Erschließungsbeiträge – und die zeitliche Begrenzung ihrer Erhebung

Die für die verfassungsrechtlich gebotene zeitliche Begrenzung der Erhebung von Erschließungsbeiträgen relevante Vorteilslage kann trotz Abweichung vom ursprünglichen Bauprogramm eintreten, wenn aufgrund des langen Zeitablaufs feststeht, dass mit einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse nicht mehr gerechnet werden kann und das ursprüngliche Bauprogramm tatsächlich aufgegeben worden ist. Kann ein Beitragsbescheid aus Gründen der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht mehr ergehen, gibt es keine Rechtfertigung, an seiner Stelle einen Vorausleistungsbescheid zu erlassen.

Erschließungsbeiträge – und die zeitliche Begrenzung ihrer Erhebung

Am 1.06.2022 ist das Dritte Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Baugesetzbuches in Nordrhein-Westfalen vom 13.04.20221 in Kraft getreten, durch das mit dem neuen § 3 BauGB-AG NRW eine Regelung über die „Zeitliche Obergrenze für den Vorteilsausgleich von Erschließungsbeiträgen nach BauGB“ eingeführt wurde. Die Fristenregelung in § 3 Abs. 2 BauGB-AG NRW findet ausdrücklich Anwendung auf noch nicht bestandskräftige Erschließungsbeitragsbescheide (Satz 1) und erfasst Vorteilslagen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits bestehen (Satz 2). Die damit verbundene Rückwirkung entspricht dem erklärten Willen des Gesetzgebers. Dieser wollte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung tragen und den im Beschluss vom 03.11.20212 formulierten Anforderungen entsprechen, indem für das Erschließungsbeitragsrecht rückwirkend eine verfassungsgemäße Rechtslage für alle noch nicht bestandskräftigen Entscheidungen hergestellt werden sollte3.

Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit von § 3 Abs. 2 BauGB-AG NRW bestehen vor diesem Hintergrund für das Bundesverwaltungsgericht nicht, die Rückwirkung der Regelung ist vielmehr verfassungsrechtlich geboten4. Auch die Länge der Frist von 20 Jahren begegnet keinen Bedenken. Anknüpfungspunkt für den Beginn dieser Frist ist, wie sich aus der Zusammenschau mit Absatz 1 ergibt, der Eintritt der Vorteilslage, sodass die Vorschrift entgegen den von der Beklagten geäußerten Bedenken auch hinreichend bestimmt ist.

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Mit der Neuregelung des § 3 BauGB-AG NRW hat der für die Festsetzung der Ausschlussfrist zuständige Landesgesetzgeber in Nordrhein-Westfalen jedenfalls für das Erschließungsbeitragsrecht die nach dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verfassungsrechtlich gebotene zeitliche Begrenzung für die Erhebung vorteilsausgleichender kommunaler Abgaben geschaffen5. Einschlägig ist hier § 3 Abs. 2 BauGB-AG NRW, der in Anknüpfung an den Eintritt der Vorteilslage für „Altfälle“, in denen bei Inkrafttreten der Regelung am 1.06.2022 Erschließungsbeitragsbescheide noch nicht bestandskräftig waren (Satz 1) oder die Vorteilslage bereits bestand (Satz 2), eine Frist von 20 Jahren nach Eintritt der Vorteilslage bestimmt, nach deren Ablauf die Festsetzung von Erschließungsbeiträgen ausgeschlossen ist.

Nach der einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es im Erschließungsbeitragsrecht für das Entstehen der für die zeitliche Begrenzung der Beitragserhebung relevanten Vorteilslage maßgeblich auf die tatsächliche – bautechnische – Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme an, nicht jedoch darauf, ob darüber hinaus auch die weiteren, für den Betroffenen nicht erkennbaren rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht – etwa die Widmung der Straße oder die Wirksamkeit der Beitragssatzung – vorliegen. Beurteilungsmaßstab dafür ist die konkrete Planung der Gemeinde für die jeweilige Anlage. Entscheidend ist, ob die Anlage sowohl im räumlichen Umfang als auch in der bautechnischen Ausführung nur provisorisch her- oder schon endgültig technisch fertiggestellt ist, d. h. dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht6.

