Ferienwohnung statt betreutem Wohnen – und die Nutzungsuntersagung

Die Änderung der genehmigten Nutzung betreutes Wohnen zur Ferienwohnnutzung stellt eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar.

Ferienwohnung statt betreutem Wohnen - und die Nutzungsuntersagung

Die formelle Baurechtswidrigkeit rechtfertigt auch in solchen Fällen in aller Regel den Erlass einer Nutzungsuntersagung. In Fällen, in denen – ausnahmsweise – besondere vom Normalfall abweichende Umstände bestehen, muss die Behörde sie bei der Entscheidung berücksichtigen.

Ein Absehen von dem Erlass einer Nutzungsuntersagung kann ausnahmsweise in Betracht kommen, wenn offensichtlich ist, dass die formell illegale Nutzung materiell genehmigungsfähig ist. Daran fehlt es in der Regel, wenn eine Beurteilung des Vorhabens nach § 34 Abs. 1 BauGB geboten ist, da sie grundsätzlich dem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleibt.

Die Nutzungsuntersagung als Ferienwohnung kann sich allenfalls dann als unverhältnismäßig darstellen, wenn sie in ihrer Auswirkung nahezu einer Beseitigungsanordnung gleichkommen würde, weil sie mit schweren, irreversiblen Folgen verbunden wäre. Der Verlust von Gewinnmöglichkeiten genügt nicht.

Wenn die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung vorliegen, ist in der Regel auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gerechtfertigt. Aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten kann es gleichwohl geboten sein, die Frist für die Vollstreckung der Nutzungsuntersagung im Rahmen einer Auflage nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO aufzuschieben.

Die Nutzungsuntersagung findet ihre Rechtsgrundlage in § 80 Abs. 2 S. 1 LBauO M-V. Danach kann die Nutzung baulicher Anlagen untersagt werden, wenn sie im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Nutzungsuntersagung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts maßgebend, da es sich um einen Dauerverwaltungsakt handelt1.

Eine bauliche Anlage wird im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, wenn sie nicht von der erforderlichen Baugenehmigung gedeckt ist (formelle Baurechtswidrigkeit) oder mit dem materiellen Baurecht bei fehlender Baugenehmigung nicht übereinstimmt (materielle Baurechtswidrigkeit). Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass die Nutzung der Wohnung bereits formell baurechtswidrig ist.

In diesem Zusammenhang machen die Eigentümer geltend, das Objekt werde deswegen nicht in illegaler Weise genutzt, weil sie einen ordnungsgemäßen Antrag bezüglich der Nutzung des Objekts gestellt hätten. Die von ihnen beantragte Nutzung sei auch genehmigt worden. Die aufgetretenen Irritationen seien nicht von ihnen, sondern ausschließlich und allein von der Antragsgegnerin ausgegangen. Die Nutzung als Ferienwohnung und als Hotel sei nicht wesentlich anders. Diese Darlegungen stellen die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass eine formell baurechtswidrige Nutzung vorliegt, nicht in Frage.

Gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 LBauO M-V bedürfen die Errichtung, Änderung, Nutzungsänderung und der Abbruch baulicher Anlagen einer Genehmigung, soweit in den §§ 60 bis 62, 76 und 77 nichts anderes bestimmt ist.

Eine Nutzungsänderung ist die Änderung der Nutzung der Anlage oder eines Teils, ohne dass notwendig bauliche Änderungen damit einhergehen. Dabei müssen die Beendigung der bisherigen und der Beginn der neuen Nutzung einen einheitlichen Lebensvorgang darstellen, die Altnutzung also bis zur Aufnahme der neuen andauern. Maßgeblich ist die rechtserhebliche Funktionsänderung, die nicht nach außen zu treten braucht. Wesentlich ist eine (Nutzungs)Änderung, wenn für die geänderte Anlage oder neue Nutzung andere oder weitergehende Anforderungen nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften gelten als für die bisherige Nutzung2. Nicht maßgebend ist, ob diese Anforderungen von dem Änderungsvorhaben eingehalten werden, ob also die Änderung oder neue Nutzung im Ergebnis genehmigungsfähig ist3.

Nach diesen Grundsätzen ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die Änderung der genehmigten Nutzung als Nutzung zum “betreuten” Wohnen in Ferienwohnungen eine derartige Nutzungsänderung darstellt.

