recht, 3. Aufl. 2008, § 69 Rn. 69; wohl letzt­lich auch: Ilbertz/​Widmaier, Bun­des­per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz, 11. Aufl. 2008, § 69 Rn. 17 und 20[]
  5. vgl. Ger­hold a.a.O.[]
  6. a.A. Weber a.a.O.[]
  7. vgl. Beschluss vom 07.07.2004 – BVerwG 6 C 24.03BVerw­GE 121, 226, 228 f. = Buch­holz 442.066 § 16 TKG Nr. 2 S. 14 und Urteil vom 22.10.2009 – BVerwG 1 C 15.08BVerw­GE 135, 121 = Buch­holz 316 § 51 VwVfG Nr. 55 Rn. 20 f.[]
  8. vgl. Beschluss vom 11.04.1991 a.a.O. S. 107 f. bzw. S. 25 f.[]
  9. vgl. Beschluss vom 11.04.1991 a.a.O. S. 107 bzw. S. 26[]