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Der Begriff der Vorteilslage als Ausgangspunkt für die Berechnung der landesrechtlichen Ausschlussfrist nach § 3 Abs. 1 und 2 BauGB-AG NRW ist im Gesetz nicht definiert; die Auslegung und Anwendung dieser landesrechtlichen Regelung obliegt grundsätzlich dem Oberverwaltungsgericht. Die revisionsgerichtliche Überprüfung ist darauf beschränkt, ob die Anforderungen, die sich aus dem Bundes(verfassungs)recht ergeben, beachtet worden sind. Maßstab ist hier insbesondere das Verfassungsgebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit, dem die landesgesetzliche Regelung gerade Rechnung tragen soll.

Das im Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes wurzelnde Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit soll gewährleisten, dass in Fällen, in denen die abzugeltende Vorteilslage in tatsächlicher Hinsicht eingetreten ist, die daran anknüpfenden Beitragsansprüche aber wegen des Fehlens einer sonstigen Voraussetzung nicht entstehen und deshalb auch nicht verjähren können, die Möglichkeit der Beitragserhebung gleichwohl zeitlich begrenzt ist. Maßgebend ist dabei der Begriff der Vorteilslage. Dessen nähere Bestimmung richtet sich nach der jeweils abzugeltenden Leistung, im Erschließungsbeitragsrecht also nach dem durch die Erschließung vermittelten Vorteil i. S. d. §§ 127 ff. BauGB; Anknüpfungspunkt ist dabei ein in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossener Vorgang7. Die Vorteilslage muss an rein tatsächliche, für den möglichen Beitragsschuldner erkennbare Gegebenheiten anknüpfen und rechtliche Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht außer Betracht lassen. Bei Beachtung dieser Vorgaben steht den Fachgerichten im Rahmen der grundgesetzlichen Bindungen ein Spielraum zu, der in verfassungsrechtlicher Hinsicht nur eingeschränkt überprüfbar ist8.

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Die oben zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es für das Entstehen der Vorteilslage maßgeblich auf die tatsächliche bautechnische Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme ankommt und die Vorteilslage eingetreten ist, wenn dem gemeindlichen Bauprogramm und dem technischen Ausbauprogramm entsprochen wurde, ist vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich gebilligt worden. Sie konkretisiert die Anforderungen an die Entstehung der erschließungsrechtlichen Vorteilslage aus der Perspektive des Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise9.

Mit dem Erfordernis der – vollständigen – Erfüllung des Bauprogramms greift die Rechtsprechung zur Bestimmung des relevanten abgeschlossenen Vorgangs auf den Begriff der „endgültigen Herstellung“ der Erschließungsanlage als Voraussetzung für die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht nach § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB zurück. Danach ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (für die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen) und dem ergänzenden Bauprogramm10 erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen11. Die vollständige Umsetzung des gemeindlichen Bauprogramms und des technischen Ausbauprogramms ist eine Voraussetzung, die in tatsächlicher Hinsicht vorliegen muss, damit die Erschließungsanlage endgültig hergestellt und der durch sie vermittelte Vorteil tatsächlich vollumfänglich nutzbar ist. Vor diesem Hintergrund ist es sachgerecht, dass die Rechtsprechung auch den Eintritt der für die zeitliche Begrenzung der Beitragserhebung relevanten Vorteilslage davon abhängig macht.

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Der Überlegung, dass die Vorteilslage erst mit der vollständigen Umsetzung des gemeindlichen Bauprogramms eintritt, liegt die Erwartung zugrunde, dass bei etwaigen Abweichungen vom Bauprogramm grundsätzlich noch mit dessen zukünftiger Verwirklichung durch entsprechende Anpassung der tatsächlichen Verhältnisse an die Planung zu rechnen und der abweichende Zustand der Erschließungsanlage insoweit nur vorübergehender Natur ist. Anders liegt der Fall, wenn aufgrund des langen Zeitablaufs feststeht, dass mit einer Änderung nicht mehr gerechnet werden kann. In diesem Fall wächst die zunächst nur teilweise, unvollständig oder in anderer Weise planabweichend hergestellte Anlage in eine selbständige Erschließungsanlage hinein. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass beitragsfähige Erschließungsanlage die Anlage in ihrem tatsächlich angelegten Umfang ist; maßgebend für die Bestimmung der Erschließungsanlage ist das durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild, nicht aber eine nur „auf dem Papier“ stehende planerische Festsetzung12. Der Umstand, dass eine Anlage über viele Jahre nicht weitergebaut wird, kann den Schluss rechtfertigen, dass die seinerzeitigen Ausbauarbeiten endgültig beendet worden sind13. Dass in einem solchen Fall die Vorteilslage trotz Abweichung vom ursprünglichen Bauprogramm eintreten kann, hat auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt14. Maßgebend für diese Fallkonstellation ist, dass das ursprüngliche Bauprogramm tatsächlich aufgegeben worden ist. Der Beschluss, mit dem die Planung an den vorhandenen Zustand angepasst wird, vollzieht dann nur noch zum Zweck der Abrechenbarkeit die bereits abgeschlossene tatsächliche Entwicklung nach und bildet den rechtlichen Schlusspunkt.