Das Bauplanungsrecht unterscheidet begrifflich zwischen Wohngebäuden einerseits und Ferien- und Wochenendhäusern andererseits. Während nach den §§ 2, 3, 4, 4a, 5 und 6 BauNVOWohngebäude” in den entsprechenden Baugebieten zulässig sind, bezieht sich § 10 Abs. 3 BauNVO auf “Wochenendhäuser” und § 10 Abs. 4 BauNVO auf “Ferienhäuser”. Diese begriffliche Unterscheidung ist im Bauplanungsrecht angelegt. Die Baunutzungsverordnung führt die allgemeine Wohnnutzung einerseits und die Ferienwohnnutzung andererseits als eigenständige Nutzungsarten auf4. Diese Grundsätze gelten auch für die Änderung von betreutem Wohnen zu Ferienwohnnutzung, da das betreute Wohnen eine Form des Wohnens darstellt. Dies wird deutlich aus § 3 Abs. 4 BauNVO, wonach zu den nach § 4 Abs. 2 sowie den §§ 2, 4 bis 7 BauNVO zulässigen Wohngebäuden auch solche gehören, die ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen5. Ob die Nutzung als Ferienwohnung genehmigungsfähig wäre, ist an dieser Stelle unerheblich.

Die Eigentümer können sich auch nicht, wie in der Beschwerdeschrift geltend gemacht, auf Bestandsschutz berufen. Er entfällt, wenn eine rechtserhebliche Funktionsänderung vorgenommen wird. Weisen genehmigungspflichtige Maßnahmen die Merkmale einer Änderung bzw. Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BauGB auf, so ist die Zulässigkeit des Vorhabens allein nach den §§ 30 bis 37 BauGB zu beurteilen. Bestandsschutzgrundsätze haben daneben als Zulassungsmaßstab keinen Platz6.

Über den Erlass einer Nutzungsuntersagung ist eine Ermessensentscheidung zu treffen. Nach § 40 VwVfG M-V hat die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Dies hat das Verwaltungsgericht nach Maßgabe des § 114 S. 1 VwGO zu überprüfen.

Die formelle Baurechtswidrigkeit rechtfertigt in aller Regel den Erlass einer Nutzungsuntersagung. Das formelle Baurecht soll die Rechtmäßigkeit der baulichen Entwicklung sichern. Im Hinblick auf diese Ordnungsfunktion rechtfertigt in der Regel bereits der Umstand, dass eine Nutzung ohne die erforderliche Genehmigung ausgeübt wird, den Erlass einer Nutzungsuntersagung als ermessensgerechte Reaktion. Das der Bauaufsichtsbehörde in § 80 Abs. 2 Satz 1 LBauO M-V eingeräumte Ermessen stellt sich insoweit als intendiertes Ermessen dar. Hierfür spricht der Ermessenszweck, der auf die Herstellung rechtmäßiger Zustände gerichtet ist.

Das schließt nicht aus, dass die Behörde in Fällen, in denen – ausnahmsweise – besondere vom Normalfall abweichende Umstände vorhanden sind, diese auch zur Kenntnis nimmt und bei ihrer Entscheidung im Rahmen der zu treffenden Abwägung entsprechend berücksichtigt7. Bei einem trotz Genehmigungsbedürftigkeit ungenehmigt genutzten Bauwerk müssen daher erhebliche Gründe vorgebracht werden, weshalb ausnahmsweise die Nutzung bis zur Entscheidung über die materielle Legalität weiter ausgeübt werden darf8.

Diesen Grundsätzen entspricht die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Einwendungen der Eigentümer in der Beschwerde rechtfertigen keine andere Beurteilung.

Ein Absehen von dem Erlass einer Nutzungsuntersagung kann ausnahmsweise in Betracht kommen, wenn offensichtlich ist, dass die formell illegale Nutzung materiell genehmigungsfähig ist. Von der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit kann nur dann gesprochen werden, wenn die Bauaufsichtsbehörde ohne weitere Ermittlungen erkennen kann, dass die bauliche Anlage und ihre Nutzung dem öffentlichen Baurecht entspricht. Es muss mit anderen Worten geradezu handgreiflich sein und keiner näheren Prüfung bedürfen, dass der vom Bauherrn gewünschte Zustand dem öffentlichen Baurecht vollständig entspricht9.

Zunächst gilt, dass, nachdem der ursprünglich maßgebende Bebauungsplan Nr.20 durch die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für unwirksam erklärt worden ist, § 34 BauGB die maßgebliche Beurteilungsgrundlage darstellt. Die Annahme der Eigentümer, der Bebauungsplan sei eigentliche “Rechtsgrundlage” der angefochtenen Bescheide, geht fehl.