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§ 3 Abs. 5 BauGB-AG NRW steht der Aufhebung des Vorausleistungsbescheids nicht entgegen. Ungeachtet des Umstands, dass sich die Bestimmung ihrem unmittelbaren Aussagegehalt nach nur auf die Frage der Erstattung bereits geleisteter Vorausleistungen bezieht, kann sie mit Blick auf das verfassungsrechtliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit jedenfalls nicht den Erlass von Vorausleistungsbescheiden zu einem Zeitpunkt legitimieren, in dem die Ausschlussfrist des § 3 Abs. 2 BauGB-AG NRW bereits abgelaufen ist15. Der Umstand, dass mit Ablauf der Frist die Erhebung von Erschließungsbeiträgen im Wege eines endgültigen Beitragsbescheids ausgeschlossen ist, lässt sich nicht dadurch umgehen, dass stattdessen ein Vorausleistungsbescheid erlassen wird.

Ein Vorausleistungsbescheid kann nicht in einem weiteren Umfang die Erhebung von Erschließungsbeiträgen rechtfertigen, als es ein zum gleichen Zeitpunkt erlassener (endgültiger) Festsetzungsbescheid täte. Die Vorausleistung dient der Vorfinanzierung des gemeindlichen Aufwands und stellt eine vorläufige Leistung auf den Erschließungsbeitrag dar. Sie teilt das rechtliche Schicksal des eigentlichen Erschließungsbeitrags insofern, als auch ihre Rechtsgrundlage entfällt, sobald feststeht, dass eine Beitragspflicht endgültig nicht mehr entstehen kann16.

Kann ein Beitragsbescheid aus Gründen der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht mehr ergehen, gibt es keine Rechtfertigung, an seiner Stelle einen Vorausleistungsbescheid zu erlassen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. November 2022 – 9 C 12.21

  1. GV. NRW. S. 671[]
  2. BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 – 1 BvL 1/19., BVerfGE 159, 183[]
  3. vgl. LT-Drs. 17/16553 S. 2, 9[]
  4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 – 1 BvL 1/19, BVerfGE 159, 183 Rn. 92[]
  5. vgl. dazu grundlegend BVerfG, Beschluss vom 05.03.2013 – 1 BvR 2457/08, BVerfGE 133, 143[]
  6. vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 06.09.2018 – 9 C 5.17, BVerwGE 163, 58 Rn. 55; und vom 12.12.2019 – 9 B 53.18 7[]
  7. BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 – 1 BvL 1/19, BVerfGE 159, 183 Rn. 68[]
  8. BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 – 1 BvL 1/19, BVerfGE 159, 183 Rn. 69[]
  9. BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 – 1 BvL 1/19, BVerfGE 159, 183 Rn. 71[]
  10. bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen[]
  11. vgl. nur BVerwG, Urteil vom 10.10.1995 – 8 C 13.94, BVerwGE 99, 308 <313>[]
  12. vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1991 – 8 C 56.89, BVerwGE 88, 53 <55 f.> und vom 25.02.1994 – 8 C 14.92, BVerwGE 95, 176 <185>[]
  13. vgl. BVerwG, Urteile vom 12.05.2016 – 9 C 11.15, BVerwGE 155, 171 Rn. 28; vom 22.11.2016 – 9 C 25.15, BVerwGE 156, 326 Rn. 26; und vom 07.03.2017 – 9 C 20.15, BVerwGE 158, 163 Rn. 14[]
  14. BVerfG, Beschluss vom 03.11.2021 – 1 BvL 1/19, BVerfGE 159, 183 Rn. 75[]
  15. vgl. Driehaus, BVerwGtZ 2022, 1 <5> und BVerwGtZ 2022, 101 <105 f.> zu der als Vorbild von § 3 Abs. 5 BauGB-AG NRW dienenden Bestimmung des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes auch BayVGH, Urteil vom 16.11.2018 – 6 BV 18.445 22 f.[]
  16. BVerwG, Urteil vom 05.09.1975 – 4 CB 75.73, Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 55 S.19[]
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