Soweit man bereits in diesem Zusammenhang den weiteren Vortrag der Eigentümer berücksichtigt, es könne im vorliegenden Fall eine Gemengelage im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB vorliegen und daher die Ferienwohnungsnutzung offensichtlich genehmigungsfähig sein, ist auch dieser Vortrag nicht geeignet, der Beschwerde zum Erfolg zu verhelfen. Der Fall einer offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit liegt nämlich nicht vor. Es bedarf einer näheren Klärung, wie die Art der baulichen Nutzung der näheren Umgebung, deren Umfang festzulegen ist10, zu beurteilen ist. Hierfür sind die genehmigten oder solche Nutzungen maßgebend, die von der zuständigen Bauordnungsbehörde in einer Weise geduldet werden, die keinen Zweifel daran lässt, dass sie sich mit dem Vorhandensein der Bauten abgefunden hat11. Alsdann ist zu klären, ob die maßgebende nähere Umgebung des Baugrundstücks im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB einem Baugebietstyp nach § 34 Abs. 2 BauGB entspricht12 und ob das Vorhaben nach der Art der Nutzung mit den Vorschriften der Baunutzungsverordnung für den entsprechenden Baugebietstyp vereinbar ist. Im übrigen ist weiterhin zu klären, ob sich das Vorhaben nach den in § 34 Abs. 1 BauGB genannten Kriterien in die nähere Umgebung einfügt. Dabei wird auch zu beurteilen sein, inwieweit das Vorhaben einerseits Rücksicht nehmen muss auf die vorhandene Bebauung und andererseits die Genehmigung des Vorhabens Rücksichtnahmeansprüche gegenüber bereits vorhandener Nutzung auslösen könnte. Dies alles muss einem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben.

Soweit die Eigentümer vortragen, eine Nutzung zu Wochenendzwecken durch sie selbst würde etwa zu vier Aufenthalten von etwa 1 bis 3 Wochen pro Jahr führen, dies sei keine realistische Alternative, sondern müsse vielmehr zwangsläufig den Verkauf des Objekts nach sich ziehen, könnte der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesprochen sein.

Sofern die Nutzungsuntersagung – wie hier – allein auf die formelle Rechtwidrigkeit der Nutzung gestützt ist, dient sie wesentlich der Durchsetzung des notwendigen Baugenehmigungsverfahrens. Dies bedeutet, dass die Wirkung zeitlich begrenzt ist bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Baugenehmigung erteilt ist. Für diesen Zeitraum ist nicht erkennbar, dass die aufgezeigten Belastungen angesichts des Umstandes, dass die Eigentümer die Wohnung ohne die erforderliche Baugenehmigung in Form einer Nutzungsänderungsgenehmigung nutzen, unverhältnismäßig sind. Sollte sich herausstellen, dass die Nutzung auch materiell nicht genehmigungsfähig ist und deshalb die Baugenehmigung nicht erteilt werden kann, würde sich die Nutzungsuntersagung auch unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ohnehin zu Lasten der Eigentümer beurteilen.

Die Nutzungsuntersagung als Ferienwohnung könnte sich allenfalls dann als unverhältnismäßig darstellen, wenn sie in ihrer Auswirkung nahezu einer Beseitigungsanordnung gleichkommen würde. Dies wäre dann der Fall, wenn sie mit schweren, irreversiblen Folgen wie die Untersagung der Ausübung eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs verbunden wäre13. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Eine Vermietung für (betreutes) Wohnen ist nicht ausgeschlossen. Der Verlust von Gewinnmöglichkeiten genügt nicht.

Schließlich kommt es auch nicht darauf an, dass – wie die Eigentümer vortragen – es ihnen von vornherein darum gegangen sei, die Wohnung an Feriengäste vermieten zu können. Etwaige Vorstellungen beim Erwerb der Wohnung, die mit der baurechtlichen Rechtslage nicht vereinbar sind, genießen keinen Schutz. Der Erwerber ist nach § 58 Abs. 2 LBauO M-V als Rechtsnachfolger an den Inhalt der Baugenehmigung gebunden. Es ist seine Sache, die zulässige Nutzung zu klären.

Soweit die Eigentümer darauf verweisen, dass andere Eigentümer von Wohnungen in dem betroffenen Gebäude diese ebenfalls nicht für (betreutes) Wohnen nutzten, sondern zum Wochenendwohnen, hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass insoweit ein anderer Sachverhalt vorliegt, der ein differenziertes Einschreiten der Antragsgegnerin rechtfertigt. Die Einwendungen hiergegen greifen nicht durch.

Allerdings ist im Rahmen der Ermessensentscheidung der Gleichbehandlungsgrundsatz durch die Antragsgegnerin zu beachten14. Die Bauaufsichtsbehörde darf nicht einzelne Bürger gegenüber anderen willkürlich, d.h. ohne rechtfertigenden Grund, benachteiligen. Daraus folgt allerdings nicht, dass rechtswidrige Zustände, die bei einer Vielzahl von Grundstücken vorliegen, stets “flächendeckend” zu bekämpfen sind. Vielmehr darf die Behörde – etwa in Ermangelung ausreichender personeller und sachlicher Mittel – auch anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag15. So kann es rechtmäßig sein, wenn die Behörde einen geeigneten Fall als “Musterfall” auswählt, um erst nach einer gerichtlichen Bestätigung ihrer Rechtsauffassung gleichartige Fälle aufzugreifen. Ebenso ist es mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, wenn die Behörde zunächst nur Fälle aufgreift, in denen eine Verschlechterung des bestehenden Zustands droht16.

Hier fehlt bereits an der Voraussetzung, dass eine Nutzung als Wochenendwohnung und als Ferienwohnung einen gleichen Sachverhalt darstellen. Gem. § 10 Abs. 3 BauNVO sind Ferienwohnungen dazu bestimmt, überwiegend und auf Dauer einem wechselnden Personenkreis zur Erholung zu dienen17, während Wochenendwohnungen im Wesentlichen der Erholungsnutzung durch den Eigentümer und seiner Familie dienen18. Damit sind erheblich abweichende Störpotentiale und Anforderungen an die Gebietsverträglichkeit verbunden19. Das rechtfertigt ein unterschiedliches Einschreiten.

Wenn die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung vorliegen, ist in der Regel auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gerechtfertigt. Dies gilt auch für den Erlass einer Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität des Vorhabens. Es bedarf einer weiteren Begründung grundsätzlich nicht20

Lediglich dann, wenn die Nutzungsuntersagung in ihrer Wirkung einer Beseitigungsanordnung gleich käme, wäre auf die einschränkenden Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer rechtmäßigen Beseitigungsanordnung abzustellen21. Wie dargelegt, liegt ein solcher Fall hier nicht vor.

Aus Verhältnismäßigkeitsgesichtpunkten kann es gleichwohl geboten sein, die Frist für die Vollstreckung der Nutzungsuntersagung im Rahmen einer Auflage nach § 80 Abs. 5 Satz 4 VwGO aufzuschieben22. Anhaltspunkte dafür haben die Eigentümer indes nicht vorgetragen.

Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg -Vorpommern, Beschluss vom 27. März 2015 – 3 M 38/15

  1. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 04.09.2013 – 3 L 108/11 – NordÖR 2013, 514 []
  2. vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 01.03.1989 – 4 B 24/89, UPR 1989, 426 []
  3. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 04.09.2013 – 3 L 108/11 – NordÖR 2013, 514 []
  4. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom19.02.2014 – 3 L 212/12 – NordÖR 2014, 323 = BauR 2015, 81 unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 – 4 B 78.89, NVwZ 1989, 1060; Beschluss vom 07.09.1984 – 4 N 3.84NVwZ 1985, 338 []
  5. dazu BayVGH, Urteil vom 25.08.2009 – 1 CS 09.287BauR 2010, 120 (Leitsatz), zit. nach juris []
  6. BVerwG, Urteil vom 27.08.1998 – 4 C 5/98, NVwZ 1999, 523 []
  7. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18.04.2012 – 3 L 3/08 – unter Hinweis auf OVG Hamburg, Urteil vom 11.11.2009 – 2 Bf 201/06 –, NordÖR 2010, 29 = BRS 74 Nr.205 m.w.N. []
  8. vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 16.06.1999 – 3 M 3/99; Beschluss vom 03.12.2008 – 3 M 153/08 []
  9. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 09.03.2004 – 3 M 224/03 []
  10. dazu BVerwG, Beschluss vom 28.08.2003 – 4 B 74/03 – juris []
  11. BVerwG, Beschluss vom 23.11.1998 – 4 B 29/98BauR 1999, 233 []
  12. dazu BVerwG, Beschluss vom 11.02.2000 – 4 B 1/00BRS 63 Nr. 102 []
  13. vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04.07.2014 – 2 B 508/14BauR 2014, 1927 []
  14. zum Folgenden OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 13.08.2007 – 3 M 48/07 – NordÖR 2007, 456 []
  15. vgl. BVerwG, Beschluss vom19.07.1976 – 4 B 22.76, Buchholz 406.17 Bauordnungsrecht Nr. 5 []
  16. BVerwG, Beschluss vom19.02.1992 – 7 B 106/91, NVwZ-RR 1992, 360 []
  17. Stock in König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl. § 10 Rn. 28 []
  18. Stock a.a.O. § 10 Rn.20 []
  19. Stock a.a.O. § 10 Rn. 18 []
  20. vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 16.06.1999 – 3 M 3/99 []
  21. dazu OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 06.02.2008 – 3 M 9/08, DÖV 2008, 874 []
  22. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 03.12.2008 – 3 M 153/08 unter Hinweis auf Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl., Rn. 1004; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 80 Rn. 169, jeweils m.w.N. []